Les impôts indirects sons sous-utilisés

9Tant les fondements théoriques que les résultats observés semblent indiquer que les impôts indirects sont préférables aux impôts directs du point de vue de la croissance économique (Arnold, 2008; Johansson et al., 2008), parce qu’ils favorisent l’épargne et l’investissement et ont une incidence plus faible sur les coûts et les bénéfices des entreprises, ainsi que sur les incitations au travail, surtout lorsqu’on les compare à l’impôt sur les bénéfices des sociétés et l’impôt sur le revenu des personnes physiques. En outre, imposer des biens et services lorsque la demande des consommateurs (ou l’offre des producteurs) est inélastique offre la possibilité d’accroitre les recettes sans entraîner trop de « pertes sèches » du bien-être économique. Les impôts indirects peuvent également permettre d’« internaliser » des externalités, notamment celles liées à l’environnement et à la santé publique. Bien entendu, il existe des inconvénients potentiels : certaines formes de fiscalité indirecte peuvent être utilisées à des fins protectionnistes, exercer des effets de distorsion sur la consommation des ménages et sur l’épargne et avoir un caractère régressif.

10En Australie, la fiscalité indirecte est relativement légère, les recettes collectées à ce titre représentant environ 7 % du PIB, contre un peu moins de 12 % en moyenne dans la zone OCDE (graphique 1.2, partie A). De plus, la part de la fiscalité indirecte dans le total des recettes publiques est faible (partie B). La taxe sur les biens et services (TBS), qui s’apparente à une taxe sur la valeur ajoutée, représente près de la moitié de tous les impôts indirects, le reste étant constitué surtout de prélèvement liés à l’utilisation des véhicules (accise sur les carburants au niveau de l’administration centrale, ainsi que différentes taxes prélevées par les États sur les véhicules à moteur), de droits de douane et de taxes d’accise sur les boissons alcoolisées et le tabac (tableau 1.2).

Graphique 1.2. Taxe sur les biens et services

Graphique 1.2. Taxe sur les biens et services

1. La zone grisée correspond à la fourchette du 25^e au 75^e centile des pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données.

Tableau 1.2. Principales composantes de la fiscalité indirecte

Tableau 1.2. Principales composantes de la fiscalité indirecte

Pourquoi il conviendrait de prélever davantage de recettes de la TBS

11L’Australie a institué une taxe générale sur les biens et services plus tard que plusieurs autres pays de l’OCDE. La taxe sur les biens et services (TBS) est en effet entrée en vigueur en 2000, après un long débat politique. Les taxes sur la valeur ajoutée sont en principe conçues pour s’appliquer à une assiette très large sur la consommation finale des ménages et être perçues par les entreprises sur la « valeur ajoutée » à chaque étape de la production et de la distribution. En Australie toutefois, l’assiette de la TBS est très étroite en raison de multiples traitements préférentiels (c’est-à-dire des taux nuls et des exonérations). En outre, le taux de la TBS demeure relativement faible, n’ayant jamais été modifié depuis l’entrée en vigueur du taux « initial » de 10 %. La part des recettes dans le PIB ou dans l’ensemble des recettes publiques est faible en regard des normes internationales (graphique 1.3). En outre, les exonérations passablement nombreuses se traduisent par un ratio de recettes au titre de la TVA de niveau moyen (ce ratio est obtenu en divisant les recettes réelles par les recettes que l’on obtiendrait si le taux normal de la TVA s’appliquait à la consommation totale des ménages).

12Élargir l’assiette de la TBS en réduisant le nombre des exonérations et des cas où s’applique un taux nul serait très judicieux d’un point de vue économique. La plupart des dépenses fiscales au titre de la TBS australienne sont attribuables au taux nul appliqué aux aliments, aux soins de santé et à l’éducation ainsi qu’à l’exonération des produits financiers. Le coût budgétaire est énorme ; l’effet total du taux nul et des exonérations de la TBS pour l’exercice 2013-14 dans ces catégories se traduit en effet par un manque à gagner estimé à environ 20 milliards AUD (1,3 % du PIB) (tableau 1.3). Le traitement préférentiel a pour objet de répondre à certains problèmes sociaux et de distribution, mais se prête mal à ce rôle. Une étude récente de l’OCDE sur les effets de redistribution des taxes sur la consommation (OECD, 2014a) montre que les taux réduits ou nuls sont un outil mal adapté au ciblage de l’aide aux ménages à faible revenu. Dans le meilleur des cas, les ménages à revenu élevé bénéficient autant d’un taux réduit que ceux à faible revenu. Et dans le pire des cas, ils en bénéficient énormément plus que les ménages pauvres, leur consommation des biens et services non taxés ou peu taxés étant supérieure à celle des ménages à faiblerevenu.

Graphique 1.3. Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

Graphique 1.3. Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

1. La zone grisée correspond à la fourchette du 25^e au 75^e centile des pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données.
2. Ce ratio exprime les recettes provenant de la TVA/TBS dans un pays en pourcentage des recettes qu’il percevrait si le taux normal de base s’appliquait à la consommation totale. Bien que le ratio des recettes de la TVA doive être interprété avec prudence et que l’érosion de l’assiette fiscale puisse résulter de plusieurs facteurs (dont la non-conformité), il donne une indication du montant de recettes auquel les pouvoirs publics renoncent par suite de l’application de traitements préférentiels comme les taux nuls et les exonérations.

Tableau 1.3. Postes de dépenses fiscales importants pour 2013-14¹

Tableau 1.3. Postes de dépenses fiscales importants pour 2013-14¹

1. Les montants indiqués correspondent aux « manques à gagner » estimés et ne reflètent pas l’incidence totale, sur les recettes, d’une suppression d’une exonération fiscale (par exemple, ils ne tiennent pas compte des changements de comportement des contribuables occasionnés par la suppression d’une exonération). De plus, il ne conviendrait pas d’additionner ces estimations de dépenses fiscales.
2. Sur la base d’un PIB de 1 590 milliards AUD en 2013-14.

13De plus, le « seuil d’exonération visant les biens de faible valeur » visant les biens importés mérite qu’on s’y arrête. Ce seuil signifie que la taxe ne s’applique pas aux biens importés dont la valeur lui est inférieure. Plusieurs pays de l’OCDE y ont recours, principalement parce que, dans le cas de biens de faible valeur, le coût administratif du recouvrement de la taxe serait supérieur au montant perçu, et parce que si ce coût devait être répercuté sur les consommateurs, le prix des biens concernés deviendrait excessif. En Australie, on a fixé le seuil d’exonération à 1 000 AUD par article, ce qui est particulièrement élevé et incite les commerçants sur Internet à s’installer hors du pays. On estime à 470 millions AUD le manque à gagner résultant de cette exonération en 2013-14 (Australian Government, 2014b). Il importe d’aborder cette question, ne fût-ce qu’en raison du potentiel de croissance des commerçants sur Internet. On pourrait envisager d’exiger des fournisseurs hors frontières de biens de petite valeur de facturer, collecter et reverser la taxe plutôt que de confier cette tâche aux autorités douanières. Il pourrait en résulter une baisse des coûts administratifs, ce qui permettrait d’abaisser encore le seuil.

14Outre les élargissements d’assiette, les comparaisons internationales à penser qu’il est possible de relever le taux de la TBS. Dans plusieurs pays, le taux normal de la TVA est supérieur à 20 %, soit plus du double de celui de la TBS. Toutefois, il ne s’agit pas là d’un bon critère de réforme puisque les taux normaux élevés sont souvent le fait de régimes fiscaux prévoyant nombre d’exonérations et de taux très favorables. Les taux en vigueur dans les régimes comportant peu d’exonérations (c’est-à-dire un ratio élevé de recettes de la TVA) constituent un meilleur modèle pour l’Australie. Par exemple, la Nouvelle-Zélande et Israël ont des assiettes larges et des taux de 15 % et 18 % respectivement.

15En vertu des accords actuels, les recettes de la TBS sont remises aux administrations des États et constituent en réalité une dotation inconditionnelle (voir le chapitre 2). C’est pourquoi toute réforme en profondeur de la TBS aurait des répercussions sur le financement des États et ne permettrait de réaliser des progrès que si elle s’inscrivait dans le cadre d’un ensemble de réformes du financement des États et d’autres aspects de la fédération. Par exemple, une hausse des recettes de la TBS (accompagnée d’une réduction correspondante des dotations conditionnelles) pourrait constituer un élément d’une réforme de la fédération visant à donner plus d’autonomie de financement (mais aussi de responsabilités) aux États, comme on le suggère au chapitre 2.

Il y a place pour un meilleur équilibre concernant la fiscalité des véhicules à moteur

16La fiscalité australienne des véhicules à moteur recouvre différentes taxes générales prélevées par les États, une taxe d’accise sur l’essence et des péages. En Australie, la fiscalité des carburants a longtemps été faible au regard des normes internationales et elle l’est de plus en plus depuis 2001, lorsqu’on a mis fin à l’indexation automatique du droit d’accise sur l’indice des prix à la consommation. L’indexation était un moyen utile d’assurer « par défaut » des augmentations de recettes pour le Trésor et elle a permis de maintenir une influence positive de l’accise du point de vue environnemental. Par conséquent, l’intention des pouvoirs publics de rétablir l’indexation de l’accise est louable. On prévoit aussi de créer un fonds par le biais duquel les recettes supplémentaires de l’accise seront affectées au financement des infrastructures routières. Lier ainsi des recettes particulières et des domaines de dépense peut compromettre une répartition efficace des ressources (puisqu’il n’y a aucune raison de croire que les recettes vont correspondre au niveau optimal des dépenses). Toutefois, il n’y a pas de risque dans ce cas, car le fonds ne servira pas à financer des projets de construction routière spécifiques et ne constituera qu’un faible apport au budget total des infrastructures routières (le fonds est censé recueillir 2.2 milliards AUD au cours de la période de « projections » dequatre ans alors que le coût du programme actuel d’infrastructures routières pour la même période excédera 25 milliards AUD).

17Même si le projet de ré-indexation de l’accise de l’administration centrale est poursuivi, les taxes australiennes sur les carburants devraient demeurer relativement faibles (les autres pays augmentant généralement l’accise au fil du temps, par indexation ou par des ajustements périodiques), comme on le voit au graphique 1.4. De prime abord, cela signifie qu’il y aura une marge d’augmentation de l’accise. Toutefois, comme dans d’autres pays à faible densité de population, par exemple le Canada et les États-Unis, l’Australie compte de nombreuses collectivités rurales où les longs voyages en voiture pour se rendre au travail, faire les courses ou participer à des activités de loisirs sont presque inévitables. Une hausse du taux d’accise sur les carburants pourrait donc avoir des conséquences en termes de redistribution. De plus, comme c’est généralement le cas, toute justification écologique d’une hausse de l’accise sur les carburants doit partir du principe que le produit de l’accise compense des externalités qui vont au-delà de celles de celles qui concernent les gaz à effet de serre, par exemple les embouteillages, la pollution sonore et la pollution de l’air, parce que l’accise est calculée en fonction d’un prix du carbone généralement très supérieur aux estimations les plus élevées de sa valeur réelle. S’il peut être commode de croire à l’opportunité d’une accise élevée sur les carburants en présumant qu’elle couvre une gamme d’externalités, en fait, elle n’est sans doute pas le meilleur outil pour s’attaquer à ces problèmes.

Tableau 1.4. Principaux impôts et charges afférents à la propriété et à l’utilisation de véhicules

Tableau 1.4. Principaux impôts et charges afférents à la propriété et à l’utilisation de véhicules

Graphique 1.4. Taxe sur l’essence¹. 2013, USD PPA par litre

Graphique 1.4. Taxe sur l’essence¹. 2013, USD PPA par litre

1. Essence sans plomb à indice d’octane élevé (95 RON). La taxe désigne la taxe d’accise et la taxe générale sur les ventes.

18En résumé, le contexte australien favorise la tarification routière plutôt que la taxation des carburants comme instrument économique optimal pour le traitement des externalités liées au transport. Jusqu’à maintenant, la tarification routière correspond généralement à des péages sur des parties d’autoroute ayant été construites en vertu de contrats de type construction-exploitation-transfert (build-operate-transfer contracts) conclus avec le secteur privé. Dans certains cas, le stationnement payant est utilisé pour décourager l’utilisation de la voiture ; par exemple, Victoria prélève une « taxe de congestion » annuelle sur les espaces de stationnement dans certaines zones urbaines. Toutefois, des plans exhaustifs ciblant directement l’utilisation des voitures, par exemple le « péage de zone », comme celui que l’on trouve à Londres, ou le péage fondé sur la navigation GPS, n’ont pas encore été adoptés par les États australiens. Comme le soulignent les analyses précédentes (OECD, 2012a), il est très difficile de convaincre le public d’accepter une taxe de congestion.

19Comme dans plusieurs autres pays, une part importante des véhicules appartient à des entreprises ; par exemple, on estime qu’un tiers des nouvelles voitures enregistrées en Australie entre 2001 et 2011 appartenaient à des sociétés (Harding, 2014). La fiscalité des voitures de société est par nature très délicate, car ces voitures sont toujours utilisées aussi bien à des fins personnelles que professionnelles, ce qui donne lieu à des règles fiscales complexes. De ce fait, les voitures de société sont souvent utilisées dans les stratégies d’optimisation fiscale des employés (et des employeurs), ce qui compromet les efforts déployés ailleurs pour décourager l’utilisation des véhicules. En Australie, les voitures de société sont imposées en tant qu’avantages en nature. Ces dernières années, les règles ont été améliorées. Dans le passé, on utilisait un barème à quatre taux dégressifs en fonction de la distance parcourue, ce qui incitait à accroître le kilométrage pour bénéficier d’une tranche à taux plus bas. Le passage à un taux unique a débuté en 2011 et a pris fin en 2014. Les moyens de procéder à d’autres améliorations devraient être recherchés.

20Les modifications de la fiscalité des véhicules et la poursuite du développement des péages routiers doivent s’intégrer dans une stratégie de transport s’inscrivant dans le contexte d’une coordination de l’action publique entre l’administration fédérale et les États visant la meilleure répartition possible entre les infrastructures routières et les possibilités de transport public. La réforme de la fiscalité des véhicules doit également s’inscrire dans le droit fil des efforts visant à remplacer les assiettes fiscales inefficaces par des assiettes ayant des caractéristiques favorables tant en regard des recettes que des incitations économiques, comme le préconise la partie du chapitre 2 consacrée à la fiscalité des administrations des États.

La taxe carbone a été supprimée en vertu d’une nouvelle approche de la réduction des émissions de gaz à effet de serre

21L’administration actuelle a sensiblement modifié la politique relative aux mécanismes de réduction des émissions. En juillet 2014, elle a donné suite à l’engagement pris lors de la campagne électorale d’abroger un système d’achat et de crédit « carbone » (dit « taxe carbone » parce que les entreprises concernées devaient, dans un premier temps, acheter des crédits carbone auprès de l’administration en vue de l’établissement d’un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission). L’administration propose de remplacer ce système par un ensemble de mesures baptisé Plan d’action directe (Direct Action Plan).

22Le Plan d’action directe repose sur un Fonds de réduction des émissions (Emissions Reduction Fund), qui permet de créditer les réductions d’émissions. Les projets de réduction d’émissions seront sélectionnés via un système de ventes aux enchères fermées et l’administration passera ensuite avec les soumissionnaires retenus des contrats précisant qu’elle achètera une quantité déterminée de réductions d’émissions après exécution. Pour vendre des réductions d’émissions à l’administration ou sur le marché secondaire, les participants doivent d’abord faire vérifier les réductions opérées et obtenir des crédits carbone échangeables. En principe, un tel procédé peut produire les incitations appropriées : de fait, il peut avoir les mêmes effets qu’une taxe carbone à la marge, pourvu que l’on parvienne à surmonter les difficultés concernant l’établissement des niveaux de référence des émissions et la vérification des réductions d’émissions. Contrairement à la taxe carbone ou le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission, le Plan d’action directe comportera un coût budgétaire net pour les pouvoirs publics.

23Toutefois, il y a des possibilités de consolider le Fonds de réduction des émissions. Encourager la mise en place d’un marché secondaire des crédits aiderait à assurer une répartition plus efficace grâce aux forces du marché. En outre, dans le cadre d’une démarche sensée visant à pallier le risque de compenser les augmentations, l’administration entend mettre en place un mécanisme de sauvegarde visant à encourager les grands établissements industriels à ne pas excéder le niveau de référence historique fixé. En octobre 2014, le projet de loi établissant le fonds avait atteint les dernières étapes de la procédure parlementaire tandis que le mécanisme de sauvegarde en était toujours à l’étape des consultations.

Impôt sur le revenu des ménages et avantages des ménages

Encourager l’emploi et lutter contre la pauvreté

24Les impôts sur le revenu acquittés par les ménages et les prestations qui leur sont versées représentent une part importante des recettes et des dépenses budgétaires, et constituent un outil de politique sociale important. L’articulation entre l’impôt sur le revenu, notamment ses aspects s’appliquant aux personnes ayant une faible capacité de revenu, d’une part, et la générosité, l’accessibilité des prestations d’aide sociale et les conditions permettant d’en bénéficier, d’autre part, détermine les revenus disponibles des ménages et influe sur leurs incitations à participer au marché du travail. Faire en sorte que cet aspect du régime des prélèvements et des prestations soit bien conçu revêt donc une très grande importance. Comme mentionné ci-dessus, l’administration actuelle a fait connaître son intention d’effectuer des changements sensibles dans ce domaine.

25Le système australien de prélèvements et de prestations présente des caractéristiques que l’on retrouve dans celui d’autres pays de l’OCDE, avec un impôt progressif sur le revenu des personnes physiques assorti de différents crédits correspondant à des objectifs de politique sociale ainsi que d’un éventail de prestations en espèces. L’aide sociale est largement financée au moyen des impôts plutôt que de charges sociales (tableau 1.5) et les prestations sont généralement soumises à des conditions de ressources (voir tableau 1.6) plutôt qu’universelles. Il y a deux prestations fondamentales pour les chômeurs (l’allocation Nouveau départ, dite Newstart, et l’allocation pour les jeunes et l’allocation parentale, la Youth Allowance and Parenting Payment, trois pour les familles (avantage fiscaux A et B pour les familles et allocation parentale versée sous conditions de ressources), ainsi qu’une forme principale de soutien en espèces pour les personnes handicapées (la pension d’invalidité, dite Disability Support Pension) (tableau 1.6).

Tableau 1.5. Impôt sur le revenu des personnes physiques et cotisations de sécurité sociale y afférentes

Tableau 1.5. Impôt sur le revenu des personnes physiques et cotisations de sécurité sociale y afférentes

Tableau 1.6. Principales caractéristiques des prestations de chômage et d’aide sociale et modalités d’activation¹

Tableau 1.6. Principales caractéristiques des prestations de chômage et d’aide sociale et modalités d’activation¹

1. Les modalités sont celles qui étaient en vigueur en septembre 2014 ; à moins qu’elles ne soient explicitement mentionnées, les réformes projetées, dont celles actuellement en voie d’adoption par le parlement, ne figurent pas dans ce tableau.
2. Évaluation généralement automatique dans le cadre de l’évaluation des principales prestations.

26En partie grâce à des exigences relativement limitées en matière de recettes, le « coin » fiscal sur le travail en Australie est relativement peu élevé, ce qui est avantageux du point de vue de l’emploi et de la compétitivité et revêt une importance particulière dans la partie inférieure de l’échelle des revenus, où les travailleurs sont les plus susceptibles de se retrouver au chômage. En 2011-12, le « coin » fiscal obligatoire pour un travailleur célibataire gagnant deux tiers du salaire moyen (cotisation de l’employeur à la caisse de retraite incluse) était légèrement inférieur à 30 %, ce qui le situe clairement dans la moitié inférieure de la distribution de la zone OCDE (graphique 1.5). En outre, par suite d’une augmentation des seuils d’exonération en 2012-13, le coin sera encore plus bas. Étant donné les avantages d’une moins grande dépendance à l’égard de l’impôt sur le revenu, des réductions des taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et/ou les augmentations des seuils d’exonération sont certainement souhaitables en principe. Les problèmes budgétaires actuels vont probablement obliger les autorités à renoncer temporairement à s’engager dans cette voie, mais de telles réformes devraient pourtant demeurer un objectif à long terme.

Graphique 1.5. Charge fiscale et paiement obligatoire d’un travailleur célibataire sans enfant gagnant deux tiers du salaire moyen. 2013Total des charges fiscales de l’employé (cotisations sociales comprises)

Graphique 1.5. Charge fiscale et paiement obligatoire d’un travailleur célibataire sans enfant gagnant deux tiers du salaire moyen. 2013Total des charges fiscales de l’employé (cotisations sociales comprises)

1. La somme de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales acquittée par un employé en pourcentage du revenu brut.
2. La somme de l’impôt sur le revenu, des cotisations sociales acquittées par l’employé, des cotisations sociales acquittées par l’employeur, de la taxe salariale, déduction faite des prestations en espèces, en pourcentage des coûts bruts de main-d’œuvre.
3. Dans le cas de l’OCDE, il s’agit d’une simple moyenne des données des pays membres.

27Une comparaison internationale des coefficients de Gini avant et après impôts (et prestations) et des taux de pauvreté (graphiques 1.6 et 1.7) indique que, dans l’ensemble, le système de prélèvements et de prestations de l’Australie, au moins en 2011, permettait de réduire l’inégalité et la pauvreté générales d’une marge plutôt inférieure à celle d’autres pays. Par exemple, le coefficient Gini était le 16^e plus élevé en regard du revenu brut, mais le 8^e plus élevé lorsque l’on tient compte des impôts et des prestations. Ces classements témoignent en partie des écarts sensibles entre les situations économiques des pays de l’OCDE ces dernières années. Un chômage élevé et persistant dans certains pays a accru l’inégalité et la pauvreté avant impôts et leurs systèmes impôts-prestations contribuent sensiblement à améliorer la situation. Il se peut aussi que certains écarts entre l’Australie et les autres pays illustrés aux graphiques 1.6 et 1.7 soient imputables à certains éléments du système de prélèvements et de prestations de l’Australie. Par exemple, le barème de l’impôt sur le revenu voit sa progressivité diminuer à un stade relativement précoce dans la distribution du revenu ; le taux marginal maximum d’imposition ne s’applique que lorsque le revenu atteint deux fois et demie le revenu salarial moyen. De plus, comme dans le cas des autres pays dont les prestations de chômage sont soumises à un examen du revenu et à un taux unique, les taux de remplacement sont faibles dans la phase initiale de chômage. Toutefois, ces facteurs ne sont pas les seuls à influencer la progressivité et la générosité des systèmes impôts-prestations. Plus précisément, le recours fréquent à des prestations versées sous conditions de ressources et le faible rôle joué par les cotisations de sécurité sociale en Australie présupposent un système impôts-prestations plus progressif par rapport à celui des pays où les prestations et cotisations universelles revêtent une plus grande importance. Dans l’ensemble, les données semblent indiquer que, dans le cas de l’Australie, les facteurs qui augmentent la progressivité tendent à être plus importants que ceux qui la réduisent. De fait, les indicateurs reposant sur des microsimulations de divers types de ménage donnent à penser que la progressivité de la fiscalité du pays est une des plus fortes de la zone OCDE (on trouvera des exemples de ces calculs au graphique 1.8).

Graphique 1.6. Inégalités de revenu brutes et nettes¹

Graphique 1.6. Inégalités de revenu brutes et nettes¹

1. Les valeurs du coefficient Gini se situent entre 0, qui indique une égalité maximale (tous les ménages ont un revenu identique), et 1, qui indique une inégalité maximale (un seul ménage détient le total des revenus).

Graphique 1.7. Incidence de la pauvreté relative fondée sur le revenu brut et net¹

Graphique 1.7. Incidence de la pauvreté relative fondée sur le revenu brut et net¹

1. L’incidence de la pauvreté relative correspond à la part des ménages dont le revenu « équivalent» est inférieur à 50 % du revenu médian.

Graphique 1.8. Progression du « coin » fiscal moyen : comparaison avec les dix pays les plus riches de l’OCDE¹

Graphique 1.8. Progression du « coin » fiscal moyen : comparaison avec les dix pays les plus riches de l’OCDE¹

1. La progression du « coin » fiscal moyen tient compte de l’effet, sur la progressivité, des cotisations sociales de l’employé et de l’employeur, des taxes salariales et des prestations en espèces. L’indicateur mesure l’augmentation en points de pourcentage du coin fiscal moyen par point de pourcentage d’accroissement du salaire moyen sur l’intervalle de 50 %-500 % du revenu salarial moyen.

Il est possible de simplifier encore davantage

28Si l’on n’y prend garde, les systèmes de prélèvements et de prestations deviennent généralement plus complexes au fil des ans. De fait, on obtient souvent plus de « crédit » politique en mettant en place de nouveaux mécanismes ou dispositifs qu’en supprimant ceux qui sont désuets ou inefficaces. En outre, la visibilité est souvent importante quand il s’agit de faire en sorte d’effectuer des réformes. Par exemple, les nouvelles allocations (et les étiquettes qui s’y rattachent) sont parfois présentées comme des mesures distinctes alors qu’elles correspondent en réalité à une augmentation d’une allocation existante. En Australie, les principales prestations fiscales et en espèces sont accompagnées de plusieurs avantages secondaires, dont certains, du moins de prime abord, semblent excéder les besoins.

29Des progrès réels ont été accomplis en matière de simplification. C’est le cas de certaines aides complémentaires (dont celle au titre de la TBS), qui sont maintenant regroupées en une seule allocation subsidiaire, le complément de pension (auquel ont droit les bénéficiaires de plusieurs autres programmes d’aide). Toutefois, il y a place pour d’autres réformes. Par exemple, l’Examen Henry préconise le remplacement des Parties A et B de la prestation fiscale pour les familles par une seule prestation et suggère de combiner la prestation de garde d’enfant et le crédit d’impôt pour garde d’enfant. Il est encourageant de constater que l’administration actuelle semble déterminée à s’engager sur la voie de la simplification. On projette notamment de consolider les programmes de soutien destinés aux autochtones australiens. Il y a actuellement 150 programmes administrés par le ministère du Premier ministre et du Cabinet ; ces programmes seront regroupés dans le cadre d’une nouvelle stratégie (la Stratégie d’avancement des autochtones) comportant cinq grands thèmes. De la même façon, les programmes administrés dans le cadre du portefeuille de la santé seront consolidés (au sein du programme de santé des autochtones australiens). Il suffit de s’arrêter au simple nombre de programmes actuellement en vigueur pour conclure qu’une consolidation s’impose. Toutefois, il ne sera pas facile de déterminer les éléments du système qui méritent d’êtreconservés et ceux qui doivent être supprimés en vue d’accroître l’efficacité.

Les projets de réforme axés sur le chômage des jeunes exigeront une surveillance étroite

30Certaines caractéristiques du régime australien d’assurance-chômage et d’activation sont admirables. La valeur des prestations d’assurance chômage à taux fixe versées sous conditions de ressources (l’allocation Nouveau départ et l’allocation aux jeunes) est modeste (graphique 1.9). De fait, les Études antérieures recommandent une prestation plus généreuse au cours des premiers mois de chômage (OECD, 2010). De plus, le système des services de placement du secteur privé administré en vertu de contrats conclus avec l’État, qui comporte des incitations financières destinées à remettre les demandeurs d’assurance chômage sur le marché du travail, a suscité beaucoup d’intérêt au plan international et fait l’objet d’un examen exhaustif de l’OCDE (OECD, 2012b).

Graphique 1.9. Taux de remplacement de l’assurance chômage d’un travailleur gagnant deux tiers du salaire moyen¹. 2012

Graphique 1.9. Taux de remplacement de l’assurance chômage d’un travailleur gagnant deux tiers du salaire moyen¹. 2012

1. Les microsimulations portent généralement uniquement sur les prestations faisant l’objet d’un droit général. Dans plusieurs pays de l’OCDE où il n’y a pas de programmes d’aide sociale de grande envergure, les simulations indiquent que les prestations sont nulles pour certains types de ménage au 60^e mois de chômage. Par conséquent, les taux minima de remplacement de l’OCDE sont égaux à zéro dans certains cas. Toutefois, dans plusieurs pays, les autorités locales ou les administrations infranationales peuvent offrir une aide en espèces au cas par cas et sur une base discrétionnaire.
2. La moyenne de l’OCDE est représentée par une ligne reliant les valeurs minimum et maximum au sein de l’OCDE.

31L’administration actuelle cherche à améliorer les trajectoires menant à l’éducation et au marché du travail tout en rendant le chômage moins attrayant, surtout pour les jeunes, en réduisant l’appui financier. Voici les principales propositions mises de l’avant par l’administration (Australian Government, 2014b) :

32

• Des règles plus rigoureuses pour les demandeurs de prestation d’assurance-chômage de moins de 30 ans, notamment l’obligation de démontrer une recherche active de travail sur une période pouvant aller jusqu’à six mois avant de pouvoir prétendre au bénéfice de prestations (autrement dit, des « périodes d’attente » plus longues pour bénéficier de prestations).
• Augmentation de l’âge minimum d’admissibilité à l’allocation Nouveau départ (et à l’allocation de maladie) qui passe de 22 à 24 ans.
• Élargissement de l’éventail des qualifications permettant de bénéficier de prêts bonifiés par l’État destinés à aider les étudiants à acquitter les frais de scolarité (bien que les propositions prévoient aussi des conditions moins favorables pour ces prêts et une réduction de l’apport direct de l’État aux frais de scolarité).
• Prestation de services d’emplois pour les demandeurs d’emploi au cours de la période d’attente de prestations. Le niveau des services sera déterminé en fonction des circonstances propres à chaque demandeur. L’objectif minimum est de faire en sorte que les centres d’emploi aident les demandeurs à préparer un CV et leur offrent des renseignements sur les possibilités d’emploi et de formation.
• Expansion d’un programme pilote. Le programme « Travailler pour percevoir une allocation de chômage » (Work for the Dole), qui propose une expérience de travail obligatoire pour certains demandeurs d’emploi dans certains domaines où le chômage est élevé.

33Par suite de ces réformes, et notamment de périodes d’attente plus longues concernant les prestations, le système évoluera vers un territoire inconnu, si bien que les réactions globales sont imprévisibles. L’objectif est de faire en sorte que plusieurs jeunes chômeurs retournent dans le système scolaire ou fassent plus d’efforts pour trouver du travail, quitte à accepter des emplois qui leur paraissent moins attrayants. Cela dit, l’ampleur de telles réponses à ce type de réforme demeure incertaine et il se pourrait que l’on observe d’autres réactions moins souhaitables. Par exemple, les changements pourraient inciter certains chômeurs à tout abandonner, l’effort demandé pour avoir droit à une allocation de Nouveau départ ou une allocation jeunesse et pour participer à des programmes d’activation ne leur paraissant pas en valoir la peine. En outre, les changements pourraient inciter certains à multiplier les démarches en vue d’obtenir d’autres prestations (comme la pension d’invalidité). Compte tenu de ces possibilités, les propositions de l’administration devront être suivies de près.

Une forte augmentation des dépenses publiques consacrées aux congés parentaux pourrait ne pas être optimale

34L’administration actuelle accorde une très grande priorité aux réformes visant à accroître sensiblement la rémunération afférente aux congés parentaux mentionnés dans les sections précédentes. La mise en place de congés parentaux rémunérés financés par des fonds publics en 2011 a permis d’établir une norme minimale commune pour les différents arrangements déjà mis en place par des employeurs ou des secteurs particuliers en matière de congés parentaux rémunérés. Le plan prévoit une prestation uniforme d’une durée de 18 semaines égale au salaire minimum d’un travailleur à temps plein. Dans plusieurs autres pays, le congé parental rémunéré est lié au revenu antérieur (avec des plafonds) et l’administration actuelle a l’intention d’adopter un système semblable. On envisage une rémunération sur 26 semaines égale revenu antérieur, ou au salaire minimum d’un travailleur à temps plein si celui-ci est plus élevé ; de plus des cotisations à la caisse de retraite seraient payées. Dans le cadre des propositions actuelles, le montant total versé serait plafonné à 50 000 AUD, ce qui est légèrement supérieur à la valeur d’une prestation versée un peu plus de six mois au salaire moyen. Un tel régime encouragerait l’offre de travail et rendrait la poursuite d’une carrière plus attrayante (surtoutpour les femmes), favoriserait un plus grand bien-être de la mère et de l’enfant et accroîtrait l’épargne-retraite des femmes grâce au versement des cotisations au régime de retraite. Toutefois, comme pour toute augmentation sensible du financement d’un mécanisme particulier, il conviendra de procéder à des vérifications croisées rigoureuses pour s’assurer que le nouveau système est plus avantageux qu’une stratégie plus diversifiée, du fait qu’il pourrait y avoir des rendements marginaux décroissants. Ainsi, il ressort d’un examen récent des problèmes de garde d’enfants (Productivity Commission, 2014) qu’une augmentation aussi importante des fonds affectés à cette forme de soutien parental ne constitue peut-être pas l’affectation de ressources la plus susceptible d’accroître l’offre de travail féminin ou d’encourager les parents à combiner travail et vie familiale. Le rapport suggère d’affecter une part des fonds destinés au régime à d’autres aspects de la politique familiale, par exemple le soutien à une structure de garde et d’éducation de la petite enfance.

Les autres propositions concernant la réforme de l’aide sociale réduiront les prestations aux familles

35Sous d’autres aspects, les propositions de l’administration auront également pour effet de réduire les prestations aux familles puisqu’elles se traduiraient par une diminution de la portée de certaines prestations fiscales aux familles, un gel des seuils d’exonération fiscale et de nouvelles restrictions en matière d’indexation. En témoignent les simulations des effets des mesures budgétaires effectuées grâce à un modèle d’impôts-prestations reposant sur les caractéristiques de 44 000 familles (le modèle « Stinmod ») et conçu par le National Centre for Social and Economic Modelling. Cette modélisation donne à penser que les mesures budgétaires auront peu d’effet en 2014-15 sur la plupart des personnes sans enfant, mais pourraient entraîner une légère baisse de revenu, en moyenne, chez les personnes avec ou sans enfant faisant partie des quintiles inférieurs (graphique 1.10). Les familles et les particuliers à faible revenu continueront de recevoir une aide publique que l’administration estime substantielle. Certaines estimations de la valeur de l’aide résultant de la mise en œuvre des réformes proposées figurent dans les documents budgétaires de l’administration. Par exemple, on estime que, à compter de 2016-17, une famille monoparentale de deux enfants dont le revenu est de 30 000 AUD recevra des prestations totalisant 18 454 AUD (AustralianGovernment, 2014c). De plus, comme dans le système actuel, le ménage pourrait avoir droit à différentes autres prestations et services offerts par l’État.

Graphique 1.10. Incidence moyenne en 2014-15 des mesures budgétaires de 2014-15 sur le revenu disponible des ménages dans chaque quintile¹

Graphique 1.10. Incidence moyenne en 2014-15 des mesures budgétaires de 2014-15 sur le revenu disponible des ménages dans chaque quintile¹

1. L’analyse repose sur le modèle STINMOD14 de NATSEM (à l’université de Canberra) et mesure l’incidence des modifications d’impôts et de prestations adoptées par le gouvernement de coalition. Les estimations n’incluent pas les propositions visant à accroître la rémunération des congés parentaux. Q1 désigne le quintile le plus bas (c’est-à-dire les 20 % des ménages situés dans la tranche inférieure du point de vue du revenu disponible) et Q5 le quintile le plus élevé. L’incidence correspond à l’écart entre un scénario de référence du revenu disponible et un scénario tenant compte des mesures budgétaires.

Les taux marginaux d’imposition élevés résultant de la diminution progressive des prestations demeurent un problème

36En Australie, les problèmes les plus graves liés à la baisse graduelle des prestations (ou à leur « suppression ») concernent la configuration impôts-prestations pour les familles. Les prestations versées sous conditions de ressources ne sont pas entièrement supprimées si le revenu d’un prestataire excède un certain seuil ; elles sont généralement réduites selon un pourcentage fixe, ce qui a pour effet de relever le taux marginal effectif de l’impôt. Plus le taux de retrait est faible, plus l’effet sur le taux marginal et les risques afférents d’incitation sont faibles mais, plus le coût budgétaire en termes de décaissements est élevé, plus le ciblage de la prestation est faible. De surcroît, les mécanismes ne peuvent pas être envisagés de manière isolée, puisque c’est l’effet net de l’ensemble des prélèvements et des prestations qui importe du point de vue des incitations. Par conséquent, les systèmes impôt-prestations comportant de multiples prestations sous conditions de ressources doivent être élaborés avec grand soin si on veut éviter qu’un grand nombre de ménages se heurtent à des taux effectifs d’imposition très élevés (pouvant même excéder 100 %) sur le revenu , tout en ayant à l’esprit les pertes sèches liées au versement de prestations à des ménages qui ne font pas partie du groupe ciblé.

37Ces problèmes sont illustrés au graphique 1.11, qui indique les calculs des taux d’imposition marginaux nets (c’est-à-dire incluant les impôts sur le revenu et les prestations) s’appliquant au revenu d’un ménage d’une personne avec ou sans enfant, ainsi qu’au revenu d’un couple à un apporteur de revenu. Les simulations impôts-prestations de l’OCDE partent de l’hypothèse que les enfants sont très jeunes, ce qui en Australie signifie que les parents peuvent en principe prétendre à l’allocation parentale et à la prestation fiscale pour les familles. Comme l’indique le graphique 1.11, les prestations familiales ont pour effet d’accroître les taux marginaux s’appliquant au revenu supplémentaire des personnes dont le salaire est proche du salaire moyen, l’accroissement étant principalement attribuable au retrait de l’allocation parentale (à un taux de 40 %). Les prestations créent également une « bosse » des taux marginaux à mesure que l’on progresse dans la distribution du revenu (entre environ 1.3 et 1.5 fois le salaire moyen) en raison du retrait de la prestation fiscale aux familles.

38Ces problèmes de réduction graduelle plaident en faveur d’une poursuite de la simplification du système de prélèvements et de prestations. Réduire le chevauchement des réductions graduelles permettrait d’aplanir les « bosses » de taux marginaux, ce qui augmenterait les bénéfices que les ménages tirent des augmentations du revenu qu’ils gagnent.

Graphique 1.11. Analyse du coin fiscal marginal

Graphique 1.11. Analyse du coin fiscal marginal

Enjeux pour les ménages à revenu moyen et intermédiaire (tranche supérieure)

39En Australie, à 47 %, le taux marginal maximum d’imposition (comprenant le prélèvement au titre de l’assurance maladie, mais excluant le prélèvement de réparation budgétaire temporaire récemment adopté) commence à s’appliquer à un seuil relativement bas correspondant à environ 2.5 fois le salaire moyen. Ces conditions ne sont pas sensiblement différentes de celles en vigueur dans plusieurs pays européens (graphique 1.12) et sont en grande partie attribuables à la forte dépendance à l’égard de l’impôt sur le revenu (ou à la décision de ne pas exploiter pleinement la fiscalité indirecte). Tout cela plaide plus encore en faveur d’une réforme de la structure fiscale comportant une augmentation des seuils d’exonération de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et peut-être aussi des réductions de taux.

Graphique 1.12. Taux marginaux maxima de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et seuils correspondants¹. Pourcentage, 2013

Graphique 1.12. Taux marginaux maxima de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et seuils correspondants¹. Pourcentage, 2013

1. Les données comprennent le taux maximum d’IRPP prévu par la loi plus les retenues supplémentaires (comme les cotisations à la sécurité sociale) s’appliquant au seuil où commence à s’appliquer le taux maximum d’IRPP prévu par la loi.

40Les ménages australiens consacrent beaucoup de temps, d’effort et d’argent à comprendre le régime fiscal et à remplir leur déclaration d’impôt. Les seuils relativement bas de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) a pour conséquence que plusieurs ménages sont incités à réduire autant que possible la composante imposable de leur revenu, notamment en se prévalant des dispositions concernant les charges déductibles, qui sont relativement généreuses par rapport aux autres pays de l’OCDE. Les employeurs ont également la possibilité d’offrir une rémunération sous la forme d’avantages en nature (comme une voiture par exemple). Les employeurs acquittent un impôt sur ces avantages, mais il existe des conditions favorables pour certains types de charges, ce qui en fait un instrument attrayant mais ajoute à la complexité de la planification de l’impôt. Les réformes actuellement mises en œuvre par l’administration fiscale australienne (Australian Taxation Office) pour réduire les coûts de conformité fiscale seront certainement utiles, par exemple l’accroissement des préinscriptions des données dans les formules de déclaration d’impôt (voir ci-dessous). Toutefois, on devrait chercher aussi à simplifier les déductions et l’imposition des avantages en nature. L’accroissement des seuils de l’IRPP et la réduction des taux diminueraient les incitations à recourir à des stratégies complexes d’évasion fiscale, encorequ’il ne s’agisse là que d’un avantage secondaire, et non du principal motif de telles réformes.

41Le prélèvement de réparation budgétaire temporaire (Temporary Budget Repair Levy), une taxe supplémentaire de 2 % s’appliquant sur le revenu imposable excédant 180 000 AUD (soit environ deux fois le revenu salarial moyen) pendant trois ans, a été adopté en juin 2014. Selon les calculs de l’administration (Australian Government, 2014c), environ 400 000 contribuables acquitteront cet impôt, qui représentera 3.1 milliards AUD de recettes sur une période de trois ans (soit environ 0.2 % de l’actuel PIB annuel). Ces recettes seront certes utiles, mais le prélèvement témoigne sans doute aussi du désir de l’administration de signaler la nécessité d’un « partage des charges », d’autant plus que le budget comporte des économies au titre des dépenses d’aide sociale. Étant donné que le prélèvement prend la forme d’une augmentation faible et temporaire de l’impôt dans la tranche supérieure des revenus, les réactions comportementales non souhaitables des salariés et des entreprises (par exemple, une réinstallation hors de l’Australie) seront probablement négligeables. Toutefois, le prélèvement a sans doute suscité des tentatives d’élaborer des stratégies d’évasion fiscale. Par exemple, certains estiment qu’un retard dans le relèvement de l’impôt sur les avantages en nature destiné à l’alignersur le nouveau taux maximum effectif de l’IRPP de 49 % sera mis à profit par les contribuables. À ce stade, néanmoins, rien n’autorise à croire que l’on est en présence d’un recours massif à une telle stratégie ou à d’autres semblables.

Une réforme plus approfondie du régime destiné aux personnes handicapées

42Bien que le pourcentage de la population active recevant des prestations d’invalidité ait cessé de croître au début des années 2000, à un peu plus de 5 % il demeure pourtant très élevé (graphique 1.13). En outre, comme dans d’autres pays, les personnes handicapées bénéficiant de ce régime sont peu nombreuses à le quitter pour réintégrer le marché du travail. Empêcher des demandeurs de « s’infiltrer » dans le régime des prestations d’invalidité en raison de leur caractère plus généreux et parce qu’il serait, à certains égards, assorti de conditions moins rigoureuses que celui des prestations d’assurance chômage est aussi difficile que d’encourager la réhabilitation et à la réintégration du marché du travail de l’effectif actuel des prestataires.

Graphique 1.13. Bénéficiaires de prestations d’invalidité – comparaison avec les 10 pays où les prestations sont les plus élevées¹. En pourcentage de la population active (15-64)

Graphique 1.13. Bénéficiaires de prestations d’invalidité – comparaison avec les 10 pays où les prestations sont les plus élevées¹. En pourcentage de la population active (15-64)

1. L’Australie est le 13^e pays dans le classement.
2. La moyenne de l’OCDE exclut le Chili, l’Islande et la Turquie.

43Généralement, il est difficile de réformer rapidement ou facilement les régimes de pension d’invalidité, de sorte qu’il faut habituellement tabler sur un éventail continu de mesures. Les ajustements des prestations aux personnes handicapées proposés par l’administration actuelle prévoient un plan quinquennal visant à accroître le retour au travail des bénéficiaires âgés de moins de 35 ans. Ces propositions prévoient aussi des activités obligatoires (et des sanctions en cas d’inobservation) pour les prestataires dont la capacité de travail est estimée à 8 heures ou plus et, pour le même groupe d’âge, un examen des conditions ouvrant droit aux prestations. De plus, les autorités projettent d’imposer des règles plus strictes sur les voyages à l’étranger des titulaires de pension d’invalidité afin de remédier à un problème selon lequel plusieurs d’entre eux quittent le pays pour des vacances prolongées.

44Le gouvernement s’est également engagé à poursuivre une réforme majeure des services de soutien aux personnes handicapées. La réforme, baptisée Régime national d’assurance-invalidité (National Disability Insurance Scheme), vise à résoudre les problèmes d’inégalité de qualité, de sous-financement et de fragmentation des services en mettant en place un système plus centralisé et mieux financé administré par un nouvel organisme – l’Agence nationale d’assurance-invalidité (National Disability Insurance Agency). La réforme a essentiellement pour objet d’assurer aux personnes handicapées l’accès à un éventail plus large de services généralement offerts à l’ensemble de la population. Elle entraînera un doublement des dépenses au titre des services de soutien aux personnes handicapées, qui atteindront près de 14 milliards AUD, ce qui signifie qu’elles passeront d’environ 0.5 % à 1 % du PIB. À peu près un tiers des titulaires de la pension d’invalidité bénéficient d’une forme quelconque de service aux personnes handicapées. Par conséquent, l’amélioration de ces services entraînera une amélioration sensible des conditions de vie de nombre de ces titulaires.

Un régime de pension foncièrement sain, mais exigeant des améliorations particulières

45Le régime des pensions de l’Australie repose principalement sur une prestation versée sous conditions de ressources (la pension de vieillesse) combinée à un régime de retraite à cotisations déterminées (pensions de retraite) (tableau 1.7). L’âge d’accès aux pensions de vieillesse est actuellement de 65 ans, mais il passera à 67 ans en 2023 par suite des réformes adoptées par le gouvernement précédent, et le gouvernement actuel entend le porter à 70 ans à compter de 2035. La pension de retraite comprend une cotisation obligatoire minimale de l’employeur (la « garantie de pension de retraite ») à laquelle peuvent s’ajouter des cotisations volontaires. Ces dernières (sous réserve de certaines limites) peuvent être traitées comme une cotisation d’employeur (baptisée « sacrifice salarial » parce que le salaire de l’employé est réduit d’un montant correspondant) ou autrement soustraites du revenu après impôt. En vertu de « règles de conservation », la pension de retraite peut être perçue à compter de 55 ans (bientôt 60 ans). En plus des régimes de pension de vieillesse et de pension de retraite, il existe des caisses de retraite par répartition dont la suppression est programmée et qui n’admettent plus de nouveaux membres, mais qui continueront d’être administréespour quelques décennies encore.

Tableau 1.7. Principales caractéristiques du régime de pensions (à l’exclusion du traitement fiscal et des clauses d’ancienneté)

Tableau 1.7. Principales caractéristiques du régime de pensions (à l’exclusion du traitement fiscal et des clauses d’ancienneté)

46Les montants versés au titre des pensions de vieillesse comptent parmi les plus modestes des pensions de premier pilier de la zone OCDE, et ce, malgré une augmentation prévue dans le cadre des réformes de 2009. Cette modestie, combinée à une démographie relativement favorable, explique le niveau comparativement faible des charges publiques au titre des pensions (graphique 1.14) et augure bien de la viabilité budgétaire future, ce qui présuppose une dépendance prononcée à l’égard des pensions de retraite pour le maintien de revenus adéquats après la sortie du marché du travail. Par exemple, les simulations de l’OCDE en matière de pensions indiquent qu’une personne ayant gagné dans l’ensemble de sa vie un revenu correspondant à la moitié du salaire moyen obtiendra du régime de pensions 91 % de ce qu’il gagnait auparavant, ce qui est beaucoup plus que la moyenne de la zone OCDE, qui est de 70 % (graphique 1.15). Toutefois, environ 40 points de pourcentage de ce total provient de la pension de retraite, l’hypothèse étant faite que le titulaire a cotisé sans interruption tout au cours de sa vie professionnelle. Dans la vie réelle, il se peut qu’il y ait beaucoup de pensionnés actuels (et futurs) dont la pension de retraite est (ou sera) sensiblement inférieure à celle qui ressort de ces estimations. L’épargne-retraite obligatoire des salariés fondéesur un régime de retraite n’a été mise en place qu’au début des années 90 et, de toute façon, il y aura toujours des personnes qui, à cause par exemple d’une faible capacité de revenu et du petit nombre de cotisations résultant d’emplois intermittents, n’auront droit qu’à une modeste pension de retraite.

Graphique 1.14. Pression démographique et dépenses publiques au titre des retraites. Dépenses publiques au titre des retraites 2009 (en % du PIB)Ratio de dépendance des personnes âgées (âgés de 65 ans et plus, % de la population ayant de 20 à 64 ans)

Graphique 1.14. Pression démographique et dépenses publiques au titre des retraites. Dépenses publiques au titre des retraites 2009 (en % du PIB)Ratio de dépendance des personnes âgées (âgés de 65 ans et plus, % de la population ayant de 20 à 64 ans)

Graphique 1.15. Simulations de pensions pour l’Australie

Graphique 1.15. Simulations de pensions pour l’Australie

47À l’heure actuelle, la position des pensions de vieillesse par rapport aux revenus de la population est protégée par un mécanisme plancher lié aux salaires moyens, ainsi qu’à une règle d’indexation favorable qui prend en compte la hausse des prix à la consommation (IPC) ou celle de l’indice du coût de la vie pour les retraités si celle-ci est plus élevée (tableau 1.7). L’administration actuelle projette d’abolir le dispositif plancher et d’indexer les pensions de vieillesse uniquement à l’IPC dans le cadre d’une stratégie générale visant à assurer une indexation uniforme de l’ensemble du régime d’aide sociale et à favoriser l’épargne. Toutefois, cette réforme signifie que la valeur de la pension de vieillesse diminuera par rapport aux revenus moyens et, à un certain stade, pourrait franchir des seuils socialement inacceptables. Les rapports intergénérationnels publiés tous les cinq ans par l’administration et qui portent sur les problèmes démographiques, présentent un mécanisme d’ajustement des paramètres de la pension de vieillesse, dont l’indexation. Toutefois, étant donné que la stabilité des paramètres du régime de pension est essentielle pour les ménages souhaitant planifier leur avenir, un changement incessant des modalités d’indexation est loin d’être optimal. On pourrait gérer les tensions budgétaires liées aux pensions devieillesse en envisageant d’autres possibilités, par exemple réduire leur portée ou augmenter les cotisations aux régimes de retraite (ce qui implique une baisse des montants versés au titre des pensions de vieillesse).

48L’actuel traitement fiscal des pensions est inhabituel et soulève des questions de ciblage et d’efficacité. Comme c’est souvent le cas ailleurs, les cotisations jusqu’à un certain seuil ne sont pas imposées (à moins qu’il ne s’agisse de cotisations volontaires provenant du revenu après impôt). Mais contrairement à la plupart des autres systèmes, certains impôts sont prélevés au stade de l’accumulation et, ce qui est plus étonnant encore, par suite d’une décision prise par les pouvoirs publics il y a environ une décennie, les revenus de rente échappent totalement à l’impôt (voir tableau 1.8). Cette disposition avait été adoptée surtout par souci de simplifier ce qui était devenu un traitement fiscal excessivement complexe des pensions de retraite. Certaines réformes avaient assujetti les arrangements en vigueur à une « clause d’ancienneté » (autrement dit, les réformes ne s’appliquaient qu’aux nouveaux retraités), ce qui a engendré une multitude de traitements fiscaux. Toutefois, l’exonération des revenus de pension de retraite a pour conséquence que d’importants montants de fonds publics sont implicitement dépensés selon des modalités qui avantagent surtout les gens percevant des revenus moyens ou supérieurs ; les dépenses de l’exercice 2013-14 sont estimées à environ 32 milliards AUD, soit quelque 2 % duPIB (tableau 1.3).

Tableau 1.8. Traitement fiscal des pensions

Tableau 1.8. Traitement fiscal des pensions

49Le régime des pensions présente d’autres problèmes, dont certains sont analysés dans l’Étude du système financier (Financial System Inquiry), qui devrait être remis au gouvernement en novembre 2014. Une des questions porte sur l’opportunité d’établir des règles concernant les modalités d’accès aux pensions de retraite. À l’heure actuelle, il n’y a aucune restriction ; il est possible de demander le versement d’une somme forfaitaire ou d’opter pour des paiements périodiques (comme une rente viagère), ou encore de combiner les deux. Il y a des incitations fiscales à choisir des versements périodiques ; en effet, les gains de placement dans des actifs servant à financer des paiements périodiques sont exonérés. Cependant, relativement peu de gens choisissent une rente viagère en Australie. Bien que ces dispositions soient conformes à l’idée d’offrir aux retraités une liberté complète concernant l’échelonnement de leurs prestations, elle s’accorde difficilement avec le principe central d’un régime de pension à cotisations obligatoires, à savoir la nécessité de lutter contre la courte vue des ménages en matière de planification financière. Selon cette logique, on pourrait s’attendre, par exemple, à des règles précisant qu’il faut choisir une rente viagère (ne serait-ce que pour une partie des pensions de retraite) pour faire en sorte que tous les retraités disposent d’unflux régulier de revenu. Cela dit, de telles règles n’ont de valeur que si les versements au titre des pensions sont suffisants pour constituer un flux de revenu adéquat (net des coûts). Peut-être s’agit-il là d’un facteur pertinent en Australie, le régime de pension obligatoire n’ayant été mis en place qu’en 1992, ce qui signifie que les versements à ceux qui partent actuellement à la retraite ne reposent que sur 22 ans (au maximum) de cotisations.

50Des questions ont également été soulevées concernant la part importante des actions dans les portefeuilles des caisses de retraite et l’absence de toute disposition visant à réduire le risque lors du départ à la retraite. Des préoccupations ont également été exprimées au sujet des frais prélevés par les caisses de retraite (par exemple, Minife, 2014). En partie à cause de ces craintes, des mesures autorisant la création de fonds autogérés ont reçu un accueil très favorable. L’évaluation du régime des pensions de retraite sera un thème central de l’Étude du système financier mentionné ci-dessus.

Impôts fonciers et impôts sur les plus-values

La fiscalité relative au logement repose sur une approche plutôt conventionnelle

51Le traitement des logements occupés par leur propriétaire au regard de l’impôt foncier et de l’impôt sur les plus-values est semblable à celui de plusieurs autres pays (voir tableau 1.9). Conformément à une pratique apparemment très répandue, les plus-values réalisées lors de la vente d’un logement occupé par son propriétaire ne sont pas imposées. De plus, comme dans plusieurs pays de l’OCDE, la valeur locative des logements occupés par leur propriétaire n’est pas assujettie à l’impôt (alors même que la théorie fiscale semble indiquer qu’elle devrait l’être).Toutefois, les propriétaires ne sont pas autorisés à déduire les intérêts hypothécaires, ce qui constitue en contrepartie un compromis raisonnable.

Tableau 1.9. Principales caractéristiques du traitement fiscal du logement en Australie

Tableau 1.9. Principales caractéristiques du traitement fiscal du logement en Australie

52En Australie, les revenus tirés de logements constituant uniquement des placements immobiliers sont assujettis à l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) conformément au principe d’inclusivité du régime fiscal, c’est-à-dire au principe selon lequel toutes les formes de revenu (déduction faire des coûts assumés pour les obtenir) doivent être assujetties à l’IRPP. Par conséquent, les contribuables peuvent déduire les charges afférentes à la gestion de ces biens immobiliers (par exemple les dépenses comptables, les intérêts versés, les frais de gestion et de maintenance). Lorsque ces charges excèdent le revenu locatif, le contribuable peut déduire cette « perte » de ses autres revenus, par exemple ses revenus salariaux. C’est ce que l’on appelle un effet de levier négatif et, en principe, la même situation peut apparaître dans d’autres formes de placement. Ceux qui investissent dans le logement présument que la plus-value qu’ils réaliseront lors de la vente du logement sera plus que suffisante pour compenser la perte initiale de revenu disponible. Cela découle du fait que seule la moitié de la plus-value nette est assujettie à l’IRPP (il en va de même pour les placements en actions). Bien que l’approche inclusive soit correcte du point de vue théorique, les incitations à obtenir un effet de levier négatif pourraient être réduites. Par exemple, l’Examen fiscal Henry a recommandé un mécanisme qui aurait pour effet d’abaisser la réductionde revenu imposable découlant des pertes nettes sur placement (Australian Government, 2010).

53Les frais de transaction afférents à l’achat de logements résidentiels et d’entreprises incluent notamment un « droit de timbre » (c’est-à-dire une taxe sur les documents) prélevé par les administrations des États. Le droit en question peut être important ; par exemple, en Nouvelle-Galles-du-Sud, le droit de timbre est d’environ 29 500 AUD pour un bien immobilier de 750 000 AUD, soit près de 4 % de la valeur du bien. Ce montant s’ajoute à des frais de transaction déjà élevés ; selon une étude de l’OCDE, le total des frais de transaction afférents à l’achat d’un logement est de l’ordre de 14 % du prix d’achat, ce qui est très important au regard des normes internationales (Andrews et al, 2011). Étant donné que les frais de transaction freinent la mobilité des ménages (ici encore, voir Andrews et al, 2011), les droits de timbre prélevés par les administrations des États devraient être réduits ou supprimés et des efforts visant à diminuer les autres frais de transaction poursuivis.

54Les impôts fonciers (c’est-à-dire sur les biens immeubles) comprennent les impôts fonciers prélevés par les administrations des États et les taxes municipales prélevées par les collectivités locales. Au regard des normes internationales, les recettes perçues en pourcentage du PIB sont légèrement supérieures à la moyenne de la zone OCDE (graphique 1.16). D’une façon générale, il s’agit là d’une donnée positive, compte tenu des caractéristiques économiques attrayantes de l’impôt foncier (assiettes inamovibles, peu d’effets de distorsion sur les décisions économiques). De fait, comme on l’a souvent recommandé à d’autres pays, on devrait en principe recourir davantage à cette forme d’impôt. Comme l’indique le chapitre 2, on pourrait abolir l’exonération de l’impôt foncier dont bénéficient les propriétaires occupants et recourir davantage aux taxes municipales.

Graphique 1.16. Impôts sur les biens immeubles¹. 2012 ou la dernière année pour laquelle des données sont disponible, en % du PIB

Graphique 1.16. Impôts sur les biens immeubles¹. 2012 ou la dernière année pour laquelle des données sont disponible, en % du PIB

1. Cette sous-rubrique englobe les impôts prélevés périodiquement eu égard à l’utilisation de biens immeubles. Ces impôts sont prélevés sur les terrains et les bâtiments. OCDE désigne la moyenne simple des pays membres de l’OCDE.

Peut-on plaider en faveur d’un alourdissement de la fiscalité des transferts de patrimoine ?

55L’Australie ne prélève plus aucune forme d’impôt sur les transferts de patrimoine, comme les droits de succession ou l’impôt sur les donations. Dans le passé, l’administration centrale et les administrations étatiques prélevaient des droits de succession, mais elles les ont abolis à la fin des années 70.

56Malgré cela, comme l’indique l’Examen fiscal Henry (Australian Government, 2010), il conviendrait d’examiner plus en profondeur l’opportunité d’imposer une taxe spécifique sur les legs. Selon toute vraisemblance, on ne trouvera pas de données permettant de justifier et de quantifier l’importance relative des différentes motivations de legs. Toutefois, il est raisonnable de présumer que les legs sont dans une certaine mesure « accidentels », en ce sens qu’ils sont le résultat d’une épargne de précaution plutôt que le produit d’un plan visant à laisser un montant précis à des héritiers (Cremer et al, 2012). Dans ces circonstances, les impôts sur les legs ne produisent aucun effet de distorsion puisqu’ils n’influent pas sur le montant épargné. En outre, certains soutiennent que, du point de vue des motivations, l’incidence d’une réduction des transferts de patrimoine sur les bénéficiaires (ou bénéficiaires potentiels) est également positive. De la même façon, certains estiment qu’une réduction des transferts de patrimoine causée par l’imposition des legs aurait des conséquences positives du point de vue de l’équité.

57Les impôts sur les legs soulèvent néanmoins des problèmes d’ordre pratique. Ils sont susceptibles d’être considérés comme une forme injuste de double imposition. Il s’agit là d’une question qui ne soulève pas d’inquiétude d’ordre économique (les impôts étant de toute façon prélevés à plusieurs points dans le système économique), mais qui exige sans doute une justification. Ce qui est plus problématique d’un point de vue économique, c’est que les impôts sur les legs exigent des dispositions auxiliaires pour limiter les pertes liées à l’évasion fiscale. Par exemple, les règles sur les donations doivent faire l’objet d’un examen attentif. De fait, de telles complications (ajoutées à la « concurrence » interétatique) ont contribué à la suppression des droits de succession et doivent être évaluées soigneusement à la lumière des recettes potentielles.

58Il est évident que toute étude de faisabilité concernant un impôt sur les legs doit reposer sur un examen approfondi. Plus précisément, les études sur les réactions comportementales, l’observance des règles et l’évasion fiscale doivent être centrées sur les ménages fortunés. Ce sont ces ménages qui constituent la plus grande part de l’assiette d’un impôt sur les legs, d’autant plus que, comme partout ailleurs, tout impôt sur les legs en Australie est susceptible de comporter un seuil d’exonération relativement élevé, ce qui signifie que seuls les legs de grande valeur y seraient assujettis.

Impôts sur les sociétés et aides aux entreprises

59La politique concernant les impôts sur les sociétés et les aides aux entreprises est déterminée à la lumière de nombreux facteurs, dont les problèmes de recettes et de structure fiscale, les questions de concurrence et les efforts visant à encourager la création d’une valeur ajoutée élevée (comme la recherche-développement scientifique). En outre, l’Australie est un des nombreux pays de l’OCDE où les redevances ou prélèvements spéciaux sur les ressources naturelles revêtent une importance particulière.

Il y a lieu de réduire le taux global de l’impôt sur les sociétés

60Comme dans d’autres économies ouvertes, l’exposition à la mobilité des capitaux signifie qu’il y a des tensions entre la nécessité de maintenir une fiscalité légère en vue d’attirer les investissements et la nécessité de percevoir des recettes et d’assurer l’équité fiscale. Les dépenses fiscales liées à l’impôt sur les sociétés et aux aides aux entreprises (tableau 1.10) sont souvent très différenciées du point de vue du degré de mobilité, ce qui contribue à réduire ces tensions.

Tableau 1.10. Principales caractéristiques de la fiscalité des sociétés et des aides aux entreprises

Tableau 1.10. Principales caractéristiques de la fiscalité des sociétés et des aides aux entreprises

61Bien que les taux globaux d’imposition des sociétés ne soient qu’un des nombreux facteurs qui influent sur les taux d’imposition effectifs des entreprises, ils occupent une place très importante dans les comparaisons internationales de régimes fiscaux. Par conséquent, à 30 %, le taux relativement élevé d’impôt des sociétés de l’Australie n’est pas de nature à attirer les investisseurs étrangers (graphique 1.17). Certes, on ne peut que se réjouir de l’intention de l’actuel gouvernement de réduire de 1.5 point de pourcentage à compter de juillet 2015 le taux d’imposition des sociétés, ce qui le ramènera à 28.5 %. On devrait envisager d’autres réductions, peut-être sous la forme d’une succession de baisses de taux réparties sur plusieurs années, en vue d’accroître la certitude des entreprises et de maximiser les effets positifs des attentes à court terme sur leurs décisions.

Graphique 1.17. Taux d’imposition légaux de l’impôt sur les sociétés¹. En %

Graphique 1.17. Taux d’imposition légaux de l’impôt sur les sociétés¹. En %

1. Le taux projeté de 28.5 % de l’Australie, qui est censé entrer en vigueur en juillet 2015, n’est pas indiqué.
2. La partie grisée correspond à l’écart entre les 25^e et 75^e centiles des pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles.

62Toutefois, la réduction de 1.5 point de pourcentage du taux de l’impôt sur les sociétés sera compensée par un prélèvement de 1.5 % sur les bénéfices imposables des sociétés excédant un seuil de 5 millions AUD. Les recettes ont été nominalement liées au financement de la bonification du congé parental rémunéré (voir plus haut). Un des effets secondaires du prélèvement est que, de façon générale, le taux effectif d’impôt sur les sociétés sera plus bas pour les petites et moyennes entreprises, d’où une forme implicite d’aide à ce secteur. Pourtant, il est discutable qu’une aide économique de cette nature soit justifiée. L’aide aux petites et moyennes entreprises est sans doute mieux assurée par les programmes existants qui visent à remédier au manque de connaissances spécialisées sur les procédures réglementaires et administratives et sur l’organisation de campagnes de marketing axées sur les exportations.

63Heureusement, l’Australie évite la double imposition des dividendes en les assortissant d’un « crédit d’affranchissement », c’est-à-dire un crédit d’impôt égal à la valeur de l’impôt sur les sociétés acquitté en rapport avec le dividende. Cette approche favorise cependant davantage les investissements « en Australie » puisqu’il n’y a pas, du moins à l’heure actuelle, d’accords de réciprocité fiscale sur cette question avec d’autres pays. Selon une étude, le crédit d’affranchissement explique entre 20 et 30 points de pourcentage du contenu national des portefeuilles australiens, le contenu national total moyen étant d’environ 75 % (Klement et al., 2013).

Veiller à ce que les fruits de la dotation en ressources naturelles soient répartis de manière appropriée

64En principe, la fiscalité des ressources naturelles devrait faire en sorte que la valeur des ressources proprement dite (la rente des ressources) bénéficie à la population (en qualité de propriétaire des ressources), ce qui signifie que les sociétés procédant à l’extraction des ressources ne devraient pas réaliser de bénéfices exceptionnels. En pratique, l’optimisation des régimes de redevances-impôts à cette fin est compliquée par les variations des coûts d’extraction ; par le lien entre le rendement de la société minière, l’effort de prospection et (par conséquent) les réserves connues ; par les incertitudes et les risques, surtout en matière de prospection ; et par l’asymétrie d’information entre les sociétés de ressources et l’administration fiscale. De plus, la nature des flux financiers n’est pas toujours la même, certains régimes assurant un flux de recettes régulier et raisonnablement sûr (comme les redevances fixes déterminées en fonction des volumes de production où la demande et la production sont raisonnablement prévisibles), d’autres produisant des recettes imprévisibles et irrégulières.

65La fiscalité des ressources minérales terrestres australiennes repose généralement sur les redevances prélevées par les États (les ressources terrestres appartenant aux États, et non à la Fédération). Ces régimes de redevances ont des structures complexes. Par exemple, l’Australie-Occidentale possède des « règles de base » assez simples en matière de redevances, mais ces règles sont, dans le cas de plusieurs ressources (dont certaines importantes), subordonnées à un régime de redevances propre à la ressource (tableau 1.11). En outre, les redevances afférentes à des gisements de minerai particuliers économiquement importants font généralement l’objet de négociations conduisant à des accords entre l’administration de l’Australie occidentale et les sociétés minières pertinentes. Ces accords, dénommés « State Agreements », portent également sur un éventail d’autres questions.

Tableau 1.11. Principales caractéristiques du régime des redevances de l’Australie-Occidentale

Tableau 1.11. Principales caractéristiques du régime des redevances de l’Australie-Occidentale

66En 2012, on a institué un impôt sur les bénéfices exceptionnels, dit Impôt sur les rentes de ressources minérales (Mineral Resource Rent Tax ou MRRT), qui s’applique à la production de minerai de fer et de charbon et qui est prélevé parallèlement aux redevances (OECD, 2012a). En principe, cet impôt ne s’applique qu’aux rentes exceptionnelles afférentes aux ressources naturelles et ne devrait donc pas avoir d’incidence sur les bénéfices « normaux », ni exercer d’effet de distorsion sur les décisions d’investissement et d’extraction. Un traitement fiscal similaire visant les ressources pétrolières extraterritoriales, l’impôt sur les rentes de ressources pétrolières (Petroleum Resource Rent Tax ou PRRT), est en vigueur depuis le milieu des années 80.

67Toutefois, l’adoption de la loi instituant l’Impôt sur les rentes de ressources minérales n’a pas été sans mal. Comme la « taxe carbone », l’impôt en question a été un enjeu majeur lors des débats politiques. Par exemple, les opposants ont fait valoir (au moyen d’importantes campagnes publicitaires) que l’impôt nuisait considérablement à la compétitivité, aux revenus des ménages et à l’emploi. Les avis d’experts plus impartiaux indiquent que la version finale de la loi était loin d’être idéale (bien que pour des raisons différentes de celles invoquées par les milieux d’affaires). Il semble que cette situation soit en partie imputable à l’édulcoration et aux compromis auxquels a donné lieu l’adoption du projet de loi par le parlement. Certains soutiennent aussi que la conception de la loi était trop compliquée. L’impôt en question a produit très peu de recettes jusqu’à maintenant, notamment à cause des nombreuses déductions et exonérations. L’administration actuelle a honoré l’engagement pris lors de l’élection de supprimer l’impôt. La loi l’abrogeant a été adoptée en septembre 2014.

68Par rapport aux redevances, un impôt sur les bénéfices exceptionnels (comme celui recommandé précédemment) aurait un effet moins dissuasif sur l’investissement et la prospection puisqu’il ne s’appliquerait que si les bénéfices excédaient un niveau compatible avec un marché concurrentiel. Cela dit, les redevances peuvent jouer un rôle utile puisqu’elles produisent un flux de recettes plus régulier et prévisible, comme mentionné ci-dessus.

L’encouragement à l’innovation prévoit notamment un projet relatif à un fonds de recherche médicale

69Comme ailleurs, on a recours à des dispositifs fiscaux et à un éventail de programmes ciblés offrant des subventions et d’autres formes de soutien pour encourager les activités de recherche-développement et l’innovation. La justification économique des mesures encourageant l’innovation repose sur les externalités résultant des écarts entre les rendements privés et publics de l’innovation et les retombées de la connaissance. Cependant, bien que l’existence de ces phénomènes ne soit guère mise en doute, leur ampleur est incertaine et les processus qu’ils engendrent sont complexes. C’est pourquoi l’élaboration de programmes de soutien judicieux (sous la forme d’exonérations fiscales ou de subventions) exige des systèmes de qualité permettant de surveiller et d’évaluer les effets des programmes, d’écarter les initiatives produisant de piètres résultats et de soutenir celles qui se révèlent fructueuses.

70Par habitant, les entreprises australiennes dépensent relativement peu au titre de la recherche-développement scientifique (graphique 1.18). L’éloignement des principaux marchés de consommation et des centres mondiaux de recherche a des effets très contraignants et il n’est sans doute pas opportun d’essayer d’égaler les niveaux de dépenses de recherche-développement des principaux pays développés. La politique en cette matière doit néanmoins accorder une attention appropriée aux gains économiques et sociaux pouvant résulter de la recherche pure, faciliter l’interaction entre les organismes privés et publics de recherche et faire en sorte que les impôts et les subventions aux entreprises témoignent des externalités positives de l’innovation scientifique.

Graphique 1.18. Intensité de la R-D des entreprises et soutien public à la R-D des entreprises, 2011. En pourcentage du PIB

Graphique 1.18. Intensité de la R-D des entreprises et soutien public à la R-D des entreprises, 2011. En pourcentage du PIB

71Prenant en compte ces différentes questions, les responsables des politiques australiennes ont recours à des instruments qui sont beaucoup utilisés dans d’autres pays, notamment le traitement favorable des dépenses de recherche-développement dans la détermination de l’impôt sur les sociétés et le soutien public à la recherche. Un examen des paramètres stratégiques effectué dans le cadre de l’Étude de 2012 (OECD, 2012a), par exemple, insiste sur la nécessité de mesures plus simples et plus souples visant à encourager la collaboration entre la recherche universitaire et celle des entreprises.

72Pour accroître la productivité dans l’ensemble de l’économie, une politique d’innovation devrait adopter une perspective large et reconnaître le rôle important que l’innovation non scientifique peut jouer dans l’accroissement de la capacité productive, comme les améliorations dans la gestion des chaînes d’approvisionnements et les innovations dans le secteur des services. Pour aider les entreprises à innover au sens large du terme, il faut assurer un climat propice aux entreprises, une conjoncture macroéconomique stable, des marchés du travail souples, une exposition à la concurrence et un minimum de lourdeurs administratives. En général, les autorités australiennes semblent reconnaître l’importance que revêtent ces conditions non discriminatoires pour favoriser un climat favorable à l’innovation. C’est pourquoi, tout en se démarquant dans une certaine mesure de ce principe, l’administration actuelle projette un programme très ciblé visant à établir un fonds de recherche médicale d’une valeur de 20 milliards AUD (environ 1.3 % du PIB) en utilisant l’épargne réalisée au titre de différentes mesures de santé figurant dans le Budget de 2014-15.

73Comme d’autres pays, l’Australie offre un large éventail de soutiens aux PME. Concernant le financement, le gouvernement actuel est en train de réviser les règles fiscales applicables aux programmes de participation des salariés au capital ; en effet, des entreprises se sont plaintes que les conditions plus contraignantes figurant dans le Budget de 2009-10 ont considérablement réduit l’attrait de ces programmes pour les employés, d’où l’impossibilité pour les PME de recourir dorénavant à cette forme de financement. Sur d’autres fronts, l’administration projette de mettre fin au cofinancement du Fonds des investissements d’innovation, qui est une sorte de fonds de capital-risque. Toutefois, elle projette de maintenir le traitement fiscal de faveur consenti à ces fonds via le programme Partenariats limités de capital-risque (Venture Capital Limited Partnerships). Certains pays, dont le Canada, ont établi des plateformes de négociation secondaire pour les investissements à haut risque (ces plateformes comportent généralement des obligations en matière d’information financière moins lourdes que celles des principales places boursières) et on pourrait peut-être envisager une telle plateforme dans le cas de l’Australie.

Résistance admirable à des subventions supplémentaires à l’industrie, mais aide nouvelle pour les producteurs agricoles éprouvés par la sécheresse

74La fermeture des trois dernières usines d’assemblage automobile de l’Australie a été annoncée par les sociétés concernées, ce qui marque la fin d’une époque et témoigne d’une saine résistance à une aide supplémentaire. En raison des coûts généralement élevés et de la taille réduite des activités (Productivity Commission, 2013), l’Australie a longtemps cherché une place viable au sein des chaînes de plus en plus mondialisées d’approvisionnements d’automobile, et ce, malgré une aide publique sous forme de soutien financier et de droits de douane sur les véhicules importés. On estime que la fermeture des usines entraînera des économies d’environ 620 millions AUD au cours des prochaines années, soit un peu moins de 0.5 % du PIB actuel (Australian Government, 2014c).

75Dans l’agriculture, les mesures courantes d’aide aux producteurs continuent de confirmer que, grosso modo, les subventions australiennes comptent parmi les moins élevées de la zone OCDE. Par exemple, les derniers calculs de l’OCDE indiquent que l’aide aux producteurs représente maintenant seulement 2 % des recettes agricoles (OECD, 2014b). En 2013, une nouvelle entente intergouvernementale a marqué la fin des programmes axés sur les problèmes de sécheresse, les « programmes de circonstances exceptionnelles » (Exceptional Circumstances programmes), qui ont été remplacés par un programme plus général de soutien en cas de difficulté. Cette initiative paraît opportune puisque certaines formes de soutien en cas de sécheresse, comme le programme de bonification d’intérêt dans des circonstances exceptionnelles (Exceptional Circumstances Interest Subsidy), créent des incitations indésirables et ont pour conséquence que les producteurs agricoles sont moins portés à planifier et à prendre des mesures appropriées pour pallier les risques de sécheresse. Se démarquant quelque peu de l’accord de 2013, le gouvernement a annoncé en février 2014 la mise en place d’un nouveau programme d’aide en cas de sécheresse d’une valeur de 320 millions AUD, dont la plus grande part (270 millions AUD) sera affectée à des prêts à des conditions de faveur. Ce programme risque fortd’entraîner les mêmes problèmes d’incitation, et les autorités devraient en surveiller étroitement l’incidence et agir de manière décisive si des difficultés surgissent.

Problèmes de fraude, d’évasion et d’administration

76Un plus grand respect des règles fiscales, par exemple via une réduction de la paperasserie afférente aux déclarations d’impôt et des campagnes contre l’évasion et la fraude fiscales, peut accroître les recettes et créer une marge de manœuvre pour une stratégie fiscale et une baisse du déficit budgétaire. L’attention plus grande accordée tant à l’échelle nationale que mondiale aux problèmes d’évasion et de fraude offre une occasion de faire preuve d’une plus grande rigueur dans ce domaine.

Une campagne en vue de réduire les lourdeurs administratives est en cours

77Dans le cadre de la campagne actuellement menée par le gouvernement pour réduire les lourdeurs administratives, l’administration fiscale australienne (Australian Tax Office) cherche à réaliser des économies pour l’administration publique, les entreprises et les ménages d’une valeur annuelle de 250 millions AUD via des modifications de la réglementation et des modes de traitement. Au milieu de 2014, un dispositif comportant une déclaration d’impôt simplifié pour les entreprises dont la comptabilité est relativement peu complexe (MyTax) était en cours de mise au point ; en outre, des modifications ont été apportées à la réglementation en vue de réduire la fréquence des acomptes provisionnels versés par plusieurs petites entreprises. Plusieurs autres mesures sont projetées, notamment une augmentation des données pré-inscrites sur les déclarations d’impôt, un site Internet de l’administration offrant plus de renseignements, l’initiative MyGov, une réduction des documents relatifs aux prix de transfert, une plus grande utilisation de la correspondance numérique et la mise en œuvre de la norme de l’OCDE concernant l’échange de renseignements sur les résidents étrangers. Ces efforts supplémentaires amélioreront vraisemblablement la réputation, déjà bonne, de l’administration fiscale.

Les autorités militent activement contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices

78Comme dans d’autres pays, l’attention du public, des médias et des responsables des politiques a été centrée sur les impôts manifestement peu élevés acquittés par certaines entreprises bien connues. De fait, les stratégies qui ont pour effet d’éroder l’assiette de l’impôt sur les sociétés en transférant les bénéfices d’un territoire de compétence à un autre (érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices, BEPS) ont fait l’objet de plusieurs analyses de l’OCDE (voir, par exemple, OECD, 2013b). En plus d’entraîner des pertes de recettes, les pratiques de BEPS placent les entreprises multinationales dans une position avantageuse par rapport aux entreprises nationales et exercent un effet de distorsion sur l’investissement. En outre, le caractère en apparence inéquitable de ces pratiques risque de miner la confiance et le respect des règles visant d’autres parties du régime fiscal. Toutefois, il est difficile de faire des progrès dans ce domaine ; les mesures proposées sont invariablement contraires aux intérêts acquis des sociétés multinationales et certaines administrations publiques tirent profit des stratégies d’évasion fiscale. À la présidence du G20, l’Australie a joué un rôle actif dans le cadre de la campagne internationale contre les pratiques de BEPS, notamment grâce à la participation active des fonctionnaires de l’administration fiscale australienne et du Trésor australien aux réunionsde travail sur cette question. L’Australie participe aussi aux activités visant à aider les pays en développement à s’attaquer au phénomène de BEPS et a consenti à co-organiser une réunion d’experts fiscaux du G20 au Japon en mai 2014.

79Plusieurs modifications ont déjà été apportées au droit fiscal australien en vue de réduire les pratiques de BEPS et d’autres y seront apportées :

80

• Une réglementation plus rigoureuse de la « sous-capitalisation » a été adoptée pour dissuader les entreprises multinationales de demander la déduction, en Australie, des frais d’intérêt sur les dettes contractées (la notion de sous-capitalisation signifie qu’une entité détient relativement peu de fonds propres par rapport à son endettement, ce qui peut témoigner d’efforts visant à tirer profit des écarts entre le traitement fiscal des déductions des frais d’intérêt d’un État à un autre).
• Une échappatoire fiscale a été fermée, qui permettait aux contribuables multinationaux de réclamer une exonération fiscale des revenus d’intérêt provenant de prêts consentis à des filiales extraterritoriales et à accroître la dette affectée à l’Australie.
• L’administration fiscale australienne a entrepris de soumettre les entreprises australiennes à des examens plus rigoureux. Par exemple, en vertu de l’Initiative quadriannuelle de structuration internationale et de transfert de bénéfices (International Structuring and Profit Shifting initiative), l’administration est en train d’examiner les données des sociétés qui ont entrepris une restructuration internationale de leurs activités ou qui ont d’importants arrangements transfrontaliers avec des sociétés apparentées. Dans une première étape, 86 cas ont été repérés et font actuellement l’objet d’un examen. En outre, l’administration collabore avec les autorités fiscales d’autres pays en vue d’en arriver à une meilleure compréhension des activités multinationales et de leur conformité aux lois fiscales.