Un vieillissement démographique rapide

5 Comme dans la plupart des pays de l’OCDE, la population vieillit rapidement en Finlande, du fait de la diminution des taux de natalité et de la plus grande longévité. Le taux de dépendance des personnes âgées, défini comme la part de la population âgée de 65 ans et plus par rapport à celle âgée de 15 à 64 ans, a fortement augmenté pour passer de moins de 15 % en 1970 à 25 % en 2010 et il devrait dépasser 45 % d’ici à 2060 (graphique 1.1, partie A). Encore plus surprenant, la part des plus de 80 ans dans la population totale progressera, passant de moins de 5 % en 2010 à près de 12 % en 2050, lorsqu’elle sera parmi les plus élevées des pays de l’OCDE et plus importantes que dans les autres pays nordiques (graphique 1.1, partie B).

Graphique 1.1. Une population vieillissante

Graphique 1.1. Une population vieillissante

1. Population de 65 ans et plus par rapport à la population de 15 à 64 ans.
2. Moyenne pondérée.

Les dépenses au titre des retraites devraient s’accroître considérablement

6Du fait du vieillissement de la population, le système de retraite sera de plus en plus sollicité. L’évolution des dépenses au titre des pensions de vieillesse et de réversion diffèrent suivant les pays nordiques (graphique 1.2, partie A). En Finlande, ces dépenses, qui représentaient au départ une part assez faible du PIB, ont augmenté d’environ 3.5 points de pourcentage entre 1980 et 2009, en raison d’une forte progression du taux de dépendance des personnes âgées. En revanche, la progression a été d’environ 1 point de pourcentage du PIB au Danemark, en Norvège et en Suède, pour partie en raison de pressions démographiques beaucoup plus faibles. En outre, le Danemark et la Suède ont mis en œuvre des réformes des retraites plus tôt que la Finlande.

Graphique 1.2. La dépendance des personnes âgées et les coûts des retraites augmentent rapidement

Graphique 1.2. La dépendance des personnes âgées et les coûts des retraites augmentent rapidement

7À terme, le Comité de politique économique de la Commission européenne prévoit, dans son scénario de référence (European Commission, 2012a), une augmentation des dépenses totales au titre des pensions publiques de plus de trois points de pourcentage entre 2010 et 2060, avec une forte augmentation avant 2030 suivie d’une stabilité relative entre 2030 et 2060. Cette progression est plus forte que celle observée au Danemark, en Suède et dans l’UE27 en moyenne, bien qu’elle soit moindre qu’en Norvège (graphique 1.2, partie B). Si les dépenses au titre des pensions d’invalidité et de réversion sont appelées à diminuer en pourcentage du PIB, celles au titre des pensions de vieillesse devraient augmenter d’environ 4 points de pourcentage.

8Dans ses prévisions, le Centre finlandais des retraites table sur des dépenses plus faibles que le Comité de politique économique : les dépenses totales au titre des pensions publiques en pourcentage du PIB devraient s’accroître de près de 2 points de pourcentage entre 2012 et 2030 et diminuer de 1.2 point pour revenir à un peu moins de 14 % du PIB d’ici à 2060. La différence tient essentiellement à l’hypothèse d’une croissance démographique plus forte, résultant d’une mortalité plus faible et d’une immigration plus importante, ainsi qu’à une trajectoire des salaires plus lisse dans le scénario retenu par le Centre.

Le régime de retraite finlandais a été réformé avec succès pour faire face à cette augmentation des coûts à court terme

9 Le régime de retraite, qui a été réformé en 2005, comprend trois piliers (encadré 1.1). Le premier est la pension nationale non contributive fondée sur la résidence en Finlande ou dans un autre pays de l’UE. Cette pension est assujettie à des conditions de ressources, financée par l’impôt général et servie par l’administration centrale. La retraite nationale étant inférieure au seuil de pauvreté, elle est complétée depuis 2011 par la retraite garantie pour tous ceux dont la pension liée aux gains est faible ou inexistante. L’importance de la retraite nationale a diminué au fil du temps à mesure que le régime de retraite lié aux gains est arrivé à maturité. Ce dernier représente 90 % du revenu à la retraite, contre 10 % pour la retraite nationale (Barr, 2012).

Encadré 1.1. Caractéristiques du système finlandais de retraite

Le système finlandais de retraite comporte trois piliers. Le principal est le système de retraite obligatoire lié aux gains, qui est complété par la pension nationale non contributive et la pension privée individuelle ou les régimes d’assurance-vie.
Le système de retraite lié aux gains couvre toutes les personnes pourvues d’un emploi : salariés, entrepreneurs (propriétaires d’entreprise) et travailleurs indépendants. Il assure le versement de pensions de vieillesse, de pensions d’invalidité et de pensions familiales aux veuves et aux orphelins. Les droits à pension sont transférables. Depuis 2005, les pensions sont calculées sur la rémunération sur la vie entière.
Le taux de remplacement maximum à rémunération constante est de 71.5 % à 63 ans et de 89.5 % à 68 ans. Le taux de remplacement moyen des nouvelles retraites est de 60 %, avec un taux de remplacement moyen de l’ensemble des retraites de 50 %. Depuis 2005, les droits à pension s’accumulent au rythme annuel de 1.5 % de la rémunération ouvrant droit à pension entre 18 et 52 ans, 1.9 % entre 53 et 62 ans et 4.5 % entre 63 et 67 ans. Des droits à pension sont aussi accumulés lors des études, des congés parentaux et des périodes de chômage.
La cotisation moyenne à l’assurance retraite est de 22-23 % de la rémunération, soit 17 % pour les employeurs et 5 % pour les salariés de 18 à 52 ans et 6 % pour les salariés de 53 ans et plus. En outre, les employeurs doivent contribuer à un régime d’invalidité. Pour déterminer la composante de la contribution relative à l’invalidité, les grandes entreprises sont réparties entre différentes catégories contributives sur la base de l’incidence des pensions d’invalidité dans l’entreprise au cours des deux années précédentes. On distingue 11 catégories contributives suivant l’importance du risque d’invalidité. À chaque catégorie correspond à un taux de cotisation particulier, qui varie entre 0.09 % et 4.95 %.
Les gains passés sont réévalués selon une formule tenant compte pour 20 % de la hausse des prix et pour 80 % de la progression des rémunérations. Les retraites fondées sur les gains sont relevées chaque année conformément à l’indice correspondant, qui est une moyenne pondérée de l’évolution des prix (80 %) et de l’évolution des salaires (20 %).
En 2005, la Finlande a introduit un coefficient d’espérance de vie pour ajuster les retraites de départ. Ce coefficient sert à limiter l’incidence de la hausse de l’espérance de vie sur les dépenses au titre des retraites. À mesure que l’espérance de vie s’accroît, il réduit le montant de la pension mensuelle. Toutefois, il ne réduit pas le montant total qu’un retraité recevra durant sa retraite, à condition que celui-ci vive jusqu’à l’âge correspondant à la nouvelle espérance de vie. Le niveau de comparaison est l’espérance de vie en 2009, pour laquelle le coefficient s’est vu attribuer la valeur de un. Ce dernier s’applique aux personnes nées en 1947 qui ont pris leur retraite en 2009. Il diminue par la suite pour atteindre 0.98 pour les personnes nées en 1951 et prenant leur retraite en 2013.

10Le deuxième pilier, à savoir les retraites obligatoires liées aux gains, est un système à prestations définies financé par les cotisations versées par les employeurs et les salariés et fondé sur les polices d’assurance prévues par les différentes caisses de retraite. Il est pour environ un quart capitalisé. Les caractéristiques du système sont négociées entre les partenaires sociaux et coordonnées par le Centre finlandais des retraites sous la surveillance du ministère des Affaires sociales et de la Santé et de l’Autorité de surveillance financière. Les salariés privés et publics sont couverts par des caisses différentes. Sept sociétés gèrent 95 % des retraites du secteur privé. Varma et Ilmarinen dominent le marché avec plus de 70 % des actifs des compagnies d’assurance retraite à la fin de 2011. Keva, société indépendante de droit public, couvre les agents de la fonction publique.

11Les caisses de retraite peuvent être des caisses d’entreprise ou des caisses de groupe. Leurs actifs totaux se chiffraient à 155 milliards EUR à la fin mars 2013, soit 55 milliards pour les caisses du secteur public et 100 milliards pour celles du secteur privé. Les caisses de retraite finlandaises représentent maintenant 80 % environ du PIB, contre moins de 50 % en 2001, ce qui est largement plus que la moyenne non pondérée de l’OCDE de 34 % (en 2010). Les retraites du secteur privé finlandais étant partiellement capitalisées depuis 1962, c’est-à-dire lorsque le système est entré en vigueur et bien avant les autres pays européens où ce coussin de sécurité n’a été établi que dans les années 90 –– les actifs cumulés des caisses de retraite finlandaises sont plus élevés. Ces actifs doivent être investis de façon rentable et sûre. À la fin de 2012, la plus grande partie d’entre eux (38 %) était investie en actions, alors que 36 % étaient investis en obligations, 11 % dans d’autres instruments porteurs d’intérêts, 11 % dans l’immobilier et 4.5 % dans des fonds spéculatifs.

12Le troisième pilier concerne la pension privée individuelle ou les régimes d’assurance-vie et n’est pas aussi important que dans la plupart des pays de l’OCDE. En 2010, la retraite obligatoire liée aux gains représentait 86 % de l’épargne retraite, alors que 4.4 % des cotisations totales concernaient les pensions volontaires liées aux gains et seulement 2.7 % les pensions volontaires individuelles (Barr, 2012). Étant donné que les cotisations et les prestations dans le système obligatoire ne sont pas plafonnées et que le système de retraite lié aux gains assure une large couverture et de bons taux de remplacement, les travailleurs ne sont guère incités à participer aux systèmes du troisième pilier. Par ailleurs, les coûts élevés de l’assurance retraite privée et la modification des politiques en matière de soutien fiscal pourraient avoir freiné le développement de ce pilier.

13Depuis la réforme de 2005, l’âge officiel de départ à la retraite se situe entre 63 et 68 ans pour le deuxième pilier. Le graphique 1.3 montre la distribution par âge des individus lorsqu’ils commencent de percevoir des pensions. On observe une nette poussée des départs en retraite à l’âge de 63 ans, car la plupart des travailleurs font valoir leur droit à pension dès qu’ils le peuvent malgré le taux d’accumulation accrue après 63 ans. L’âge effectif moyen de départ à la retraite est même plus faible. Même s’il s’est accru de près de deux ans au cours de la dernière décennie, il est encore inférieur à l’âge officiel, à 61.8 ans pour les hommes et 61.9 ans pour les femmes (graphique 1.4). L’écart entre l’âge officiel et l’âge effectif de départ à la retraite – en considérant que 65 ans est l’âge de retraite officiel en Finlande, car c’est l’âge auquel l’accès à la retraite nationale est garanti – est l’un des plus importants de la zone OCDE, bien plus important que dans les autres pays nordiques. Néanmoins, quatre Finlandais sur cinq considèrent que travailler au-delà de l’âge officiel de départ à la retraite devrait être autorisé et la même proportion serait intéressée par l’association d’un emploi à temps partiel et d’une retraite partielle au lieu d’une retraite complète. C’est là un chiffre plus élevé que la moyenne de l’UE, qui est d’environ deux tiers. Même si les incitations financières jouent un rôle important dans la décision de prendre sa retraite, les choix sont souvent motivés par des déterminants non financiers liés aux antécédents individuels (par exemple, état de santé, type d’emploi, situation du ménage), une rationalité limitée ou des facteurs socioculturels et institutionnels (Van Erp et al., 2013).

Graphique 1.3. Nouveaux retraités par groupe d’âge en 2011

Graphique 1.3. Nouveaux retraités par groupe d’âge en 2011

Graphique 1.4. Âge effectif moyen de sortie du marché du travail et âge normal d’ouverture des droits à pension¹

Graphique 1.4. Âge effectif moyen de sortie du marché du travail et âge normal d’ouverture des droits à pension¹

1. L’âge effectif de départ à la retraite indiqué correspond à la période de cinq années 2007-12 ; l’âge d’ouverture des droits à pension indiqué est pour 2012.

Mais l’allongement de l’espérance de vie mettra à rude épreuve le système de retraite

14L’espérance de vie s’est considérablement allongée durant les dernières décennies, alors que l’âge effectif de départ à la retraite est resté inchangé, ou a diminué, dans la plupart des pays de l’OCDE. Dans ces conditions, la part de la durée de vie passée à la retraite s’accroît. D’après les prévisions de l’espérance de vie établies par la Division de la population de l’ONU et compte tenu de l’âge de départ à la retraite prévu par la législation en vigueur, l’OCDE calcule la durée escomptée de la période de retraite (OCDE, 2011). Bien qu’aucun relèvement de l’âge de la retraite ne soit encore prévu par la loi en Finlande, l’âge est fixé à 65 ans jusqu’en 2050. Si, en moyenne, dans les pays de l’OCDE, la durée escomptée de la période de retraite avec un âge normal d’ouverture des droits à pension devrait s’accroître de 1.9 (1.4) année pour les hommes (femmes) entre 2010 et 2050 ; en Finlande il devrait progresser de 3 (3.7) années (graphique 1.5).

Graphique 1.5. Variation prévue de la durée escomptée de la période de retraite avec un âge normal d’ouverture des droits à pension¹. Entre 2010 et 2050

Graphique 1.5. Variation prévue de la durée escomptée de la période de retraite avec un âge normal d’ouverture des droits à pension¹. Entre 2010 et 2050

1. Pour la Finlande, l’âge normal d’ouverture des droits à pension est fixé à 65 ans.

Les soins de santé et la prise en charge de longue durée génèreront aussi des pressions

15 Les dépenses publiques au titre des soins de santé et de la prise en charge de longue durée se sont sensiblement accrues au cours de la dernière décennie en pourcentage du PIB, comme dans les autres pays nordiques. Depuis 1970, elles ont progressé de près de 3 points de pourcentage pour dépasser 6 % en 2010. À terme, l’OCDE prévoit que, sur les 50 prochaines années, elles s’accroîtront de plus de 2.5 points de pourcentage pour atteindre 8.6 %, même si des politiques plus actives que par le passé sont mises en œuvre pour les maîtriser (graphique 1.6) (De la Maisonneuve et Oliveira Martins, 2013). Faute de telles politiques, la part des dépenses pourrait plus que doubler pour atteindre 13 % du PIB en 2060. Les dépenses au titre des soins de santé publics seront favorisés à la fois par le vieillissement de la population et les facteurs non démographiques, surtout l’augmentation des prix relatifs des services de santé et les progrès techniques générateurs de coûts.

Graphique 1.6. Dépenses prévues au titre de la santé publique et des soins de longue durée. En pourcentage du PIB

Graphique 1.6. Dépenses prévues au titre de la santé publique et des soins de longue durée. En pourcentage du PIB

16Bien que les facteurs démographiques ne soient pas la principale cause de la croissance des dépenses de santé, ils susciteront une modification importante de la structure de ces dépenses au fil du temps. En 2010, près de 55 % des dépenses de santé concernaient les moins de 65 ans. Il est prévu que d’ici à 2060, plus de 60 % des dépenses concerneront les plus de 65 ans en raison d’une augmentation de 17 à 27 % de leur part dans la population. Cela ne reflète que les facteurs démographiques, car les facteurs non démographiques sont censés affecter tous les groupes d’âge dans la même proportion. L’équité intergénérationnelle pourrait donc être compromise au détriment des jeunes générations.

17Les besoins croissants de prise en charge formelle de longue durée contribueront à la hausse prévue du total des dépenses de santé publique. Cela est dû dans une large mesure à l’accroissement de la longévité, car les difficultés à s’acquitter des tâches de la vie quotidiennes deviennent de plus en plus courantes chez les plus de 75 ans. En Finlande, la prévalence de la démence s’intensifie avec la croissance de la population très âgée (80 ans ou plus) et constitue une cause de plus en plus courante des décès. Le nombre des décès dus à la démence a plus que doublé ces deux dernières décennies et a représenté 20 % environ du total des décès des personnes âgées en 2011 (Statistics Finland, 2009 ; Forma et al., 2011). À l’avenir, la progression des besoins en matière de prise en charge de longue durée sera vraisemblablement atténuée par le vieillissement en bonne santé (c’est-à-dire la traduction des gains de longévité en années supplémentaires de vie sans difficultés dans les tâches de la vie quotidienne) favorisé par les initiatives de prévention menées sur la durée de vie. Toutefois, trois facteurs non démographiques devraient faire grimper les dépenses au titre de la prise en charge de longue durée : l’augmentation du prix relatif de cette prise en charge, la hausse des revenus et l’évolution de la demande de prise en charge sur fondspublics (qui devrait s’accroître à mesure que la prise en charge informelle assurée par la famille diminue avec l’augmentation du taux d’activité des seniors, en particulier des femmes).

18La hausse des prix relatifs due à l’augmentation des coûts unitaires de main-d’œuvre dans les services de prise en charge de longue durée, où le potentiel inhérent de progression de la productivité est faible, sera le principal moteur des dépenses. Faute de politique de maîtrise des coûts, le rapport des dépenses publiques de prise en charge de longue durée au PIB devrait augmenter d’un point de pourcentage d’ici à 2060, en partant de 0.8 % du PIB en 2010. Si des politiques de maîtrise des coûts étaient appliquées, la part des dépenses publiques de prise en charge de la dépendance augmenterait encore de 0.5 point entre 2010 et 2060. Depuis les années 90, les politiques mises en œuvre ont permis de substituer les résidences de services (logements avec accès à des soins spécialisés et souvent une assistance 24 heures sur 24) à la prise en charge en établissements pour un nombre croissant de personnes âgées (OCDE, 2012b). Les soins institutionnels étant très chers, le passage en résidence de services générera probablement des économies importantes, tout en améliorant la qualité de vie des seniors. En outre, le Programme national sur la mémoire 2012-20 vise à améliorer la prévention, à réduire la stigmatisation associée aux troubles de la mémoire, à permettre un diagnostic précoce, à améliorer les traitements et à développer la recherche (Ministry of Social Affairs and Health, 2013a). Ce programme devraitcontribuer à la fois à une amélioration du bien-être et à la réduction des coûts de la protection sociale et des soins de santé.

Le vieillissement réduira aussi l’offre de main-d’œuvre

19Le vieillissement exercera aussi des pressions sur le marché du travail. Avec une part grandissante dans la population active de seniors dont le taux d’activité est assez faible, le taux d’activité global tend à diminuer, comme on peut le constater depuis plusieurs années et comme on le verra encore sur les cinquante prochaines années si aucune réforme pour accroître ce taux n’est mise en œuvre (graphique 1.7, partie A). Le problème est beaucoup plus important en Finlande que dans les autres pays nordiques. À 62 % environ dans les années 90, le taux d’activité des 15 ans et plus devrait diminuer de plus de 8 points de pourcentage pour tomber à 54 % d’ici à 2060. Le taux d’activité des 55 à 64 ans s’est accru durant la dernière décennie et est en fait plus élevé pour les 55 à 59 ans que pour la population active totale. Néanmoins, le taux d’activité dans le groupe des 55 à 64 ans, à plus de 60 %, est encore plus faible qu’au Danemark, en Norvège et en Suède (graphique 1.7, partie B).

Graphique 1.7. Taux d’activité

Graphique 1.7. Taux d’activité

1. 15 ans et plus.
2. 55 à 64 ans.

Le lien entre le vieillissement et la productivité est incertain

20 Les données empiriques sur le lien entre la productivité et l’âge sont partagées. L’Étude de l’OCDE sur les compétences des adultes constate que si les aptitudes de la population adulte finlandaise en lecture, calcul et résolution des problèmes sont parmi les plus élevées des pays de l’OCDE participant à l’Étude, l’écart entre les jeunes et les seniors est important. Il devrait néanmoins se réduire au fil du temps, car il reflète essentiellement la progression spectaculaire de l’éducation au cours des décennies passées (OCDE, 2013b). Les enquêtes amènent à penser que certaines aptitudes physiques et mentales diminuent vers l’âge de 50 ans (Skirbekk, 2003). En revanche, certaines aptitudes verbales et compétences en communication restent plus ou moins inchangées. En outre, les seniors peuvent s’appuyer sur leur expérience professionnelle pour s’adapter et compenser leurs capacités déclinantes (OCDE, 2006a).

21 Une question connexe et potentiellement encore plus importante est l’évolution de la productivité par rapport au salaire. Si les coûts de main-d’œuvre augmentent plus rapidement avec l’âge que la productivité, les entreprises ne souhaiteront pas garder ou embaucher des seniors (D’Addio et al., 2010). Mahlberg et al. (2013), utilisant des données de l’Autriche, ne font aucune constatation montrant que les seniors sont surpayés par rapport à leur productivité. De même, Van Ours et Stoeldraijer (2010) ne trouvent guère de données sur l’existence d’un écart entre la rémunération et la productivité lié à l’âge aux Pays-Bas. En revanche, Crépon et Aubert (2003) pour la France et Hellerstein et Neumark (2004) pour les États-Unis constatent que la baisse de la productivité après 55 ans ne va pas de pair avec une diminution des salaires relatifs. En Finlande, les données de l’OCDE ne font pas apparaître de salaires supérieurs à la productivité pour les seniors (D’Addio et al., 2010).

22 Au niveau macroéconomique, la rareté de la main-d’œuvre pourrait faire grimper les salaires, ce qui serait une incitation à substituer du capital au travail. Le renforcement de l’intensité capitalistique augmenterait la productivité. Néanmoins, cet effet serait probablement suffisant pour compenser la baisse de l’apport travail dans la production. Dans ces conditions, le vieillissement devrait avoir une incidence négative sur la croissance (encadré 1.2).

Encadré 1.2. Incidence du vieillissement sur la croissance et l’épargne

Les tendances démographiques, y compris le vieillissement, déterminent l’évolution future de la main-d’œuvre et du capital humain et, partant, le PIB par habitant (Johansson et al., 2013 et Bloom et al., 2011). De fait, toutes choses égales par ailleurs, le vieillissement diminuera l’offre de main-d’œuvre et, par conséquent, la croissance du PIB. L’âge pourrait aussi influer sur le capital humain : lorsque les cohortes plus âgées ont fait moins d’études que les cohortes plus jeunes, une population plus âgée aura, dans l’ensemble, un niveau de formation moindre.
En utilisant une fonction de production Cobb-Douglas, l’OCDE prévoit le PIB à long terme ainsi que ses déterminants, à savoir le capital physique, le progrès technique, le capital humain par travailleur et l’emploi. Le PIB potentiel de la Finlande devrait progresser en rythme annuel de 1.5 % en 2012-17, 2.1 % en 2018-30 et 1.4 % en 2031-60 (OCDE, 2013c). Si la productivité totale des facteurs est le principal moteur, le capital humain est le deuxième. Le scénario de référence part de l’hypothèse qu’au fil du temps, chaque cohorte a un niveau constant de capital humain, correspondant au niveau d’études atteint à l’âge de 25-29 ans. Sur la base des tendances passées, le niveau d’études du groupe des 25 à 29 ans est censé continuer à s’améliorer progressivement jusqu’à atteindre 18 années de scolarité en 2100.
Le vieillissement pourrait avoir une incidence sur l’épargne, ce qui pourrait influer sur l’investissement et, par conséquent, sur la productivité, l’innovation et, en fin de compte, le revenu par habitant. En fait, le taux de dépendance des personnes âgées est l’un des principaux déterminants de l’épargne (Kerdrain et al. 2010). Cela est compatible avec l’hypothèse type du cycle de vie en vertu de laquelle les seniors tendent à avoir une propension plus faible à économiser que les actifs (Modigliani et Ando, 1963). Les prévisions de l’OCDE montrent que la Finlande connaîtra une forte augmentation de son taux d’indépendance et une forte diminution de son taux d’épargne, plus forte qu’en Suède et au Danemark ( Tableau 1.1). La Finlande étant une petite économie ouverte, l’incidence de la diminution de l’épargne sur l’investissement pourrait être limitée, car dans une telle économie, les taux d’intérêt sont déterminés au niveau global et ne sont pas affectés par l’épargne intérieure (Sheiner et al., 2007). Néanmoins, le recours aux capitaux étrangers augmenterait, ce qui entraînerait certains risques, surtout lorsque les marchés des capitaux sont instables.

Tableau 1.1. Prévisions des taux de dépendance des personnes âgées et de l’épargne

Tableau 1.1. Prévisions des taux de dépendance des personnes âgées et de l’épargne

	Finlande	Suède	Danemark	Finlande	Suède	Danemark
	Taux de dépendance des personnes âgées, %	Épargne brute totale en % du PIB
2005-10	24.8	27.0	23.8	23.6	26.8	23.7
2025-30	42.1	36.8	35.3	17.9	24.9	22.5
2055-60	45.9	45.5	41.9	16.2	22.0	21.6
Différence 2005-60	21.1	18.4	18.1	-7.4	-4.8	-2.1

Source : OCDE (2013c).

Tableau 1.1. Prévisions des taux de dépendance des personnes âgées et de l’épargne

L’allongement de la durée de vie au travail semble être la solution la plus consensuelle

24 S’agissant des retraites, la question qui se pose est celle de savoir quelle part de l’ajustement devrait revenir aux cotisants et aux retraités actuels par rapport aux retraités futurs. Une approche intuitive est d’arriver à un équilibre actuariel en longue période, en vertu duquel le flux des cotisations futures attendues et des autres recettes prévues sur un horizon suffisamment long (50-75 ans) est suffisant pour financer les prestations à verser au cours de cette période. Dans les pays comme la Finlande, où les caisses de retraite ont accumulé d’importants actifs, ceux-ci doivent être pris en compte dans le calcul. Pour corriger les situations de déséquilibre actuariel, trois paramètres peuvent être ajustés : l’âge d’ouverture des droits à pension, le niveau des prestations et les taux de cotisation (OCDE, 2012a).

25 Comme on l’a noté plus haut, la Finlande a choisi en 2005 d’indexer le niveau des pensions sur la longévité via un coefficient d’espérance de vie. Afin de déterminer l’impact d’une telle réforme, deux mesures des droits à pension sont utiles. La première est le taux de remplacement, c’est-à dire la valeur annuelle des prestations par rapport à la rémunération individuelle du travail. La deuxième est le patrimoine retraite, c’est-à-dire la valeur actuelle du flux des retraites sur la vie entière (voir OCDE, 2011 pour des précisions sur la façon dont ces indicateurs sont calculés). Dans un système à prestations définies pur, le même niveau de prestations est assuré quelle que soit l’évolution de l’espérance de vie. Dans ces conditions, les taux de remplacement sont constants alors que le patrimoine retraite augmente avec l’espérance de vie. Par exemple, une période de retraite plus longue implique des prestations plus importantes sur la durée de vie. Le graphique 1.8 indique l’évolution de ces deux mesures entre 2010 et 2050 dans différents scénarios de mortalité pour la Finlande et la Slovénie, qui ont tous deux des systèmes publics à prestations définies. Les deux pays se trouvent dans des situations différentes car la Finlande a déjà introduit l’indexation des prestations sur la longévité alors que la Slovénie ne l’a pas fait. En tant que système à prestations définies pur, celui de la Slovénie assure un taux de remplacement constant et un patrimoine retraite plus élevé dans les scénarios de mortalité plus faible, alors que la longévité s’y accroît. En revanche, le taux de remplacement de la Finlande est réduit lorsque la longévité s’accroît et le patrimoine retraite est à peu près constant.

Graphique 1.8. Droits à pension dans différents scénarios de l’espérance de vie. Hommes, gains moyens

Graphique 1.8. Droits à pension dans différents scénarios de l’espérance de vie. Hommes, gains moyens

1. Le patrimoine-retraite mesure la valeur totale du flux de revenus à la retraite. Il est exprimé sous la forme d’un multiple des gains individuels bruts annuels.

26 Le coefficient d’espérance de vie est en vigueur depuis 2010 et ajuste le niveau des pensions en fonction de l’évolution future de l’espérance de vie (encadré 1.1) : plus l’espérance de vie s’allonge, plus les prestations baissent. Un moyen évident d’éviter la réduction des prestations pour un individu est de prendre sa retraite plus tard. Travailler plus longtemps a trois avantages évidents pour les finances publiques : des cotisations supplémentaires sont perçues, les prestations sont versées sur une période plus courte et l’augmentation de l’emploi augmente la production, diminuant le déficit. Cependant, des incertitudes demeurent quant à la durée du travail supplémentaire nécessaire pour compenser la diminution des niveaux de retraite et obtenir un taux de remplacement constant à terme, car l’évolution future de l’espérance de vie est incertaine. L’OCDE a calculé l’âge de départ à la retraite permettant d’obtenir un taux de remplacement inchangé en 2050 sur la base d’hypothèses différentes concernant l’évolution de la mortalité (OCDE, 2012a). Pour la Finlande, à compter de 65 ans, l’âge de départ à la retraite est censé s’accroître de 0.7 an dans le scénario à forte mortalité, de 2.3 ans dans le scénario à mortalité moyenne et de pas moins de 3.8 ans dans le scénario à faiblemortalité, pour atteindre 69 ans (Tableau 1.2).

Tableau 1.2. Âges de départ à la retraite requis pour égaliser les prestations en 2010 et 2050 dans différents scénarios de mortalité

Tableau 1.2. Âges de départ à la retraite requis pour égaliser les prestations en 2010 et 2050 dans différents scénarios de mortalité

Hommes ayant une rémunération moyenne, plusieurs pays

	Âge normal actuel de départ à la retraite	Âge de départ à la retraite permettant un taux de remplacement égal en 2050
Faible mortalité	Mortalité moyenne	Forte mortalité
Chili	65	68.8	66.2	65.7
Estonie	63	64.2	63.7	63.3
Finlande	65 1	68.8	67.3	65.7
Italie	65	69.1	67.3	65.8
Mexique	65	68.7	66.2	65.7
Norvège	67	70.9	69.6	67.7
Pologne	65	68.7	67.7	65.7
Portugal	65	67.3	66.4	65.4
République slovaque	62	63.6	63.1	62.4
Suède	65	68.8	67.4	65.7

1. La retraite nationale et la retraite garantie peuvent être obtenues à 65 ans. L’âge de la retraite liée aux gains est situé entre 63 et 68 ans.

Source : OCDE, Panorama des pensions, 2012.

Tableau 1.2. Âges de départ à la retraite requis pour égaliser les prestations en 2010 et 2050 dans différents scénarios de mortalité

L’âge de la retraite devrait être indexé sur la longévité

27 S’agissant du coefficient d’espérance de vie, il n’y a pas de mécanisme en place pour assurer que les travailleurs concernés compenseront la diminution des prestations en travaillant plus longtemps. Le coefficient d’espérance de vie n’est utilisé que depuis quelques années et, jusqu’ici, l’ajustement auquel il a donné lieu a été peu important, de sorte que son incidence sur le comportement en matière de retraite reste difficile à quantifier (Finnish Centre for Pensions, 2013). Dans la moitié des pays de l’OCDE, l’âge officiel de départ en retraite est de 65 ans pour les hommes (14 pays pour les femmes). Huit pays ont un âge officiel de 67 ans pour les hommes (sept pour les femmes). La Finlande autorise le départ à la retraite entre 63 et 68 ans et enregistre actuellement une forte augmentation des retraites à 63 ans. L’âge minimum de départ à la retraite devrait être indexé sur l’espérance de vie pour accroître l’âge effectif. Cette recommandation est conforme aux prescriptions de la Communauté européenne. Elle reviendra plus ou moins à augmenter l’âge de départ à la retraite à 67 ans comme dans d’autres pays de l’UE (à l’exception de la France) et pays nordiques (à l’exception de la Suède) d’ici à 2030, mais aucune indexation automatique ne saurait se traduire par une augmentation plus régulière de l’âge de la retraite. L’âge de la retraiteplafond devrait aussi être accru ou supprimé.

28Au lieu d’indexer l’âge de la retraite seulement sur l’espérance de vie, on pourrait ajuster conjointement l’âge de la retraite et le niveau des pensions en fonction de l’allégement de l’espérance de vie. L’ajustement de ces paramètres a des conséquences diverses. Si le relèvement de l’âge minimum de départ à la retraite oblige les travailleurs à rester plus longtemps sur le marché du travail, l’ajustement des niveaux de prestations conduit à une diminution des pensions, les prestations diminuant vu que les retraités vivent plus longtemps. De fait, les prestations pourraient diminuer de 15 à 20 % pour les personnes prenant leur retraite en 2050 par rapport à 2010 (OCDE, 2012a). Les gains budgétaires qui pourraient en résulter pourraient être annulés par des dépenses supplémentaires au titre des filets de protection sociale.

29 Même si environ la moitié des pays de l’OCDE prévoient de relever l’âge de la retraite d’ici à 2030, seulement quelques-uns d’entre eux lient l’âge de l’ouverture des droits à pension à l’espérance de vie. Le Danemark a indexé l’âge de la retraite sur l’espérance de vie après une hausse initiale à 67 ans. À compter de 2015, un examen quinquennal de l’espérance de vie sera effectué et l’âge de la retraite sera relevé en conséquence, mais seulement après approbation du parlement. La Grèce et l’Italie ont récemment introduit des réformes qui permettront l’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie. La France a mis en place un type d’ajustement automatique, le système visant à maintenir constant le rapport entre la durée d’activité et la durée attendue de la retraite.

30 L’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie stimulerait le taux d’activité dans la mesure où elle relève l’âge effectif des départs à la retraite. Dans le cadre du projet de croissance à long terme de l’OCDE, les prévisions du taux d’activité ont été établies sur la base de politiques inchangées ainsi que de l’hypothèse d’une indexation de l’âge de la retraite sur la longévité (Johansson et al., 2013). Dans le deuxième scénario, le taux d’activité prévu est calculé de façon que la « vie active » reste constante en pourcentage de l’espérance de vie (graphique 1.9). Pour tous les pays de l’OCDE, l’indexation de l’âge de la retraite sur la longévité implique un taux d’activité global plus élevé en 2060, mais l’importance de l’écart entre les deux scénarios diffère suivant les pays. En Finlande, se situant au départ aux alentours de 60 %, le taux d’activité global devrait tomber aux alentours de 53 % en 2060 dans le premier scénario, alors qu’il est prévu qu’il reste constant dans le deuxième. C’est là l’un des écarts les plus importants entre les deux scénarios dans les pays de l’OCDE et le plus important parmi les paysnordiques. L’indexation sur l’espérance de vie est donc impérative dès que possible en Finlande.

Graphique 1.9. L’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie pourrait stabiliser le taux d’activité¹

Graphique 1.9. L’indexation de l’âge de la retraite sur l’espérance de vie pourrait stabiliser le taux d’activité¹

1. 15 ans et plus.

31 Les modalités de l’indexation de l’âge d’ouverture des droits à pension, notamment le rapport entre la longueur de la retraite et celle de la vie active, devraient être arrêtées par le gouvernement et les partenaires sociaux. Bien qu’il y ait plusieurs moyens de relier l’âge de la retraite à l’espérance de vie, le maintien constant de la vie active en pourcentage de l’espérance de vie est la formule la plus largement acceptée. L’augmentation de l’âge de la retraite proportionnellement à l’allongement de l’espérance de vie serait une autre option viable seulement si chaque année supplémentaire d’espérance de vie représentait une année supplémentaire de vie en bonne santé.

32 Cependant, l’espérance de vie diffère suivant les groupes professionnels. Myrskylä et al. (2013) montrent que l’espérance de vie des hommes (des femmes) en Finlande à l’âge de 50 ans était de 31.5 (35.8) années en 2007 pour les travailleurs non manuels de niveau supérieur, alors qu’elle n’était que de 26.6 (32.9) années pour les travailleurs manuels. En outre, depuis 1989, l’espérance de vie s’est accrue de 4 (3.4) années pour les hommes (femmes) chez les travailleurs non manuels de niveau supérieur, alors qu’elle ne s’est accrue que de 3.4 (2.9) pour les hommes (femmes) exerçant des travaux manuels. Ces tendances sont aussi observées dans d’autres pays. Au Royaume-Uni, l’espérance de vie des hommes à 65 ans est de 2.6 années plus longue pour la catégorie « Administrateurs et professionnels » que pour la catégorie « Travailleurs s’acquittant de tâches manuelles et répétitives ». Il ne faut pas oublier cet aspect lors des négociations sur les modalités d’indexation.

33 Néanmoins, les politiques devraient être axées essentiellement sur la réduction des disparités en matière de santé. Un recul moins marqué de la mortalité due aux maladies cardiovasculaires et – dans une moindre mesure – aux maladies liées à l’alcoolisme, à des accidents et à des suicides dans les groupes socio-économiques moins favorisés a accentué les inégalités. Ces tendances sont les mêmes dans d’autres pays européens, mais les inégalités en matière de santé semblent particulièrement fortes en Finlande, contrairement aux inégalités en matière de revenu et d’éducation, qui sont parmi les plus faibles de la zone OCDE (OCDE, 2010 et 2012b). Les efforts menés pour réduire les inégalités en matière de santé n’ont pas abouti à des résultats suffisants jusqu’ici. La prévention des comportements à risque et la promotion de modes de vie sains font partie intégrante des politiques sanitaires au sens large. La fusion des communes et la réforme concomitante du système de santé devraient aussi contribuer à réduire les disparités socio-économiques en matière de santé (chapitre 2) et, partant, diminuer les écarts dans l’espérance de vie future.

Les possibilités de cessation anticipée de l’activité devraient être réduites ou éliminées

34Depuis la réforme de 2005, des progrès ont été réalisés dans la réduction du nombre de cessations anticipées de l’activité. La pension de chômage a été abolie (graphique 1.10), mais les travailleurs seniors ont toujours droit à une extension de la période durant laquelle ils reçoivent une indemnité de chômage. En vertu de la loi sur la sécurité de l’emploi, un individu de 61 ans et plus, qui a bénéficié d’une indemnité de chômage pendant moins de 500 jours est habilité à percevoir cette indemnité jusqu’à son départ à la retraite ou jusqu’à l’âge de 65 ans. Ce dispositif est beaucoup moins généreux que celui qui était en place avant la réforme de 2005, qui permettait à tout individu rémunéré au salaire moyen de prendre sa retraite à 55 ans avec un taux initial de remplacement de 60 % environ (OCDE, 2006b). Néanmoins, ce droit à des indemnités de chômage (appelé « passerelle du chômage ») encourage encore les travailleurs seniors à abandonner la recherche active d’un emploi.

Graphique 1.10. Les nouveaux retraités de 50 ans et plus, par type de pension. En pourcentage des pensions totales, y compris les retraites à temps partiel

Graphique 1.10. Les nouveaux retraités de 50 ans et plus, par type de pension. En pourcentage des pensions totales, y compris les retraites à temps partiel

35Ce système et les retraites à temps partiel, qui sont fortement subventionnées, font obstacle à un allongement de la vie active. Les retraites à temps partiel peuvent être accordées si un individu passe d’un travail à plein temps à un travail à temps partiel et ne reçoit pas d’autre pension fondée sur ses antécédents professionnels. D’après un rapport du Cabinet du Premier ministre (2011), le relèvement de l’âge minimum de départ à la retraite de deux années et l’abolition de la passerelle du chômage et des retraites à temps partiel se traduiraient par une augmentation de l’âge effectif de départ à la retraite de 8.4 mois en 2025. Évaluant une réforme similaire, Määttänen (2013) constate une augmentation de 10 mois. En revanche, si l’âge de la retraite est relevé sans abolir les possibilités de cessation anticipée de l’activité, la vie active n’est pas prolongée, car les individus tirent parti de ces possibilités au lieu de travailler plus longtemps. Dans ces conditions, il faudrait supprimer à la fois la filière du chômage et les retraites à temps partiel.

36 L’accès aux prestations d’invalidité est une autre voie vers la cessation anticipée de l’activité. Depuis la réforme de 2005, la pension individuelle de préretraite a été abolie, mais il est possible d’obtenir une pension d’invalidité selon des critères moins stricts à compter de l’âge de 60 ans. Si la part des demandes rejetées s’est accrue et la part des nouveaux retraités se voyant accorder une pension d’invalidité a diminué de 10 points de pourcentage environ, encore plus de 20 % des nouveaux retraités quittent le marché du travail en percevant une pension d’invalidité. Du côté des dépenses, la part des pensions d’invalidité dans les pensions totales est tombée de plus de 18 % en 2003 à 13 % environ en 2011. L’accès aux pensions d’invalidité ne devrait être fondé que sur des raisons médicales. Confier l’examen médical initial à des équipes d’assurance plutôt qu’aux médecins des patients contribuerait à une plus grande cohérence et permettrait de prêter davantage attention aux conditions médicales (Braconier, 2010).

Le système de santé doit aussi être adapté pour faire face au vieillissement

40Même si le système de santé finlandais offre des traitements de bonne qualité et pour un coût relativement modéré, son efficacité pourrait être améliorée, notamment en réduisant la fragmentation et en améliorant la coordination ainsi qu’en renforçant les incitations à un meilleur équilibre entre les soins primaires et les soins spécialisés. La réduction des différences régionales de l’efficacité et de la qualité des soins devrait aussi être une priorité (voir le chapitre spécial sur les soins de santé dans l’Étude économique de la Finlande de l’OCDE de 2012 et l’annexe de l’évaluation et des recommandations de cette Étude). Les technologies de l’information et des communications sont des instruments puissants pour améliorer l’efficacité et la qualité des soins de santé. La Finlande est l’un des pays chefs de file dans le développement d’un système de santé électronique, à côté du Danemark, et des progrès considérables ont été réalisés pour normaliser les données ces dernières années, qui ont conduit notamment à la création de dossiers électroniques sur l’ensemble de la vie pour tous les patients finlandais. Un tel système d’information offre d’énormes possibilités en termes de renforcement de l’intégration des soins de santé etde la prise en charge sociale, d’amélioration des parcours de santé et de gestion des maladies chroniques, qui doivent être pleinement exploitées (Ministry of Social Affairs and Health, 2013b). Les fusions municipales et la réorganisation correspondante des services de santé contribueront à ces gains d’efficience (chapitre 2). L’amélioration de l’efficacité du système de santé permettra de mieux faire face à la charge du vieillissement et améliorera l’équité dans l’accès aux soins de santé. L’état de santé d’un grand nombre d’individus devrait être amélioré, ce qui accroîtra l’offre de main-d’œuvre car des personnes en bonne santé sont plus productives, moins souvent en congé de maladie et contribuent davantage au renforcement du capital humain. La probabilité qu’elles prennent leur retraite tôt est moins grande et, les personnes âgées restant en bonne santé pendant plus longtemps, la charge des soins pesant sur leurs parents est réduite, de sorte que ces derniers peuvent plus facilement prendre un emploi.

41La prise en charge des personnes dépendantes devrait être assurée de la façon la plus efficace par rapport aux coûts. Le remplacement en cours des soins en établissement par les résidences de services devrait faire baisser les coûts et améliorer la qualité de vie des personnes âgées. Le ministère des Affaires sociales et de la Santé estime que la diminution du nombre des plus de 75 ans dans les établissements de long séjour réduirait les dépenses de santé des communes d’environ 300 millions EUR par an d’ici à 2017 (0.15 % du PIB). Aider chacun à rester aussi autonome que possible contribuera au maintien, voire à l’amélioration, du niveau de bien-être dont bénéficient aujourd’hui les Finlandais âgés (encadré 1.3).

Encadré 1.3. Les Finlandais âgés jouissent d’un niveau de bien-être supérieur à celui de la population en général à de nombreux égards

Comme indiqué dans l’évaluation et les recommandations, la Finlande se situe en position favorable par rapport aux autres pays pour ce qui est de toutes les dimensions du bien-être. Néanmoins, la satisfaction avec la vie a légèrement diminué entre 1981-84 et 2005-08 (World Values Survey, Gallup World Poll). Durant la même période, l’état de santé autoévalué s’est dégradé, alors qu’il s’est amélioré dans l’ensemble de l’OCDE (OCDE, 2012b). Ces résultats concernent l’ensemble de la population finlandaise. Dans le contexte d’une société vieillissante, il est utile d’examiner les résultats par âge. Les ouvrages récents avancent que l’évolution du bien-être semble suivre une forme en U tout au long du cycle de vie (Blanchflower et Oswald, 2007).
Le bien-être des personnes âgées en Finlande est d’un niveau plus favorable que dans les pays de l’UE, d’après une étude récente qui fournit une large vue d’ensemble du bien-être des personnes âgées (HelpAge International, 2013). En outre, la New Economics Foundation (NEF) calcule certains indicateurs de bien-être par âge, qui peuvent être classés en indicateurs personnels et indicateurs sociaux. Parmi les indicateurs personnels figurent les sentiments positifs ; l’absence de sentiments négatifs ; la satisfaction avec les conditions de vie ; la vitalité, la résistance et l’estime de soi ; et la positivité. Dans la deuxième catégorie, figurent les relations de soutien, la confiance et l’appartenance.
D’après l’enquête de la NEF, pour la population dans son ensemble, la Finlande obtient des résultats légèrement meilleurs pour les indicateurs personnels (se situant au 5^e rang sur 23 pays de l’UE) que pour les indicateurs sociaux (9^e sur 23). Elle se situe proche de la moyenne de l’UE pour presque tous les éléments du bien-être et sensiblement au-dessus de la moyenne pour l’absence de sentiments négatifs et la satisfaction avec la vie. Ce profil s’applique largement à tous les âges. Il est intéressant de noter que les plus de 75 ans obtiennent des résultats relativement meilleurs pour ce qui est de la satisfaction avec la vie, la résistance et l’estime de soi ainsi que la confiance et l’appartenance, que la moyenne de la population et la moyenne de l’UE (graphique 1.11).

Graphique 1.11. Profil de bien-être pour différents groupes d’âge¹. 2007

Graphique 1.11. Profil de bien-être pour différents groupes d’âge¹. 2007

1. Les indicateurs sont normalisés pour se situer entre 10 (plus haut niveau) et zéro.

Réduire les incitations financières à la retraite

44 La réduction de l’impôt implicite relativement élevé sur la poursuite du travail encouragerait les seniors à continuer de travailler. Si travailler une année supplémentaire se traduit par une augmentation de la valeur actualisée du flux futur de pensions inférieure à la retraite à laquelle l’intéressé a renoncé et aux cotisations versées durant cette année, il existe alors un impôt marginal implicite sur la poursuite du travail (Duval, 2003). Cet impôt est encore plus élevé en Finlande que dans les autres pays nordiques, contribuant au faible taux d’emploi parmi les seniors. En outre, contrairement aux autres pays nordiques, il s’est accru depuis 2007 (OCDE, 2013d). Durant la période de départ à la retraite, à savoir entre 63 et 67 ans, l’impôt implicite sur la poursuite du travail s’accroît (Braconier, 2010) (graphique 1.12).

Graphique 1.12. Impôt implicite sur la poursuite du travail¹

Graphique 1.12. Impôt implicite sur la poursuite du travail¹

1. Impôt brut implicite pesant sur une année supplémentaire de travail pour un individu gagnant 60 %, 100 % et 140 % du salaire moyen qui choisirait de travailler au lieu de demander à percevoir sa pension vieillesse.

Encourager l’embauche des travailleurs seniors

45L’augmentation du taux d’emploi des seniors dépend beaucoup aussi bien du comportement des employeurs que du comportement des salariés. Dans presque tous les pays de l’OCDE, des études amènent à penser que les employeurs exercent une discrimination fondée sur l’âge (ou du moins perçue comme étant fondée sur l’âge). Environ les deux tiers des Finlandais estiment que les perceptions négatives des employeurs à l’égard des seniors sont un facteur important de la cessation de l’activité – 10 points de pourcentage environ de plus que dans les autres pays nordiques. Environ 60 % d’entre eux estiment qu’un demandeur d’emploi de plus de 55 ans est désavantagé. Environ 7 % des travailleurs de plus de 55 ans sont confrontés à une discrimination fondée sur l’âge sur leur lieu de travail, plus que dans les autres pays nordiques (graphique 1.13). Les travailleurs plus âgés sont perçus comme ayant de moindres compétences technologiques et n’étant pas suffisamment ouverts aux nouvelles idées. Cependant, ils sont généralement considérés comme plus fiables et plus productifs et comme meilleurs pour prendre des décisions et résoudre les problèmes que leurs homologues jeunes (European Commission, 2012b).

Graphique 1.13. Discrimination fondée sur l’âge sur le lieu de travail¹

Graphique 1.13. Discrimination fondée sur l’âge sur le lieu de travail¹

1. Pourcentage de travailleurs de plus de 55 ans qui indiquent avoir fait l’objet d’une discrimination fondée sur l’âge sur leur lieu de travail.

46Outre une législation anti-discrimination fondée sur les accords internationaux relatifs aux droits de l’homme, la Finlande a mis en place des programmes pour aider les employeurs à gérer une population active où la part des seniors s’accroît : le Programme Veto (2003-07) du ministère des Affaires sociales et de la Santé, le Programme finlandais de développement sur le lieu de travail TYKES (2004-09), la Stratégie finlandaise d’amélioration des conditions de travail (2012) et un Forum pour le bien-être au travail (2008-11) mis en place par le ministère des Affaires sociales et de la Santé et développé encore en 2011-15 dans le cadre d’une nouvelle stratégie, pour une Finlande socialement durable à l’horizon 2020. Ces programmes visent à encourager une gestion soucieuse de la situation des seniors de façon à améliorer la vie au travail. Même si certains progrès ont été réalisés pour lutter contre la discrimination dont font l’objet les travailleur âgés, la mise en œuvre de la législation doit encore être suivie.

47Une stricte législation de protection de l’emploi a deux incidences opposées sur l’embauche et le licenciement des travailleurs seniors. D’une part, elle peut contribuer au maintien dans l’emploi car elle accroît le coût des licenciements. De l’autre, elle augmente le coût de l’embauche et, partant, peut réduire le nombre de recrutements. Même si l’incidence nette n’est pas claire, certaines études ont constaté qu’une législation de protection de l’emploi stricte tend à peser sur les taux d’embauche et de rétention des travailleurs seniors. (Daniel et Siebert, 2004 et OCDE, 2006).

48L’employabilité des travailleurs devrait aussi être améliorée par le biais de la formation tout au long de la vie. Du fait de l’évolution en cours des technologies et de la diminution continue de la part des activités manufacturières au profit des activités de services, les besoins en matière de main d’œuvre évoluent rapidement. Ainsi, les travailleurs devront de plus en plus acquérir de nouvelles compétences et améliorer leurs qualifications existantes, d’où l’importance de la formation tout au long de la vie. Celle-ci devrait aider les travailleurs à s’adapter à de nouvelles tâches et technologies et à passer d’un emploi pénible à un travail moins difficile après un certain âge.

49D’après l’enquête sur les compétences des adultes, plus de 1.7 million d’adultes finlandais participent à des programmes d’éducation des adultes chaque année et un nombre croissant d’entre eux suivent un enseignement professionnel ou une formation en apprentissage (Ministry of Education and Culture, 2010). En outre, pour chaque niveau de compréhension de l’écrit, la proportion d’adultes participant à la formation est plus élevée en Finlande que dans la moyenne des pays pour lesquels des données sont disponibles. Néanmoins, comme dans les autres pays, les adultes ayant des taux d’alphabétisation faibles participent moins que ceux ayant des taux d’alphabétisation élevés. Des efforts sont donc nécessaires pour développer la formation des premiers, qui sont aussi souvent ceux qui n’ont pas achevé le deuxième cycle du secondaire. Les difficultés rencontrées pour concilier cette formation avec les horaires de travail sont citées comme le principal obstacle par 17 % des personnes de 55 à 64 ans interrogées dans le cadre de l’Étude de l’UE sur l’éducation des adultes, soit un peu plus que dans les autres pays nordiques (11 % en Suède et en Norvège) (Eurostat, 2011). En conséquence, la formation durant les heures de travail devrait être encouragée.

50En 2003-09, le Programme Noste a été mis en œuvre pour accroître le niveau d’instruction des travailleurs adultes et seniors. Parmi la population d’âge actif, environ 7.3 % participaient régulièrement à une formation professionnelle et 5.6 % obtenaient une qualification. L’objectif d’une participation de 10 % n’a pas été atteint et il importe donc que ce programme puisse se poursuivre afin d’aider les seniors à garder leur emploi. Outre le Programme Noste, l’éducation et la formation des chômeurs ont aussi été renforcées en soutenant à compter de 2010 la formation automotivée. Cette réforme conjugue différents types de soutien financier aux chômeurs durant l’éducation et la formation, leur permettant de choisir plus librement la formation à laquelle ils souhaitent participer (OCDE, 2012d).

Diminution des obstacles du côté des salariés

51 L’amélioration des incitations financières à la poursuite d’une activité n’est pas suffisante pour maintenir les intéressés dans la population active. Les conditions de travail (par exemple, temps de travail, lieu de travail) devraient aussi être adaptées. De fait, les mauvaises conditions de travail pourraient conduire certains à prendre leur retraite aussitôt qu’ils ont atteint l’âge minimum d’ouverture des droits à pension. D’après l’Enquête européenne de 2010, plus de 55 % des hommes finlandais de 50 à 64 ans sont exposés à des conditions de travail peu satisfaisantes, soit 10 points de plus que la moyenne (non pondérée) des pays pour lesquels des données sont disponibles. La part est d’environ 40 % pour les femmes du même âge, soit un peu moins que la moyenne (graphique 1.14). Même si ces études ne donnent qu’une vue partielle des conditions globales de travail, elles soulignent néanmoins l’importance de l’amélioration de ces conditions pour les travailleurs seniors.

Graphique 1.14. Conditions de travail peu satisfaisantes par âge et par sexe¹

Graphique 1.14. Conditions de travail peu satisfaisantes par âge et par sexe¹

1. Il est considéré que les travailleurs connaissaient des conditions de travail difficiles s’ils ont signalé que pendant environ la moitié de leur temps de travail, ils étaient exposés à au moins une des nuisances suivantes : vibrations générées par des outils ou machines manuels ; bruit si fort qu’ils devaient élever la voix pour parler aux autres ; hautes températures les amenant à transpirer même sans travailler ; faibles températures à l’intérieur ou à l’extérieur ; respirer de la fumée, de la poussière, etc. ; respirer des vapeurs telles que des solvants et des lubrifiants ; manipuler ou être en contact avec des produits ou des substances chimiques ; inhaler la fumée de tabac de tiers ; manipuler ou être en contact direct avec des matériaux pouvant être infectieux.

52D’après la même enquête, entre 25 et 30 % des 50 à 64 ans estiment que leur travail nuit à leur santé. En particulier, la santé mentale au travail est un problème de plus en plus aigu dans la plupart des pays de l’OCDE. En Finlande, les troubles psychologiques, notamment la dépression, expliquent une part grandissante des pensions d’invalidité depuis le milieu des années 90 et sont aujourd’hui la principale cause des demandes de prestations d’invalidité. Le nombre de travailleurs prenant leur retraite en raison d’une dépression a presque doublé depuis le milieu des années 90, sous l’effet pour partie des changements intervenus dans les conditions de vie et de travail et dans l’environnement psycho-social. Cependant, durant les quatre dernières années, l’incapacité de travail due à la dépression est en baisse, grâce surtout à la coopération entre les différents acteurs et à la diffusion des meilleures pratiques (Honkonen et al., 2012). Néanmoins, le coût économique de l’incapacité de travail liée à la dépression reste élevé (OCDE, 2014).

53 Les pouvoirs publics, reconnaissant les liens entre la santé mentale et l’incapacité de travail, ont lancé le projet Masto (2007-11) pour empêcher la dépression et l’incapacité de travail qui lui est associée en s’attaquant aux problèmes de santé mentale à un stage précoce (OCDE, 2014). Parmi les principaux aspects couverts par le projet figuraient la promotion de bien-être au travail, diverses activités de prévention de la dépression, la détection et le traitement précoces de cette affection et le rétablissement et le retour au travail des personnes récupérant d’une dépression. Le projet Masto prévoyait également une campagne nationale pour aider les gestionnaires et le personnel chargé de la sécurité et de la santé et fournir des informations sur les manifestations de la dépression et l’impact de celle-ci sur la vie au travail.

54 Plus généralement, les activités de prévention sanitaire tout au long de la vie peuvent améliorer l’employabilité. La population en âge de travailler, en particulier les 45 ans et plus, y ont largement accès. Grâce aux guichets uniques pour les seniors mis en place dans les centres de santé professionnelle de certaines communes, des examens médicaux complets sont réalisés gratuitement, ce qui permet de mettre en évidence rapidement des maladies qui, faute de symptômes évidents, peuvent ne pas être détectées. Alors que ces services n’étaient auparavant accessibles qu’aux salariés, certains projets ont commencé de fournir des services de santé professionnelle aux chômeurs afin de maintenir leur employabilité et de diminuer le coût de leur retour à l’emploi (von Werder et Thum, 2013).

55 La flexibilité sur le lieu de travail faciliterait l’attachement au marché du travail. Environ un tiers des plus de 50 ans préféreraient travailler moins d’heures, s’alignant ainsi sur la moyenne de l’UE. L’incidence du travail à temps partiel chez les 55-64 ans est légèrement inférieure à la moyenne de l’OCDE. Pour les hommes, elle est de 4 points de pourcentage plus élevée que la moyenne de l’OCDE, alors que pour les femmes elle est de 10 points de pourcentage plus faible. Même si, au sein de l’Union européenne, la Finlande est le pays où se trouve la plus forte proportion d’entreprises offrant des dispositifs flexibles en matière de temps de travail, ces dispositifs semblent encore insuffisants pour les travailleurs seniors.

Un coin fiscal sur le travail élevé pèse sur le taux d’activité

56L’utilisation de la main-d’œuvre devrait aussi être renforcée dans d’autres segments du marché du travail et les contre-incitations globales devraient être réduites. En Finlande, le coin fiscal est important par rapport à celui observé dans les autres pays de l’OCDE, est plus élevé qu’au Danemark et en Norvège et se situe à peu près au même niveau qu’en Suède (graphique 1.15). Il devrait être réduit et l’efficacité de la structure fiscale devrait être améliorée. Les pertes de recettes dues à la diminution des impôts sur le travail pourraient être compensées par une augmentation des impôts indirects.

Graphique 1.15. Coin fiscal en 2012¹. En pourcentage des coûts de main-d’œuvre

Graphique 1.15. Coin fiscal en 2012¹. En pourcentage des coûts de main-d’œuvre

1. Individus célibataires sans enfant ayant un revenu du niveau du travailleur moyen.

Les taux d’activité des jeunes, des femmes en âge de procréer et des chômeurs de longue durée devraient être relevés

57Les politiques actives du marché du travail devraient être renforcées car une activation insuffisante des chômeurs et des prestations de chômage élevées freinent l’emploi. Depuis 2013, les jeunes et les récents diplômés de moins de 30 ans au chômage depuis plus de trois mois ont la garantie d’une réponse adaptée à leurs besoins de la part des bureaux de l’emploi. La responsabilité des services d’emploi est transférée aux communes après 12 mois de chômage, avec un suivi et une surveillance individuels, dans certains projets pilotes. Les politiques actives du marché du travail devraient continuer de s’ajuster de façon que l’activation ait lieu plus tôt et que les taux de remplacement soient réduits et diminués peu à peu tout au long de la période de chômage (OCDE, 2010).

58 Le taux d’activité des femmes en âge de procréer devrait être encouragé car son faible niveau a des conséquences négatives sur les perspectives de carrière et la rémunération. Le modèle finlandais de politique familiale permet de fournir un large soutien aux parents ayant de jeunes enfants par le biais du congé parental rémunéré, du congé pour garde d’un enfant à domicile et des aides pour s’occuper des enfants jusqu’à leur entrée dans le primaire à l’âge de sept ans. Ce dispositif a contribué à un taux d’emploi des femmes de 67.5 % en 2011, bien plus que la moyenne de l’OCDE de 56.5 %. Toutefois, à 20 %, l’écart de rémunération entre les sexes est supérieur à la moyenne de l’OCDE de 16 % (OCDE, 2012e). L’Initiative de l’OCDE pour la parité a montré que les périodes de congé au-delà de deux ans réduisent l’emploi des femmes et augmentent l’écart de rémunération, de sorte que la proposition récente tendant à répartir également entre les deux parents le congé pour garde d’un enfant à domicile devrait contribuer à l’augmentation du taux d’emploi des femmes en âge de procréer.

59Le chômage de longue durée devrait aussi être réduit afin d’accroître le taux global d’emploi. Contrairement à la moyenne de l’OCDE et des autres pays nordiques, il a diminué en Finlande ces dix dernières années. Néanmoins, à plus de 20 % du chômage total en 2012 pour les 15 ans et plus, il est encore plus élevé qu’en Norvège et en Suède. Cela est particulièrement vrai des travailleurs d’âge très actif et des travailleurs seniors. Des niveaux plus élevés de qualification facilitent l’intégration sur le marché du travail et augmentent la productivité des travailleurs. Les pouvoirs publics prévoient de porter l’âge de la scolarité obligatoire de 16 à 17 ans, ce qui devrait améliorer l’employabilité des jeunes et par conséquent, réduire la durée des périodes de chômage, à condition que les programmes d’éducation soient adaptés aux besoins des étudiants et du marché du travail. En outre, pour réduire le chômage structurel, les pouvoirs publics ont annoncé plusieurs mesures, notamment le renforcement des services d’emploi, le développement de nouveaux systèmes de surveillance électronique pour les plans d’emploi, la mise en œuvre plus précoce de mesures d’activation, le durcissement des critères de recherche d’emploi, le renforcement des incitations au travail par des ajustements du système de prestations sociales et une plus grande flexibilité dela formation professionnelle (Government of Finland, 2013).

Des politiques d’immigration plus accommodantes contribueraient à remédier aux pénuries de main-d’œuvre

60Outre le relèvement du taux d’activité des résidents, l’immigration pourrait fournir des ressources supplémentaires. Si l’immigration nette s’est accrue récemment, elle est encore relativement faible par rapport à ce qui est le cas dans les autres pays, surtout dans les autres pays nordiques. En outre, la part des travailleurs étrangers dans le recrutement est peu importante depuis 2008. Une marge de manœuvre existe donc pour encourager l’immigration pour des raisons d’emploi et pour mettre en œuvre des politiques plus accommodantes.

61La Finlande a déjà lancé plusieurs programmes pour encourager l’immigration et renforcer l’intégration, notamment la Stratégie sur l’avenir des migrations à l’horizon 2020. Ce programme d’ensemble vise à anticiper le volume et la nature de l’immigration requise par la Finlande et son incidence sur la société finlandaise. Il a plusieurs objectifs clés : gérer le marché du travail ; assurer l’égalité des droits pour tous les salariés ; améliorer les possibilités d’emploi des personnes issues de l’immigration ; poursuivre une politique d’intégration plus efficace ; traiter plus rapidement les demandes d’asile ; et lutter contre la discrimination. La préparation de ce programme, coordonné par le ministère de l’Intérieur, implique un large éventail de parties prenantes, notamment les communes, les organisations du marché du travail, l’église et les groupes d’immigrants. L’intégration figure aussi comme objectif dans la Stratégie sur l’avenir des migrations à l’horizon 2020 qui vise, entre autres, à améliorer l’efficacité des politiques d’intégration, à accroître les taux d’emploi des immigrants et à intensifier les efforts de lutte contre les discriminations. En outre, une loi spécifique sur l’intégration est entrée en vigueur en Finlande en septembre 2011 et a été suivie,en juin 2012, par l’adoption du programme d’intégration pour 2012-15. Tous ces programmes devraient améliorer la participation des migrants à l’économie finlandaise. Les politiques d’immigration devraient aussi éviter de dissuader les étudiants étrangers de rester en Finlande pour y travailler.

62Si, comme on l’a vu plus haut, le vieillissement génèrera des tensions du côté de l’offre du marché du travail, il suscitera aussi de nouvelles anticipations du côté de la demande. De fait, avec le nombre croissant de seniors dans la population, la demande de professionnels de l’aide et des soins s’accroîtra. Il existe plusieurs options pour remédier aux pénuries dans le secteur de la protection sociale, notamment la prise en charge de la dépendance, par exemple le recrutement de travailleurs dans des groupes sous-représentés ou inactifs de la population (retraités, chômeurs, bénévoles ou segments traditionnellement sous-représentés dans le personnel aidant, comme les hommes) (Fujisawa et Colombo, 2009). La Finlande fait partie des pays signalant des pénuries de main-d’œuvre dans ce secteur, à côté de l’Espagne, de l’Autriche, du Canada et de l’Italie. Les politiques actuelles d’immigration devraient être adaptées pour mieux répondre à la demande croissante de main-d’œuvre dans le secteur de la prise en charge de la dépendance.