1À l’image des grandes villes européennes, l’accès à l’eau courante à domicile est devenu un enjeu dans les villes suisses, entre le début des années 1860 et la fin des années 1870. Avec l’accélération de l’industrialisation et de l’urbanisation, l’accès à une eau abondante représente un enjeu technologique et politique majeur. En Suisse, dans un pays qui ne bénéficie pas de charbon, les objectifs d’adduction domestique se doublent d’une exigence de transformation de l’eau en énergie pour accompagner le développement industriel (Paquier, 2008). La création de services municipaux est corrélée à une ambition d’indépendance énergétique d’un petit pays, neutre et par conséquent plus contraint à l’autonomie que ses voisins. L’absence de charbon et de ressources minérales a joué un rôle d’aiguillon et soutenu l’essor de la force motrice hydraulique, de l’hydroélectricité puis l’électrification précoce des chemins de fer et des villes (Paquier, 2001).

2L’ambition de cet article est de comprendre les conditions de diffusion de la gestion municipale de l’eau en Suisse et les changements d’échelle successifs ayant conduit à la structuration de services industriels puissants, d’envergure multisectorielle et intercommunale, et au développement précoce d’ambitieux complexes hydroélectriques au-delà de leurs périmètres institutionnels. En s’appuyant sur la ressource en eau, qui a d’emblée été perçue comme un bien alimentaire et comme une ressource énergétique (eau sous pression), les villes ont acquis une place centrale dans la construction de macrosystèmes techniques ; un modèle qui connaît une forte stabilité sur la longue durée et perdure à l’heure actuelle. Les première et deuxième parties de l’article sont consacrées à la diffusion des réseaux d’eau sous pression et à la progressive généralisation de la gestion publique, après de premiers épisodes de gestion privée. La filiation avec le modèle allemand est clairement démontrée, modèle promu par les villes de Zurich et de Berne dont les premières expériences influencent directement Bâle, Genève, puis l’ensemble de la Suisse romande. Une troisième partie situe l’exemple suisse dans le contexte européen, dans lequel la gestion municipale est dominante ; elle explicite ensuite les spécificités de la Suisse dans ce paysage. Enfin, nous discuterons comment, en partant de puissants services urbains, les villes construisent les grands réseaux d’électricité et les équipements hydroélectriques, et deviennent des acteurs de premier plan des grands réseaux techniques helvétiques, fondant un modèle d’échelle nationale.

Histoire de l’adduction d’eau en Suisse

3Les années 1860 et 1870 marquent la naissance d’une eau urbaine, turbinée et distribuée en réseaux. À Zurich, les épidémies de choléra de 1855 et de typhus en 1864 imposent de penser un nouveau système de distribution permettant de généraliser l’accès à une eau de qualité satisfaisante. En s’inspirant de la Grande-Bretagne et des techniques employées pour le développement industriel des Docks, l’ingénieur Bürkli conçoit des technologies d’adduction fondées sur les synergies entre distribution d’eau et distribution d’énergie en utilisant la force motrice hydraulique. Aux anciennes roues élévatoires sont substituées des turbines qui permettent de distribuer simultanément l’eau sous pression aux ménages et la force motrice aux manufactures et aux premières industries urbaines. En 1868, la première usine de distribution d’eau de Bauschänzli est inaugurée, suivie dix années plus tard de l’usine de Letten, turbinant toutes deux les eaux de la Limmat. Puis une usine de pompage de l’eau du Lac de Zurich est inaugurée en 1884 afin de sécuriser l’approvisionnement.

4Simultanément, les techniques de couplage de la force motrice et de l’adduction d’eau initiée à Zurich essaiment à Genève. La distribution traditionnelle des eaux du Rhône, grâce aux roues élévatoires situées au débouché du Lac, ne suffit plus à alimenter la population. La destruction des remparts, engagée en 1849 suite à la révolution radicale menée par James Fazy, libère la croissance démographique et urbaine de la ville. En 1862, sur les conseils d’ingénieurs parisiens de l’École Centrale, la Ville décide d’installer deux turbines de 3 000 l/min chacune comme annexes à la station de pompage à roues. L’installation des deux premières turbines est complétée par la construction d’une deuxième annexe en 1868 (Paquier et Pflieger, 2008). Ces deux usines permettent de délivrer de l’eau sous pression couplée à des moteurs à l’extrémité des conduites qui assurent la distribution d’une force motrice stable à l’industrie horlogère en expansion. Ce système garantit également l’accès à l’eau à tous les étages. Dans le sillage de Zurich et de Genève, les systèmes de distribution sous pression se diffusent dans les grandes villes suisses : en 1866 à Bâle, en 1867 à Neuchâtel, en 1868 à Lausanne et Berne, en 1869 à Vevey et Montreux, en 1873 à Lucerne, en 1895 à Lugano (Paquier, 2008).

5Mais les premières innovations technologiques soutenant le raccordement aux réseaux d’eau se trouvent confrontées dans certaines villes à de vifs débats sur l’origine et la qualité de la ressource. Jusqu’au début des années 1880, les scientifiques ne connaissent pas exactement l’origine et les modalités de transmission des épidémies de typhus et de choléra. L’essor de la bactériologie n’intervient que dans le dernier quart du xix^e siècle, lorsqu’en 1880 Karl Joseph Eberth, professeur à l’Université de Zurich, découvre le bacille typhique et en 1883 le professeur allemand Robert Koch isole le vibrion cholérique. Avant ces découvertes et les travaux de Pasteur, des années 1820 et jusqu’à la fin des années 1880, les eaux superficielles sont soupçonnées d’être l’unique cause des épidémies.

6Un débat s’engage sur la façon dont la qualité de l’eau varie en fonction de son origine. Le débat ne se pose pas dans les mêmes termes d’une ville à l’autre. Alors que l’usage de l’eau du Léman fait débat à Lausanne, la consommation de l’eau du Rhône puis du lac ne pose pas problème à Genève. Des projets de captage d’eau de source en France, dans le bassin genevois, avaient bien été envisagés mais faisaient peser d’importants risques stratégiques et militaires pour l’approvisionnement de la ville en cas de conflit (Duc, 2003). Pendant 15 ans, la ville est alimentée grâce à l’eau superficielle du Rhône. Toutefois, en 1881, une épidémie de typhus impose à la Ville de Genève de stopper l’approvisionnement en eau potable issue du Rhône. Une canalisation est construite pour pomper l’eau du Lac Léman à 15 mètres de profondeur. À Zurich, malgré les premiers projets d’adduction d’eau sous pression en 1868, la ville fait face à une nouvelle épidémie de typhus en 1884 dont on ne connaît pas exactement l’origine géographique. Les eaux de la Limmat sont déclarées coupables et l’usine de Bauschänzli est fermée. De nouveaux équipements sont réalisés à la fin des années 1880 pour acheminer de l’eau de source des vallées de la Sihl et dans le Lorzental.
À Lausanne, le débat eau de surface versus eau de source est des plus intenses car il oppose deux sociétés privées en charge de deux services concurrents. La Compagnie du Lausanne-Ouchy (lo) amène la ressource du Lac de Bret, situé au nord de la ville, et distribue de l’eau comme force motrice pour les tanneries, les imprimeries et le funiculaire ; mais la municipalité de Lausanne lui interdit de distribuer ses excédents d’eau aux ménages. En effet, la Ville souhaite entretenir sa réputation touristique et entend distribuer exclusivement de l’eau de source aux habitants (Dirlewanger, 1998) [1]. La séparation de l’eau industrielle et de l’eau de consommation (issue des sources) provoque une véritable « guerre civile des eaux privées » entre lo et la Société des eaux de Lausanne chargée de la distribution d’eau potable (Dirlewanger, op. cit.). L’épidémie de typhus de 1890 jette le trouble sur l’eau de source qui représentait l’unique approvisionnement du réseau de consommation. Les élections de 1894 se jouent sur le thème de l’eau, les libéraux dénoncent le manque de sérieux des radicaux dans l’encadrement de l’activité du distributeur privé et les tiennent implicitement responsables de l’épidémie de typhus. Les libéraux remportent les élections et la Ville décide d’aller capter de nouvelles ressources, toujours plus loin et construit une canalisation de 23 kilomètres depuis les Alpes vaudoises, dans le Pays d’Enhaut.
Les débats lausannois montrent que la prise de conscience que l’eau de source n’offre pas de garantie de salubrité prend plusieurs années (Goubert, 1986). Parallèlement, les discussions politiques et scientifiques sur l’origine et la qualité de la ressource ne doivent pas masquer une autre série de controverses qui opposent cette fois la gestion publique à la gestion privée. À l’image de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne, de la France, le choix de la gestion municipale est le résultat d’un long processus, qui occupe partout en Suisse le cœur de la vie politique locale à la fin du xix^e siècle.

De la gestion privée au municipalisme : motivations financières et sociales

7En Suisse, la progressive municipalisation des services d’eau est menée pour trois raisons principales : l’intérêt financier que trouvent les communes dans l’exploitation de services commerciaux, les objectifs d’égalité de desserte des usagers et de cohésion des territoires et les fortes synergies entre services qui permettent des économies d’envergure.

La Suisse dans le contexte européen

12L’imposition de la gestion municipale pourrait laisser penser que la Suisse présente des prédispositions culturelles à un idéal de gestion publique, alors que d’autres pays, à l’instar de la France, accorderaient une place de choix aux grands groupes privés de l’eau. Afin d’évaluer l’originalité helvétique dans ce domaine, un détour historique par l’étranger est indispensable. En étudiant l’histoire des services urbains, il apparaît que la gestion publique de l’eau représente davantage la règle que l’exception dans les villes européennes, à la fin du xix^e siècle.

13L’historien britannique Robert Millward (2005) a démontré précisément comment la gestion municipale s’était imposée en Europe, et selon quelles motivations politiques. À travers divers exemples nationaux, il conte une histoire européenne commune : les premiers développements des réseaux sont initiés par des sociétés privées avant de passer en mains publiques. Les motifs de la municipalisation sont généralement identiques à ceux identifiés en Suisse : rompre avec les investissements malthusiens des sociétés privées limités aux quartiers riches, et généraliser les raccordements à l’ensemble de l’aire urbaine. En Grande-Bretagne comme en Suisse, la genèse des services urbains fut dans un premier temps privée : en 1801, cinq sociétés anonymes étaient engagées dans la distribution d’eau, parmi les quatre-vingts plus grandes villes du pays ; en 1851, quarante-cinq sociétés privées distribuaient l’eau dans ces mêmes villes (Millward, op. cit.). Dans un premier temps, les coûts de développement apparaissaient prohibitifs et l’octroi de droits d’exploitation à des sociétés privées autorisait un accès facilité aux capitaux. Mais dans la seconde moitié du xix^e siècle, le contexte a changé : la concurrence est forte entre les distributeurs – à Londres, trois sociétés se font concurrence, à Bath, on ne comptait pas moins de huit distributeurs – et ces derniers ne pouvaient réaliser les économies d’échelle propres aux situations de monopoles naturels. La rentabilité des investissements dans le réseau d’eau est faible, en comparaison des investissements dans les chemins de fer ou les manufactures en plein essor. Enfin, seuls les quartiers industriels et aisés sont desservis, laissant à la marge les quartiers populeux. Ainsi, l’exemple britannique fait singulièrement écho aux situations lausannoise et bâloise qui ont mené à une reprise en mains publiques (faiblesse des investissements, desserte inégalitaire des quartiers). De plus, tout comme à Genève, la municipalisation est soutenue par les lobbies bourgeois et manufacturiers qui voient dans la gestion publique le seul moyen de soutenir l’expansion industrielle (grâce à la force motrice) et urbaine (grâce à la desserte des nouvelles zones à urbaniser) (Millward, op. cit.).

14Au xix^e siècle, le mouvement de diffusion de la gestion municipale est appelé municipal socialism ou water and gas socialism en Grande-Bretagne (Barraqué, 1990) et qualifie le processus de municipalisation des services d’eau et de gaz selon des objectifs de desserte égalitaire.

15Cependant, dans ce mouvement général, le périmètre de la gestion municipale varie tout de même d’un pays à l’autre. Aux côtés de la Grande-Bretagne, deux exemples méritent d’être cités. Celui de la France tout d’abord, qui va ouvrir la voie à l’expansion conjointe des grandes villes et des grandes firmes urbaines. Le modèle français (Lorrain, 2002) est marqué par la faiblesse des collectivités locales. À l’inverse des pays de tradition fédéraliste comme l’Allemagne ou la Suisse, les villes françaises ont été placées dans une situation de dépendance technique et financière à l’égard de l’État. L’État central fort a entretenu des collectivités locales faibles. Cette politique a été soutenue jusque dans les années 1920 par les interventions du Conseil d’État qui n’a eu de cesse de bloquer toute velléité d’extension du municipalisme. Les municipalités souffraient d’un accès restreint aux capitaux et de faibles marges de manœuvre comptables. De plus, les compétences techniques étaient concentrées dans les mains de l’État, à travers l’action des grands corps des Ponts et Chaussées et des Mines. Devant la faiblesse des collectivités locales, l’État a parallèlement soutenu la création de grands groupes privés qui ont accompagné l’essor des grandes villes : la Compagnie générale des eaux à Paris puis Lyon, Nantes et Vannes, la Société des eaux du Nord à Lille, la Société lyonnaise des eaux à Bordeaux.
L’Allemagne présente une situation strictement inverse de celle de la France : les municipalités sont actionnaires de puissants services industriels publics, appelés Stadtwerke, qui gèrent de façon transversale plusieurs secteurs : l’eau, l’électricité, le gaz et les transports urbains (Barraqué, 1992 ; Lorrain, op. cit.). Le développement de la gestion municipale s’est historiquement fondé sur une gestion locale par des services relativement autonomes des municipalités, dotés d’importantes capacités d’intervention financières et techniques. La prospérité des services urbains allemands s’est fondée sur les importantes synergies de coûts liées à l’exploitation de plusieurs services (économies d’envergure). De plus, ce système a permis l’établissement de péréquations entre les services structurellement rentables, tels que l’électricité et la distribution d’eau, et des services déficitaires, tels que les transports urbains. Enfin, les Stadtwerke se sont appuyés en amont sur les compétences techniques des fournisseurs privés d’équipements – Siemens, Linde, Brown Boveri – qui leur confèrent un haut niveau de technicité (Lorrain, op. cit.).
En Suisse comme en Allemagne, la municipalisation généralisée des services d’eau va servir de première pierre à l’édification de puissants services industriels. Ces services s’inscrivent dans une filiation directe avec le modèle municipal allemand. Ils reposent sur trois principes communs : les synergies de coûts entre services sont valorisées (l’énergie hydraulique puis l’électricité financent l’eau et le gaz) ; les services doivent être globalement bénéficiaires et non subventionnés par les villes ; enfin, l’intégration multiservice se double d’une intégration territoriale. Ainsi les services des villes-centres ont progressivement desservi les communes alentour sans que des institutions intercommunales soient créées pour autant [4].

De l’eau aux grands systèmes techniques : un double changement d’échelle

16À partir des premières innovations engagées dans la distribution d’eau potable et de force motrice, les services municipaux se développent par un double changement d’échelle sectoriel – grâce à l’intégration de l’eau, du gaz et de l’électricité – et territorial grâce à la desserte des communes environnantes. Celui-ci s’accompagne également de la mise en place de partenariats avec les cantons pour la production hydroélectrique, soutenus par la Confédération qui fait de la production hydroélectrique une priorité nationale. Le développement de l’électricité est le principal facteur qui supporte ce changement d’échelle et l’émergence d’une gouvernance multi-niveaux. Bien non stockable, la distribution d’électricité implique de renforcer l’interconnexion entre les réseaux pour sécuriser l’approvisionnement des villes. De plus, les investissements dans la production d’électricité sont d’une ampleur telle qu’ils nécessitent de réaliser des économies d’échelle.

Conclusion

23Par contraste avec les Stadtwerke allemands, les industrielle Werke suisses disposent d’une forte spécificité : ils restent politiquement et financièrement peu autonomes à l’égard des municipalités, et tout particulièrement en Suisse romande. Cette spécificité trouve racine aux origines de la municipalisation. Les services industriels ont d’emblée été conçus comme un instrument de financement des budgets publics et non comme une entreprise autonome (Pflieger, 2009). Le capitalisme urbain suisse est donc un exemple original de capitalisme public d’inspiration privée ancré sur des objectifs de rentabilité élevés. Une rentabilité renforcée par le périmètre des services industriels qui, à l’inverse de l’Allemagne, n’incluent pas les transports publics. Ainsi, en Suisse, est-il possible de dégager un modèle d’adduction d’eau original intégré dans des services industriels en position de monopole.

24Pour résumer, six traits représentent la matrice des Services industriels, et fondent, par-delà les spécificités locales, un modèle d’envergure nationale.

25Le premier est l’ancrage historique dans la gestion publique locale, ou municipale. Le choix de la gestion publique trouve racine dans les longs débats politiques qui ont agité les collectivités publiques, entre le début des années 1870 et la fin des années 1890. Cette option fut souvent opportuniste, en s’appuyant sur des arguments relatifs à la rentabilité des services pour des collectivités qui faisaient face à des difficultés financières chroniques. La municipalisation trouve également racine dans l’échec du contrôle de la rente de monopole des industries gazières, qui avait semble-t-il échaudé des autorités locales incapables de capter une part de l’enrichissement ; celles-ci ne souhaitaient pas renouveler les mêmes erreurs avec le réseau d’eau potable.

26Deuxièmement, comme nous l’avons souligné précédemment, les services industriels ont été conçus avec un faible degré d’autonomie politique et financière à l’égard des autorités publiques actionnaires. Cette faible autonomie permet de s’assurer un contrôle direct des tarifs, des budgets et du montant des rentes générées.

27Troisième trait commun, les services industriels ont souvent été conçus comme un instrument de financement des budgets publics et non comme une source de dépense. Les collectivités publiques en responsabilité se sont comportées à l’égard de leurs services, au mieux comme des actionnaires – rémunérant une part de leurs investissements –, au pire comme des prédateurs, récoltant tout excédent d’exploitation, des excédents parfois alimentés par des tarifs artificiellement élevés.

28Cela nous amène au quatrième trait commun de la gestion municipale de l’eau en Suisse : une certaine performance de la gestion publique locale fondée sur des autorités fiscalement puissantes. Ces services ont d’emblée été gérés par des structures institutionnelles stables sur le temps long. Rentables et performants, ces services ont bénéficié d’un accès aisé aux capitaux. L’assise sur des capitaux privés des investissements publics témoigne de la puissance des collectivités. Lors des phases de croissance urbaine à la fin du xix^e siècle, puis dans les années 1950 et 1960, ou lors du renouvellement des infrastructures, les collectivités n’ont jamais été contraintes de privatiser leur service pour se doter de capacités d’investissement supplémentaires.

29Cinquièmement, la performance économique des services industriels s’est historiquement fondée sur d’importantes synergies, non seulement financières mais avant tout techniques, entre divers secteurs, générant d’importantes économies d’envergure. Dans le secteur de l’eau, nous avons vu avec l’exemple de Genève que la distribution conjointe de force motrice et d’eau a soutenu l’entreprise de municipalisation. La promotion de la force motrice faisait de l’eau une énergie de premier choix et permettait d’accroître l’indépendance énergétique des villes suisses qui ne disposaient pas de charbon.
Enfin, dernier pilier, l’intégration multiservice se double d’une intégration territoriale fondée sur des changements d’échelles successifs. Ces changements d’échelle se sont fondés sur une justification technique et le besoin d’une masse critique de consommation pour développer des solutions intensives, ainsi que sur une justification d’ordre politique, dans le but de dépasser l’éclatement des territoires communaux.