Concilier protection sociale et incitation au travail pour les demandeurs d’emploi et les bas salaires

10Il est difficile de trouver un juste équilibre entre un régime de protection sociale généreux et couvrant une forte proportion de la population d’un côté, et les incitations au travail de l’autre. Bien que le système de flexicurité danois ait la réputation d’y parvenir, les trappes à inactivité restent préoccupantes, et les pouvoirs publics adoptent des politiques qui tentent d’allier équité et efficience.

11Pour renforcer les incitations au travail adressées aux demandeurs d’emploi et aux bénéficiaires de prestations d’aide sociale, la durée de versement et le montant des prestations d’assurance chômage ont été réduites, le montant des prestations d’aide sociale a été plafonné et les critères d’accès à ces deux catégories de prestations ont été durcis (encadré 2.1). Ces réformes ont permis une amélioration des performances du marché du travail : selon le Conseil économique danois (Danish Economic Council, 2014) le taux de chômage aurait reculé de 0.5 point de pourcentage à la suite de la réforme de l’assurance chômage ; par ailleurs, des données récentes montrent qu’en 2014, le nombre de jeunes bénéficiaires de l’aide sociale a connu une diminution, principalement due à la réforme de l’aide sociale menée en 2013 (Danish Ministry of Finance, 2015). Environ 9 % des bénéficiaires de l’aide sociale âgés de 25 à 29 ans sont sortis du système d’aide sociale, et de 1 600 à 2 600 personnes âgées de 25 à 29 ans ont trouvé un emploi, ce qui représente une hausse de la proportion de cette classe d’âge dans l’emploi comprise entre 0.5 et 0.8 point de pourcentage (Economic Council, 2015b). En outre, le nombre de chômeurs ayant épuisé leurs droits à l’assurance chômage a nettement augmenté (passant d’environ 5 000 en 2012 à plus de 30 000 en 2013, avant de diminuer pour s’établir à 15 000 en 2015). Ce mouvement s’explique notamment par l’introduction progressive de la réforme de l’assurance chômage adoptée en 2010 et a des conséquences sur le deuxième pilier du système de prestations en faveur des demandeurs d’emploi.

12Les incitations au travail que contient le système d’assurance chômage pourraient être renforcées encore. Malgré les réformes de 2010 et 2015, les prestations de chômage demeurent relativement généreuses et les contre-incitations financières au travail restent fortes, notamment pour les travailleurs à bas salaire (encadré 2.2). Des travaux empiriques laissent penser que la modification de la générosité des prestations dans les pays dotés de régimes d’indemnisation du chômage généreux (en d’autres termes dans les pays nordiques) peut avoir des effets incitatifs relativement importants (Immervoll, 2012). Les sorties du chômage vers l’emploi augmentant fortement au terme de la durée d’indemnisation, une diminution progressive du montant des droits à mesure que l’épisode de chômage s’allonge accélèrerait le retour à l’emploi et éviterait ainsi une diminution de la capacité de gains des demandeurs d’emploi.

13Pareille mesure pourrait cependant avoir des effets indésirables. L’affiliation au régime d’assurance chômage étant facultative, une diminution supplémentaire de la générosité des prestations pourrait dissuader les travailleurs d’adhérer, ce qui réduirait le taux de couverture. Celui-ci a été satisfaisant (proche de 80 %) et stable ces dix dernières années, même s’il a légèrement diminué parmi les jeunes, principalement sous l’effet de l’allongement des études et d’une entrée plus tardive dans la vie active (Dagpengekommissionen, 2015). Un recul du taux de couverture compromettrait la capacité du système à protéger les travailleurs d’une perte de revenu et à offrir des conditions propices à la recherche effective d’un emploi. Il faut également tenir compte des effets qu’une telle mesure aurait sur les inégalités. Selon une récente étude de l’OCDE, une réduction de la durée maximale d’indemnisation et du montant des prestations creuse les inégalités de revenu parce qu’elle a un effet beaucoup plus marqué sur les travailleurs qui connaissent des épisodes de chômage plus fréquents et plus longs (Causa et al., 2016, forthcoming).

14La réforme de 2015 assouplit les règles régissant la prolongation des droits des chômeurs qui ont peu travaillé ou dont la carrière comporte de fréquentes interruptions et pourrait donc rendre plus intéressante l’affiliation au régime des travailleurs qui occupent un emploi non régulier et l’acceptation d’un emploi temporaire. Globalement, le système demeure cependant complexe et il n’est pas impossible que la réforme de 2015 ait accentué encore cette complexité. En outre, il est difficile de déterminer quels mécanismes incitatifs contient le système pour les travailleurs indépendants ou titulaires d’un contrat atypique. Une analyse complète de cette question est en cours et devrait être achevée au cours du premier semestre de 2017.

15La générosité du système d’aide sociale et des prestations soumises à condition de ressources va souvent de pair avec une lourde imposition effective du retour au travail, ce qui est particulièrement vrai au Danemark (graphique 2.5). Certains pays de l’OCDE sont dotés d’un système de minima sociaux similaire voire plus généreux mais affichent un taux effectif d’imposition du retour à l’emploi plus faible pour les travailleurs à bas salaire. Au Danemark, la reprise d’un emploi peu rémunéré entraîne un gain financier très faible, voire une perte de revenu après impôt, pour les personnes qui bénéficient d’une allocation logement soumise à condition de ressources, de l’aide sociale et/ou des prestations familiales. En 2014, sur 150 000 bénéficiaires de prestations, environ 25 000 personnes de plus de 30 ans étaient confrontées à un impôt implicite d’au moins 90 % (Economic Council, 2015b). L’impôt implicite sur le retour au travail est ainsi nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE, dépassant 100 % pour les familles monoparentales qui acceptent un emploi rémunéré à raison de 50 % du salaire moyen et dépassant 85 % en cas d’acceptation d’un emploi à plein-temps rémunéré à raison des deux tiers du salaire moyen.

Graphique 2.5. La générosité du système d’aide sociale s’accompagne d’une forte imposition effective. Revenu minimum garanti et taux effectif d’imposition du travail, 2014

Graphique 2.5. La générosité du système d’aide sociale s’accompagne d’une forte imposition effective. Revenu minimum garanti et taux effectif d’imposition du travail, 2014

Note : Taux effectif d’imposition moyen en cas de transition vers un emploi à plein-temps rémunéré à raison de 67 % du salaire moyen pour une personne non indemnisée par l’assurance chômage mais pouvant prétendre à des prestations d’aide sociale et minima sociaux (dont l’allocation logement) en pourcentage du revenu médian des ménages.

16En 2015, le plafond de déductibilité des cotisations syndicales a été relevé et le crédit d’impôt sur les revenus du travail (« beskæftigelsesfradrag ») a été légèrement augmenté, mais ces mesures n’ont pas permis d’augmentation sensible des gains de revenu induits par le travail. En revanche, le plafonnement du total des prestations sociales qu’une personne peut percevoir, qui a été rétabli en 2016, devrait réduire l’imposition du retour au travail pour les bénéficiaires de prestations concernés.

17Accroître le gain de revenu lié au travail tout en préservant la générosité des prestations est une entreprise difficile. Des prestations générales subordonnées à l’exercice d’un emploi sont déjà en place : ainsi, pour les bénéficiaires de l’aide sociale, il existe un seuil à partir duquel le revenu du travail est retranché des prestations et ce seuil a été relevé en 2014 (il est passé de 15 à 25 DKK par heure travaillée dans la limite de 160 heures par mois). Le renforcement des prestations subordonnées à l’exercice d’une activité et leur ciblage sur les travailleurs à bas salaire, ainsi qu’une suppression plus progressive des prestations en cas d’acceptation d’un emploi peu rémunéré permettraient d’accroître la différence entre le salaire net et le revenu que percevrait une personne qui choisirait de ne percevoir que des prestations d’aide sociale, ce qui rendrait le travail plus attractif. Il pourrait cependant être coûteux d’accorder ce type de prestations à tous les travailleurs à bas salaire étant donné que la distribution des salaires est resserrée et la marge de manœuvre budgétaire limitée. Il faudrait donc que ces prestations ciblent en priorité les groupes vulnérables. La création d’une prime mensuelle en faveur de certaines catégories de chômeurs de longue durée retrouvant un emploi comme celle envisagée par le précédent gouvernement constituerait une solution, mais cette piste n’a pas été reprise par le gouvernement actuel, qui a préféré réduire les prestations en espèces versées aux personnes qui ont résidé au Danemark pendant moins de sept des huit années écoulées et plafonner le montant des prestations d’aide sociale qu’une personne ou une famille peut percevoir.

18Il pourrait également être envisagé de réduire les prestations d’aide sociale tout en durcissant les obligations de formation et de recherche d’emploi. C’est le choix qu’a fait l’Allemagne, où les réformes Hartz ont abouti à une baisse sensible des prestations, à la création d’indemnités de subsistance complémentaires pour les personnes qui occupent des emplois peu rémunérés, et à l’amélioration des services de placement (Huefner and Klein, 2012). Toutefois, ces réformes ont aussi accru le risque de pauvreté auquel sont exposés les chômeurs, et une forte proportion des bénéficiaires de prestations qui ont trouvé un emploi continue de percevoir des indemnités complémentaires (OECD, 2014a). Si le Danemark devait adopter cette orientation pour réformer son système d’aide sociale, c’est-à-dire continuer de réduire les prestations, il lui faudrait renforcer les mécanismes qui favorisent la mobilité ascendante sur l’échelle des revenus, notamment les programmes qui visent à améliorer le niveau de qualification, afin de réduire le risque de pauvreté auquel sont exposées les personnes vulnérables qui ont une faible employabilité et d’éviter qu’elles ne soient condamnées à exercer des emplois à la fois précaires et peu rémunérateurs.

19Pour inciter les bénéficiaires de prestations à travailler, il est également possible d’imposer des obligations de recherche d’emploi exigeantes et des conditions d’accès restrictives. L’accès à l’aide sociale est soumis à condition de ressources et subordonné à l’obligation, pour le bénéficiaire, d’effectuer des démarches de recherche d’emploi qui font l’objet d’un contrôle rigoureux par les services sociaux. Par ailleurs, à compter de l’automne 2016, les bénéficiaires de prestations devront avoir travaillé au minimum 225 heures en un an pour percevoir des prestations au taux plein. Cette politique destinée à favoriser le retour au travail des bénéficiaires de prestations est censée abaisser le salaire de réserve, accroître les incitations à la recherche d’emploi et faire ainsi reculer l’inactivité. Elle doit faire l’objet d’un suivi rigoureux et être complétée par des services de conseil professionnel supplémentaires. Un dispositif similaire en place de 2006 à 2011 avait eu un effet légèrement positif sur l’emploi des bénéficiaires, en particulier dans les communes qui offraient une aide supplémentaire à la recherche d’emploi. Il s’était cependant aussi traduit par une forte diminution de revenu pour les personnes touchées par la réforme et avait encouragé les services sociaux à orienter les bénéficiaires vers d’autres régimes de prestations plutôt que d’appliquer les sanctions prévues (Pedersen, 2013 ; Diop-Christensen, 2015).

20Les bénéficiaires de l’aide sociale sont souvent confrontés à de multiples obstacles à l’emploi, notamment à un décalage entre leurs compétences et celles recherchées par les employeurs. Tel est en particulier le cas des jeunes, qui représentent quelque 30 % des effectifs de l’aide sociale et dont seulement 7 % sont considérés comme prêts à intégrer le marché du travail, tandis que 40 % ont besoin de suivre une formation. De ce point de vue, la mise en œuvre de politiques du marché du travail efficaces joue un rôle capital. Comme le soulignent Jamet et Koen (Jamet and Koen, 2014), l’efficacité des politiques actives du marché du travail et des programmes destinés à renforcer les compétences gagnerait à être améliorée. Il pourrait à cette fin être envisagé de mettre en place des incitations financières pour que les communes aient intérêt à aider les chômeurs à trouver du travail et de renforcer le contrôle de la qualité de la formation dispensée par le système de formation pour adultes. La réforme du service public de l’emploi adoptée en 2014 va dans la bonne direction (encadré 2.1). Ainsi, depuis janvier 2016, un nouveau modèle est en place pour le remboursement par les autorités centrales des dépenses engagées par les autorités locales au titre des transferts sociaux. Les remboursements dépendent désormais de la durée d’indemnisation, plutôt que du type de prestation. Ce nouveau dispositif devrait aussi améliorer les résultats du service public de l’emploi parce qu’il encourage les communes à accélérer le retour à l’emploi ou en formation des bénéficiaires de prestations. Les communes risquent néanmoins de se heurter à des difficultés pour renforcer l’employabilité et le niveau de qualification des demandeurs d’emploi, et le suivi des programmes de formation doit être amélioré. Encourager les communes et l’organisme chargé du service public de l’emploi à échanger des informations au sujet d’expériences couronnées de succès pourrait aider à relever ce défi.

Favoriser l’emploi et la sécurité des revenus des bénéficiaires de prestations d’invalidité

21Le pourcentage de la population danoise en âge de travailler percevant des prestations d’invalidité est supérieur à la moyenne de l’OCDE, s’établissant à 6 % en 2014. Cette même année, environ 30 % des bénéficiaires de prestations d’invalidité étaient âgés de 60 ans ou plus alors qu’ils ne représentaient que 24 % de l’ensemble de la population. Les relèvements de l’âge de la retraite vont probablement se traduire par une hausse du nombre de demandes de prestations, notamment de la part de travailleurs qui exercent une profession physiquement pénible (voir ci-après).

22L’insertion des handicapés sur le marché du travail n’a pas réellement progressé depuis le début des années 2000, et il existe un écart important entre le taux d’emploi des personnes handicapées et celui des personnes qui ne souffrent pas de handicap (graphique 2.4, partie B), ce qui laisse penser que la capacité de travail des handicapés pourrait être mieux exploitée. De nouveaux programmes d’activation reposant sur des équipes de réadaptation pluridisciplinaires (baptisés « processus de mobilisation des ressources ») sont actuellement mis en place. Pour mieux cibler les bénéficiaires et éviter la création de trappes à inactivité, l’accès aux droits à la pension d’invalidité a été restreint, en particulier pour les personnes de moins de 40 ans (encadré 2.1). Toutefois, si le nombre d’entrées dans le régime a commencé à décroître, la réforme n’aura dans un premier temps qu’un effet limité parce qu’elle ne modifie pas les conditions d’ouverture des droits pour les personnes qui perçoivent déjà une pension et pour celles qui participent au programme d’emplois subventionnés Flex-jobs. D’autres ajustements sont donc nécessaires :

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• Il faudrait assurer un suivi rigoureux de la réforme de telle manière que seules les personnes qui souffrent d’une incapacité de travail définitive aient accès aux prestations d’invalidité, et pour vérifier que les objectifs de la réforme en termes de nombre de programmes de réadaptation et de qualité de ces programmes sont atteints. Il conviendrait également de revoir l’âge en deçà duquel il est obligatoire de participer à plusieurs programmes de réadaptation, arbitrairement fixé à 40 ans, afin d’éviter que des personnes handicapées aptes au travail ne soient condamnées à l’inactivité.
• En 2014, environ 40 % des pensions d’invalidité accordées l’ont été en raison d’une maladie mentale. Le nombre de cas de maladie mentale reconnus a subi une hausse spectaculaire au Danemark (passant de moins de 3 à plus de 8 pour 100 000 personnes occupant un emploi entre 1997 et 2011) et il est nettement plus élevé que dans des pays comme la Suède, l’Italie et la France (Dansk Arbejdsgiverforening, 2015). Cependant, le délai d’attente pour qu’une maladie mentale soit diagnostiquée et traitée est long (Kvist, 2014 ; et OECD, 2013d). Cette situation justifie un examen plus approfondi des causes et des coûts des problèmes de santé mentale au Danemark.
• Les pensions d’invalidité sont accordées définitivement, alors qu’il est possible que certains bénéficiaires aient recouvré une partie de leur aptitude au travail au fil du temps. Il y aurait donc lieu de réexaminer régulièrement les droits à la pension d’invalidité. Par ailleurs, le régime d’invalidité offrant un taux de remplacement proche de 80 % pour un travailleur qui perçoit le salaire moyen et de 115 % pour un travailleur à bas salaire, la reprise d’une activité professionnelle risque d’être peu avantageuse financièrement, ce qui constitue un autre obstacle au retour à l’emploi (OECD, 2014c).

24Pour renforcer l’inclusivité, il faudrait que les réformes du système de prestations d’invalidité soient complétées par des mesures destinées à améliorer l’employabilité des personnes handicapées. La création de programmes de réadaptation regroupant les services de santé et de l’emploi constitue un pas dans la bonne direction. Dans la même veine, il faudrait renforcer la prévention des maladies qui entraînent un éloignement progressif du marché du travail. L’adoption de mesures de sensibilisation à la nature des handicaps, aux moyens de les surmonter et au coût correspondant est indispensable pour que les travailleurs qui ont conservé une capacité de travail partielle gardent un lien avec le marché du travail.

L’intégration des immigrés pourrait être améliorée

25Le Danemark est l’un des pays de l’OCDE qui accueille le moins d’immigrés, la population née à l’étranger représentant 8 % de la population totale en 2013 (contre 13 % en moyenne dans la zone OCDE). L’immigration s’est cependant accentuée ces dernières décennies, les flux d’immigration permanente ayant atteint près de 1 % de la population totale en 2013 et ayant augmenté de 73 % par rapport à 2007. La proportion de personnes qui ont immigré pour des raisons humanitaires ou au titre du regroupement familial – catégories qui, dans les pays de l’OCDE, ont généralement plus de difficultés à s’insérer sur le marché du travail – n’a pas été particulièrement forte ces dix dernières années (11 % en moyenne entre 2005 et 2013 contre 18 % dans la zone de l’OCDE), mais connaît actuellement une hausse sous l’effet de l’afflux de réfugiés. Plus précisément, le nombre total de nouvelles demandes d’asile a triplé entre 2013 et 2015, passant d’environ 7 500 à 21 000 par an, et l’afflux de réfugiés ne semble guère se tarir, ce qui vient compliquer encore le défi que représente l’intégration des migrants. Face à la hausse de l’arrivée de demandeurs d’asile, les autorités ont adopté plusieurs réformes (décrites plus précisément dans l’encadré 2.3).

Encadré 2.3. Réformes législatives récentes visant les immigrés et les demandeurs d’asile

En 2015, quelque 21 000 demandeurs d’asile sont arrivés au Danemark, ce qui, en proportion de la population du pays, est supérieur à la moyenne de l’Union européenne (graphique 2.6) mais inférieur au nombre de personnes qui ont demandé l’asile dans d’autres pays nordiques, notamment cinq fois moins élevé que le chiffre enregistré par le pays voisin qu’est la Suède.

Graphique 2.6. Le Danemark reçoit moins de demandeurs d’asile que ses voisins nordiques . Demandeurs d’asile en pourcentage de la population totale¹ (janvier-novembre 2015)

Graphique 2.6. Le Danemark reçoit moins de demandeurs d’asile que ses voisins nordiques . Demandeurs d’asile en pourcentage de la population totale¹ (janvier-novembre 2015)

1. Population au 1^er janvier 2015.

Depuis mi-2015, plusieurs mesures ont été prises pour limiter l’immigration, dont une réduction (qui peut atteindre 50 %) du montant des prestations pour les personnes qui n’ont pas résidé au Danemark pendant au moins sept des huit dernières années. Cette diminution avait également été annoncée dans plusieurs journaux libanais en septembre 2015. Les principales réformes législatives et réglementaires adoptées portent sur des aspects très divers et visent spécifiquement les demandeurs d’asile :

• Le 4 janvier 2016, des contrôles ont été temporairement rétablis à la frontière qui sépare le Danemark de l’Allemagne, sous la forme de contrôles aléatoires. La police a par ailleurs été investie de nouveaux pouvoirs, qui lui permettent d’arrêter les trains, les bus et les bateaux qui arrivent au Danemark.
• Le délai pendant lequel les réfugiés et immigrés qui bénéficient d’une protection temporaire (environ 20 % des demandeurs d’asile en 2015) doivent attendre pour déposer une demande de regroupement familial a été porté d’un à trois ans. Cette nouvelle règle ne s’applique pas aux réfugiés qui relèvent de la Convention des Nations Unies sur le statut de réfugié, entre autres ceux qui viennent de Syrie, par exemple, et qui, du fait de leur situation personnelle risquent des poursuites s’ils retournent dans leur pays.
• Les règles régissant l’accès au statut de résident permanent ont été durcies pour tous les migrants. Bien qu’il subsiste quelques dérogations, un immigré doit avoir résidé dans le pays pendant six ans au minimum pour obtenir le statut de résident permanent (contre cinq auparavant). En outre, le nombre de conditions supplémentaires à satisfaire, par exemple la maîtrise de la langue et la volonté de travailler, a été augmenté.
• La participation des demandeurs d’asile aux frais d’hébergement a été majorée. Le plafond (de 90 jours) jusqu’alors applicable au nombre de jours au titre desquels les demandeurs d’asile qui ont les moyens de le faire peuvent avoir à payer leurs frais de séjour en centre d’accueil pour demandeurs d’asile a été supprimé. De surcroît, la police a désormais le droit de fouiller les demandeurs d’asile (par palpation) et leurs effets personnels pour rechercher des biens de valeur susceptibles de les aider à financer leur séjour au Danemark. Les biens considérés comme ayant une valeur inférieure à environ 1 300 EUR ou une valeur sentimentale (alliances, médailles, etc.) ne peuvent pas être confisqués. L’évaluation doit être faite sur place par le policier, et les demandeurs d’asile peuvent contester en justice la confiscation de certains biens.
• Il est devenu plus difficile aux demandeurs d’asile de vivre à l’extérieur des structures pour demandeurs d’asile. Les normes applicables à ces centres ont été assouplies : les demandeurs d’asile peuvent désormais être hébergés dans des tentes et dans d’autres types de structures qui ne pourraient, en d’autres circonstances, pas être utilisées à des fins d’hébergement compte tenu des règles jusqu’alors applicables en matière de bruit et de taille de même qu’en vertu des lois relatives à l’occupation des sols.
• Les règles relatives à la rétention ont été assouplies. Auparavant la police pouvait, si elle l’estimait nécessaire aux fins d’expulsion du territoire, placer les étrangers en rétention pendant 72 heures avant que les intéressés soient reçus par un juge. S’il n’était pas possible d’obtenir qu’un juge confirme dans le délai imparti le placement en rétention, la personne concernée devait être libérée. En vertu des nouvelles règles, la police peut aussi placer en rétention les demandeurs d’asile dès qu’ils arrivent sur le territoire national afin de vérifier leur identité et le fondement de leur demande. De surcroît, le ministère de l’Immigration, de l’Intégration et du Logement peut suspendre temporairement le droit d’obtenir une décision d’un juge dans un délai inférieur à 72 heures lorsque l’afflux de réfugiés est jugé trop important pour que ce délai puisse être respecté.

26L’intégration des immigrés constitue une problématique commune à beaucoup de pays de l’OCDE mais elle est particulièrement importante au Danemark. L’écart de taux d’emploi et de taux d’activité entre les immigrés et les autochtones est l’un des plus élevés de l’OCDE (graphique 2.4, partie A) et se creuse depuis la crise de 2009. De surcroît, les inégalités entre ces deux groupes sont particulièrement fortes (graphique 2.7, parties B et C). Le chômage est environ deux fois plus élevé parmi les immigrés que parmi les travailleurs nés au Danemark. En 2013, 32.8 % des immigrés au chômage étaient sans emploi depuis plus d’un an, soit un pourcentage supérieur d’environ 8 points à celui mesuré parmi les chômeurs nés au Danemark. Les immigrés sont également surreprésentés dans les professions peu qualifiées, représentant approximativement 27 % de l’emploi peu qualifié (contre 11 % de l’emploi total), et sont davantage exposés au risque de pauvreté dans l’emploi, affichant un taux de pauvreté dans l’emploi relatif 2.7 fois plus élevé que les autochtones (graphique 2.7).

Graphique 2.7. Les inégalités entre étrangers et autochtones sont fortes. Quelques pays de l’OCDE, 2012

Graphique 2.7. Les inégalités entre étrangers et autochtones sont fortes. Quelques pays de l’OCDE, 2012

27De surcroît, les écarts de taux d’emploi et de taux d’activité entre immigrés et autochtones se perpétuent d’une génération à l’autre (graphique 2.8). L’intégration des enfants nés au Danemark de parents immigrés – qui représentent 9.7 % des jeunes – est faible et ne s’est pas améliorée depuis 2007. Être né de parents immigrés va de pair avec une situation plus difficile sur le marché du travail dans la plupart des pays de l’OCDE, mais cette corrélation est encore plus forte au Danemark. Comme leurs parents, les enfants d’immigrés ont, à qualifications égales, plus de difficultés à trouver un emploi que leurs homologues nés au Danemark et ce phénomène est encore plus marqué parmi les travailleurs plus qualifiés. Quelque 20 % des enfants nés au Danemark de parents immigrés ne travaillent pas et ne suivent ni études ni formation, soit un pourcentage supérieur de 6 points à celui constaté parmi les autochtones dont les parents sont nés au Danemark.

Graphique 2.8. L’écart de taux d’emploi se perpétue et se creuse d’une génération à l’autre . Différence de taux d’emploi entre les autochtones nés de parents étrangers et les autochtones nés de parents autochtones, chez les 15-34 ans qui ne suivent pas de formation

Graphique 2.8. L’écart de taux d’emploi se perpétue et se creuse d’une génération à l’autre . Différence de taux d’emploi entre les autochtones nés de parents étrangers et les autochtones nés de parents autochtones, chez les 15-34 ans qui ne suivent pas de formation

28Une bonne intégration professionnelle des immigrés et de leurs enfants faciliterait leur intégration sociale, améliorerait leur bien-être, leurs résultats éducatifs et permettrait de réduire les difficultés budgétaires. Ayant une probabilité plus forte d’être chômeurs ou inactifs, les immigrés sont surreprésentés parmi les bénéficiaires de prestations : ainsi, en 2014, les immigrés non occidentaux représentaient 7 % de la population active seulement mais 15 % des bénéficiaires de prestations publiques et 26 % des bénéficiaires de prestations sociales. La probabilité de percevoir des prestations sociales diminue avec le renforcement des liens avec le marché du travail, l’amélioration de la maîtrise de la langue et l’allongement de la durée de séjour dans le pays (Hinte and Zimmermann, 2014). L’amélioration de la situation des immigrés sur le marché du travail pour qu’elle se rapproche de celles des autochtones et la réalisation d’autres investissements dans les dispositifs de formation (notamment dans des cours de langue) auraient donc un effet positif sur le bien-être global de cette population et sur les budgets publics consacrés aux prestations (encadré 2.4).

29Malgré un accès satisfaisant au système éducatif, les immigrés et leurs enfants sont distancés, affichant un niveau d’études et de qualification inférieur à la moyenne (OECD, 2014b). Le Danemark fait partie des pays où les écarts au niveau des scores obtenus dans le cadre du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) sont les plus grands et se caractérise aussi par une grande différence de niveau d’études entre les élèves issus de l’immigration et les autres. Environ 43 % des jeunes qui sont arrivés au Danemark alors qu’ils étaient enfants ont un faible niveau d’études, soit plus de deux fois plus que dans le pays moyen de l’OCDE. Le taux de fréquentation du système d’éducation et d’accueil des jeunes enfants pourrait augmenter s’il atteignait le même niveau parmi les immigrés que parmi les autochtones : en 2012, quelque 87 % des enfants de 3 à 6 ans issus de l’immigration fréquentaient ce système, ce qui est un pourcentage élevé par rapport à celui observé dans d’autres pays mais inférieur de 7 points au taux constaté parmi les enfants nés au Danemark. Par ailleurs, les jeunes issus de l’immigration ont des difficultés à trouver un contrat d’apprentissage, ce qui concourt à expliquer la surreprésentation des autochtones dont les parents sont nés à l’étranger parmi les jeunes qui quittent prématurément le circuit scolaire. L’offre de formations plus individualisées, l’organisation de rencontres régulières avec un conseiller pour l’emploi sur le modèle de ce que fait la Suisse et le renforcement du suivi au moyen d’équipes pluridisciplinaires lorsque les résultats sont mauvais constituent des bonnes pratiques connues pour faciliter la transition vers l’emploi des jeunes immigrés qui ne travaillent pas et ne suivent ni études ni formation (OECD, 2014b).

30Les écarts au niveau des retombées de l’enseignement n’expliquent qu’une partie des différences de résultats sur le marché du travail (OECD, 2014b). Les immigrés qui ont un niveau d’études élevé éprouvent en effet aussi des difficultés à trouver un emploi, ce qui laisse penser qu’il existe un décalage entre leurs compétences et les besoins du marché du travail ou que les qualifications acquises à l’étranger sont insuffisamment reconnues. Les immigrés ont un droit clair à une évaluation de leurs compétences pour l’exercice de professions réglementées ou non réglementées (OECD, 2014b). Les services publics de l’emploi disposent de procédures générales bien rodées pour évaluer et valider les qualifications, les compétences et l’expérience professionnelle, et les acquis validés sont enregistrés sur une carte numérique, la « carte de compétence ». Les partenaires sociaux participent au processus de certification, ce qui facilite la reconnaissance des qualifications dans le secteur privé.

31Les programmes d’intégration peuvent avoir des effets de rétention pour les réfugiés, qui sont répartis entre les communes sur la base de quotas durant les trois premières années, pendant qu’ils suivent le programme d’intégration. Les réfugiés et autres migrants qui ont obtenu le statut de résident sont autorisés à changer de commune, mais s’ils le font avant d’avoir terminé leur programme d’intégration, ils risquent de perdre le droit de participer au programme, celui d’obtenir un logement attribué par la commune, ainsi que le droit de percevoir des prestations en espèces ou l’allocation d’intégration. En revanche, qu’ils choisissent de déménager ou non, ils conservent le droit de suivre des cours de danois. Cette politique de dispersion géographique a pour but de faciliter l’intégration des réfugiés dans la société en évitant la formation de ghettos ethniques et d’enclaves peuplées d’immigrés au chômage dans les villes. Elle entrave cependant la mobilité des réfugiés et leur capacité à trouver un emploi et a une incidence négative sur leur situation sur le marché du travail (Edin et al., 2004). Un assouplissement de cette politique devrait entrer en vigueur dans le cadre d’un accord sur l’intégration conclu entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Il s’agit là d’une évolution bienvenue, parce qu’elle permettra aux réfugiés de s’installer dans des régions offrant des débouchés professionnels.

32Parmi les autres obstacles à l’emploi figurent les salaires minimums sectoriels (fixés localement par les partenaires sociaux et s’établissant à environ 15 EUR de l’heure en 2015), qui sont susceptibles d’exclure certains travailleurs migrants peu productifs de l’emploi. Les immigrés sont surreprésentés parmi les travailleurs à bas salaire et sont davantage pénalisés par les coûts salariaux élevés qu’entraînent des salaires minimums élevés. Par ailleurs, les immigrés arrivés récemment ont parfois une productivité plus faible que les autochtones du fait qu’ils manquent de capital humain spécifique au pays et maîtrisent mal la langue (Causa and Jean, 2007). En outre, les contre-incitations au travail induites par la générosité du système de protection sociale pourraient être plus fortes pour les immigrés, qui ont des perspectives de revenus moyens nettement moins favorables que les autochtones. Enfin, comme dans beaucoup d’autres pays, leur intégration peut être freinée par des différences de capital humain culturel, un accès plus restreint aux réseaux et la discrimination ethnique.

33Au début des années 2000, le Danemark a adopté diverses mesures d’intégration innovantes pour remédier à ces problèmes complexes, parmi lesquelles des cours de langue, des services de placement et des subventions salariales (Liebig, 2007). Ces efforts déployés par le passé pour faciliter l’intégration semblent avoir porté leurs fruits et il faudrait les poursuivre pour qu’ils produisent tout leur potentiel. Le taux d’emploi des immigrés augmente avec la durée de leur séjour dans le pays, en particulier durant les cinq premières années, mais cette progression est plus rapide qu’auparavant (graphique 2.9). Les primo-arrivants originaires de pays à bas revenu ont bénéficié des mesures d’intégration et sont dans une situation plus favorable que les migrants originaires des mêmes pays arrivés depuis plus longtemps. Comme les effets des politiques en faveur de l’intégration mettent du temps à se concrétiser, une stabilité au niveau de l’élaboration des politiques et du financement est souhaitable dans ce domaine.

Graphique 2.9. Le taux d’emploi des immigrés progresse au fil du temps. Taux d’emploi en fonction de la durée de séjour, immigrés originaires de pays non occidentaux, en 1997 et 2012

Graphique 2.9. Le taux d’emploi des immigrés progresse au fil du temps. Taux d’emploi en fonction de la durée de séjour, immigrés originaires de pays non occidentaux, en 1997 et 2012

34La formation sur le lieu de travail dans des entreprises privées, les cours de langue et les programmes de subventions salariales ont eu un effet positif sur l’emploi des immigrés (Pedersen, 2013).

35

• Les subventions salariales se sont révélées être un moyen particulièrement efficaces de faciliter l’intégration des immigrés parce qu’elles indemnisent les employeurs en contrepartie de l’absence de capital humain propre au pays et d’une maîtrise limitée du danois (Clausen et al., 2009 ; Heinesen et al., 2011). Néanmoins, les immigrés sont souvent sous-représentés parmi les bénéficiaires des programmes de subventions salariales dont ils pourraient tirer le meilleur parti (OECD, 2014b).
• Il conviendrait de s’intéresser à l’accès des immigrés à la formation, en particulier à l’issue du programme d’intégration. Dans l’ensemble, les immigrés sont en effet moins nombreux que les autochtones à bénéficier de programmes de formation. La population immigrée, en particulier les femmes, participe moins à la formation liée à l’emploi ou sur le lieu de travail, le Danemark affichant l’un des écarts les plus élevés de l’OCDE en ce qui concerne ce deuxième type de formation. Par ailleurs, la contribution financière des employeurs à la formation liée à l’emploi est aussi moins élevée pour les immigrés que pour les autochtones.
• Il pourrait aussi être envisagé de créer des emplois pour les immigrés en adoptant, comme l’a fait la Belgique, des plans de diversité qui encouragent la diversification du recrutement et favorisent la mobilité et la formation de cette catégorie de travailleurs. Les autorités peuvent soumettre à un audit et à une procédure de certification les politiques de gestion de la diversité appliquées par les entreprises, c’est-à-dire des politiques destinées à promouvoir l’égalité des chances, et, le cas échéant, formuler des recommandations sur les moyens d’éviter la discrimination à l’embauche.

36Le gouvernement et les partenaires sociaux ont conclu un accord sur une réforme des politiques d’intégration. Dans ce cadre, il est envisagé d’introduire un nouveau programme de formation pour l’intégration de deux ans, centré sur l’amélioration des compétences et l’insertion professionnelle. Ce dispositif permettra aux employeurs d’embaucher pour une durée maximale de deux ans un immigré en contrepartie d’un salaire égal à celui des apprentis, qui se situe entre 50 et 120 DKK par heure (7 à 16 EUR environ), soit une rémunération nettement inférieure au salaire minimum en vigueur. Les entreprises percevront également une prime de 5 400 EUR si elles emploient un immigré pendant plus de deux ans. L’accord sur la réforme prévoit également d’uniformiser les cours de langue et de centrer la formation sur les exigences requises pour accéder au marché du travail. Jusqu’à présent, les programmes d’intégration ont donné des résultats variables selon les communes. De surcroît, ils n’ont pas été évalués et il apparaît difficile de réaliser une évaluation à cause du manque de données (The Expert Group on the Active Employment Effort, 2015). Il conviendrait donc qu’un système de suivi adapté soit mis en place au niveau local. Comme l’a déjà souligné l’institution danoise de contrôle des comptes en 2007, il faudrait assurer un meilleur contrôle de la qualité des cours de langue.

37Les politiques publiques sont désormais axées sur le renforcement des mécanismes incitatifs destinés à encourager les immigrés à travailler et sur les mesures qui visent à limiter l’immigration non qualifiée. En 2015, les prestations sociales accordées aux personnes qui ont vécu plus d’un an à l’étranger au cours des huit années écoulées ont été divisées par deux environ, même si d’autres aides ont été maintenues, notamment pour le logement et l’éducation des enfants. Pour inciter les immigrés à acquérir les compétences nécessaires à l’entrée sur le marché du travail, des primes sont octroyées à ceux qui maîtrisent le danois. De précédentes tentatives de réduction des prestations servies aux migrants laissent penser que ces incitations financières auront probablement un léger impact sur la décision d’intégrer le marché du travail et d’acquérir des compétences, en particulier à court terme. Une mesure similaire, à savoir une baisse du montant des prestations versées aux migrants (le dispositif Start Help), a déjà été mise en œuvre entre 2002 et 2012 (la réduction des prestations était cependant moindre) et a eu des effets mitigés en termes de progression de l’emploi. Elle a eu un effet positif sur le taux d’emploi qui s’est intensifié parallèlement à la durée de séjour, passant de 6 points de pourcentage après 16 mois (de 8 % à 14 %) à 12 points de pourcentage (de 30 % à 42 %) après 52 mois (Andersen et al., 2012). D’autres études mettent en évidence un effet positif sur le taux d’emploi pour les personnes arrivées au Danemark depuis quelques années, mais constatent que la baisse du montant des prestations a été sans effet sur le taux d’activité des primo-arrivants et sur les groupes les plus éloignés de l’emploi, comme les femmes et les personnes ayant un faible niveau d’études (Rosholm and Vejlin, 2010 ; Pedersen, 2013).

38Les primo-arrivants qui ont une faible employabilité n’ont peut-être pas les moyens de trouver un emploi, même si des incitations financières sont en place, et sont par conséquent exposés à un risque de pauvreté plus grand. De fait, la pauvreté a sensiblement augmenté pour les bénéficiaires du programme Start Help (Andersen et al., 2012). De surcroît, réduire spécifiquement les prestations servies aux migrants risque de creuser encore des inégalités déjà fortes entre les personnes nées à l’étranger et les autochtones en matière de risque de pauvreté, de revenu et de déclassement (graphique 2.7), et de renforcer les stéréotypes négatifs sur le manque de volonté d’intégration des immigrés (Liebig, 2007).

Améliorer encore la performance du système de retraite

42Le système de retraite offre des taux de remplacement élevés et parvient à limiter la pauvreté des personnes âgées. Composé d’un régime à prestations définies financé par l’impôt et de régimes professionnels obligatoires à cotisations définies, il diversifie les risques liés à la retraite en les répartissant entre les risques non systématiques liés à l’investissement des fonds de pension et les risques macroéconomiques des régimes de pension nationaux (encadré 2.6). Pour préserver la viabilité et la générosité du système malgré le vieillissement de la population, le Danemark a adopté d’importantes réformes, qui prévoient notamment d’indexer l’âge de la retraite sur l’espérance de vie à compter de 2030. Les réformes des régimes de retraite anticipée (en particulier le relèvement progressif de l’âge de la retraite anticipée de 60 ans en 2013 à 63 ans en 2019) ont déjà eu un effet sur le taux d’emploi des travailleurs de plus de 60 ans.

Encadré 2.6. Le système de retraite : principales caractéristiques et réformes

Le système de retraite
Le système de retraite danois est composé de régimes par répartition et de régimes à cotisations définies, à savoir :

• Un régime public financé par l’impôt et soumis à condition de ressources, qui sert une pension forfaitaire de base (égale à environ 17 % du salaire moyen et minorée si le revenu excède 75 % du salaire moyen), une allocation de retraite et une prestation supplémentaire pour les plus défavorisés.
• Un régime à cotisations définies obligatoires (ATP) destiné aux salariés qui travaillent plus de neuf heures par semaine et à ceux qui perçoivent des prestations de sécurité sociale temporaires. Il existe également un régime à cotisations définies facultatif (SUPP) pour les personnes qui ne travaillent pas.
• Des régimes professionnels quasi obligatoires entièrement financés par capitalisation et couvrant environ 90 % des salariés à plein-temps. La plupart de ces régimes sont à cotisations définies et leur taux de cotisation est compris entre 12 % et 18 %.
• Des régimes individuels facultatifs à cotisations définies.

Adéquation
Le système de retraite est très redistributif et offre un taux de remplacement qui s’établissait à 77 % en moyenne en 2012 – ce taux est plus élevé pour les bénéficiaires de prestations publiques et les travailleurs à bas salaire (graphique 2.11). À 5 %, le taux de pauvreté des personnes âgées est inférieur à la moitié de la moyenne de l’OCDE, et la pauvreté touche principalement les retraités qui ne perçoivent qu’une pension partielle parce qu’ils ne justifient pas de 40 années de résidence au Danemark et n’ouvrent pas droit à une pension publique pleine.

Graphique 2.11. Le montant brut des pensions et le taux de remplacement sont élevés. Pensions que peut espérer percevoir un jeune de 20 ans entré sur le marché du travail en 2014 et devant prendre sa retraite à 67 ans

Graphique 2.11. Le montant brut des pensions et le taux de remplacement sont élevés. Pensions que peut espérer percevoir un jeune de 20 ans entré sur le marché du travail en 2014 et devant prendre sa retraite à 67 ans

Réformes récentes
Les réformes de 2006 et 2011 vont se traduire par un relèvement progressif de l’âge de la retraite, qui passera de 65 à 67 ans en 2022 et à 68 ans en 2030. À compter de cette date et sous réserve de l’accord du Parlement, l’âge légal sera modulé tous les cinq ans (au maximum d’une année) en fonction de l’allongement de l’espérance de vie. La durée de versement des pensions de retraite devrait alors être ramenée à 14.5 années en moyenne. La durée de versement des prestations dans le cadre des programmes de retraite anticipée volontaire est elle aussi progressivement ramenée de cinq à trois ans, l’âge minimum pour en bénéficier étant relevé parallèlement à l’âge légal de la retraite. Les autorités danoises espèrent que les réformes du système de retraite vont, ensemble, porter progressivement l’âge effectif de la retraite de 64 ans environ aujourd’hui à 70 ans mi-2040. Si les réformes sont mises en œuvre comme prévu, il s’ensuivra qu’une personne entrée sur le marché du travail à 20 ans en 2014 atteindra l’âge légal de la retraite à 73.5 ans, ce qui ferait du Danemark le pays de l’OCDE où l’âge de la retraite est le plus élevé (OECD, Pension at a Glance 2015).
Après le relèvement de l’âge légal de la retraite anticipée, le taux d’emploi des personnes âgées de 60 à 64 ans s’est nettement amélioré. Comme dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, même lorsqu’il existe une surcote pour les personnes qui travaillent plus longtemps, le taux d’emploi tend à chuter brutalement à l’âge légal de la retraite. Parmi les personnes âgées de 60 ans, qui forment la génération touchée par la réforme, le taux d’emploi a augmenté de plus de 6 points de pourcentage, soit une hausse nettement supérieure à ce qui est observé au sein des autres générations (graphique 2.12). Pour ce qui est de l’avenir, le taux d’emploi des personnes de 61 ans et plus devrait augmenter progressivement aussi à mesure que d’autres générations seront touchées par la réforme.

Graphique 2.12. Les réformes du système de retraite ont déjà un impact sur le taux d’emploi des travailleurs âgés

Graphique 2.12. Les réformes du système de retraite ont déjà un impact sur le taux d’emploi des travailleurs âgés

L’affiliation au régime public de retraite anticipée a déjà nettement reculé. La réforme de la retraite anticipée engagée en 1998 a rendu le coût de l’affiliation plus élevé ; à la suite de mesures adoptées en 2012, il est devenu possible de demander le remboursement des cotisations déjà versées dans des conditions fiscalement avantageuses. Ces mesures ont également changé le mode d’affiliation : l’affiliation par défaut a été supprimée, les personnes souhaitant s’affilier devant en faire le choix. La proportion de personnes âgées de 30 à 59 ans affiliées au régime est passée de plus de 80 % en 2000 à moins de 30 % en 2014. La baisse a été plus forte parmi les personnes de 30 à 34 ans, ce qui laisse penser que la retraite anticipée va progressivement disparaître.

43En 2012, les pensions publiques représentaient environ 70 % du total des paiements bruts au titre des pensions, et quelque 90 % des personnes de plus de 65 ans percevaient une pension soumise à condition de ressources. Avec la montée en régime des dispositifs de retraite privés instaurés dans les années 90, les dépenses publiques de retraite devraient refluer parallèlement à la diminution de la part des retraités vivant de prestations soumises à condition de ressources et passer d’environ 10 % du PIB en 2013 à 7 % aux alentours de 2060 (EC, 2015a). Par ailleurs, la fiscalité de l’épargne-retraite privée, à savoir l’imposition du rendement des fonds et des pensions servies (les sommes versées au régime sont exonérées), représentera de plus en plus une part non négligeable des recettes publiques et devrait absorber environ 80 % de la hausse des dépenses publiques liées à l’âge à l’horizon 2050 (Hansen et al., 2015). À mesure que les rentrées fiscales tirées de l’épargne-retraite augmentent en part des recettes totales, l’instabilité de ces dernières s’accentue également, si bien qu’il devient plus difficile de prévoir les recettes publiques futures et de respecter les règles budgétaires d’une année sur l’autre.

44À l’incertitude qui entoure l’évolution des recettes, s’ajoute le fait que les dépenses pourraient être plus élevées que prévu. Le système de retraite contient en effet des mécanismes qui dissuadent les travailleurs percevant une rémunération relativement faible d’épargner, en particulier dans les années qui précèdent immédiatement l’âge de la retraite. La pension publique étant subordonnée à une condition de ressources, le revenu provenant du régime professionnel par capitalisation entraîne une réduction de cette pension et de l’allocation logement, et, par conséquent, du rendement effectif de l’épargne-retraite privée (graphique 2.13). Il est difficile de déterminer si et comment ces contre-incitations financières influeront sur les décisions que les travailleurs à bas salaire prendront à en matière de retraite à l’avenir, après la montée en régime du deuxième pilier, mais il est permis de penser que ces travailleurs prendront leur retraite dès que possible.

Graphique 2.13. L’épargne-retraite des travailleurs à bas salaire est lourdement imposée. Taux marginal d’imposition effectif de l’épargne-retraite privée, 2015

Graphique 2.13. L’épargne-retraite des travailleurs à bas salaire est lourdement imposée. Taux marginal d’imposition effectif de l’épargne-retraite privée, 2015

Note : Calcul stylisé pour un retraité vivant seul dans un logement en location et percevant une allocation logement soumise à condition de ressources.

45En principe, les prestations soumises à condition de ressources devraient procurer un revenu inférieur à celui tiré des pensions liées au travail. Différents moyens peuvent être employés pour qu’il soit financièrement plus avantageux de continuer de travailler. Il est par exemple possible de ne plus soumettre la pension de base publique à condition de ressources, d’appliquer un allègement fiscal aux retraites perçues par les travailleurs à bas salaire après la retraite, de défiscaliser les cotisations versées au régime professionnel durant les années qui précèdent la retraite, d’exclure les dernières cotisations versées du revenu pris en compte pour déterminer si les conditions de ressources sont remplies, d’introduire un système d’épargne obligatoire ou d’opter pour une extinction moins rapide des droits à l’allocation de retraite soumise à condition de ressources. Il convient d’évaluer les coûts et avantages de ces différentes pistes.

46Le taux marginal d’imposition effectif appliqué au rendement de l’épargne-retraite est plus élevé que celui appliqué au revenu de l’investissement dans l’immobilier, ce qui est également dû au fait que d’autres prestations sont soumises à condition de ressources. Cette situation peut décourager les travailleurs non couverts par une convention collective d’épargner dans le cadre d’un fonds de pension. Il est également possible qu’un impôt spécial appliqué aux versements de pension d’un montant élevé ait un effet dissuasif sur l’épargne-retraite volontaire. À cela s’ajoute que la complexité du système – l’interaction entre les différents régimes, mais aussi les difficultés rencontrées pour obtenir des informations sur les différents taux d’imposition appliqués aux divers types d’épargne – ne favorisent pas la prise de décisions rationnelles sur le montant qu’il convient d’épargner en vue de la retraite. Il faudrait examiner et analyser aussi les mécanismes complexes qui sont censés inciter à épargner et les interactions entre le système de retraite et le système fiscal.

47Ainsi, ces cinq dernières années, 24 % environ des 30-59 ans consacraient moins de 5 % de leur revenu à l’épargne-retraite et 12 % n’épargnaient pas (il s’agissait en majorité de travailleurs indépendants et de bénéficiaires de prestations). Selon toute vraisemblance, cette catégorie de la population bénéficiera d’un taux de remplacement faible du deuxième pilier et ouvrira droit à des pensions soumises à condition de ressources. En conséquence, il conviendra d’évaluer rigoureusement les droits à la retraite des personnes qui ne sont pas affiliées à un régime professionnel et de prendre des mesures pour qu’elles épargnent davantage. L’introduction de cotisations obligatoires est un moyen plus efficace que les subventions d’inciter les personnes qui n’épargnent pas à le faire, notamment parce que 85 % des épargnants ne sont pas sensibles aux subventions et que les subventions sont utilisées par ceux qui épargnent déjà en vue de leur retraite (Chetty et al., 2014).

48Le deuxième pilier est régi par un cadre prudentiel efficace qui protège les retraités et évite toute prise de risque excessive. Le taux de rendement de l’épargne-retraite individuelle demeure néanmoins incertain et représente un risque pour les personnes dotées de capacités d’adaptation limitées. La plupart des régimes professionnels sont des régimes à cotisations définies, si bien que le rendement de l’épargne dépend des performances du marché. Si la pension individuelle acquise est trop faible, les retraités ouvrent droit à des pensions supplémentaires financées par l’impôt et soumises à condition de ressources, si bien qu’une partie des coûts liés au vieillissement est transférée des régimes de retraite vers le système de protection sociale. Il faudrait donc que les stratégies de placement réduisent l’exposition au risque à mesure que l’épargnant vieillit, la capacité d’adaptation diminuant elle aussi avec l’âge. Ces stratégies existent (elles sont connues sous le nom de stratégies de placement fondées sur le cycle de vie), mais leur utilisation repose sur une démarche volontaire. De surcroît, bien que le Danemark arrive globalement en tête du classement réalisé sur la base de l’Indice mondial Mercer Melbourne des régimes de retraite, cet indice révèle aussi l’insuffisance de la protection des retraités contre la fraude, la mauvaise gestion et la faillite des prestataires (Mercer, 2015). Par ailleurs, le rapport annuel sur le plan de pension qui doit obligatoirement être fourni aux titulaires d’un plan d’épargne-retraite ne contient pas les informations sur les principaux placements et la répartition des actifs entre différentes classes qui pourraient permettre aux futurs retraités de mieux évaluer le risque auquel est exposée leur épargne-retraite.

Mieux maîtriser les dépenses de soins de santé et de prise en charge de la dépendance

54Les dépenses de santé et de prise en charge de la dépendance – qui sont déjà élevées à l’aune de ce qui est observé ailleurs – devraient continuer d’augmenter sous l’effet du vieillissement (graphique 2.14). Les projections sont incertaines et l’expérience montre que ces dépenses sont difficiles à maîtriser. Les dépenses hospitalières de médicaments ont nettement progressé ces dernières années (passant de 5.6 % des dépenses de santé totales par région en 2007 à 8.3 % en 2014), entre autres parce que le coût n’est pas un critère qui intervient dans le choix du traitement et qu’aucun mécanisme de hiérarchisation des priorités n’est en place pour limiter la hausse de ces dépenses.

Graphique 2.14. Les dépenses au titre de la santé et de la prise en charge de la dépendance sont élevées. 2013 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

Graphique 2.14. Les dépenses au titre de la santé et de la prise en charge de la dépendance sont élevées. 2013 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

55Le gouvernement danois, la Commission européenne et l’OCDE parviennent à des estimations très différentes des futures dépenses liées au vieillissement (tableau 2.2). L’OCDE prévoit une fourchette large, la hausse des dépenses de soins de santé à l’horizon 2060 variant entre 2 % et 5.9 % du PIB selon le scénario. Une grande incertitude entoure aussi les projections relatives aux dépenses de prise en charge de la dépendance, qui varient du simple au quintuple d’une institution et d’un scénario à l’autre. Les coûts futurs dépendent en grande partie de l’état de santé de la population âgée et de la variation des prix relatifs des biens médicaux. La moitié de la progression des dépenses enregistrée entre les années 90 et la fin des années 2000 est due à l’évolution des prix imputable à l’innovation, qui se traduit par l’arrivée sur le marché de traitements et produits plus coûteux (De la Maisonneuve and Oliveira-Martins, 2013). Compte tenu du caractère très incertain des projections relatives aux dépenses de santé et de prise en charge de la dépendance, les mesures qui visent à gagner en efficience dans ces secteurs sont les bienvenues. Les écarts de résultats et d’efficience entre collectivités locales laissent penser que la marge d’amélioration est relativement importante, en particulier s’agissant des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance (Medeiros and Schwierz, 2015 ; Heijink et al., 2015).

Tableau 2.2. Projections de dépenses dans les domaines de la santé et de la prise en charge de la dépendance

Tableau 2.2. Projections de dépenses dans les domaines de la santé et de la prise en charge de la dépendance

Augmentation, en points de pourcentage du PIB, d’ici à 2060

	OCDE	Ministère des Finances	CE
Santé
Moyenne	-	0.0	+0.9
Hypothèse la plus optimiste	+2.0		+0.1
Hypothèse la plus pessimiste	+5.9		+3.1
Prise en charge de la dépendance
Moyenne	-	+1.4	+2.0
Hypothèse la plus optimiste	+0.6		+1.9
Hypothèse la plus pessimiste	+1.0		+3.0

Source : De la Maisonneuve and Oliveira-Martins (2013) ; European Commission (2015a) ; ministère des Finances du Danemark.

Tableau 2.2. Projections de dépenses dans les domaines de la santé et de la prise en charge de la dépendance

Améliorer la prestation des services de protection sociale

56Une plus grande efficience de la prestation de services publics limiterait la hausse des dépenses liées au vieillissement et consoliderait le système de protection sociale. Les écarts de résultats et d’efficience entre collectivités locales laissent penser que le Danemark a une marge de progression relativement importante, en particulier dans les secteurs des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance (Medeiros and Schwierz, 2015 ; Heijink et al., 2015 ; Wittrup et al., 2013). L’espérance de vie est relativement faible compte tenu du montant des dépenses de santé par habitant (graphique 2.15, partie A). En outre, les comparaisons internationales, notamment avec des pays comparables, montrent que le système de prise en charge de la dépendance pourrait avoir une couverture aussi large à moindre coût (graphique 2.15, partie B). Le Danemark a réussi à prévenir la prise en charge institutionnelle, qui est une solution coûteuse, les personnes âgées étant souvent prises en charge à domicile. Le coût unitaire de cette prise en charge institutionnelle est cependant plus élevé au Danemark qu’en Finlande et en Suède (European Commission, 2014).

Graphique 2.15. D’importants gains d’efficience peuvent être réalisés dans les secteurs des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance

Graphique 2.15. D’importants gains d’efficience peuvent être réalisés dans les secteurs des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance

Créer un système de protection sociale intégré et mettre l’accent sur la prévention et la réadaptation

62Il conviendrait de regrouper l’offre de services de protection sociale – soins de santé, prise en charge de la dépendance et services sociaux – afin de cerner le plus tôt possible les besoins multidimensionnels des citoyens, d’optimiser le partage d’informations entre les prestataires, d’éviter les chevauchements et les doublons et d’améliorer l’accès aux services (OECD, 2014d). Une meilleure coordination des soins entre les communes, les médecins généralistes et les hôpitaux, en particulier, permettrait que la prise en charge offrant le meilleur rapport coût-efficacité soit retenue et éviterait les hospitalisations inutiles et injustifiées. Toutefois, la mise en place d’un système intégré pourrait entraîner des coûts de transition élevés, parce que des ressources financières seraient nécessaires pour accompagner la restructuration, créer des incitations pour obtenir la collaboration de tous et effectuer un suivi.

63Dans le secteur des soins de santé, les communes ont agi en faveur d’une meilleure coordination entre les soins primaires et secondaires et ont cherché à encourager les médecins généralistes et les hôpitaux à proposer une prise en charge globale et coordonnée. Les mécanismes destinés à récompenser la continuité des soins sont cependant peu développés et les médecins généralistes ont relativement peu utilisé les dispositifs incitatifs conçus pour les encourager à participer à des projets pilotes d’intégration des soins. Pour faciliter le passage à un système intégré, il faudrait améliorer l’évaluation de la qualité des soins primaires, publier des indicateurs de performance et renforcer la responsabilité des médecins généralistes quant aux résultats tout au long du parcours de soins (OECD, 2013b). Il pourrait être envisagé de mettre en place des incitations financières sous la forme d’un paiement ponctuel en faveur des praticiens qui participent aux programmes de gestion de la maladie ou encore d’opter pour le versement d’un paiement conjoint aux prestataires pour la prise en charge des maladies chroniques, comme le font l’Allemagne et les Pays-Bas.

64Des programmes de prévention et de réadaptation appropriés permettraient de faire reculer de nombreux types de maladies et de réduire le besoin de prise en charge de la dépendance (OECD, 2015c). Ainsi, des actions de prévention ciblant suffisamment tôt les principales causes de morbidité et d’invalidité favoriseraient le vieillissement en bonne santé, l’autonomie et le maintien à domicile et réduiraient l’invalidité parmi les personnes âgées, ce qui aurait une forte incidence sur les finances publiques. Si l’allongement de l’espérance de vie devait ne pas se traduire par une augmentation du nombre d’années passées en bonne santé, les dépenses publiques de santé augmenteraient d’environ 2 points de pourcentage du PIB, passant de 12.2 % à 13.4 % (De la Maisonneuve and Oliveira-Martins, 2013).

65Depuis 2007, les communes danoises sont invitées à accorder plus de place à la prévention et à la réadaptation. Pourtant, les dépenses de prévention n’ont pas augmenté en pourcentage du PIB ces dix dernières années (graphique 2.16). De surcroît, cinq ans après l’intégration de la réadaptation parmi les compétences communales, les installations nécessaires à l’offre de services dans ce domaine n’étaient pas en place (Olejaz et al., 2012). Il conviendrait de renforcer les incitations financières en faveur des municipalités qui obtiennent de bons résultats en matière de réadaptation et de réduction de l’accueil en établissement, comme le fait l’Allemagne pour les caisses d’assurance-maladie. Il faudrait aussi définir des objectifs quantitatifs nationaux en matière d’alcoolisme, de tabagisme et d’obésité et cibler les actions sur les populations les plus vulnérables. Les personnes peu qualifiées et les travailleurs à bas revenu risquent davantage d’avoir un mode de vie nocif pour la santé et utilisent moins les services de prévention à cause de problèmes d’accès géographique (Ellins et al., 2014).

Graphique 2.16. Les dépenses de prévention dans le domaine de la santé sont globalement stables

Graphique 2.16. Les dépenses de prévention dans le domaine de la santé sont globalement stables

66Il faudrait aussi envisager d’élaborer des instruments fiscaux pour limiter les comportements dangereux pour la santé, ces outils ayant déjà permis d’améliorer les résultats en matière de santé (Sassi et al., 2013). Le Danemark applique déjà des droits d’accise sur certains produits nocifs pour la santé, comme l’alcool, le tabac et le sucre, mais pourrait étudier s’il est possible d’aller plus loin. En 2011, une taxe sur les graisses saturées a été introduite, mais elle a été supprimée en 2012 au motif qu’elle créait trop de contraintes administratives, favorisait l’achat dans les pays frontaliers et risquait de faire obstacle au marché unique de l’Union européenne. De même, un projet prévoyant d’étendre la taxe sur le chocolat et le sucre à d’autres produits sucrés (les yaourts, le ketchup, la confiture, par exemple) a été abandonné en 2012.

Accroître la concurrence et le financement privé des services de protection sociale

67Une petite proportion seulement des services de protection sociale est confiée à des prestataires privés et le degré de concurrence pour la passation des marchés publics est très variable d’une commune à l’autre (Sorensen, 2015 ; OECD, 2015d). En 2008, les communes les plus importantes réalisaient 35 % de leurs achats dans le cadre d’une mise en concurrence, tandis que dans les autres municipalités, ce pourcentage était inférieur à 20 % (OECD, 2015d). Ouvrir davantage le secteur des services de protection sociale à la concurrence suppose d’établir des normes et d’effectuer un contrôle rigoureux des résultats afin de garantir la qualité des services. Comme il s’ensuivrait des coûts administratifs, les gains d’efficience qui peuvent être espérés risquent d’être faibles. Les études empiriques mettent en évidence un effet positif du recours au marché dans les secteurs techniques (collecte des déchets, entretien des routes, nettoyage), mais aboutissent à des conclusions mitigées pour ce qui est des services de protection sociale (Peterson and Heljmar, 2014). Certaines études soulignent que la concurrence permet des économies et une amélioration de la qualité dans le secteur de la santé, en particulier lorsqu’elle est associée à une liberté de choix entre prestataires et à la diffusion d’informations sur les performances de ces prestataires (OECD, 2015). Les travaux de recherche ne permettent cependant pas d’identifier un ensemble de mesures standard de nature à entraîner des gains d’efficience à travers l’intensification de la concurrence, si bien que les mesures à envisager doivent être étudiées au cas par cas.

68Dans le secteur public danois, le respect du droit de la concurrence est limité. L’administration centrale et les collectivités locales peuvent accorder des dérogations au cas par cas à l’application de la loi sur la concurrence pour des pratiques considérées comme des « conséquences directes ou nécessaires de la réglementation publique » et n’ont pas à rechercher de solutions sans effets anticoncurrentiels. Il n’existe de surcroît ni directives ni règles concernant l’application de ces dérogations. Il conviendrait donc de définir des normes claires et de confier à un organe indépendant le soin de faire le choix de recourir à ces dérogations ou d’évaluer leur utilisation. Il faudrait au minimum que le Conseil de la concurrence puisse soumettre à l’autorité judiciaire la décision administrative de déroger à l’application de la loi sur la concurrence (OECD, 2015d).

69La concurrence pourrait être intensifiée dans les secteurs des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance :

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• Les dépenses publiques au titre de la prise en charge de la dépendance correspondent principalement à des prestations monétaires (45 % contre une moyenne de 28 % au sein de l’Union européenne) et les personnes qui remplissent les conditions requises pour bénéficier de soins à domicile peuvent choisir leur prestataire. En revanche, le marché des établissements d’hébergement médicalisés est peu diversifié, les établissements indépendants n’en représentant que 11 %.
• Dans le secteur des soins de santé, les soins secondaires sont principalement dispensés dans les hôpitaux publics. Les patients ne peuvent choisir un prestataire privé que s’il est impossible d’obtenir les soins nécessaires dans le secteur public dans un certain délai. Si un recours accru à la passation de marchés avec des prestataires privés peut permettre de réaliser des économies s’agissant de certains services (par exemple pour les examens d’imagerie ; Holstein, 2014), l’activité hospitalière privée connaît une expansion limitée. De plus, les prix prévus dans les contrats d’achat de médicaments hospitaliers sont confidentiels, si bien que les médecins ne peuvent pas choisir le traitement qui offre le meilleur rapport coût-efficacité (Hostenkamp, 2012). Une transparence des prix et l’instauration d’une obligation de prescrire le traitement le moins coûteux pourraient faciliter la maîtrise des coûts.
• Dans le secteur de la pharmacie de détail, les règles applicables aux pharmacies entravent la concurrence. Des restrictions s’appliquent à l’entrée sur le marché et à la propriété des officines, et les prix et les bénéfices sont encadrés (ainsi, un système collectif de péréquation financière oblige les pharmacies réalisant un chiffre d’affaires supérieur à la moyenne à aider celles dont le chiffre d’affaires est inférieur à la moyenne). Le nombre de pharmaciens par habitant est faible comparativement à ce qui est observé dans d’autres pays de l’OCDE (graphique 2.17). Comme l’a recommandé le Conseil de la concurrence, l’assouplissement des conditions à respecter pour créer une pharmacie en ligne et pour posséder plusieurs pharmacies, des règles plus souples sur les horaires d’ouverture, la suppression du numerus clausus appliqué au nombre d’officines amélioreraient l’accès aux soins et permettraient d’accroître la productivité dans le secteur de la pharmacie.

Graphique 2.17. Le marché de détail des médicaments est plus concentré au Danemark que dans la plupart des pays de l’OCDE. Nombre de pharmaciens en exercice pour 1 000 habitants, 2013 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

Graphique 2.17. Le marché de détail des médicaments est plus concentré au Danemark que dans la plupart des pays de l’OCDE. Nombre de pharmaciens en exercice pour 1 000 habitants, 2013 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

71Accroître le financement privé de la santé, aujourd’hui très limité, éviterait une trop grande dépendance à l’égard du budget de l’État pour la prestation des services de santé et de prise en charge de la dépendance. Au Danemark, la plupart des soins de santé sont gratuits, à l’exception de certaines prestations comme les médicaments, les soins dentaires et l’optique. Par conséquent, les dépenses laissées à la charge des patients ne représentent que 13.7 % environ du total des dépenses de santé (contre 19.6 % en moyenne dans les pays de l’OCDE, graphique 2.18, partie A). Élargir le périmètre des services donnant lieu à une participation des patients permettrait de limiter la demande sans nuire à l’accès aux services médicaux et, par conséquent, à l’état de santé si cette participation reste relativement faible. L’exonération des soins à haute valeur ajoutée et le plafonnement des dépenses directes à la charge du patient limiteraient les répercussions négatives de ce partage des coûts sur la santé des patients les plus démunis ou les plus malades (Pisu, 2014).

Graphique 2.18. La participation des patients au coût est relativement faible dans les secteurs des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance. Dépenses directes des ménages au titre de la santé et de la prise en charge de la dépendance, 2013 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

Graphique 2.18. La participation des patients au coût est relativement faible dans les secteurs des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance. Dépenses directes des ménages au titre de la santé et de la prise en charge de la dépendance, 2013 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles

72Dans le secteur de la prise en charge de la dépendance, les communes sont légalement tenues d’offrir une gamme de services aux personnes âgées qui en ont besoin. Il leur appartient de prendre des décisions quant au volume et à la nature des services fournis en se fondant sur une évaluation concrète de chaque situation (European Commission, 2011). Un mécanisme de rationnement des services existe déjà et depuis janvier 2015, les communes doivent, avant d’accorder des services à domicile, proposer des services individualisés de formation et de réadaptation visant améliorer l’autonomie des personnes âgées. L’objectif est à la fois de promouvoir l’autonomie et la qualité de vie et de réduire le poids du vieillissement sur le budget des communes.

73Les services de soins à domicile sont gratuits, et les communes ne disposent que d’une faible marge de manœuvre pour demander une participation aux dépenses d’aide à domicile et aux dépenses non liées à la santé. Les dépenses directes à la charge des patients s’élèvent actuellement à 8.6 % du total des dépenses, soit un pourcentage inférieur de 8 points à la moyenne de l’OCDE (graphique 2.18, partie B). Il conviendrait d’examiner si le fait d’imposer une participation au coût de la prise en charge pourrait accroître le bien-être des bénéficiaires qui ont besoin de cette prise en charge. Parallèlement, il faudrait définir des critères d’accès aux différents types de services à domicile applicables à l’échelle nationale afin que toutes les personnes âgées puissent bénéficier des mêmes types de services dans toutes les communes.

Recommandations pour préserver l’efficacité des institutions sociales

Rendre le travail plus attractif pour les bénéficiaires de prestations
Principales recommandations

• Réduire le taux effectif d’imposition du retour à l’emploi en réformant les régimes de prestations pour qu’il soit payant de travailler. Réserver la pension d’invalidité permanente aux personnes souffrant d’une incapacité de travail permanente, indépendamment de leur âge.
• Améliorer la qualité et la mise en œuvre des programmes d’intégration destinés aux migrants.
• Contrôler le respect des obligations de travail par les bénéficiaires de prestations d’aide sociale.

Autres recommandations

• Revoir les dérogations existantes et subordonner le maintien des droits aux prestations d’invalidité à une réévaluation régulière.
• Évaluer le parcours de vie des bénéficiaires de prestations et le coût de leur inactivité.
• Promouvoir la diversité dans l’entreprise au moyen de campagnes de sensibilisation, d’audits des politiques de gestion, de programmes de prévention et de détection précoce des problèmes de santé d’origine professionnelle.

Maîtriser la hausse des dépenses au titre des institutions sociales

Principales recommandations

• Supprimer les contre-incitations et autres facteurs liés à la conception des régimes publics et professionnels de retraite qui font obstacle à l’activité des travailleurs âgés.
• Mieux mettre à profit l’autonomie des collectivités locales pour tirer les enseignements de la pluralité des approches dans la prestation de services sociaux, ce qui devrait permettre également de renforcer leur responsabilité quant aux résultats. Regrouper les services de protection sociale, de prévention et de réadaptation pour améliorer la prestation des services publics.
• Renforcer la responsabilité des médecins généralistes en matière de continuité des soins.
• Favoriser l’ouverture des services de protection sociale à des prestataires privés pour élargir l’offre tout en réalisant des gains d’efficience.

Autres recommandations

• Adopter des mesures pour que les personnes non affiliées à un régime de retraite professionnel épargnent davantage en vue de leur retraite.
• Favoriser le concurrence dans le secteur des services de protection sociale, en particulier en réexaminant les dérogations à la loi sur la concurrence dans le secteur public et en assouplissant les règles applicables au secteur de la pharmacie.
• Améliorer l’employabilité des travailleurs âgés et concevoir des mesures pour adapter l’environnement de travail au vieillissement de la population active.
• Étudier la possibilité de diversifier les sources de financement des soins de santé et de la prise en charge de la dépendance en augmentant la participation des patients, en soumettant à condition de ressources l’aide publique au titre les services à domicile et en créant davantage de « taxes comportementales ».