Les inégalités entre régions sont fortes, elles s’accentuent et vont de pair avec une mauvaise qualité de vie

4Les inégalités entre régions figurent parmi les plus fortes de la zone OCDE. Le PIB par habitant dans la région de Bratislava est plus de deux fois supérieur à la moyenne nationale, alors que dans l’est (Prešov), il n’atteint pas 60 % de cette moyenne. Plus de la moitié de la population vit dans les régions moins développées où le PIB par habitant est inférieur à la médiane estimée à 11 150 EUR  en 2011 (graphique 2.2, partie A).

5Les disparités régionales se manifestent également au niveau des revenus et de l’utilisation de la main-d’œuvre (graphique 2.2, partie B). Le revenu moyen dans les régions de l’Est est inférieur de plus de moitié à celui observé à Bratislava. L’écart est grand entre le taux de chômage régional le plus élevé (19.6 %) et le plus faible (6.4 %). À l’aune des taux de chômage, on peut classer les régions en deux grandes catégories : les régions de l’Ouest plus riches (Bratislava, Trnava, Trenčín et Nitra) et les régions de l’Est plus pauvres (Žilina, Banská Bystrica, Prešov et Košice), ci-après également qualifiées de régions moins dynamiques (graphique 2.3). Deux tiers des chômeurs vivent dans les régions de l’Est. Parmi les Roms, concentrés dans l’est du pays, seulement 20 % des hommes et moins de 10 % des femmes sont actifs sur le marché du travail officiel (World Bank, 2012). Faute de perspectives professionnelles, près de 17 % de la population de l’Est vivent sous le seuil du risque de pauvreté (60 % du revenu médian), contre seulement 6 % à Bratislava. Les personnes ayant droit à des allocations destinées à couvrir leurs besoins matériels sont environonze fois plus nombreuses dans l’est que dans la région de Bratislava (Bureau central de l’emploi).

Graphique 2.2. Les disparités régionales sont fortes et s’accentuent

Graphique 2.2. Les disparités régionales sont fortes et s’accentuent

1. Les régions des pays de l’OCDE sont classées selon une typologie à deux niveaux : le niveau supérieur (TL2) et le niveau inférieur (TL3). Les régions de niveau TL2 sont subdivisées en régions plus petites, de niveau TL3. Les données utilisées ici se rapportent au niveau TL3, sauf pour l’Australie, le Canada, le Chili, le Mexique et les États-Unis.
Note : Bratislava (BR), Trnava (TT), Trenčín (TN), Nitra (NR), Žilina, (ZA), Banská Bystrica (BB), Prešov (PO) et Košice (KE).

6Les disparités régionales persistent et s’accentuent avec le temps (Banerjee and Jarmuzek, 2009). L’augmentation du coefficient de Gini régional est l’une des plus fortes de la zone OCDE depuis la transition et elle s’est accélérée depuis la crise économique. Les régions de l’Est comptent pour près de 40 % de la hausse du chômage depuis 2009 et pour 70 % de celle du chômage de longue durée, tandis que les régions de l’ouest affichent une vigoureuse croissance économique et de bonnes performances en termes d’emploi (graphique 2.2, parties C et D).

Graphique 2.3. Disparités régionales en matière de chômage, 2013

Graphique 2.3. Disparités régionales en matière de chômage, 2013

La faible mobilité de la main-d’œuvre entrave la croissance économique

7Bratislava a la possibilité d’étendre son agglomération, qui est encore relativement modeste. Une croissance plus vigoureuse dans les régions économiquement dynamiques aiderait à réduire le taux de chômage dans l’est et stimulerait la productivité à l’ouest grâce à un meilleur processus d’appariement entre l’offre et la demande ainsi qu’aux effets d’agglomération (Ahrend et al., 2014). L’expérience des autres pays donne à penser qu’en doublant de taille, une agglomération peut accroître sa productivité de 2 % à 8 % selon le secteur (Rosenthal and Strange, 2004 ; Combes, 2008).

8Cependant, la main-d’œuvre slovaque est très peu mobile et les mouvements migratoires contribuent peu à l’ajustement du marché du travail (Fidrmuc, 2004). Moins de 2 % des Slovaques âgés de 15 à 64 ans ont changé de domicile en 2011, et un quart seulement d’entre eux ont changé de région (Vagac, 2013). Il n’y a pas vraiment de différence en matière de mobilité selon l’âge et le niveau d’instruction, contrairement à ce que l’on observe dans d’autres pays de l’OCDE, ce qui conduit à penser qu’un facteur commun explique la faible mobilité régionale (Hüfner, 2009 ; OECD, 2005a). Le faible taux de mobilité résidentielle étant associé à un faible taux de rotation de la main-d’œuvre, les obstacles à la mobilité géographique empêchent le redéploiement des travailleurs en fonction des possibilités d’emploi (Andrews et al., 2011; graphique 2.4).

L’accession à la propriété freine la mobilité de la main-d’œuvre

9En règle générale, l’accession à la propriété freine la mobilité résidentielle des travailleurs en raison notamment des moins-values susceptibles d’être subies en cas de vente (OECD, 2005a ; von Ommeren and Leuvensteijn, 2005). Des données empiriques montrent qu’une hausse de 10 points de pourcentage du taux d’accession à la propriété peut être associée à une augmentation de 2 points du taux de chômage du fait d’une moindre mobilité (Oswald, 1996 ; Nickell, 1998). Le taux de propriétaires en Slovaquie est l’un des plus élevés des pays de l’OCDE : 90 % (graphique 2.5, partie A). De plus, une grande majorité de ces propriétaires n’ont pas de prêt à rembourser car ils ont acheté leur appartement au rabais après la chute du communisme. Cette situation pèse d’autant plus sur la mobilité de la main-d’œuvre que les propriétaires qui ont des mensualités à honorer sont davantage incités à éviter le chômage et donc à changer de lieu de résidence afin d’améliorer leurs perspectives d’emploi (Andrews et al., 2011). En moyenne, dans les pays de l’OCDE, on estime que la probabilité de déménager chaque année est de 13 % moindre pour un propriétaire qui n’a pas d’emprunt à rembourser que pour un locataire du secteur privé, tandis que la mobilité annuelle d’un accédant est inférieure d’environ 9 % à celle d’un locataire (OECD, 2011a).

Graphique 2.4. La mobilité géographique et professionnelle des travailleurs est faible

Graphique 2.4. La mobilité géographique et professionnelle des travailleurs est faible

1. Les taux de mobilité sont annualisés. Le faible taux de mobilité indiqué pour certains pays d’Europe orientale ne peut pas être vérifié de façon indépendante.
2. Les taux de réallocation des emplois (taux d’embauches et de licenciements) sont exprimés en pourcentage de l’emploi salarié total. Voir OECD.

Graphique 2.5. Le taux de propriétaires de logement est élevé

Graphique 2.5. Le taux de propriétaires de logement est élevé

1. 2013 pour l’Autriche, l’Espagne, la Finlande, la Hongrie, l’Islande, la Lettonie, la Norvège et la République tchèque.
2. Cet indicateur mesure la proportion de la population vivant dans un logement surpeuplé, c’est-à-dire sans avoir à sa disposition un nombre minimum de pièces. La définition de ce minimum dépend de l’âge et du sexe des individus vivant dans le logement.

10L’absence de marché locatif suffisamment développé va de pair avec de mauvaises conditions de vie. La proportion d’habitants vivant dans un logement surpeuplé atteint 40 % en Slovaquie, l’un des taux les plus élevés observés en Europe (graphique 2.5, partie B). Le surpeuplement est le signe que les logements sont insuffisants et que la demande de logements locatifs est potentiellement forte (CECODHAS, 2012 ; Vagac, 2013).

Les politiques publiques devraient encourager davantage le développement du marché locatif

11Les aides publiques favorisent l’accession à la propriété (tableau 2.1). Elles comprennent des allocations destinées aux jeunes pour l’achat d’un logement, une prime de l’État sur l’épargne logement et des crédits hypothécaires à taux bonifiés (encadré 2.1).

Tableau 2.1. Répartition des aides publiques entre l’accession à la propriété et le logement locatif

Aides au logement en Slovaquie (mil. EUR)	2006	2013
SFRB
Accession à la propriété	38.3	35.5
Logement locatif	94.3	12.7
Rénovation, isolation, etc.	23.5	106.5
Prime d’État au titre de l’épargne-logement	34.7	39.1
Prêts hypothécaires à taux bonifié destinés aux jeunes	21.6	31.0
Subvention au logement locatif social (loi 443/2010)	70.9	23.9
Subvention au logement locatif de substitution (loi 261/2011)	0	2.3
	283.1	250.9

Tableau 2.1. Répartition des aides publiques entre l’accession à la propriété et le logement locatif

12Bien que la part du logement locatif dans les aides publiques ait diminué (tableau 2.1), des mesures ont été prises en faveur de ce segment du marché. En vertu d’une réglementation récente, le secteur privé peut emprunter à des taux bonifiés pour l’achat de logements destinés à la location à la condition que le bien acheté soit loué pendant au moins 30 ans à des personnes disposant de faibles revenus et qu’il se situe à proximité d’une zone industrielle. Outre les communes et les régions autonomes, des associations peuvent bénéficier de subventions pour offrir des logements locatifs ordinaires aux ménages les moins aisés. En outre, le montant des subventions a augmenté de 10 points de pourcentage (elles couvrent désormais 30-40 % des coûts moyens au lieu de 20-30 %).

13Par ailleurs, il existe deux grands programmes d’aides publiques en faveur de l’accession à la propriété :

• Le dispositif de la prime d’État au titre de l’épargne logement. Cette prime, versée sur les dépôts d’au moins 781 EUR, présente plusieurs inconvénients, à commencer par le fait qu’elle n’est pas soumise à conditions de ressources ; elle peut être utilisée librement au bout de six ans, mais elle fausse la concurrence sur le marché car les banques qui gèrent l’épargne logement en profitent pour offrir des taux d’intérêt plus bas que ceux du marché.
• Les prêts hypothécaires et les prêts à long terme à taux bonifiés accordés pour l’achat d’un logement par le Fonds d’État pour le développement du logement (SFRB). Ces aides sont régressives, elles faussent l’allocation des ressources et elles ont des effets économiques pervers, surtout dans un contexte de taux d’intérêt extrêmement bas (Andrews et al., 2011).

14L’absence d’aide au logement destinée aux travailleurs à bas salaires aggrave le problème car ceux-ci n’ont pas les moyens de déménager et d’habiter dans les régions les plus dynamiques sur le plan économique. A cet égard, l’expérience internationale suggère que les allocations logement sont préférables au logement social car elles ne sont pas liées à un logement particulier et ne pèsent donc pas sur la mobilité (ECB, 2003). Il existe un dispositif d’allocations logement en Slovaquie mais il est peu développé, étant exclusivement réservé aux ménages très pauvres bénéficiaires de l’aide sociale (Hüfner, 2009). Les autorités devraient envisager d’élargir son champ d’application aux ménages pauvres en général, y compris aux travailleurs pauvres, comme l’ont fait l’Irlande, le Royaume-Uni et certains pays nordiques avec leurs propres dispositifs (Andrews et al., 2011).

15La réglementation des loyers et des relations entre bailleurs et locataires a une profonde incidence sur l’offre locative. S’agissant des loyers, les règles sont à peu près les mêmes que celles que l’on observe de manière générale dans l’UE, mais certaines caractéristiques de la réglementation slovaque découragent les propriétaires de louer. Il est impossible en particulier d’expulser un locataire sans lui offrir une solution de relogement convenable, même si le congé est motivé par des dégâts matériels graves ou par le non-paiement du loyer (Vagac, 2013). Depuis mai 2014, il existe un contrat de location de courte durée (au maximum deux ans) qui permet aux parties de s’entendre sur une réduction du délai de préavis ou sur les modalités de résiliation, y compris en cas de non-paiement du loyer. Il faudrait développer ce type de dispositions de manière à introduire davantage de souplesse dans les contrats à durée indéterminée et réduire la place de ces derniers au profit de contrats à durée déterminée renouvelables. Des procédures judiciaires plus efficaces pourraient aussi améliorer le potentiel du marché locatif (chapitre 1).

Les aides à la recherche d’emploi pourraient être plus efficaces

19Les prestations fournies par le service public de l’emploi (SPE), notamment en matière d’accompagnement et d’aide à la recherche d’emploi, sont extrêmement efficaces pour réduire le chômage et améliorer les performances des travailleurs peu qualifiés sur le plan de l’emploi (Card et al., 2010 ; EC, 2013). Elles contribuent en outre à préserver les liens avec le marché du travail et peuvent renforcer la mobilité des travailleurs grâce à la diffusion d’informations sur les offres d’emploi.

20Cependant, le manque de ressources du SPE nuit à son efficacité. Avec une moyenne de 187 dossiers par conseiller en 2013, les agents du SPE slovaque ont une charge de travail environ deux fois plus lourde que celle de leurs homologues des autres pays du groupe de Visegrad (graphique 2.7, partie A). La différence est encore plus grande si l’on tient seulement compte du personnel d’accueil au niveau local (OECD, 2012b). Or, malgré la nécessité d’accroître sensiblement les ressources, les effectifs ont fait l’objet de coupes importantes en 2011. Il est prévu de recruter 840 nouveaux agents en 2014, mais ils doivent être pour la plupart affectés à la gestion des programmes d’activation mis en place à l’intention des bénéficiaires de l’aide sociale (voir plus loin). Les autorités devraient accroître les ressources du SPE afin de répondre à la demande induite par le niveau élevé du chômage. L’externalisation d’une partie des activités d’aide à la recherche d’emploi et leur sous-traitance au secteur privé, actuellement envisagées par les autorités, pourraient aussi offrir une solution pour pallier le manque de moyens du SPE (OECD, 2013c).

21De moins de 100 dossiers par agent à Pezinok à près de 300 – un sommet – à Bratislava, la répartition de la charge de travail entre les différentes agences du pays pose un problème supplémentaire. Si le cas de Bratislava peut être considéré comme atypique, avec une forte proportion de chômeurs de courte durée (tableau 2.2), en moyenne, les agences du SPE qui gèrent le plus de dossiers sont confrontées, localement, à des taux de chômage élevés (graphique 2.7, partie B). Des gains d’efficience pourraient donc être réalisés et la qualité des services améliorée en redéployant le personnel de manière à mieux tenir compte des besoins locaux.

Graphique 2.7. Les ressources du SPE sont insuffisantes et des gains d’efficience pourraient être réalisés

Graphique 2.7. Les ressources du SPE sont insuffisantes et des gains d’efficience pourraient être réalisés

1. 2013 pour la République slovaque.
2. Dans les 46 agences du SPE de Slovaquie. Bratislava est un cas atypique avec 285 dossiers par conseiller et un taux de chômage de 6 %.

Tableau 2.2. Durée du chômage par région (Pourcentage)

	Moins de 6 mois	De 6 à 12 mois	De 1 à 2 ans	De 2 à 4 ans	Plus de 4 ans
Bratislava	38	19	17	18	7
Trnava	9	15	21	30	25
Trenčín	29	23	18	19	11
Nitra	18	11	15	28	28
Žilina	23	17	17	19	24
Banská Bystrica	15	7	16	15	47
Prešov	18	8	17	22	36
Košice	17	9	15	24	35

Tableau 2.2. Durée du chômage par région (Pourcentage)

22Une vaste réforme du SPE a été engagée dans le but d’améliorer la qualité et l’efficacité économique des services, conformément à certaines des recommandations formulées dans la précédente Étude économique (encadré 2.2). Son achèvement est prévu pour 2020, mais les autorités devraient envisager une mise en œuvre plus rapide. Les principaux changements sont les suivants (NRP, 2014):

• La suppression de l’entretien obligatoire avec tous les chômeurs a permis de renforcer le suivi individualisé de certains d’entre eux. C’est une mesure qui apporte de la souplesse et permet aux agents du SPE de concentrer leurs efforts sur des groupes spécifiques.
• La qualité des services fournis par les agents étant fonction de leurs compétences et de leur motivation, le projet national « Amélioration de la qualité et de l’accessibilité du SPE » a pour but de former 2 700 agents et de développer leurs compétences en informatique.
• L’intégration prévue des activités d’aide à la recherche d’emploi et d’indemnisation devrait permettre de réaliser des gains d’efficience (OECD, 2001).

Les politiques actives du marché du travail doivent être adaptées aux besoins régionaux

23La réforme des politiques d’activation de mai 2013 a sans doute permis des gains d’efficience dans la mesure où elle a i) supprimé certains programmes redondants et inefficaces ; ii) réduit les charges administratives liées à la mise en œuvre des programmes ; et iii) défini clairement les critères d’admissibilité (âge, qualification, durée du chômage et situation du marché du travail local). La réaffectation des dépenses en faveur des programmes les plus efficients compléterait ces mesures. Il faudrait aussi revoir la répartition régionale des programmes afin de s’assurer qu’ils sont bien ciblés sur ceux qui en ont besoin.

Développer la formation et supprimer progressivement les programmes de travaux publics, en particulier dans l’est du pays

24Avec 1 % seulement du budget des PAMT, la formation fait figure de parent pauvre alors que c’est une des mesures d’activation jugées les plus efficientes à l’échelle internationale (Card et al., 2010). La formation améliore l’employabilité des demandeurs d’emploi en les aidant à mieux répondre aux besoins du marché du travail et elle leur permet d’accéder à des emplois de meilleure qualité. Elle est aussi de nature à encourager la mobilité des travailleurs puisqu’elle étoffe leurs compétences et que les travailleurs qualifiés sont généralement plus mobiles que les autres (OECD, 2005a). Les autorités devraient envisager d’accroître les ressources consacrées à la formation (tableau 2.3).

Tableau 2.3. Répartition nationale et régionale des ressources entre les différents programmes d’activation (Pourcentage)

Année	Formation professionnelle	Incitations à l’emploi	Création directe d’emplois	Aides à la création d’entreprises	Emploi protégé et réadaptation
2013	1	61	4	11	22
Région
Bratislava	77	1	2	5	5
Trnava	4	6	4	5	7
Trenčin	2	11	5	10	15
Nitra	1	11	8	12	12
Žilina	7	14	7	13	13
Banská Bystrica	6	15	22	16	16
Prešov	1	23	17	19	16
Košice	2	19	35	20	17

Tableau 2.3. Répartition nationale et régionale des ressources entre les différents programmes d’activation (Pourcentage)

25Les programmes de formation sont très développés dans l’ouest et la région de Bratislava mais quasiment inexistants dans les régions moins dynamiques (tableau 2.3), ce qui contraste avec l’un des axes de la réforme de mai 2013 qui tend à privilégier la dimension régionale dans la répartition des PAMT. Les autorités devraient surveiller de près la façon dont les programmes de formation sont répartis sur le territoire afin de s’assurer qu’ils ne laissent pas de côté les groupes les plus vulnérables dans l’est du pays.

26La composition de la formation est essentielle pour son efficacité. De ce point de vue, l’expérience internationale donne à penser qu’il faut i) promouvoir les formations axées sur le marché, notamment la formation en entreprise ; ii) privilégier les programmes intensifs à petite échelle (qui ont un coût unitaire élevé) plutôt que les programmes extensifs ; et iii) prévoir une procédure de certification officielle (Martin and Grubb, 2001; BIS, 2013). Des progrès ont été faits en matière de certification des compétences et de reconnaissance de la formation non formelle, et un projet de loi en préparation (NRP, 2014) devrait contribuer à favoriser la mobilité en organisant la reconnaissance des qualifications sur l’ensemble du territoire.

27En revanche, les programmes de travaux publics ne concourent pas à renforcer l’employabilité des travailleurs peu qualifiés (Card et al., 2010) et, d’après l’expérience slovaque, ils peuvent même amoindrir les perspectives d’emploi futures des personnes concernées à cause de leurs effets stigmatisants (Harvan, 2010). Ils entravent la mobilité de la main-d’œuvre car ils tendent à enfermer les travailleurs peu qualifiés dans des dispositifs locaux de création d’emplois et sont essentiellement concentrés dans les régions moins dynamiques, où il faudrait au contraire promouvoir la mobilité de la main-d’œuvre. Ces programmes devraient donc être supprimés progressivement ou bien ciblés sur les demandeurs d’emploi les plus difficiles à placer, par exemple les personnes depuis longtemps inactives qui ont besoin d’une aide particulière pour se réhabituer au travail, et uniquement utilisés de manière temporaire (OECD, 2009a).

Les subventions salariales pourraient être mieux ciblées

28Les programmes actifs du marché du travail slovaques se composent essentiellement de subventions à l’embauche (61 % des dépenses). Ces dispositifs sont certes efficaces pour réinsérer les chômeurs sur le marché du travail, mais ils peuvent entraîner des pertes sèches (les recrutements auraient eu lieu même sans les subventions) et ne se traduisent finalement que par une modeste croissance nette de l’emploi et un effet à court terme (Martin and Grubb, 2001 ; Boone and van Ours, 2004 ; Kluve, 2010). Il faut donc veiller à les utiliser de telle manière qu’ils procurent un avantage de coût aux travailleurs qui ne pourraient pas autrement trouver d’emploi à cause de leur faible productivité (Orszag and Snower, 2003). Suivant cette logique, les subventions à l’embauche sont plus fréquentes dans les régions moins développées où les travailleurs peu qualifiés sont surreprésentés (tableau 2.3).

29Depuis novembre 2013, les chômeurs de longue durée qui trouvent un emploi faiblement rémunéré (67 % du salaire moyen) assorti d’un contrat de travail ordinaire bénéficient d’une exonération de cotisations sociales salariales et patronales pendant 12 mois (sauf au titre de l’assurance accidents et de l’assurance garantie des salaires). Cette mesure devrait en principe accroître les incitations au travail en augmentant le revenu net des travailleurs et en réduisant le coin fiscal sur les bas salaires, de même qu’elle devrait encourager l’embauche de travailleurs faiblement rémunérés en faisant baisser le coût du travail (graphique 2.8). Cependant, jusqu’en février 2014, 1 900 personnes seulement en ont bénéficié alors qu’on en attendait 15 000 par an compte tenu de la forte proportion de chômeurs de longue durée. Les autorités devraient s’assurer qu’elle ne pâtit d’aucun problème spécifique qui empêcherait les employeurs d’y recourir. À l’avenir, elles pourraient envisager d’en faire un dispositif permanent qui réduirait le coin fiscal sur le travail non qualifié. Le projet actuel d’exonération permanente de cotisations d’assurance maladie sur les bas salaires (moins de 494 EUR) va dans la bonne direction.

30Les aides destinées à favoriser l’embauche des jeunes dans le cadre du dispositif « Stimuler la création d’emploi » pourraient elles aussi gagner en efficience. Réservées aux jeunes de moins de 29 ans au chômage depuis au moins trois mois, elles ont permis de créer 11 500 emplois depuis décembre 2012. Cependant, du fait de conditions d’accès peu restrictives, elles peuvent avoir un effet d’aubaine important pour les employeurs : puisque le niveau de formation n’entre pas en ligne de compte, ceux-ci peuvent en effet utiliser les subventions pour embaucher des jeunes qualifiés qu’ils auraient de toute façon embauchés. Il conviendrait donc de réformer ces aides afin qu’elles soient axées sur les jeunes les plus vulnérables.

Graphique 2.8. Le coin fiscal sur les bas salaires est élevé

Graphique 2.8. Le coin fiscal sur les bas salaires est élevé

Contenir la hausse des coûts de main-d’œuvre dans les régions moins développées

Un salaire minimum ou des cotisations de sécurité sociale modulés selon les régions sont peut-être nécessaires

34Un salaire minimum élevé peut nuire aux perspectives d’emploi des travailleurs peu qualifiés en les rendant trop coûteux par rapport à leur productivité. L’écart entre le salaire minimum et le salaire médian correspond à la moyenne de l’OCDE et la proportion de salariés payés au salaire minimum est estimée entre 2 % et 6 % en Slovaquie, ce qui est proche de la valeur médiane observée en Europe (Eurostat, 2010 ; INESS, 2013 ; graphique 2.9). Cependant, ce système s’applique de manière uniforme dans le pays et risque donc de ce traduire par un minimum trop faible à Bratislava mais trop élevé dans les régions moins développées, compte tenu des écarts considérables observés dans les salaires du marché et le coût de la vie. Des estimations récentes confirment ces disparités régionales : dans les régions moins développées comme celles de Prešov et de Banská Bystrica, la proportion de salariés touchant le salaire minimum atteindrait le double de la moyenne nationale (INESS, 2013).

Graphique 2.9. Le salaire minimum doit être ajusté en fonction des conditions locales du marché du travail

Graphique 2.9. Le salaire minimum doit être ajusté en fonction des conditions locales du marché du travail

1. 2011 pour le Chili et 2013 pour la République slovaque.
2. Les données sur la salaire médian en 2013 sont provisoires.

35La réforme récente du contrat de travail dérogatoire au droit commun pourrait rendre le salaire minimum plus contraignant pour les régions moins développées. Jusqu’en janvier 2013, les employeurs pouvaient avoir recours à des contrats qui n’étaient pas soumis à la règle du salaire minimum ni au paiement des cotisations de sécurité sociale. Ces contrats étaient alors très répandus – on en comptait 450 000 en 2013 – mais leur nombre a fortement diminué après la réforme (de 200 000). Les autorités devraient faire une étude pour évaluer les effets du salaire minimum national sur le coût du travail et la création d’emplois dans les régions de l’Est, surveiller ces effets et réfléchir à des mesures qui permettraient d’adapter les coûts de main-d’œuvre aux conditions locales.

Améliorer la capacité d’adaptation des travailleurs grâce à la formation continue

38La formation continue contribue à améliorer l’emploi et la productivité en relevant le niveau de qualification des travailleurs et en favorisant le rapprochement entre l’offre et la demande de main-d’œuvre. Des travaux empiriques montrent que pour 10 % de formation continue en plus, la probabilité d’être actif augmente de 0.4 % en moyenne tandis que celle d’être au chômage diminue de 0.2 % (OECD, 2004 ; Bassanini et al., 2005). Il y aurait donc beaucoup à gagner à développer la formation continue en Slovaquie, où 3 % seulement des travailleurs en ont bénéficié en 2013, contre 10.4 % en moyenne dans les pays européens, et où les taux de participation ont même baissé ces dernières années par rapport aux 4.6 % enregistrés en 2006 (graphique 2.10, partie A).

39La faible participation des travailleurs à la formation continue dans les régions moins développées aggrave encore les disparités régionales (graphique 2.10, partie B). La reconversion des salariés favorise leur mobilité professionnelle et renforce leur capacité d’adaptation au changement structurel et technique. Elle est donc particulièrement nécessaire dans les régions de l’Est où la mobilité professionnelle et géographique est limitée et le changement structurel indispensable. Les autorités devraient faire en sorte que les travailleurs des régions moins développées bénéficient d’une offre suffisante de formation continue.

40Plusieurs facteurs liés au dysfonctionnement du marché freinent l’investissement des salariés et des entreprises dans la formation continue, notamment : i) l’absence de dispositions spécifiques dans les programmes éducatifs ; ii) l’absence d’information sur les retombées positives de la formation ; iii) le défaut de reconnaissance des apprentissages informels ; et iv) la peur du débauchage des salariés par d’autres entreprises (Ok and Tergeist, 2003). Des mesures ont déjà été prises par les autorités pour promouvoir la formation continue. Une meilleure prise en compte de la formation informelle et la création de 25 centres d’orientation pour adultes devraient renforcer les incitations pour les salariés. On pourrait aussi faire davantage pour aider financièrement les travailleurs et les entreprises, par exemple au moyen de dispositifs efficaces comme les chèques-formation (OECD, 2005c).

Graphique 2.10. La formation continue est quasiment inexistante dans les régions moins développées

Graphique 2.10. La formation continue est quasiment inexistante dans les régions moins développées

1. Entreprises offrant des programmes de formation structurée à leurs salariés permanents à temps plein. Données de 2008 pour la Turquie ; 2005 pour l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, le Portugal et l’Espagne.
2. Participation à l’éducation et à la formation structurées et non structurées chez les 25-64 ans. Pourcentage de la population dans le même groupe d’âge.

Assurer une meilleure adéquation entre les compétences et les besoins du marché du travail dans l’enseignement professionnel

41Avec un taux de chômage de 34 %, l’un des plus élevés des pays de l’OCDE, les jeunes sont particulièrement touchés par la dégradation du marché du travail. Le fait que 19 % d’entre eux ne soient ni pourvus d’un emploi, ni scolarisés, ni en formation témoigne d’une insertion professionnelle difficile (graphique 2.11). Le phénomène est encore plus frappant dans l’est du pays où la proportion de jeunes déscolarisés et inactifs est deux fois plus importante qu’à Bratislava (23 % contre 9 %).

42Le système d’enseignement professionnel et de formation ne fournit pas les compétences requises sur le marché du travail (OECD, 2012b ; Grubb, 1999 ; OECD, 2007). D’après des enquêtes réalisées auprès des salariés de l’industrie automobile, 6 % seulement des diplômés de l’enseignement secondaire professionnel ont reçu une formation adéquate et sont prêts à intégrer le marché du travail (Cedefop, 2013). Les difficultés d’insertion professionnelle tiennent notamment au manque de coopération entre les entreprises et les établissements de formation, et sont perçues par les employeurs comme un obstacle important (PAS, 2013). Les autorités ont lancé plusieurs projets pilotes, notamment en matière d’apprentissage, pour venir à bout de ces problèmes (NRP, 2014). Leur extension prévue à l’échelle nationale l’an prochain, en vue de former 2 000 jeunes en 2015, est une initiative louable. Une attention particulière devrait être portée aux régions moins développées lors de la mise en œuvre du nouveau système d’enseignement et de formation en alternance, et l’affectation des ressources entre les différents établissements devrait tenir compte des enjeux éducatifs. Si l’on prend pour mesure le nombre d’enseignants pour 100 élèves, Bratislava reçoit à l’heure actuelle davantage de ressources que les autres régions (graphique 2.12).

Graphique 2.11. La situation des jeunes sur le marché du travail est difficile

Graphique 2.11. La situation des jeunes sur le marché du travail est difficile

1. NEET : jeunes ni pourvus d’un emploi, ni scolarisés, ni en formation. En pourcentage de la population âgée de 18 à 24 ans.
2. En pourcentage de la population active âgée de 15 à 24 ans.

Graphique 2.12. Les ressources allouées à l’enseignement professionnel devraient être également réparties

Graphique 2.12. Les ressources allouées à l’enseignement professionnel devraient être également réparties

Note : Bratislava (BR), Trnava (TT), Trenčín, (TN), Nitra (NR), Žilina, (ZA), Banská Bystrica (BB), Prešov, (PO) et Košice (KE).

43L’amélioration que peut apporter le système d’enseignement et de formation en alternance à l’insertion des jeunes sur le marché du travail dépend de l’offre de formations de qualité en entreprise. Pour inciter les entreprises à proposer des places, les autorités envisagent des exonérations fiscales. Ce type de mesure devrait s’accompagner d’un strict contrôle de qualité afin d’assurer un équilibre entre les compétences acquises par l’alternant, le travail qu’il réalise, le salaire qu’il perçoit et les aides versées à l’employeur (Westergaard Nielsen and Rasmussen, 1999). On pourrait envisager de différencier ces aides selon les régions afin d’inciter les entreprises à localiser leurs activités dans l’est et le centre du pays, et d’assurer une offre suffisante de formations pratiques.

44Prévoir les besoins du marché du travail pour pouvoir soutenir les secteurs à fort potentiel de création d’emplois est un facteur de succès également essentiel pour les établissements de formation professionnelle. À cette fin, les autorités ont créé une commission chargée des prévisions et publié en janvier 2014 deux listes de métiers classés selon leur situation en termes d’emploi : une liste noire des métiers en sureffectifs et une liste blanche des métiers dynamiques susceptibles de générer des offres d’emploi. Ces listes étaient en principe établies sur la base des taux de chômage des jeunes diplômés deux ans après leur sortie du système scolaire et sur des prévisions de la demande de main-d’œuvre. Plusieurs défauts ont été pointés sur la liste blanche : sur les 39 métiers recensés, 15 ne comptaient aucun diplômé des deux dernières années et 24 affichaient un taux de chômage de 27 %. Au vu du débat public suscité par cette liste, il conviendrait d’expliquer clairement la méthode employée et de prendre l’avis de spécialistes de l’emploi.

Rehausser le niveau général des compétences de base et renforcer l’égalité des chances

45Les résultats scolaires des jeunes issus de milieux socio-économiques défavorisés figurent parmi les plus mauvais de la zone OCDE, et ce handicap est encore plus flagrant dans l’est du pays (graphique 2.13, partie A ; OECD, 2013b). En outre, les variations entre les établissements semblent beaucoup plus marquées que ce que l’on observe en moyenne dans les pays de l’OCDE du fait des mauvais résultats des écoles accueillant une majorité d’élèves de milieux socio-économiques défavorisés (OECD, 2013d).

Graphique 2.13. L’égalité des chances est sérieusement mise à mal dans l’enseignement

Graphique 2.13. L’égalité des chances est sérieusement mise à mal dans l’enseignement

1. Pourcentage de variation des résultats scolaires attribuable à l’indice de statut économique, social et culturel (SESC) du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), R²*100.

46L’expérience internationale tend à montrer qu’un bon système de préscolarisation a un effet positif sur les résultats scolaires ultérieurs des enfants et contribue à l’égalité des chances. Pour la Slovaquie, les gains à attendre sur le plan de l’éducation d’une extension de ce système pourraient être très importants : ils sont estimés à 40 points de plus au score global du PISA, soit davantage que la moyenne pour la zone OCDE (OECD, 2011b). Or, le pourcentage d’enfants inscrits dans l’enseignement préprimaire est parmi les plus faibles de l’Union européenne (77 % contre 93 % en moyenne). En Belgique, en Hongrie et aux Pays-Bas, par exemple, où plus de 90 % des élèves indiquent avoir fréquenté pendant plus d’un an un établissement préscolaire, l’éducation préprimaire est quasiment universelle, ce qui correspond aux meilleures pratiques dans ce domaine (OECD, 2011b). Il faudrait prendre des mesures propres à développer l’éducation préscolaire, en particulier dans les milieux socio-économiques défavorisés et pour les enfants d’origine rom, dont els taux de participation sont généralement plus bas (UNDP, 2012). Des initiatives positives ont vu le jour récemment pour améliorer la qualité de l’enseignement préprimaire ; elles méritent d’être poursuivies en tenant compte des recommandations formulées dans l’étude de l’OCDE sur la qualité del’éducation des jeunes enfants en République slovaque (OECD, 2012e). Les autorités ont l’intention de rendre l’éducation préprimaire gratuite pour les enfants de plus de trois ans issus de milieux socialement vulnérables, y compris les enfants roms, d’ici 2015 (NRP, 2014). Cette mesure va dans la bonne direction, mais il faudra surveiller de près les taux d’inscription.

47La motivation des enseignants et la qualité de l’enseignement sont deux autres facteurs déterminants des performances scolaires. On sait qu’il est efficace de faire venir les meilleurs enseignants dans les écoles qui accueillent des élèves en difficulté. L’augmentation récente du salaire des enseignants (de 5 % en 2013) est une bonne chose, mais il faudrait faire davantage étant donné le retard pris dans ce domaine ; le salaire d’un enseignant ne représente que 44 % environ de la rémunération moyenne d’un diplômé de l’enseignement supérieur en Slovaquie, au lieu de 82-90 % en moyenne dans les pays de l’OCDE (OECD, 2013b). De nouveaux efforts s’imposent donc à cet égard, par exemple sous la forme d’une prime qui pourrait être versée aux enseignants exerçant dans les établissements où les élèves issus de milieux défavorisés et les enfants roms sont surreprésentés.

48Les mauvais résultats scolaires des Roms constitue une source de préoccupation particulière, de même que leur surreprésentation dans les écoles spécialisées (graphique 2.13, partie B; OECD, 2012b; World Bank, 2012). Un système d’éducation préscolaire de qualité réduirait la probabilité d’orientation vers l’éducation spécialisée (World Bank, 2012). À défaut de rendre la préscolarité obligatoire comme évoqué ci-dessus, on pourrait accroître les prestations en nature et instaurer la gratuité de l’éducation préprimaire pour tous les enfants à partir de l’âge de trois ans. Au Brésil, par exemple, des aides financières ont été mises en place dans le cadre du programme bolsa familia pour inciter les parents à scolariser leurs enfants dans le primaire (OECD, 2013e). L’augmentation du nombre d’auxiliaires (« projet journée continue ») devrait également contribuer à améliorer l’intégration des élèves roms dans les établissements d’enseignement ordinaires en leur offrant un soutien sur mesure, y compris dans leur langue. Les dispositifs de soutien axés sur cette population doivent être maintenus, même s’il est difficile d’en assurer la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation en l’absence de statistiques fiables ; celles-ci devraient également êtredéveloppées.

La connexion entre les régions en retard et le centre de l’activité économique doit être renforcée

49L’amélioration sur le plan qualitatif et quantitatif des infrastructures de transport est essentielle pour stimuler le développement des régions en retard. Dans l’est et le centre du pays, la faiblesse des liaisons de transport est perçue par les entreprises comme le principal obstacle au développement régional (PAS, 2013). La densité du réseau routier varie considérablement selon les régions (graphique 2.14). Il importe de compléter le réseau d’infrastructures de transport en Slovaquie à la fois pour supprimer les goulets d’étranglement qui limitent l’expansion économique dans la région de Bratislava et pour réduire les obstacles à la création d’emplois dans l’est du pays.

Graphique 2.14. Il est essentiel de développer les infrastructures

Graphique 2.14. Il est essentiel de développer les infrastructures

1. La densité de routes est égale à la longueur totale du réseau routier en kilomètres divisée par la superficie du territoire en kilomètres carrés. Le réseau routier comprend toutes les routes. les données se rapportent à 2010 pour l’Irlande, 2009 pour le Canada, 2005 pour l’Italie et 2004 pour le Luxembourg.
Note : Bratislava (BR), Trnava (TT), Trenčín (TN), Nitra (NR), Žilina (ZA), Banská Bystrica (BB), Prešov (PO) et Košice (KE).

50Il n’y a toujours pas de liaison autoroutière continue entre l’est et l’ouest du pays, même si le fait que la quasi-totalité des tronçons manquants de l’autoroute D1 Bratislava-Košice soient maintenant en cours de construction constitue une évolution positive. En outre, les routes menant de Košice à Budapest, vers la Pologne et vers l’Ukraine sont de mauvaise qualité (OECD, 2012a). Améliorer la disponibilité des infrastructures routières est donc une priorité pour les autorités, dont les principaux objectifs sont la modernisation des routes de première classe et l’amélioration du réseau routier en général, en particulier les corridors du réseau RTE-T. Dans ce contexte, l’achèvement de l’autoroute D1 entre Bratislava et Košice est prévu pour 2019 et la liaison avec la Pologne et la République tchèque est en construction. Autres progrès récents, la voie express entre Košice et la frontière hongroise est maintenant terminée et les travaux préparatoires des projets de liaison avec les frontières polonaise et ukrainienne ont été lancés. Ces équipements devraient contribuer à la croissance (Sutherland et al., 2009) en réduisant les coûts d’accès à Bratislava et aux autres pays de l’UE, actuellement très élevés (Dijkstra et al., 2011).

51Les différends relatifs aux marchés publics ont largement contribué au retard pris dans la construction de routes. La réforme récente de la procédure de passation des marchés publics devrait améliorer la rentabilité des investissements dans les infrastructures ainsi que la qualité des projets. Parmi ses principales dispositions figurent notamment la modification du processus de sélection via l’adjonction de critères de décision qualitatifs, la mise en place d’un conseil indépendant chargé des marchés publics et la création d’un système de référencement des fournisseurs (encadré 2.4). Bien que cette réforme aille dans la bonne direction, elle n’est pas encore entièrement déployée et la procédure paraît encore assez longue, le recours à la plateforme électronique de passation des marchés est en baisse et le nombre de réclamations formulées à l’encontre de décisions des pouvoirs adjudicateurs n’a pas diminué (EC, 2014). Une application effective de cette réforme apporterait aussi une solution aux problèmes de transparence évoqués au chapitre 1.

52Le construction de routes se heurte à plusieurs obstacles de taille, notamment i) des lacunes dans l’application des règles de l’UE concernant les études d’impact sur l’environnement ; ii) des irrégularités dans les dépenses déclarées à la Commission européenne ; et iii) des procédures de planification inefficientes (encadré 2.5). Une vaste réforme du secteur public, telle que décrite au chapitre 1, devrait remédier à ces dysfonctionnements et accélérer ainsi la construction des infrastructures de transport.

53Une attention particulière doit être accordée à la qualité des routes, perçue comme l’une des plus mauvaises de l’UE (graphique 2.15). Les routes de première, deuxième et troisième classes sont particulièrement dégradées, alors que la plupart des autoroutes et des voies express sont relativement neuves. Les problèmes de qualité se sont particulièrement aggravés récemment, puisque la moitié des routes de première classe sont désormais considérées comme étant en mauvais état, contre moins de 20 % en 2010. La tendance est la même pour les routes de deuxième classe. Depuis 2014, le système de péage électronique instauré pour les camions de plus de 3.5 tonnes a été étendu à un plus grand nombre de routes de première classe, ce qui a peut-être contribué à ralentir la dégradation du réseau routier.

Graphique 2.15. La qualité des routes laisse à désirer

Graphique 2.15. La qualité des routes laisse à désirer

1. Moyenne pondérée. Dans votre pays, comment qualifieriez-vous les aspects suivants des infrastructures de transport ? (1 = extrêmement sous-développé, parmi les plus mauvais au monde ; 7 = vaste et en bon état, parmi les meilleurs au monde).

54Le développement du transport ferroviaire pourrait soulager le transport routier et réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur. Les infrastructures ferroviaires sont vétustes et dépréciées. L’absence d’interopérabilité avec les systèmes ferroviaires des pays voisins constitue aussi un obstacle au développement du transport de marchandises (PUSR, 2011). Dans le cadre des priorités d’investissement fixées pour 2014-20, les autorités ont récemment mis l’accent sur l’électrification, l’interopérabilité et la modernisation des voies, afin qu’elles puissent être empruntées par des trains plus rapides, en particulier sur le réseau RTE-T (OECD, 2013f). Les tarifs ferroviaires réglementés qui ont été appliqués jusqu’en 2011 ont eux aussi contribué à avantager la route par rapport au rail. Leur réduction au niveau de la moyenne de l’UE cette année-là a marqué une étape décisive ; il faudrait qu’elle se poursuive et que l’usage de la route, parallèlement, devienne plus coûteux (PUSR, 2011).

Favoriser l’adoption des nouvelles technologies pour améliorer la compétitivité dans les régions moins développées

55Les ressources consacrées aux activités de recherche-développement et à l’innovation sont faibles par rapport à ce que l’on observe dans les autres pays (OECD, 2013fg). La Slovaquie arrive à la 20^e place sur 27 pays pour ce qui est de l’innovation dans l’UE (EU, 2014). En conséquence, les entreprises nationales ont des capacités techniques limitées et se positionnent dans les activités d’aval de la chaîne de valeur mondiale, c’est-à-dire principalement dans les secteurs de l’assemblage ou de la fabrication de composants (OECD, 2013h). L’attrait des activités de R-D pour l’IDE est également limité par rapport aux pays comparables (RIS3, 2013). Renforcer le cadre de l’innovation afin de mieux tirer parti de la mondialisation est un défi national pour l’avenir.

56Les disparités régionales constituent un obstacle supplémentaire dans la mesure où les ressources et les connaissances nécessaires sont quasiment inexistantes dans l’est et le centre du pays (graphique 2.16). Faute de chercheurs et d’ingénieurs, les entreprises sont moins à même d’utiliser et de copier la technologie (Cohen and Levinthal, 1989) et si les transferts de connaissances et les gains de productivité qui en découlent dépendent des ressources propres consacrées à la R-D, comme le montrent les données empiriques (Van Pottelsberghe de la Potterie and Lichtenberg, 2001 ; Griffith et al., 2004), la faiblesse de l’investissement privé dans la R-D ne peut qu’amoindrir ces perspectives de gains et l’attractivité des régions orientales pour l’activité économique.

Graphique 2.16. La capacité d’absorption technologique des entreprises du centre et de l’est du pays doit être renforcée

Graphique 2.16. La capacité d’absorption technologique des entreprises du centre et de l’est du pays doit être renforcée

57Étant donné la faiblesse du cadre de l’innovation, les politiques publiques sont essentielles pour déclencher la transition vers une société de la connaissance en Slovaquie. La Stratégie pour l’innovation définit à juste titre une série de défis à relever pour une croissance plus équilibrée fondée sur la connaissance, notamment la nécessité de renforcer la recherche publique, les pôles d’activité, le crédit d’impôt en faveur de la R-D, le capital-risque, les pépinières d’entreprises, et d’affecter en priorité les ressources à des domaines de spécialisation liés aux avantages comparatifs locaux (RIS3, 2013). Certaines de ces questions étaient déjà abordées dans l’Étude économique de la République slovaque publiée en 2009, dont les principales recommandations restent d’actualité (OECD, 2009b). Un autre élément à considérer est la conception des politiques publiques et leur impact au niveau régional. Les mesures en faveur de l’innovation sont plus importantes dans les régions proches de la frontière technologique que dans les régions en retard, où l’on devrait plutôt chercher à encourager l’adoption et l’imitation des nouvelles technologies (OECD, 2012a). Afin de promouvoir la convergence régionale, il faudrait privilégier les mesures qui stimulent l’investissement dans la R-D et l’offre de qualifications propices à l’innovation et à l’adoptiondes technologies. Le développement des pôles d’activité faciliterait les transferts de technologie entre les entreprises ainsi qu’avec les universités et les centres de recherche.

Les incitations fiscales à la R-D pourraient être affinées de manière à favoriser l’adoption des technologies

58L’aide publique à la R-D est faible au regard des moyennes internationales (graphique 2.17). Les pays de l’OCDE ont largement recours dans ce domaine à des outils horizontaux comme les crédits d’impôt en faveur de la R-D, qui sont généralement plus neutres et moins lourds à gérer sur le plan administratif que les aides directes (Andrews and Criscuolo, 2013). Une meilleure conception et un renforcement de ces incitations pourraient être très bénéfiques. D’après des données empiriques, une réduction de 1 % des coûts de R-D au moyen de mesures incitatives se traduirait par une augmentation de 1 % du volume de R-D sur le long terme (Westmore, 2013).

Graphique 2.17. L’aide publique à la R-D des entreprises est insuffisante

Graphique 2.17. L’aide publique à la R-D des entreprises est insuffisante

1. 2010 pour l’Australie, la Belgique, le Brésil, le Chili, l’Espagne, l’Irlande et Israël ; 2009 pour l’Afrique du Sud, la Chine et le Luxembourg ; et 2008 pour la Suisse.
2. 2011 pour l’Australie, la Corée, l’Islande, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et la Turquie, et 2010 pour le Chili.

59Les autorités ont opportunément réformé le crédit d’impôt pour la R-D. Adopté en 2009, ce dispositif permet aux entreprises de demander un allégement d’impôt égal à 19 % de leurs dépenses de R-D – le taux de l’impôt sur les sociétés – pendant trois années consécutives au maximum. Toutefois, l’imposition d’un seuil de dépenses à dépasser pour avoir droit au crédit d’impôt en a fait une mesure impopulaire, le seuil en question, variable selon la taille de l’entreprise et le type de recherche, étant très élevé : pour la recherche fondamentale (recherche appliquée), il était initialement fixé à 0.25 (1.5) million EUR pour les micro et les petites entreprises, à 0.5 (2.5) million EUR pour les entreprises moyennes et à 1 (3.5) million EUR pour les grandes entreprises. Dans la pratique, cela revenait à exclure une grande majorité des micro et petites entreprises du dispositif, mais ces critères ont été supprimés en décembre 2013.

60La conception des incitations fiscales à la R-D est essentielle pour contenir les coûts budgétaires et obtenir des effets nets (Criscuolo et al., 2009). Lorsqu’elles sont fondées sur le volume, elles peuvent entraîner d’importantes pertes d’efficience en finançant des dépenses qui auraient eu lieu de toute façon (Andrews and Criscuolo, 2013). De manière générale, elles profitent aussi principalement aux grandes entreprises et à celles qui sont déjà installées. Les autorités devraient envisager un système hybride, avec un allégement d’impôt calculé sur la base du volume des dépenses de R-D au-dessous d’un certain seuil et sur l’accroissement de ces dépenses au-delà. Cette dernière composante réduirait les pertes d’efficience, même si elle implique une charge administrative plus lourde (Andrews and Criscuolo, 2013) et suppose, dans le cas de la Slovaquie, un réel effort d’amélioration de l’efficience dans le secteur public (chapitre 1). Les autorités pourraient en particulier étudier l’expérience de l’Irlande, où un double système de ce type a été adopté récemment (Haugh, 2013).

61Sous sa forme actuelle, le crédit d’impôt en faveur de la R-D pourrait aussi gagner en efficacité et mieux stimuler l’adoption des technologies dans les petites entreprises et les entreprises nouvelles. Dans le secteur des nouvelles technologies, par exemple, les start-up et les PME ne font pas toujours de bénéfices durant les premières années qui suivent leur création et ne peuvent donc pas bénéficier de ce soutien. Le crédit d’impôt serait plus efficace s’il était directement remboursable (OECD, 2013i). Une autre piste de réforme favorable aux PME consisterait à autoriser la déduction des dépenses relatives aux activités de R-D sous-traitées.

62Même si les incitations fiscales à la R-D sont remboursables et que des possibilités de report sont prévues, les entreprises nouvelles peuvent ne pas en profiter pleinement lorsqu’elles ne disposent pas de la mise de fonds requise au départ pour lancer un projet innovant. Dans ce cas, les aides directes offrent une solution complémentaire à condition d’être conçues de manière à réduire les coûts administratifs (Andrews and Criscuolo, 2013). Elles peuvent aussi servir de certificat de qualité et permettre ainsi aux jeunes entreprises innovantes d’accéder à des sources de financement extérieur (Busom et al., 2012). L’essentiel est de trouver le bon équilibre entre crédits d’impôt et aides directes.

Les pôles d’activité pourraient faciliter les transferts de technologies

65Promouvoir les relations entre les entreprises et les acteurs de l’innovation pourrait encourager l’adoption des nouvelles technologies et les activités innovantes en créant un marché du travail local, en tirant parti de la proximité des acteurs pour assurer la diffusion des connaissances et en utilisant des infrastructures communes (OECD, 2011c, 2009c). Les politiques publiques peuvent aider les acteurs publics et privés à collaborer et à échanger des connaissances. Ainsi, la promotion de la collaboration entre l’université, l’industrie et les pouvoirs publics a inspiré des programmes dans plusieurs pays de l’OCDE comme la Finlande, la France, la Norvège et la Suède (OECD, 2008). Le but de ces programmes n’est pas de créer des pôles d’activité ex nihilo mais de favoriser l’émergence et le développement de pôles d’activité latents. Il existe déjà plusieurs pôles d’activité en Slovaquie et ils sont relativement bien répartis sur l’ensemble du territoire (tableau 2.4).

Tableau 2.4. Répartition régionale des pôles d’activité

Industrie	Région
BA	Ouest	Centre	Est	Total
Technologie	3	7	2	4	16
Tourisme	0	2	5	2	9
Chasse et foresterie	0	0	1	0	1
Construction	0	1	0	0	1
Total	3	9	8	4	27

Tableau 2.4. Répartition régionale des pôles d’activité

66Les chèques-innovation sont des instruments efficaces pour promouvoir la diffusion des connaissances (OECD, 2011c). Ils permettent aux entreprises de s’adresser à un prestataire de services de leur choix qui les aidera à définir et à mettre en œuvre leurs projets technologiques. Cette étape peut être particulièrement utile pour les PME qui risquent d’avoir du mal à nouer des relations avec les centres de recherche du fait de la petite taille de leurs projets. De plus, les chèques-innovation ont l’avantage d’être plus souples que la procédure actuelle de sélection administrative des entreprises, avec les difficultés inhérentes au choix des investissements d’avenir. L’expérience internationale montre qu’il peut être décidé à l’avance d’un simple tirage au sort ou de critères d’éligibilité transparents pour le cas où le nombre de chèques demandés dépasserait le nombre de chèques disponibles (OECD, 2010b).

67Dans le contexte des pôles d’activité, les facilitateurs, qu’il s’agisse d’individus, de consultants privés ou d’organismes publics, jouent un rôle crucial pour la coopération entre les entreprises (OECD, 2008). Ils peuvent à cette fin organiser des activités de formation, fournir des services de soutien, assurer la promotion de pôles particuliers (Ingstrup and Damgaard, 2012) ou encore appuyer l’ensemble des pôles en sollicitant pour eux des fonds publics, en particulier des fonds de l’UE. De ce point de vue, le programme Klastry en République tchèque est un exemple intéressant : il aide à développer les compétences sectorielles et la constitution de réseaux, principalement entre entreprises, dans toutes les régions en dehors de Prague, avec l’appui des fonds structurels de l’UE. La formation et l’information de ces facilitateurs contribueraient donc à renforcer les pôles d’activité existants.

68Par ailleurs, l’instauration d’une procédure de sélection permettant d’attribuer les fonds disponibles aux pôles d’activité les mieux organisés soutiendrait une démarche d’excellence. C’est notamment ce qui a été fait en Suède (VINNVÄXT) et en France (pôles de compétitivité) ou encore en Allemagne avec le programme InnoRegio destiné aux régions en retard de développement. L’expérience internationale permet d’identifier les meilleures pratiques susceptibles d’aider les autorités à évaluer la qualité des pôles d’activité en vue d’accompagner leur développement (Kocker and Rosted, 2010).

Les fonds de l’UE pourraient contribuer davantage à la convergence régionale

72Il est essentiel d’augmenter la part des fonds alloués aux régions pauvres pour promouvoir la convergence régionale. En théorie, la répartition régionale des fonds est censée favoriser les régions moins développées. Au cours de la période de programmation 2007-13, la région de Bratislava aurait dû recevoir environ un tiers du montant moyen par habitant alloué aux trois autres régions, mais les fonds octroyés ont en fait atteint à peu près le même niveau dans toutes les régions (graphique 2.19, partie A). Au cours de la prochaine période de programmation, l’écart devrait être plus grand : le montant par habitant prévu pour toutes les régions sauf celle de Bratislava est en hausse d’un quart en moyenne, alors qu’il a baissé de 8 % pour la région de Bratislava.

73Les programmes opérationnels régionaux jouent aussi un rôle clé dans la réduction des disparités régionales étant donné que les principales contraintes pesant sur la croissance peuvent varier considérablement d’une région à l’autre selon le niveau de développement (D’Costa et al., 2013). De plus, ces programmes sont moins susceptibles de faire l’objet de réaffectation de fonds entre les régions (graphique 2.19). Cela étant, ils ne sont pas assez développés en Slovaquie où l’on en compte seulement deux, représentant à peine 13 % du total des fonds alloués au pays par l’UE, contre neuf programmes sectoriels (tableau 2.5). Les autres pays du groupe de Visegrad se sont dotés de programmes opérationnels régionaux pour chacune de leurs régions. Aucun changement n’est prévu à cet égard pour la prochaine période de programmation.

74Les financements correspondraient sans doute mieux aux besoins locaux si les autorités régionales étaient plus étroitement associées à la conception des programmes. Au cours de la période de programmation 2007-13, les régions autonomes n’ont pas pris part, faute de moyens, à la phase préparatoire des programmes opérationnels régionaux (Bucek, 2011). Elles n’y ont été associées qu’ultérieurement, après avoir bénéficié d’une assistance technique leur ayant permis de développer leurs capacités (MPRV, 2011). Au cours de la prochaine période de programmation, il sera tenu compte des besoins de chaque région dans le cadre des stratégies intégrées que mettront au point les régions autonomes en coopération avec d’autres acteurs régionaux. Les régions autonomes seront également chargées de sélectionner les projets au titre du Programme opérationnel régional intégré. Cette initiative va dans la bonne direction ; il faudra veiller à lui donner suite tout en fournissant davantage d’assistance technique aux régions afin qu’elles puissent développer leurs capacités.

Graphique 2.19. Les régions les moins dynamiques reçoivent généralement moins de fonds de l’Union européenne que prévu

Graphique 2.19. Les régions les moins dynamiques reçoivent généralement moins de fonds de l’Union européenne que prévu

Tableau 2.5. Part des fonds de l’UE allouée aux programmes régionaux

Pologne	Hongrie	République tchèque	Slovaquie
25 %	23 %	19 %	13 %

Tableau 2.5. Part des fonds de l’UE allouée aux programmes régionaux

La répartition des fonds entre les différentes priorités est conforme aux grands défis auxquels la Slovaquie est confrontée

75Les priorités de la politique de cohésion de la Slovaquie pour la période de programmation 2014-20 correspondent aux principaux enjeux évoqués ici dans le contexte des mesures à prendre pour stimuler la croissance dans tout le pays : i) un cadre propice à la croissance économique et à la création d’emplois ; ii) le développement du capital humain et une augmentation des taux d’activité ; iii) un environnement favorable à l’innovation ; iv) une administration moderne et professionnelle ; et v) une exploitation durable et efficiente des ressources naturelles. Le développement des infrastructures de transport continuera de recevoir la plus grande part des fonds (MoF, 2014). Les mesures en faveur de l’innovation et de la R-D verront la leur augmenter de 50 %, ce qui les mettra au même niveau que dans les autres pays du groupe de Visegrad au cours de la période de programmation 2007-13. Le développement des infrastructures dans le domaine des TIC demeure une priorité, conformément aux projets d’extension des services administratifs en ligne (MoF, 2014; MV, 2014). L’enveloppe allouée à l’emploi vise à juste titre le chômage de longue durée, la mobilité de la main-d’œuvre et l’insertion des jeunes sur le marché du travail (MPSVR, 2014). Elle a été majorée de quatre points de pourcentage mais n’en reste pas moins faible par rapport à d’autres pays européens. La diminution de la part des financements affectés aux programmes en faveur de l’emploi et de l’innovation, pourtantconsidérés comme des enjeux essentiels pour l’employabilité et la productivité des travailleurs, ainsi que pour l’attractivité du pays auprès des investisseurs, est préoccupante (graphique 2.20).

Graphique 2.20. La répartition sectorielle des fonds de l’UE répond aux défis posés par la croissance

Graphique 2.20. La répartition sectorielle des fonds de l’UE répond aux défis posés par la croissance