De la cig au workfare : différents types de régulations

9Instituée par le fascisme en 1941 pour « organiser le passage de l’économie de paix à l’économie de guerre » (Maruani et al., op. cit., p. 125), la cig a joué un rôle central dans le développement régional. Instrument de régulation de l’emploi industriel (Romani, 1989, p. 19), destiné initialement aux entreprises du Nord, puis étendu à l’ensemble du pays, la cig est le fruit d’un accord passé entre les syndicats et les associations professionnelles pour éviter que les entreprises en difficulté – en raison de crise économique sectorielle ou locale, de restructuration ou de réorganisation – ne licencient. Elle assurait aux salariés mis à pied temporairement le versement d’une allocation variant entre 60 et 65 % de leur salaire, grâce à une caisse communautaire.

10Depuis 1968, deux formes de cig cohabitent :

• la cig « ordinaire » (ou cigo), financée par le système de protection sociale – l’inps [5] – et par des cotisations des entrepreneurs. Elle joue à la fois un rôle de stabilisation de l’activité productive et contre-cyclique en termes de fluctuation de la main-d’œuvre pendant une durée maximale de douze mois (Garonna, 1989, p. 134). Cet instrument est toujours en vigueur même si ses modalités ont quelque peu évolué ;
• la cig « extraordinaire » (cigs). Créée en 1968 et financée par l’État, elle s’applique aux restructurations ou aux reconversions d’entreprises. Les salariés des entreprises industrielles, effectuant un horaire de travail inférieur à 40 heures/semaine, reçoivent un complément de salaire pouvant atteindre 80 % des heures non travaillées, pendant deux années au maximum.

11Par ailleurs, dans le même temps, la cig et la cigs ont ouvert la voie à la flexibilisation des rapports de travail (Maruani et al., op. cit. ; Leborgne et Lipietz, 1992), grâce à l’instauration, sous tutelle normative, d’un lien souple entre offre et demande de travail, annonçant une partition floue entre travail subordonné et travail autonome.

12Au contrat de travail caractéristique de l’ère fordiste ont succédé plusieurs situations qui juridiquement ne relèvent pas de la subordination : travailleurs du « troisième secteur », jeunes bénéficiaires d’une « bourse de travail » placés auprès d’une entreprise, stagiaires en formation et en alternance, travailleurs « socialement utiles » (travaux de services d’utilité collective employant des travailleurs au chômage), bénéficiaires de la cigs, de l’indemnité de mobilité et d’autres mesures destinées aux chômeurs. Ils partagent le fait d’avoir des statuts qui dérogent à la norme du travailleur fordiste. Trois formes, le « travail autonome de seconde génération », le travail à temps partiel et la « collaboration coordonnée et continue » (« co.co.co. ») illustrent la dénaturation du statut relié au travail.

Le « travail autonome de seconde génération »

13Modalité à part dans la typologie des rémunérations, la figure du « travailleur autonome de seconde génération » s’inscrit dans un rapport marchand. Expression de l’externalisation par les entreprises de certaines fonctions de service et de production, il est présenté comme une forme emblématique du post-fordisme [6].

14Les formes de travail « autonome de seconde génération » sont une modalité différente du salariat classique, du fait de l’abandon de la nature salariale de la rétribution et d’une absence totale de prestations sociales. Le contrat de travail est alors régi par des rapports marchands. Son rapport au travail dénote une conception du temps différente, en ce sens que s’estompe la séparation entre le temps payé et celui qui ne l’est pas, provoquant une porosité entre temps de travail et temps de vie. À l’ancienne distinction mise en exergue par la sociologie du travail « travail » et « hors travail » se substitue une division « vie rémunérée » versus « vie non rémunérée », sans que l’on arrive bien à savoir ce qui rentre dans une catégorie ou dans l’autre. La frontière entre les deux est fluide et dépend de la forme de l’organisation productive (Bologna, 1997 ; Fumagalli, 2001). L’émergence de ce que j’appelle les formes « hybrides » d’engagement au travail a de fortes chances d’entraîner à terme un impact sur les territoires où elles se produisent.

Le travail à temps partiel

15Il touche les jeunes et les femmes et s’inscrit dans une logique de flexibilisation. De nouveaux dispositifs comme les « contrats de solidarité » et les « contrats de travail et de formation » officialisent la dérégulation [7] du marché du travail.

16Ces derniers permettent l’embauche de jeunes travailleurs, entre 15 et 29 ans, dans des firmes ou des administrations non soumises à une restructuration, i.e. non éligibles à la cig. Dans le même temps, des comités régionaux pour l’emploi gèrent le temps passé au travail et en formation. Limité à deux ans, recevant un salaire variable, le titulaire du contrat peut devenir travailleur permanent au bout d’un an. Ces contrats, dont les charges sociales sont indexées sur les contrats d’embauche des apprentis, ont été bien accueillis par les employeurs (Ferrera et Gualmini, op. cit., p. 91). Il en est de même de ce qui est l’une des spécificités de l’Italie, la co.co.co.

La co.co.co. (collaboration coordonnée et continue)

17Le rapport de collaborazione coordinata e continuativa (co.co.co.) – ou travail parasubordinato – s’est largement diffusé ces dernières années. Le nombre de travailleurs impliqués est passé de 1,6 million en 1999 à 2,1 millions en 2002 (Ghera, 2003, p. 82). Le travailleur parasubordonné œuvre :

• sans lien de subordination et sans horaire ;
• de manière « personnelle » : il peut utiliser le travail d’un tiers, à la marge seulement ;
• de façon continue : les prestations ne doivent être ni épisodiques, ni occasionnelles, ni sans lien entre elles ; elles visent à satisfaire un besoin du demandeur ;
• sans utiliser ses propres outils de production.

18En 1973, le législateur a fait de la co.co.co. une forme atypique du travail autonome durable. Elle assure l’entrepreneur d’une continuité dans le temps du travail du collaborateur, sans lui faire supporter la programmation ni la coordination spatiale et temporelle de l’activité. Le collaborateur est astreint à un résultat, même s’il n’est pas subordonné au donneur d’ordre et que son travail intègre le cycle productif de l’entreprise (Ghera, op. cit., p. 85). La nature parasubordonnée du rapport de travail est d’ordre procédural, raison pour laquelle il n’intègre aucune norme de protection propre au travail subordonné. Néanmoins, socialement et économiquement cette forme est hybride.

19Juridiquement, les revenus de la co.co.co. sont assimilés aux revenus du travail dépendant. Toutefois, en fermant aux collaborateurs les portes de toute action de formation professionnelle ou continue, les législations fiscale et de prévoyance alimentent le flou. Son caractère individualisant n’en est que davantage souligné.

20La réforme du marché du travail, dans les années 1990, exprimant une volonté juridique et politique de réfléchir au statut des formes de mise au travail (statuto dei lavori) s’est traduite par deux tendances : l’une a consisté à étendre en particulier à la « collaboration » la protection propre au travail à temps plein et à temps indéterminé ; l’autre a laissé dans l’ombre l’alternative subordination/autonomie. Un nouveau type légal de travail coordonné et continu mais non subordonné lui a été préféré, doté d’une identité intermédiaire entre la subordination et l’autonomie. Aujourd’hui, les « modes de travail objectivés par le marché » ont supplanté les droits « subjectifs, individuels et collectifs » du Statut des travailleurs (Mariucci, 2004, p. 13).

21Après la légitimation du contrat de travail à temps déterminé (cdd) – décret-loi n° 368 de 2001 –, des contrats à temps partiel, reposant sur des bases individuelles et non collectives ou du recours au travail sur simple appel, une dégradation s’est produite, qu’illustre la suppression de l’article 18 du Statut des travailleurs. L’interdiction des licenciements arbitraires et injustifiés, préalablement en vigueur, pour les travailleurs des entreprises de plus de 15 salariés, est remplacée par le versement d’une indemnité. Dans le même esprit, l’article 13, incise 1 du décret-loi 276/2003 officialise la préférence gouvernementale pour des politiques actives et de workfare. Les termes « d’évaluation », d’« accountability » – responsabilisation –, de « benchmarking [8] » parsèment les écrits officiels, dénotant un rapprochement entre les gestions des secteurs privé et public.

22Ainsi, l’individualisation rampante va à l’encontre de toute mesure publique destinée à accroître la formation des travailleurs ; elle souligne le hiatus entre l’évolution du marché du travail et la formation. À cet ensemble, vient s’ajouter un entrelacs d’institutions, de dispositifs relevant de la compétence de l’État et des régions.

La place des régions dans le régime d’emploi

23Défini comme un « ensemble d’institutions, de régulations, de normes, de valeurs et comportements, qui détermine simultanément le niveau de production et d’emploi » (Muffels et al., 2002, p. 4), le régime d’emploi se présente dans certains pays sous les traits de la coordination et de la sécurité (Schmid, 1997, cité par Muffels et al., op. cit., p. 4), autant de conditions qui ne sont pas réunies dans le cas de l’Italie, notamment parce que la coordination fait la plupart du temps défaut entre les agences en charge de l’emploi. La sécurité, quant à elle, n’est que très rarement accordée aux « nouveaux travailleurs ».

24Pendant la décennie 1990, les réformes politiques en Italie en matière d’emploi sont allées bon train. Elles ont porté sur la privatisation et la décentralisation des services d’emploi ; l’introduction de politiques de développement local ; enfin sur la promotion de contrats de travail flexibles.

251997 est une date-charnière pour la réforme de l’embauche. Les décrets-lois sur la décentralisation administrative ont eu des conséquences institutionnelles, avec le transfert des pouvoirs de placement du ministère aux régions et aux gouvernements locaux ; opérationnelles aussi, avec l’arrivée d’intermédiaires privés de placement – après cinquante ans de monopole d’État (Ferrera et Gualmini, op. cit., p. 98) –, ce qui n’exclut pas une certaine confusion, « d’un côté, tout le monde fait tout – des Centres pour l’emploi aux communes, des universités aux écoles secondaires, des associations non reconnues aux agences privées et aux « conseillers » du travail (consulenti del lavoro) ou aux fondations – ; d’un autre, le monopole appartient aux organismes bilatéraux » (Mariucci, op. cit., p. 10).

26La répartition des tâches entre les institutions en charge de l’emploi apparaît comme une gageure. La multiplication des instances, le non-recoupement entre les tâches effectuées par chacune des agences va à l’encontre de l’idéal d’efficacité prôné. On peut y voir un moyen de délégitimer l’action publique.

27Des centres de placement ont été installés dans toutes les régions. Des intermédiaires de l’emploi aux noms les plus variés – Agence de travail, Autorité d’emploi – ont surgi. Les anciennes Agences régionales de l’emploi (coordonnées par le ministère et les anciens départements régionaux du travail) ont laissé la place à une nouvelle agence régionale dont la fonction est de contrôler, superviser et fournir de l’aide technique aux provinces qui s’engagent dans les réformes, sous l’égide du Système d’information du travail (sil) (Sistema informativo lavoro). Le sil, banque de données sur l’offre et la demande de travail, reste attentif aux dynamiques locales du marché du travail et à l’impact des politiques d’emploi (Ferrera et Gualmini, op. cit., p. 99). Il a un rôle de régulation.

28Par ailleurs, ont été instituées deux actions concertées visant l’intégration : les Commissions régionales tripartites (Commissioni Regionali Tripartite) et les Comités interinstitutionnels de coordination (Comitati Interistituzionali di Coordinamento). Les premières incluent des représentants des institutions publiques régionales, les syndicats et les organisations patronales, les secondes comprennent des représentants des différents niveaux du gouvernement local (régional, provincial et municipal). Comparées aux anciennes Commissions régionales pour l’emploi (Commissioni Regionali per l’Impiego), ces nouvelles instances pilotent la planification et la mise en place de politiques de l’emploi.

29En termes de placement, la réforme de 1997 rejoint les recommandations européennes. Les principaux bénéficiaires sont les populations les plus fragilisées sur le marché du travail – les jeunes, les femmes et les chômeurs de longue durée. Les agences privées de placement (syndicats, associations patronales, associations non lucratives, etc.) partagent le « marché » avec les organismes publics et les concurrencent. Sous le deuxième gouvernement Berlusconi (2001-2006), les compétences des agences privées se sont accrues en termes de placement, d’orientation et de sélection. La concurrence entre agences privées et publiques est stimulée, au grand dam des gouvernements régionaux et provinciaux qui se sentent menacés dans leurs attributions. Le Nord semble avoir mené plus rondement que le Sud, plus rétif aux démarches instrumentalisées, la réforme du système de placement (Ferrera et Gualmini, op. cit., p. 100).

30Dans les années 1990, l’autonomie territoriale a conduit à de nouvelles politiques de développement local, centrées sur l’emploi. Sous la bannière « Planification négociée » (Programmazione negoziata, loi n° 662/1996), se rangent différentes aides à l’entrepreneuriat local, à la valorisation des ressources locales et des capacités institutionnelles et à la création de nouveaux emplois. Ces programmes – « Pactes territoriaux » et « Contrats d’aire » – allient formation, création d’emploi, qualification et travail. Destinés à améliorer l’emploi dans les zones déprimées, ils répondent à une logique d’autonomie locale (Bellanca et al., 2004).

31Les « Pactes territoriaux » mettent en relief le développement d’entreprises, de coopératives grâce à des aides à l’emploi ; ils insistent sur les ressources spécifiques du territoire. La négociation comprend outre les partenaires traditionnels – syndicats, employeurs et gouvernement – un vaste réseau d’instances privées et publiques (banques, chambres de commerce, associations non lucratives, etc.) (Ferrera et Gualmini, op. cit., p. 101 ; Magnatti et al., 2005).

32Les « Contrats d’aire » sont des accords passés entre les administrations locales, les représentants des travailleurs et des employeurs. À l’instar des pactes territoriaux, ils cherchent à inverser la logique des transferts automatiques et indifférenciés des investissements publics et privés vers les entreprises et à donner du poids aux régions, phénomène repérable dans l’offre de formation professionnelle.

33La logique bottom-up semble découler naturellement de ces programmes. Il n’en reste pas moins que des tiraillements se produisent entre le Pouvoir central, qui « abandonne » une partie de ses prérogatives, et les régions, soucieuses de leur autonomie et pas mécontentes de rogner le pouvoir de Rome.

Le cadre législatif et les dernières réformes

45Pendant les années 1990, la formation professionnelle est délaissée au profit de la formation continue. La loi n° 236 de 1993 lui destine 1/3 du 0,3 % de la masse salariale. La réforme de la formation professionnelle, loi n° 196 de 1997 – ou « paquet Treu » –, introduit l’accréditation pour les structures de formation, la constitution d’un Fonds interprofessionnel pour la formation continue et le début d’une certification des compétences acquises. En 1999, l’âge de la scolarité obligatoire passe à 15 ans. Tous les élèves de 4^e (3^a media, dans le système italien [13]) doivent s’inscrire pendant un an dans une école supérieure d’État, indépendamment de l’obtention du diplôme de l’école moyenne inférieure. La première année d’école supérieure d’État [14] devait fonctionner comme année d’orientation, centrée non pas sur des matières spécialisées mais sur des unités de formation transversales. Ce système n’a pas vraiment fonctionné, une loi de 2003, « réforme Moratti », rabaisse l’âge de la scolarité obligatoire à 14 ans. Toutefois, cette dernière présente des nouveautés significatives pour la formation professionnelle. Dans toutes les régions, des financements ont permis de rattacher la première année d’école supérieure aux organismes de formation professionnelle, dans une logique d’intégration des systèmes. En somme, les organismes de formation professionnelle perdaient la possibilité de recruter des élèves de moins de 15 ans, mais en même temps ils pouvaient s’intégrer aux instituts d’État et participer à l’élaboration de parcours scolaires.

46On a assisté à un accroissement du nombre de parcours d’éducation et de formation (istruzione e formazione), entre 2002 et 2005. Peu à peu toutes les régions se sentent concernées comme l’atteste le nombre d’étudiants qui a quasiment triplé entre 2003-2004 et 2004-2005. Initialement, en 2002-2003, cinq régions ont participé au pré-Accord-cadre, elles étaient 19, soit l’ensemble des régions italiennes, en 2004-2005.