Suppression des obstacles à la concurrence dans les services

15Le potentiel d’accroissement de la productivité dans les services via une réforme de la réglementation est considérable. Si dans leur majorité les pays ont connu un net rattrapage de productivité dans l’agriculture et l’industrie manufacturière par rapport aux États-Unis, les écarts de productivité entre pays dans la plupart des services restent élevés. Les écarts de productivité dans les services sont en outre particulièrement importants à l’échelle des entreprises, ce qui donne à penser qu’il est tout à fait possible d’augmenter la productivité grâce à la diffusion du savoir. L’investissement dans le capital intellectuel joue un rôle de premier plan dans le processus de diffusion (OECD, 2015a). En Allemagne, l’écart de productivité entre l’industrie manufacturière et les services est très grand (graphique 1.10). La croissance de la productivité a été faible ces 15 dernières années, également par comparaison avec les autres pays (OECD Economic Survey of Germany 2014, OECD, 2014a). L’investissement en actifs incorporels (par exemple les processus métiers, la structure organisationnelle) est une source majeure de gains de productivité dans de nombreux services (Dabla-Norris et al., 2015). En Allemagne, la faiblesse des dépenses de CI peut être imputée aux services (graphique 1.11). Dans une étude comparant sept économies européennes, il a été estimé que la contribution de l’investissement en CI à la croissance de la productivité des services était nettement moindre en Allemagne qu’au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, en France et en Autriche et que seules l’Espagne et l’Italie faisaient moins bien (Corrado et al., 2014).

Graphique 1.10. Ratio de valeur ajoutée par heure travaillée dans le secteur des services par rapport à l’industrie manufacturière. 20141

Graphique 1.10. Ratio de valeur ajoutée par heure travaillée dans le secteur des services par rapport à l’industrie manufacturière. 20141

1. 2013 pour la France, 2012 pour l’Australie et le Royaume-Uni.

Graphique 1.11. L’investissement en capital intellectuel dans le secteur des services est modeste. En pourcentage de la valeur ajoutée de chaque secteur, 2010

Graphique 1.11. L’investissement en capital intellectuel dans le secteur des services est modeste. En pourcentage de la valeur ajoutée de chaque secteur, 2010

16 Les services contribuent à hauteur de 70 % à la valeur ajoutée de l’ensemble de l’économie en Allemagne et sont des consommations intermédiaires importantes pour d’autres secteurs, y compris pour l’industrie manufacturière. La teneur en services intérieurs des exportations brutes des économies a augmenté dans le temps, ce qui souligne l’importance de marchés ouverts et efficients pour les services dans l’optique de la participation aux chaînes de valeur mondiales. Les réseaux de production mondiaux s’appuient sur les services aux entreprises pour déplacer les biens et coordonner la production le long de la chaîne de valeur (Gornig and Schiersch, 2015). Les achats de services intermédiaires par les sociétés industrielles représentent environ 12 % du PIB. Des services plus productifs et innovants augmentent la productivité dans les secteurs en aval. Dans les secteurs tournés vers l’exportation, la valeur des intrants de services par rapport à leur valeur ajoutée est particulièrement élevée. Elle s’établit à 43 % dans la chimie (dont l’industrie pharmaceutique) par exemple (IWU, 2015). Les consommations intermédiaires de services facilitent aussi la diffusion de nouvelles technologies. Les entreprises de haute technicité sont celles qui bénéficient le plus de l’intensification de la concurrence via la réforme de la réglementation des services aux entreprises (OECD, 2015a).

17 Les services professionnels et les services des industries de réseau jouent un rôle particulièrement important de consommations intermédiaires. Près de 100 % des services assurés par les conseillers juridiques et les notaires, les ingénieurs du bâtiment et les architectes en Allemagne sont utilisés dans des secteurs en aval. Dans les télécommunications, cette proportion s’élève à 50 %. Les achats de services juridiques et de services des ingénieurs du bâtiment et des architectes par les entreprises manufacturières représentaient près de 10 % de leur valeur ajoutée en 2010 (IWU, 2015). Les efforts déployés antérieurement pour réduire les obstacles à la concurrence dans la réglementation des services professionnels ont eu un impact très positif sur la valeur ajoutée de l’ensemble de l’économie (IWU, 2015), en particulier pour l’industrie manufacturière. Si l’Allemagne adoptait une réglementation aussi favorable à la concurrence que celle de l’un des pays de l’OCDE les mieux classés à cet égard (à savoir le Royaume-Uni), alors elle pourrait obtenir pour l’ensemble de son économie un gain de productivité de 2 %, et pour l’industrie manufacturière de 2.3 % (IWU, 2015). Des investissements plus massifs, y compris dans le capital intellectuel, faciliteraient ces gains de productivité.

18 L’Allemagne se classe 25^e sur 33 pays du point de vue de l’indice de réglementation des services professionnels de l’OCDE (cf. l’Étude économique 2014, OECD, 2014a, pour plus de précisions). Certains des services professionnels les mieux protégés font aussi état de ratios bénéfices/chiffre d’affaires parmi les plus élevés, nettement supérieurs à la moyenne de l’ensemble de l’économie (IWU, 2015). Cela s’explique par les obstacles à l’entrée et par les règles de déontologie. L’Étude économique 2014 (OECD, 2014c) contient une analyse approfondie de la réglementation qui est préjudiciable à la concurrence et à l’activité économique. Il existe en particulier des règlementations contraignantes sur les prix pour les notaires, les architectes, les ingénieurs du bâtiment et les conseillers juridiques (pour la représentation juridique au tribunal). Les notaires bénéficient de règles particulièrement draconiennes en matière d’exclusivité. Ils ont par exemple un droit d’exclusivité pour les actes juridiques ayant trait à la création d’une nouvelle entreprise. Cela porte notamment sur l’accord constitutif. Les exigences relatives à l’actionnariat dans certains services professionnels stipulent que les professionnels agréés eux-mêmes doivent détenir une participation majoritaire dans leur entreprise. La publicité est limitée dans certains services professionnels. Les restrictions portant sur l’actionnariat et la coopération entre différentes professions limitent les économies d’échelle et de gamme, qui constituent un puissant moteur de l’investissement en capital intellectuel.

19 Une réglementation plus favorable à la concurrence dans les industries de réseau aurait aussi des effets très positifs sur la productivité et l’investissement dans l’ensemble de l’économie. Pour les télécommunications, l’Étude de 2014 a mis en évidence l’énorme potentiel de gains de productivité dans les services et l’industrie manufacturière que recèle la suppression des droits d’exclusivité dont fait l’objet la délivrance de cartes SIM, qui reste l’apanage des titulaires de fréquences mobiles. Dans les services postaux, l’opérateur en place et ses concurrents doivent bénéficier d’une égalité des conditions s’agissant de la TVA. Dans les services ferroviaires, la mise en œuvre d’une directive de l’UE incitera davantage l’opérateur en place à réduire les coûts d’infrastructure et élargit l’éventail des infrastructures pour lesquelles l’autorité de régulation peut définir les conditions d’accès. Toutefois, les pouvoirs d’enquête limités du régulateur, par exemple en matière de surveillance du marché, continuent à restreindre les moyens d’empêcher la discrimination à l’encontre des nouveaux venus sur le marché (OECD, 2014a). Une réduction de la présence capitalistique de l’État dans les services soumis à la concurrence dans tous ces secteurs se traduirait aussi par une multiplication des nouveaux venus sur le marché.

20 Concernant l’artisanat, dans 41 professions, y compris dans le secteur du BTP (peintres, plâtriers, maçons, monteurs-échafaudeurs et installateurs en chauffage et climatisation) et dans certains services (la coiffure par exemple), le statut de travailleur indépendant est réservé aux titulaires d’un diplôme professionnel de l’enseignement supérieur. Toutefois, les personnes qui exercent ces métiers peuvent créer leur entreprise si elles ont une expérience professionnelle de six ans minimum, dont quatre passés à des fonctions de direction, et si elles sont titulaires du diplôme professionnel du deuxième cycle de l’enseignement secondaire qui est nécessaire à l’exercice de leur activité. Ces exigences font obstacle à l’arrivée de travailleurs indépendants sur le marché. Une autodiscipline des professionnels à travers des chambres de commerce sectorielles, notamment dans les services professionnels et l’artisanat, risque en outre de protéger les acteurs en place.

Favoriser la redistribution des ressources accroît la productivité des investissements en capital intellectuel

21Les gains en termes de valeur que peut générer le capital intellectuel provoquent une hausse des rendements d’échelle, si bien que le CI est un moteur de la croissance à long terme. En effet, le coût initial supporté pour mobiliser le CI n’augmente pas puisqu’il va de pair avec des volumes plus importants d’autres facteurs (travail, capital) de la production de biens ou services. Le rendement du CI pourra être exploité de façon optimale si d’autres facteurs de production (capital, travail) sont réaffectés à l’utilisation la plus productive. Par exemple, le CI est nettement plus productif dans les secteurs où les TIC sont utilisées de manière intensive. Les entreprises qui investissent dans la gestion (l’une des composantes du CI) ont aussi tendance à réaliser plus d’investissements matériels (Andrews and Criscuolo, 2013 ; Chen et al., 2014). Pour exploiter le potentiel du CI, il faut réduire les obstacles au redéploiement des ressources. Les écarts entre pays en termes de CI s’expliquent par le fait que certains pays redistribuent les ressources plus efficacement pour soutenir la croissance des entreprises qui investissent dans le CI (OECD, 2015a).

Favoriser la redistribution du capital entre les entreprises et améliorer les conditions-cadre pour les nouvelles entreprises

31Le succès des nouvelles entreprises innovantes dépend du redéploiement des ressources, qui est indispensable pour stimuler le capital intellectuel. Les entreprises qui surfent sur une vague technologique ont souvent du mal à continuer de le faire sur la vague suivante car elles ont alors tendance à se polariser sur des améliorations technologiques progressives. En outre, les jeunes entreprises possèdent un avantage comparatif s’agissant de la commercialisation d’innovations radicales (OECD, 2015a).

32 La réglementation relative à la faillite, qui plafonne le coût de la fermeture d’une entreprise et ménage la possibilité d’un nouveau départ, est un instrument important pour garantir la réaffectation des ressources (OECD, 2015a). La réforme du droit de la faillite, tout récemment en 2012, a réduit de 6 à 3 ans la période de suspension à l’issue de laquelle la dette restante des entrepreneurs en faillite est apurée (le « nouveau départ »), si ceux-ci sont en mesure de payer au moins 25 % de l’encours de leurs dettes, et à 5 ans s’ils peuvent rembourser les frais de procédures. Les procédures de faillite sont raccourcies et paraissent plus efficaces que dans la plupart des pays de l’OCDE (OECD, 2013a). Les exigences réglementaires pour créer une nouvelle entreprise sont devenues moins nombreuses et des guichets uniques ont permis de réduire les frais généraux. Les obligations comptables et statistiques imposées aux petites entreprises ont été allégées. Cependant, la réglementation restrictive des services assurés par les notaires est toujours à l’origine des frais excessifs pour les actes juridiques nécessaires à la création d’une nouvelle entreprise (cf. ci-dessus).

33 L’entrepreneuriat continue à pâtir de l’absence de simplification des procédures administratives (graphique 1.12). En général, le principe du « qui ne dit mot consent » ne s’applique pas à la délivrance d’autorisations. Le développement plus marqué de la gouvernance électronique pourrait aussi contribuer à réduire les frais administratifs (cf. ci-dessous). En outre, les entrepreneurs n’ont généralement pas accès à une assurance santé publique à faible coût (OECD, 2014a), ce qui peut dissuader l’entrepreneuriat, surtout lorsque les risques pour les revenus sont considérables. Pour être couverts par une assurance privée, les entrepreneurs peuvent être dans l’obligation de verser des cotisations assez élevées, qui sont indépendantes du niveau de leurs revenus et peuvent donc être difficiles à payer en cas de baisse de ce dernier.

Graphique 1.12. La complexité des procédures réglementaires fait obstacle à l’entrepreneuriat. Indice variant de 0 à 6, de la réglementation la moins à la plus restrictive, 2013

Graphique 1.12. La complexité des procédures réglementaires fait obstacle à l’entrepreneuriat. Indice variant de 0 à 6, de la réglementation la moins à la plus restrictive, 2013

1. Moyenne de tous les pays de l’OCDE hors États-Unis.

34 Les introductions en bourse sur les marchés d’actions sont des instruments indispensables pour que les nouvelles entreprises dotées d’un solide potentiel de croissance puissent se procurer des fonds propres. Dans de nombreux pays de l’OCDE, le nombre d’introductions en bourse a diminué, notamment pour les petites entreprises (Isaksson and Çelik, 2013), et tout particulièrement en Allemagne. Ce recul a commencé avant la crise financière mondiale. Il s’est produit dans le contexte de changements notables dans la gouvernance et le fonctionnement des marchés d’actions, qui sont devenus des entités à but lucratif, et de l’importance grandissante des transactions à haute fréquence dans la réalisation de bénéfices pour les opérateurs des marchés d’actions. Si les causes de la baisse du nombre d’introductions en bourse ne sont pas encore bien connues, le resserrement de l’écart entre cours vendeur et acheteur pour les petites entreprises a réduit les marges bénéficiaires pour les activités de tenue du marché, qui permettent de transférer les informations concernant les nouvelles entreprises sur le marché d’actions aux intervenants du marché. Les modifications de la réglementation qui ont réduit l’écart minimum de cotation entre deux cours d’actions consécutifs (le « pas de cotation ») semblent avoir joué un rôle dans la diminution du nombre d’introductions en bourse.

L’investissement dans l’accueil et l’éducation des enfants pendant toute la journée a un impact considérable

46 Les investissements dans l’accueil et l’éducation des jeunes enfants ont des effets positifs à long terme et favorisent une croissance inclusive. Des disparités subsistent en matière de quantité et de qualité de l’offre de services (OECD, 2014b). L’inscription dans des structures d’accueil des enfants âgés de moins de trois ans a fortement progressé ces dernières années (Federal Statistical Office, 2015 ; OECD Economic Survey of Germany 2014, OECD, 2014c). Néanmoins, seuls 29 % des enfants de moins de trois ans étaient inscrits en crèche en 2013, contre 50 % ou plus au Danemark, aux Pays-Bas ou en France. Les taux de fréquentation restent faibles par comparaison avec les autres pays et l’accès à la crèche pendant toute la journée est restreint (OECD, 2014f ; Kultusministerkonferenz, 2015). En outre, les jardins d’enfants sont souvent ouverts en horaires limités ou à temps partiel et les taux d’inscription sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE. La qualité et la quantité des structures d’accueil des jeunes enfants varient énormément d’une région à l’autre (les Länder ; Bock-Famulla et al., 2015). Les crèches peuvent améliorer le taux d’activité du deuxième apporteur de revenu mais aussi les résultats scolaires des enfants et leur aptitude à vivre en société, en particulier pour ceux qui sont issus d’un milieu socioéconomique défavorisé (StEG, 2010). Le gouvernement fédéral a décidé d’aider les communes à développer les services de garde d’enfants en débloquant un milliard d’euros par an entre 2015 et 2017 après avoir adopté des programmes d’investissement semblables entre 2008 et 2014.

47 En 2014, seules 53.3 % des écoles élémentaires proposaient un enseignement réparti sur toute la journée, qui concernait 33.1 % de l’ensemble des élèves du primaire (KMK, 2015). Dans la plupart des écoles où l’enseignement est réparti sur toute la journée, la présence l’après-midi n’est pas obligatoire (KMK, 2015). Ces établissements sont uniquement tenus d’ouvrir au minimum trois jours par semaine pendant sept heures. Les après-midi sont essentiellement consacrés à l’accueil, ce qui implique une renonciation aux avantages que l’enseignement réparti sur toute la journée peut procurer sur le plan pédagogique (Autorengruppe Bildungsberichterstattung, 2014 ; OECD, 2015). Pour seulement 6.0 % des élèves des écoles primaires, l’assiduité l’après-midi était obligatoire en 2013 (KMK, 2015). Un plus grand nombre d’heures d’enseignement officiel améliore les résultats scolaires, notamment des élèves issus d’un milieu socioéconomique défavorisé (OECD, 2015), et renforce la mobilité ascendante intergénérationnelle en termes d’éducation et de revenu.

Les infrastructures de transport sont de grande qualité mais les normes sont menacées

48D’après l’indice de performance logistique (basé sur une enquête) de la Banque mondiale, l’Allemagne est le pays doté des infrastructures commerciales et de transport de meilleure qualité dans le monde depuis 2010. Au cours de la même période, le pays a chuté de la deuxième à la huitième place du classement (lui aussi basé sur une enquête) du Forum économique mondial établi pour l’ensemble des infrastructures de transport. Ce résultat s’explique par un moins bon classement dans tous les secteurs du transport (routier, aérien, ferroviaire et maritime) (World Economic Forum, 2015 ; International Bank for Reconstruction and Development/World Bank, 2014). Les normes d’entretien des infrastructures fédérales ont quelque peu régressé ces vingt dernières années (BMVI, 2015). Toutefois, les infrastructures de transport relèvent pour la plupart de la responsabilité des administrations infranationales. À l’échelle des communes notamment, les dotations en infrastructures ont probablement été revues à la baisse de manière plus marquée.

49 Les besoins d’investissement annuels supplémentaires pour entretenir les infrastructures de transport à tous les niveaux d’administration sont estimés entre 3.8 milliards EUR (Kunert and Link, 2013) et 7.2 milliards EUR (Daehre-Kommission, 2012). Le gouvernement fédéral a budgétisé des investissements supplémentaires pour les infrastructures de transport fédérales à hauteur de 5 milliards EUR répartis sur quatre ans (2014-17). En 2015, il a annoncé un nouveau programme « d’investissements pour l’avenir » de 10 milliards EUR, dont 3.1 milliards EUR consacrés aux infrastructures de transport entre 2016 et 2018. Les financements complémentaires pour les infrastructures de transport proviendront de l’extension du péage autoroutier acquitté par les poids lourds à un éventail plus large de routes et de véhicules.

L’insuffisance de l’investissement est de plus en plus marquée, surtout à l’échelon local

50Les communes ont fait état de besoins d’investissement cumulés de 132 à 156 milliards EUR (3-5 % du PIB ; KFW, 2015 ; BMWi, 2015). Les besoins les plus importants concernent les infrastructures de transport, les écoles et autres équipements éducatifs. Les trois principales causes de l’insuffisance de l’investissement signalées par les communes sont le manque de financements, les besoins considérables en termes d’entretien et les dépenses sociales élevées (Alm and Zettelmeyer, 2015 ; BMWi, 2015). Les communes jouent un rôle déterminant en matière d’amélioration des infrastructures de transport et de dépenses de transferts sociaux (encadré 1.2).

51 Les communes qui investissent moins ont tendance à être celles qui connaissent une situation budgétaire défavorable, se situent dans des régions relativement pauvres et doivent engager des dépenses assez élevées au titre des transferts sociaux en espèces, qui sont souvent imposées à l’échelon fédéral mais incombent en grande partie aux communes (Arnold et al., 2015a, 2015b). Comme les transferts sociaux en espèces sont soumis à conditions de ressources, ces dépenses sont corrélées au risque de pauvreté. Les transferts budgétaires de l’État fédéral uniformisent globalement les recettes fiscales par habitant entre les Länder, et entre les communes dans chaque Land, mais sans tenir compte des différences en termes de dépenses consacrées aux transferts sociaux en espèces imposées par l’administration fédérale. Cela réduit l’espace budgétaire pour les dépenses d’investissement dans les communes où ces dépenses liées aux transferts sont élevées. Les transferts sociaux en espèces imposés par l’État fédéral représentent 55 % de leurs dépenses sociales (Statistisches Bundesamt, 2015). Les allocations de logement pour les chômeurs de longue durée constituent un exemple de ces transferts. Des données en la matière sont disponibles pour toutes les communes. Comme le montre le graphique 1.15, les communes qui engagent des dépenses élevées au titre de ces transferts investissent moins. Si les communes ont dans l’ensemble dégagé des excédents budgétaires entre 2012 et 2014, la situation budgétaire est variable d’un Land à l’autre (Arnold et al., 2015b). Les emprunts à court terme des communes ont plus que doublé entre 2004 et 2013, même s’ils restent globalement faibles (2 % du PIB, BMF, 2014).

Graphique 1.15. Les communes qui engagent des dépenses élevées au titre des transferts sociaux investissent moins. Dépenses par habitant des communes, 2013

Graphique 1.15. Les communes qui engagent des dépenses élevées au titre des transferts sociaux investissent moins. Dépenses par habitant des communes, 2013

52En 2015, l’administration centrale a créé un fonds spécial qui vient en aide aux communes en proie à une situation financière précaire et sera doté de 3.5 milliards EUR entre 2015 et 2018. Il finance jusqu’à 90 % des projets d’investissement dans les hôpitaux, la protection acoustique, l’urbanisme, les infrastructures haut débit, l’efficacité énergétique, la qualité de l’air et la modernisation des équipements éducatifs. Toutefois, en établissant un lien entre les transferts et l’encours de la dette, ce dispositif risque de nuire aux incitations à mener une politique budgétaire saine.

53 Ces dernières années, le gouvernement fédéral a pris en charge certaines des dépenses de transferts sociaux imposées par l’administration fédérale en lieu et place des communes afin de créer une marge de manœuvre budgétaire dans l’optique d’accroître les investissements des communes. Il envisage de prendre des mesures supplémentaires allant dans ce sens (Bertelsmann Stiftung, 2015 ; BMWi, 2016). Le gouvernement fédéral apporte aussi une aide financière aux régions structurellement fragiles en Allemagne de l’Est dans le cadre de son programme Amélioration de la structure économique régionale (Gemeinschaftsaufgabe « Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur » – GRW), qui stimule les investissements proches des entreprises. Les pouvoirs publics envisagent aussi d’étendre ce programme à l’ensemble de l’Allemagne à compter de 2020 (BMWi, 2016). Le nouveau système pourrait être élargi pour intégrer d’autres mesures qui répondent à la demande accrue d’investissements publics dans certains domaines comme les transports, l’accueil des enfants ou l’éducation. Le gouvernement fédéral devrait appuyer davantage l’investissement dans les communes où les dépenses consacrées aux transferts en espèces imposées par l’État fédéral sont élevées. Selon une autre hypothèse, le soutien du gouvernement fédéral à l’investissement des communes pourrait se fonder sur des indicateurs de revenu et de démographie, qui sont corrélés à des besoins en dépenses sociales plus importants, comme la structure par âge ou la part de la population immigrée.

54 Les investissements locaux des Länder et des communes dans la garde et l’éducation des jeunes enfants et l’enseignement réparti sur toute la journée auront vraisemblablement des effets positifs à long terme sur tout le pays, ce qui génèrera des externalités économiques positives pour d’autres territoires. Par conséquent, le gouvernement fédéral a sans doute un rôle à jouer pour stimuler l’offre de ces services, notamment en participant à leur financement. Des règles constitutionnelles restreignent le financement par le gouvernement fédéral des structures d’accueil des jeunes enfants aux dépenses d’investissement et empêchent le gouvernement fédéral de cofinancer les services d’enseignement obligatoire. Compte tenu des effets positifs à long terme sur l’ensemble du pays des investissements dans l’éducation, y compris des investissements hors capital physique, il convient sans doute de revoir ces restrictions. Comme le suggérait l’Étude économique 2014 (OECD, 2014c), l’administration centrale pourrait financer un système de chèques-services utilisable par les parents pour faire garder leurs jeunes enfants dans des structures agréées. Ces chèques-services inciteraient les prestataires de service à répondre à la demande des parents, s’agissant des horaires d’ouverture par exemple.

55 L’autonomie fiscale confère aux administrations infranationales une marge de manœuvre pour financer des projets d’investissement souhaités par la population locale. La décentralisation des recettes a aussi tendance à améliorer la croissance du PIB dans les régions retardataires (OECD, à paraître). Les Länder ne jouissent pas d’une grande latitude pour instituer des impôts. Les communes peuvent fixer les taux de la taxe professionnelle locale et des impôts fonciers. Néanmoins, l’assiette de la taxe professionnelle locale est très mouvante géographiquement, ce qui restreint la possibilité d’augmenter les taux d’imposition. Qui plus est, ces recettes sont très cycliques et instables. L’évaluation très ancienne des biens immobiliers limite les recettes des impôts fonciers. Afin de favoriser une plus grande autonomie budgétaire, les Länder devraient être autorisés à prélever une surtaxe sur l’impôt sur le revenu (OECD, 2006 ; BMF, 2015). Une réforme des impôts fonciers, dans laquelle l’assiette fiscale est déterminée en fonction des prix du marché comme le proposent les Études économiques de l’OCDE depuis 2006 (cf. notamment OECD, 2010), pourrait accroître la marge de manœuvre financière des communes.

56 Les communes pourraient aussi disposer d’une plus grande marge de manœuvre pour fixer les taux des impôts fonciers afin d’encourager le déploiement d’infrastructures d’une manière respectueuse de l’environnement. En fonction de leur nature, les impôts sur les terrains et les bâtiments peuvent influer sur l’étalement urbain, qui est un enjeu majeur du programme allemand de politique environnementale (European Environment Agency, 2015 ; BMUB, 2013). Par conséquent, une révision des impôts sur les terrains et les bâtiments devrait permettre de fixer des taux plus élevés sur les terrains que sur les bâtiments, sachant que cela incite à aménager un peu moins de terres, et des taux plus élevés pour les maisons individuelles que pour les immeubles collectifs (OECD, 2014b ; Brandt, 2014 ; Slack and Bird, 2014).

Renforcer l’efficacité des marchés publics

57 Des marchés publics bien pensés sont importants pour utiliser efficacement les deniers publics dans les projets d’investissements publics. Le recours à des outils électroniques pour la passation de marchés publics (la dématérialisation) favorise la diffusion de l’innovation, l’investissement en capital intellectuel et l’investissement dans les TIC, avec des retombées dans l’ensemble de l’économie (OECD, 2013b ; OECD, 2015c ; OECD, 2011). En effet, les pouvoirs publics peuvent attirer la demande via leurs activités de passation de marchés en raison de leur immense pouvoir d’achat. Cela peut contribuer à réduire les coûts lorsque les économies d’échelle peuvent être exploitées, par exemple, dans l’utilisation des communications électroniques via Internet. La législation allemande en matière de marchés publics sera totalement refondue en 2016 en réaction aux trois nouvelles directives de l’UE sur les marchés publics et les concessions.

Encourager la dématérialisation des marchés publics

58 L’Allemagne accuse un retard pour ce qui est de l’utilisation des technologies de l’information et des communications dans le domaine des marchés publics (graphique 1.16). Les dépenses consacrées par l’administration centrale aux TIC figurent parmi les plus faibles dans les pays de l’OCDE (OECD, 2013c). Les nouvelles directives de l’UE sur les marchés publics exigent que tous les États membres se lancent dans la passation électronique de marchés publics à compter de 2016. Les projets des autorités de mettre en place un système global de dématérialisation des marchés publics (Federal Government, 2015) et de promouvoir l’interconnexion numérique intelligente des services publics sont une bonne chose (Federal Ministry of Economic Affairs and Energy, 2015). Ces initiatives devraient aussi comporter des mesures pour veiller à ce que les infrastructures nécessaires soient mises à disposition.

Graphique 1.16. Le recours à la passation électronique de marchés publics est rare. Entreprises utilisant les systèmes de passation électronique de marchés publics

Graphique 1.16. Le recours à la passation électronique de marchés publics est rare. Entreprises utilisant les systèmes de passation électronique de marchés publics

59 Compte tenu de la dématérialisation des marchés publics, les agents qui en sont chargés doivent acquérir des compétences plus poussées, y compris en matière de TIC. Le manque de qualifications en TIC au sein des entités contractantes, surtout à l’échelon local, pose certains problèmes. Ainsi, les fonctionnaires ne sont pas formés à l’analyse et à la réutilisation des données (OECD, 2013b ; OECD, 2015b ; Wegweiser, 2009). Des mesures incitatives doivent être élaborées pour que les agents chargés des marchés publics tiennent compte des objectifs stratégiques dans leur prise de décision, notamment parce qu’ils opèrent dans un contexte de réticence aux risques. Les effets des politiques de marchés publics sur les objectifs stratégiques, en particulier l’innovation, ne sont pas contrôlés (OECD, 2015b ; OECD, 2013b).

Une réforme de la préparation du budget peut permettre la réalisation de projets d’investissement prioritaires

62Des procédures efficaces de préparation du budget contribuent à identifier les coûts et les avantages des projets d’investissements publics, ce qui peut garantir des dotations budgétaires adaptées pour les investissements et un choix optimal de projets d’investissement. Des examens réguliers des dépenses sont en train d’être institués pour favoriser un établissement pragmatique des priorités. Le premier cycle de ces examens des dépenses doit s’achever au printemps ou à l’été de 2016. C’est une bonne chose, même si des améliorations sont possibles (OECD, 2014d) :

63

• Le parlement fédéral privilégie la gestion au niveau microéconomique des dotations budgétaires. Il faudrait renforcer le rôle du parlement de contrôle de l’orientation stratégique de la préparation du budget et des procédures de passation des marchés, par exemple en étoffant ses moyens d’analyse. La collaboration avec des établissements de recherche indépendants pourrait être renforcée ou un office budgétaire parlementaire indépendant pourrait être créé, comme cela fut le cas récemment en Autriche.
• L’utilisation d’informations sur les résultats dans le processus de préparation du budget est de plus en plus répandue dans les pays de l’OCDE afin d’encourager l’exploitation efficace des ressources publiques et d’améliorer la responsabilité du gouvernement. Ces pratiques sont peu fréquentes en Allemagne. Par exemple, les mauvais résultats des programmes de dépenses ne sont rendus publics que de manière sélective et ont rarement des conséquences négatives sur le plan budgétaire (OECD, 2013c). Plusieurs ministères opérationnels ont commencé à améliorer leur méthode d’évaluation.

Mieux associer la population aux décisions

64 Un obstacle majeur à la réalisation de vastes projets d’investissements publics complexes en Allemagne tient à la vive résistance de la population locale, si bien qu’envisager de tels projets n’est même pas tentant pour les administrations locales (Bertelsmann Stiftung, 2012). L’opposition à un stade avancé de la phase de planification peut aussi se traduire par des coûts plus élevés, ce qui peut être évité si la population est associée à la prise de décision à un stade précoce. Les projets d’infrastructures complexes ont souvent des retombées très positives sur l’ensemble de la société mais peuvent aussi générer des externalités négatives locales, par exemple de la pollution ou du bruit. Pour limiter ces effets néfastes, il faut associer la population à la planification et à la réalisation des projets d’investissement.

65 Il est possible de mieux associer la population à la réalisation de projets d’investissements complexes en Allemagne (OECD, 2014b). 98 % des citoyens souhaitent participer davantage à la planification des projets d’infrastructure (Bertelsmann Stiftung, 2015a). Les progrès récents sur le front des outils en ligne et des technologies de communication sont tout à fait susceptibles d’améliorer les possibilités d’échanges entre les administrations publiques, les citoyens et la société civile. Si elle est utilisée comme un outil de communication dans les deux sens, la gouvernance électronique peut s’avérer particulièrement utile pour accroître la participation des citoyens (European Institute for Public Participation, 2009 ; OECD, 2014b). Toutefois, le gouvernement allemand utilise actuellement des outils de communication perfectionnés essentiellement pour fournir des informations (OECD, 2013c). Il faut aller plus loin pour associer la population à la planification et à la réalisation de projets d’investissement, y compris grâce à des outils de communication de pointe. Les efforts déployés se traduiraient aussi par une amélioration de l’engagement civique et de la gouvernance publique, qui est l’un des principaux indicateurs du bien-être de l’OCDE et le seul pour lequel l’Allemagne fait moins bien que la moyenne de l’OCDE (OECD, 2015o).

Mobiliser des fonds privés pour les infrastructures publiques

66Les gouvernements des pays de l’OCDE envisagent de plus en plus de nouer des partenariats public-privé (PPP) pour financer et améliorer la qualité des infrastructures dans le contexte de la multiplication des contraintes budgétaires (Araujo and Sutherland, 2010). Les accords de PPP peuvent améliorer l’efficience mais seulement s’ils s’appuient sur une analyse pertinente de leur bien-fondé et sur une élaboration prudente des contrats (encadré 1.3). Jusqu’à présent, l’Allemagne ne s’est guère lancée dans des PPP (Partnerschaften Deutschland, 2015).

67 Les PPP de l’administration centrale respectent bien les Principes de l’OCDE applicables à la gouvernance publique des PPP (OECD, 2014d). Il est possible de renforcer les conditions-cadre pour les PPP, surtout aux niveaux d’administration infranationaux (OECD, 2014d ; OECD, 2010). Les administrations infranationales ne sont pas tenues d’informer le gouvernement fédéral des risques financiers à long terme inhérents à certains projets de PPP. En revanche, elles doivent démontrer que chaque projet de PPP améliore la rentabilité des investissements par rapport aux autres méthodes de passation de marchés et n’est donc pas simplement une alternative à l’emprunt. Des risques peuvent néanmoins survenir parce que les Länder peuvent apporter des garanties de recettes minimales à la partie privée, contrairement au gouvernement fédéral, par exemple. Renforcer la transparence des divers risques liés aux PPP conclus par les administrations infranationales pourrait devenir de plus en plus important à l’avenir puisque le frein à l’endettement pourrait rendre les emprunts hors budget plus intéressants.

68 Certaines réglementations sectorielles font obstacle à la conclusion de PPP. Ainsi, différentes règles de financement des communes s’appliquent pour la construction, l’entretien et la mise en œuvre de projets d’investissement dans certains domaines, dont les routes, les hôpitaux et les écoles. Il est d’autant plus difficile d’intégrer toutes les phases des projets d’infrastructure dans un seul contrat de PPP (OECD, 2014c ; OECD, 2010). Les réglementations propres à certains secteurs devraient être réexaminées pour supprimer les obstacles inutiles aux PPP.

69 Les données portant sur les résultats des PPP sont limitées. Le partage des expériences contribue à diffuser les pratiques optimales. La création de conseils consultatifs pour les PPP à l’échelon fédéral et dans certaines régions est donc une bonne chose (OECD, 2010b). Ces derniers devraient concerner l’ensemble des Länder. L’Allemagne devrait aussi encourager la mise en commun des expériences internationales en matière de PPP. L’harmonisation des procédures au sein de la structure fédérale de l’Allemagne et parmi les pays de l’OCDE et de l’UE pourrait aussi permettre d’intensifier la concurrence et de réduire les coûts.

70 Certains pays de l’OCDE étudient de nouveaux instruments pour faciliter la coopération entre les secteurs public et privé, par exemple l’investissement à impact social aux États-Unis et au Royaume-Uni. Les investisseurs ont une obligation contractuelle d’obtenir un meilleur résultat social. Si le résultat social atteint un seuil de performance défini d’un commun accord, alors les investisseurs perçoivent un rendement financier. Pour que cet instrument soit efficace, le résultat social doit être mesurable (OECD, 2015d). La mise en commun des expériences avec d’autres pays est indispensable si l’adoption de cet instrument relativement nouveau est envisagée.

71 Les obligations de financement de projet constituent un autre instrument qui est de plus en plus utilisé pour lever des fonds privés destinés à financer des infrastructures (Della Croce and Gatti, 2014). Elles sont émises par le partenaire privé associé à un projet d’infrastructure. Ces obligations sont intéressantes aux yeux des investisseurs institutionnels parce qu’elles peuvent plus facilement être émises avec des échéances longues, qui concordent avec l’horizon à long terme des projets d’infrastructure. Toutefois, les investisseurs obligataires doivent être suffisamment informés des risques encourus. Cela est particulièrement vrai si les obligations de financement de projet sont utilisées pour mobiliser les fonds de pension.

Les redevances d’utilisation peuvent accroître l’efficience des infrastructures

72Les redevances d’utilisation sont de puissants instruments pour internaliser les coûts liés et non liés aux émissions de l’utilisation des infrastructures publiques (OECD, 2014c). Ces redevances contribuent à une utilisation efficace des infrastructures existantes et réduisent la congestion si elles sont différenciées selon les lieux et les périodes. Les redevances de congestion peuvent indiquer les besoins en infrastructures, ce qui permet d’orienter les investissements en infrastructures de transport là où ils sont particulièrement nécessaires. En réduisant le coût budgétaire net des investissements en infrastructures, elles peuvent aussi contribuer à faire face aux restrictions budgétaires via le déploiement des infrastructures requises. L’expérience des autres pays montre que les redevances d’utilisation sont plus facilement acceptées si les infrastructures sont mises à disposition en collaboration avec des partenaires privés (Academic Advisory Board of the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2014).

73 Les projets de création d’un organisme indépendant chargé des investissements en infrastructures routières fédérales, qui percevrait des recettes à partir des redevances d’utilisation des routes, peuvent être une étape utile allant dans ce sens. Cela améliore la viabilité à long terme des projets routiers (Academic Advisory Board of the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, 2015). L’Allemagne a étendu les redevances d’utilisation pour les camions à un éventail plus large de véhicules de transport de marchandises et aux routes fédérales. Toutefois, la redevance d’utilisation prévue pour les voitures particulières ne dépend pas de l’usage. L’Allemagne devrait envisager d’étendre les redevances d’utilisation aux voitures particulières. Ces redevances pourraient aussi être différenciées selon les lieux et les périodes. Les infrastructures nécessaires aux redevances d’utilisation sont pour une bonne part déjà en place en raison du système actuel de péage numérique qui gère les redevances d’utilisation pour les camions.