La croissance potentielle s’est nettement contractée

1Au cours des dix dernières années, l’économie hongroise a régressé par rapport à celle des pays comparables de la région. La croissance potentielle a reculé pendant toute la dernière décennie, principalement du fait de l’évolution négative de la productivité multifactorielle (graphique 1.1). Plus récemment, dans un contexte de faiblesse générale de l’investissement, notamment en Europe, la croissance potentielle a également été freinée par un net ralentissement du rythme d’accumulation du capital, en particulier dans la construction résidentielle et dans les secteurs tributaires du marché intérieur comme l’énergie et les services, contrairement aux évolutions observées dans l’industrie manufacturière, davantage tournée vers l’extérieur (graphique 1.2 et Martonosi, 2013). Ces résultats globalement décevants concernent aussi bien les grandes multinationales que les PME nationales, qui représentent les deux grandes branches d’une économie largement dualiste.

Graphique 1.1. Croissance potentielle. Contributions à la croissance potentielle, points de pourcentage¹

Graphique 1.1. Croissance potentielle. Contributions à la croissance potentielle, points de pourcentage¹

1. Les contributions à la croissance sont calculées en utilisant un coefficient de pondération de 0.67 pour l’emploi potentiel et de 0.33 pour le capital productif ; la productivité totale des facteurs est calculée sous la forme d’un résidu. Dans le capital productif n’entre pas l’investissement dans le logement, alors que l’emploi potentiel fait abstraction des variations conjoncturelles de la population active et du chômage.
2. Moyenne simple des autres pays d’Europe centrale et orientale (Pologne, République slovaque et République tchèque).

Graphique 1.2. Investissement

Graphique 1.2. Investissement

1. Estimations basées sur les données trimestrielles disponibles.

L’activité des multinationales a des retombées limitées

2L’investissement direct étranger (IDE) est un facteur de dynamisme. Dans les années 90, la Hongrie a été l’un des premiers pays de la région à en attirer de gros volumes, notamment grâce aux rapides avancées du processus de privatisations. C’est ainsi que les multinationales ont en sont venues à occuper une place dominante dans les principaux secteurs exportateurs de l’industrie comme les transports et les équipements électroniques, ainsi que dans les secteurs au service du marché intérieur, tels que l’énergie, les télécommunications et la banque. Cependant, la concurrence que se livrent les pays pour attirer les investissements internationaux s’est intensifiée, et si plusieurs grands constructeurs automobiles ont accru leur capacité de production en Hongrie, certaines multinationales prestigieuses de l’électronique l’ont quant à elles réduite, ce qui risque de se traduire par de moindres flux d’IDE dans l’avenir.

3 De façon surprenante, et inquiétante, les retombées positives de l’IDE sur la productivité de l’économie hongroise en général ont souvent été limitées. Dans l’industrie, les filiales étrangères d’entreprises multinationales représentent la majeure partie des dépenses de recherche-développement (R-D) des entreprises (0.75 % du PIB en 2011), mais dans les secteurs non exportateurs, cette contribution est faible en comparaison des moyennes internationales. La part de la valeur ajoutée locale dans les exportations brutes est également réduite par rapport à ce que l’on observe dans les autres pays (graphique 1.3), surtout dans la fabrication de matériel de transport et d’équipements électroniques. Il semble donc que les réseaux de fournisseurs des entreprises multinationales du secteur manufacturier soient en fait assez peu implantés en Hongrie (OECD and WTO, 2013 ; Tóth, 2013), et c’est peut-être pour cela que les bonnes performances des multinationales en termes de productivité ne se sont pas diffusées dans le reste de l’économie.

Graphique 1.3. Part de la valeur ajoutée locale dans les exportations brutes¹. En pourcentage, 2009

Graphique 1.3. Part de la valeur ajoutée locale dans les exportations brutes¹. En pourcentage, 2009

1. Il s’agit du total de la valeur ajoutée locale contenue dans les exportations en pourcentage des exportations brutes, c’est-à-dire de la quantité de valeur ajoutée générée par l’économie locale pour une unité donnée d’exportations. Plus le taux est faible, plus le contenu étranger des exportations est élevé et plus les importations sont importantes par rapport aux exportations.

4 Les PME sont assez nombreuses par rapport à la population, mais elles sont généralement de très petite taille et se caractérisent par une faible productivité (graphique 1.4, parties A et B). De plus, peu d’entre elles participent au commerce international (ou sont insérées dans la chaîne des fournisseurs des grandes entreprises), à la R-D et à l’innovation (graphique 1.4, parties C et D), bien que sur ce dernier point des progrès aient été réalisés ces dernières années. Les faiblesses des PME expliquent en partie leur difficulté à établir des liens avec les multinationales et s’accompagnent, voire découlent dans une certaine mesure, de la présence d’un vaste secteur informel (graphique 1.5) où les entreprises sont généralement peu productives et se développement plus lentement (World Bank and IFC, 2013).

Graphique 1.4. Indicateurs relatifs aux petites et moyennes entreprises (PME)¹

Graphique 1.4. Indicateurs relatifs aux petites et moyennes entreprises (PME)¹

1. La classe de taille des entreprises est définie en fonction du nombre de salariés : une PME emploie moins de 250 personnes et une micro-entreprise, moins de 10 personnes.
2. Les données portent sur l’ensemble de l’économie marchande (y compris les activités de réparation d’ordinateurs et d’articles personnels et ménagers ; non compris les activités financières et d’assurance). Données de 2010 pour l’Allemagne, la Suisse et l’Union européenne.
3. La productivité est définie en termes de valeur ajoutée au coût des facteurs (en euros) par personne occupée.
4. Exportations en USD dans tous les secteurs de l’économie.

Graphique 1.5. L’économie informelle est développée. Estimations en pourcentage du PIB

Graphique 1.5. L’économie informelle est développée. Estimations en pourcentage du PIB

1. Estimations chiffrées des ajustements apportés aux comptes nationaux pour tenir compte de l’économie non observée (ENO), sur la base des réponses à une enquête effectuée par l’OCDE en 2012. L’année de référence des réponses est comprise entre 2005 et 2009, mais correspond le plus souvent à 2008 ou 2009. Pour plus de détails, voir le document de l’OCDE cité dans la source.
2. L’écart de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) correspond à la différence entre les montants de TVA attendus (compte tenu des taux réduits et des exonérations) et les montants de TVA effectivement perçus par les autorités nationales. Si le non-respect des obligations fiscales contribue certainement de façon importante à ce manque à gagner, l’écart de TVA n’est pas uniquement dû à la fraude. Il résulte aussi, notamment, des montants non acquittés pour cause de faillite ou d’insolvabilité, des erreurs statistiques, des retards de paiement et de l’évasion fiscale.

L’environnement des entreprises laisse à désirer

5Les pesanteurs de l’environnement économique et l’insuffisance de la concurrence (problèmes certes anciens mais qui se sont en partie aggravés ces dernières années) sont les principales causes de la situation décrite précédemment. L’instabilité de la réglementation, en particulier en matière fiscale, décourage l’investissement. Il en va de même des obstacles à l’entrée (Alesina et al., 2005), qu’ils soient spécifiquement sectoriels (voir plus loin) ou de nature plus générale comme la lourdeur des formalités administratives. Ces aspects restrictifs de la réglementation des marchés de produits pèsent en outre sur la productivité, comme en témoignent les données disponibles pour l’ensemble de l’économie comme au niveau des branches et des entreprises (Arnold et al., 2011). Ils freinent la croissance de la productivité non seulement à l’intérieur des entreprises (faibles incitations à innover), mais aussi au niveau sectoriel en empêchant une allocation efficiente des ressources (au profit des entreprises les plus performantes), comme le montrent les résultats médiocres de la Hongrie à cet égard (voir graphique 1.6 et Andrews and Criscuolo, 2013). Des difficultés d’accès aux sources de financement et des procédures de faillite complexes entravent également le redéploiement des ressources. De manière plus générale, la qualité et l’efficacité perçuesdes institutions juridiques et politiques sont faibles, et cette perception tend à se dégrader depuis quelque temps.

Graphique 1.6. Contribution de la répartition de l’emploi entre les entreprisesà la productivité de la main-d’œuvre dans le secteur manufacturier¹. Dans certains pays de l’OCDE, en points de logarithme, 2005

Graphique 1.6. Contribution de la répartition de l’emploi entre les entreprisesà la productivité de la main-d’œuvre dans le secteur manufacturier¹. Dans certains pays de l’OCDE, en points de logarithme, 2005

1. Il ressort des estimations que les entreprises affichant une productivité de la main-d’œuvre supérieure à la moyenne détiennent une part plus importante de l’emploi dans le secteur manufacturier. Dans la plupart des pays, la covariance entre productivité et part de l’emploi est positive, ce qui donne à penser que la répartition effective de l’emploi contribue à la productivité de la main-d’œuvre dans le secteur manufacturier (d’environ 50 % aux États-Unis), par rapport à une situation où les ressources sont réparties de façon aléatoire entre les entreprises (cette mesure serait égale à zéro si la main-d’œuvre était affectée de façon aléatoire). Voir la publication citée dans la source pour plus de détails.

6Les pressions concurrentielles sont limitées dans plusieurs secteurs, pour la plupart non exportateurs, tels que le commerce de détail, les services professionnels, l’énergie et les télécommunications, essentiellement du fait d’importants obstacles à l’entrée, mais aussi d’une réglementation des prix génératrice de distorsions dans l’énergie. Malgré le peu de données empiriques dont on dispose sur les marges des entreprises en Hongrie, en particulier dans les secteurs non manufacturiers, Bottini and Molnár (2010) signalent des valeurs élevées par rapport aux moyennes internationales dans le commerce de détail. Dans les télécommunications et l’énergie, également, des prix souvent relativement élevés pourraient être le signe de marges commerciales importantes. Les conséquences de cette situation sont très néfastes. Certaines données montrent que dans le secteur des services, les réglementations anticoncurrentielles sont particulièrement préjudiciables à l’efficience de l’allocation des ressources et donc à la croissance de la productivité (Andrews and Cingano, 2012). De plus, ces effets négatifs se font sentir dans une multitude d’activités situées en aval, où l’amélioration de la productivité n’est guère possible ni encouragée. Ainsi, les restrictions de nature réglementaire qui pèsent sur les services professionnels freinent le développement d’entreprises susceptibles de déposer des brevets dans l’ensemblede l’économie (Andrews et al., 2013).

7 Les PME souffrent de façon disproportionnée des charges administratives et choisissent donc souvent un régime de fonctionnement semi-informel qui contrecarre leur croissance et leur complique la tâche pour changer de banque ou de fournisseur de services professionnels (Balás et al., 2010 ; World Bank and IFC, 2013). Elles se heurtent aussi à des contraintes de financement extrêmement pénalisantes qui constituent un frein supplémentaire à leur développement et par conséquent à la possibilité qu’elles ont de concurrencer des entreprises de plus grande taille. Le fait que les ressources ne puissent pas se redéployer au profit des jeunes entreprises dynamiques est probablement ce qui pèse en premier lieu sur les incitations à innover (Andrews and Criscuolo, 2013). Or, des entreprises qui innovent peu obtiennent généralement de moins bons résultats à l’exportation (Halpern and Muraközy, 2012). À l’image d’autres pays comptant de nombreuses entreprises étrangères et où la part de la valeur ajoutée locale dans les exportations brutes est réduite, comme l’Irlande, la Hongrie aurait aussi intérêt à soutenir le développement de PME innovantes pour favoriser l’effet d’entraînement des multinationales, notamment sous la forme d’activités communes de R-D ou de transferts de main-d’œuvre très qualifiée entre les deux catégories d’entreprises (OECD, 2013a).

8 Le présent chapitre propose des réformes visant à améliorer la réglementation des marchés de produits et donc à stimuler l’investissement et la croissance de la productivité dans l’économie hongroise. Il examine tout d’abord les problèmes liés à l’environnement économique général, avant de s’intéresser plus particulièrement aux obstacles à la concurrence dans les secteurs des services.

Réduire les charges administratives et l’instabilité de la réglementation

9 Comme le montrent de nombreuses données, qu’il s’agisse d’indicateurs fondés sur des comparaisons internationales de la réglementation ou de résultats d’enquêtes auprès des entreprises, les charges administratives sont élevées en Hongrie (graphique 1.7). D’après le Global Competitiveness Report du Forum économique mondial (World Economic Forum, 2013), par exemple, la Hongrie se classait 140e sur 148 en 2012 pour ce qui est de la perception du poids de la réglementation. Ces charges sont en outre aggravées par l’instabilité et l’incertitude réglementaires, qui semblent avoir empiré ces dernières années, les dirigeants d’entreprises citant souvent l’instabilité des politiques publiques et les difficultés d’accès au financement comme étant les deux facteurs les plus problématiques pour la conduite des affaires (World Economic Forum, 2012 et 2013).

Graphique 1.7. Les charges administratives sont élevées¹. Échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé)

Graphique 1.7. Les charges administratives sont élevées¹. Échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé)

1. L’indicateur de réglementation des marchés de produits concernant les charges administratives se composent des trois éléments (équipondérés) : charges administratives imposées aux sociétés, charges administratives imposées aux entreprises individuelles et charges administratives à caractère sectoriel (transport routier et commerce de détail).
2. Les estimations préliminaires ont été calculées selon la méthodologie de 2008 afin de faciliter les comparaisons. Pour plus de détails, voir Koske et al. (2014) qui présente les indicateurs de 2013 et une méthodologie révisée.

10Les autorités sont depuis longtemps conscientes de ces problèmes et ont pris plusieurs initiatives au fil des ans pour tenter d’y remédier. En 2011, dans le cadre d’une stratégie générale pour améliorer le climat des affaires, elles ont lancé deux programmes ambitieux de simplification administrative, l’un destiné aux citoyens (le programme « Magyary » piloté par le ministère de l’Administration publique et de la Justice), l’autre aux entreprises (le programme « Cutting Red Tape » piloté par le ministère de l’Économie nationale). Ces mesures de portée générale ont considérablement allégé les réglementations en vigueur (encadré 1.1). Cependant, il est encore nécessaire de réduire le nombre de dispositions réglementaires nouvelles et d’en améliorer la qualité, de persévérer dans les efforts de coordination entre les organismes publics (en particulier pour l’échange d’informations) et de promouvoir une plus grande transparence ainsi qu’une plus grande implication des intéressés dans le suivi des programmes.

11Si les charges administratives existantes ont effectivement diminué, l’introduction de nouvelles réglementations, parfois mal préparées, ne s’en est pas moins poursuivie sans relâche. Les dispositions prévues en matière d’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et l’ampleur de ce processus ont toujours laissé à désirer en Hongrie (OECD, 2009). En 2011, l’analyse d’impact de la réglementation a été rendue obligatoire pour les textes législatifs présentés par le gouvernement et les deux ministères chargés de piloter l’effort de simplification administrative ont commencé à se doter de moyens techniques dans cette optique. Cependant, il est encore difficile de mettre en place un système efficace couvrant à la fois les aspects économiques, sociaux et environnementaux des analyses d’impact, pour des raisons aussi diverses qu’une formation insuffisante du personnel, l’absence de culture de l’évaluation ou les lacunes des systèmes d’information (qui devraient permettre de savoir, par exemple, combien d’entreprises seront concernées par une nouvelle réglementation). Les autorités doivent donc poursuivre les efforts engagés pour résoudre ces problèmes, et veiller à publier régulièrement les résultats des AIR.

12 La situation est pire encore en ce qui concerne les propositions de loi d’initiative parlementaire, qui représentent une part croissance de l’ensemble de la législation (environ 36 % de toutes les lois adoptées entre les élections de 2010 et septembre 2013, contre 19 % au cours de la législature 2006-10). Ces textes ne font pas l’objet d’analyses d’impact, et la consultation des parties concernées est même laissée à la discrétion des parlementaires. Il faudrait rendre obligatoire la consultation d’experts et des parties intéressées, et publier les avis exprimés à cette occasion. De plus, la législation secondaire qui précise les modalités d’application de la législation primaire devrait être transparente et rapidement adoptée.

13 Une simplification administrative réussie nécessite une bonne coordination interne, ce qui pose encore des problèmes dans certains domaines. Bien que les deux programmes de simplification aient été initialement confiés à des ministères différents, sans vraiment exploiter les synergies entre les mesures visant les citoyens et celles destinées aux entreprises (OECD, 2012a), la coordination s’est ensuite améliorée avec la création en mai 2012 d’une équipe spéciale de haut niveau (sous la direction du ministère de l’Administration publique et de la Justice) chargée de suivre les deux programmes. Cependant, le besoin de coordination demeure particulièrement pressant en ce qui concerne l’échange de renseignements et l’intégration des bases de données, car le poids des obligations en matière de communication d’information (Deloitte, 2009) vient en partie de ce que les mêmes démarches doivent être répétées auprès de différents organismes. Les autorités préparent actuellement les dispositions juridiques qui permettront l’interopérabilité des bases de données de l’État et dont l’application devrait s’achever après 2014 (Government of Hungary, 2013). Il est indispensable de poursuivre ces efforts hautement prioritaires, sans négliger les mesures de protection appropriées en matière de sécurité et de confidentialité des données.

14 Enfin, les autorités devraient s’attacher à faire participer plus systématiquement les parties prenantes au suivi des programmes, dont les résultats devraient être rendus publics. Jusqu’à présent, ce suivi a essentiellement pris la forme de rapports internes et le dialogue avec les parties prenantes, pourtant associées au départ à la conception des programmes s’est avéré insuffisant au stade de l’exécution. Or, la consultation régulière des entreprises et des citoyens permet à l’administration de mieux connaître leurs besoins, nourrit la confiance mutuelle et fournit en retour des renseignements précieux sur l’exécution des mesures, autorisant ainsi des actions correctives si une approche graduelle est suivie. Sur ce dernier point, les plans adoptés pour un déploiement extrêmement rapide du réseau de guichets uniques en 2013 (voir encadré 1.1) constituent un contre-exemple. La mise à disposition du public de rapports sur l’état d’avancement des réformes favorise la transparence et donne plus de visibilité politique aux efforts de simplification, renforçant ainsi la dynamique du changement.

La réglementation fiscale est particulièrement pesante et instable

15La fiscalité est un des principaux domaines dans lesquels les agents économiques sont confrontés à des règles particulièrement contraignantes et instables, qui représenteraient d’après certaines études plus de 40 % du total des charges administratives imputables aux obligations en matière d’information (Deloitte, 2009). D’après le rapport Paying Taxes 2014 (World Bank et al., 2013), une PME hongroise a besoin de 277 heures par an pour s’acquitter de ses obligations fiscales, ce qui n’est pas très différent de la situation observée dans les autres pays d’Europe centrale et orientale mais représente tout de même 50 % de plus que la moyenne de l’OCDE (graphique 1.8). Le coût administratif du recouvrement de l’impôt, par rapport au PIB ou aux recettes fiscales, est également élevé au regard des moyennes internationales (OECD, 2013b). Le grand nombre d’impôts différents ainsi que la complexité et l’instabilité de la législation fiscale, en partie due à l’ampleur des dépenses fiscales (près de 4 % du PIB en 2013 d’après les estimations officielles), expliquent en partie cette situation.

Graphique 1.8. Paiement des impôts. Temps nécessaire pour la préparation des déclarations fiscales et le paiement des impôts, heures par an¹

Graphique 1.8. Paiement des impôts. Temps nécessaire pour la préparation des déclarations fiscales et le paiement des impôts, heures par an¹

1. Impôt sur les bénéfices des sociétés, taxe sur la valeur ajoutée ou taxe sur les ventes et impôts sur le travail (y compris les impôts sur les salaires et les cotisations de sécurité sociale). Les données agrégées par zone sont des moyennes non pondérées.
2. Pays d’Europe centrale et orientale membres de l’UE : Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, République slovaque, République tchèque et Slovénie.

16 Ces dernières années, la prolifération d’impôts spéciaux adoptés et subséquemment modifiés (dont il n’a pas été tenu compte ci-dessus dans les calculs du temps nécessaire pour se conformer aux obligations fiscales) a aggravé l’instabilité et l’incertitude (encadré 1.2). Ces nouveaux impôts ont certes contribué à l’effort d’assainissement budgétaire et aidé à éviter une taxation plus lourde du travail, mais l’instabilité réglementaire qui en a résulté a découragé l’investissement. Certains de ces impôts ont eu d’autres effets négatifs sur l’investissement, par exemple du fait de la forte détérioration de la rentabilité des banques et donc de leur capacité à accorder des crédits (le prélèvement sur les établissements financiers [encadré 1.2] étant particulièrement dommageable à cet égard), ou risquent de fausser la concurrence en pénalisant certaines entreprises plus que d’autres (comme on le verra ci-après à propos des télécommunications). Les autorités devraient réduire progressivement ces impôts spéciaux et revoir les modalités de ceux qui engendrent le plus de distorsions. Les moyens d’améliorer la fiscalité du secteur bancaire sont analysés dans lechapitre sur la stabilité financière de l’Étude économique de l’OCDE consacrée à la Hongrie en 2012 (OECD, 2012b) et dans Havrylchyk (2012).

Encadré 1.2. La multiplication des impôts spéciaux en Hongrie

Depuis 2010, les recettes tirées d’impôts frappant un nombre limité de secteurs – secteur financier, énergie, télécommunications et commerce de détail – ont considérablement augmenté (tableau 1.1). Parmi ces impôts, récapitulés ci-dessous, certains sont nouveaux et ont souvent fait l’objet de plusieurs révisions depuis leur adoption, tandis que d’autres étaient déjà en place et ont été modifiés.

Tableau 1.1. Impôts sur des secteurs spécifiques

Tableau 1.1. Impôts sur des secteurs spécifiques

Milliards HUF

	2008	2009	2010	2011	2012	20131
Secteur financier	12.6	12.6	192.3	195.9	94.6	373.9
Prélèvement sur les établissements financiers	. .	. .	182.3	186.5	84.9	139.1
Taxe supplémentaire sur certains établissements financiers2	12.6	12.6	10.0	9.4	9.7	8.1
Taxe sur les transactions financières (hors Trésor public)	. .	. .	. .	. .	. .	200.5
Taxe sur les assurances	. .	. .	. .	. .	. .	26.2
Énergie	. .	24.2	81.2	115.9	87.2	98.9
Impôt sur le revenu des prestataires de services énergétiques	. .	24.2	17.0	16.9	5.6	54.1
Surtaxes payables par certains secteurs économiques	. .	. .	64.2	99.0	81.6	3.9
Taxe sur les réseaux de câbles et de conduites	. .	. .	. .	. .	. .	40.9
Télécommunications	. .	. .	58.6	51.3	62.9	61.7
Surtaxes payables par certains secteurs économiques	. .	. .	58.6	51.3	50.7	3.7
Taxe sur les réseaux de câbles et de conduites	. .	. .	. .	. .	. .	14.0
Taxe sur les télécommunications	. .	. .	. .	. .	12.2	44.0
Commerce de détail	. .	. .	28.9	21.6	33.3	2.2
Surtaxes payables par certains secteurs économiques	. .	. .	28.9	21.6	33.3	2.2
Total	12.6	36.8	361.0	384.7	278.0	536.7
En % du PIB	0.0	0.1	1.4	1.4	1.0	1.8

1. Données budgétaires préliminaires.

2. Les montants pour 2013 excluent les ajustements techniques apportés pour assurer le partage à parts égales entre les banques et l’État de la charge de la dette annulée dans le cadre du mécanisme de plafonnement des taux de change (un dispositif d’allégement de la dette hypothécaire en devises).

Source : Trésor public, ministère de l’Économie.

Tableau 1.1. Impôts sur des secteurs spécifiques

Depuis 2007, les établissements de crédit payent un impôt spécial (la taxe supplémentaire sur certains établissements financiers) sur les revenus d’intérêts des prêts subventionnés par l’État. Cet impôt a remplacé la taxe exceptionnelle sur les institutions financières instituée en 2005.
En 2010, la fiscalité du secteur financier s’est enrichie d’une nouvelle taxe, le prélèvement sur les établissements financiers, assise sur le montant ajusté du bilan à la fin de 2009, avec un taux de 0.15 % jusqu’à 50 milliards HUF et un taux marginal de 0.53 % au-delà. En 2012, les pertes liées au mécanisme de remboursement anticipé des emprunts hypothécaires en devises (qui permettait aux débiteurs d’amortir leur dette à un taux de change spécial) et aux arriérés de paiement de plus de 90 jours sont devenues en partie déductibles, ainsi que l’accroissement du portefeuille de prêts aux PME (encore déductible à ce jour). D’après les dispositions du Programme de convergence d’avril 2012, cet impôt devait être réduit de moitié en 2013 et de nouveau diminué en 2014. En octobre 2012, toutefois, les autorités ont décidé de différer à 2014 la première de ces réductions et, un mois plus tard, de maintenir cet impôt définitivement sans en réduire le taux. Les compagnies d’assurance sont exonérées de ce prélèvement depuis 2013, mais un autre impôt de type taxe sur la consommation, la taxe sur les assurances, s’applique aux primes d’assurance (hors assurance vie).
La taxe sur les transactions financières (TFT), en vigueur depuis 2013, est prélevée sur la plupart des transactions des institutions financières et du Trésor, notamment les transferts monétaires, les retraits d’espèces et les remboursements d’emprunts. La TFT devait au départ remplacer le prélèvement sur les établissements financiers et la loi qui l’a instituée (juillet 2012) en avait fixé le taux à 0.1 %. À l’automne, cependant, le taux général de la taxe a été porté à 0.2 %, et un taux majoré de 0.3 % a été introduit pour les retraits d’espèces, avec un plafond de 6 000 HUF par transaction. Les recettes ayant été nettement inférieures aux prévisions, les autorités ont de nouveau augmenté les taux, qui sont passés respectivement à 0.3 et 0.6 % sur les retraits d’espèces à compter d’août 2013, et elles ont supprimé le plafond pour les retraits d’espèces. En outre, les banques ont été soumises à un prélèvement exceptionnel de 75 milliards HUF à l’automne. Les banques ont néanmoins réussi de manière générale à répercuter la TFT sur leurs clients en augmentant les tarifs de leurs services (MNB, 2013)^*. Une nouvelle mesure adoptée en novembre 2013 pour limiter cette augmentation autorise lesparticuliers à effectuer deux retraits gratuits par mois (sur lesquels les banques continuent de payer la TFT) dans la limite d’un plafond de 150 000 HUF  à compter de février 2014.
Les surtaxes payables par certains secteurs économiques (énergie, télécommunications et commerce de détail), qui sont assises sur le chiffre d’affaires, ont été instituées en décembre 2010, avec effet rétroactif au début de l’année, et supprimées comme prévu à la fin de 2012. Chaque secteur concerné avait son propre barème de taux progressifs.
La taxe sur le revenu des prestataires de services énergétiques (surnommée taxe Robin des bois) a été introduite en 2009 pour une période temporaire qui devait durer deux ans (2009-10). Elle s’appliquait aux bénéfices avant impôts à un taux de 8 %. Maintenue après 2010, le Programme de convergence d’avril 2012 prévoyait son doublement, à 16 %, en 2013, mais ce taux a été ensuite revu à la baisse, à 11 %, et finalement augmenté à 31 % en novembre 2012 (avec un abattement pouvant aller jusqu’à 50 % pour certains types d’investissements créateurs d’emplois). Depuis 2013, la liste des compagnies passibles de la taxe a également été élargie pour y inclure les opérateurs de systèmes de distribution d’électricité et de gaz naturel et les prestataires de services universels.
Une taxe sur les réseaux de câbles et de conduites frappant les propriétaires d’infrastructures de services publics en réseau est entrée en vigueur en janvier 2013. Elle est fixée à 125 HUF par mètre de câble/conduite pour l’électricité, le gaz naturel, le chauffage, l’eau et les eaux usées. Pour les télécommunications, le taux marginal est progressif et augmente en fonction de la longueur du réseau, allant de 25 HUF jusqu’au tarif ordinaire de 125 HUF par mètre. La taxe a été proposée et votée en l’espace de cinq jours seulement en novembre 2012. Selon les projets formulés un mois auparavant, elle devait être locale et facultative. L’État et les entreprises municipales en sont exemptés.
La taxe sur les télécommunications vocales fixes et mobiles, et les services de messagerie mobiles SMS/MMS, est en vigueur depuis juillet 2012 ; elle est fixée à 2 HUF par minute de communication vocale et par SMS/MMS, avec un plafond mensuel par numéro appelant de 400 HUF pour les particuliers et de 1 400 HUF  pour les autres abonnés. Ces limites ont été portées respectivement à 700 HUF  et à 2 500 HUF au début de 2013. En août 2013, la taxe pour les autres abonnés est passée à 3 HUF par minute ou message, avec un plafond mensuel de 5 000 HUF.

* MNB (2013), Report on Payment Systems, Magyar Nemzeti Bank.

17Les autorités ont pris des mesures opportunes pour réduire le poids de la fiscalité, mais la marge d’amélioration possible est encore grande. Des progrès importants ont été faits ces dix dernières années en ce qui concerne les services en ligne offerts aux entreprises pour leurs déclarations fiscales (OECD, 2013b). Plus récemment, quelques impôts mineurs ont été supprimés, et, en 2013, les procédures de paiement des impôts ont été rationalisées (encadré 1.1) et deux régimes simplifiés d’imposition destinés aux microentreprises (KATA, un impôt forfaitaire) et aux petites entreprises (KIVA, un impôt sur les flux de trésorerie) ont été mis en place, mais ils ont eu moins de succès que prévu et les régimes préférentiels dont bénéficiaient auparavant les PME sont restés en place. Le regroupement des services fiscaux et des douanes au sein de l’administration nationale des impôts et des douanes (2011) devrait en principe réduire les coûts engendrés par le respect de la législation (comme le transfert du recouvrement des cotisations sociales aux services fiscaux l’avait fait graduellement dans le passé) et permettre de lutter plus efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales. Sur ce dernier point, toutefois, les autorités devraient veiller à ne pas imposer de formalités excessives en matière d’information aux contribuables qui respectent la législation,comme le laisse craindre l’obligation instituée récemment de détailler les déclarations de TVA facture par facture.

18 Le regroupement des impôts apparentés pour ne plus avoir qu’un nombre limité de prélèvements à assiette plus large est l’une des pistes à privilégier pour simplifier le système. Par exemple, les cinq types de cotisations sociales (toutes prélevées sur le salaire brut, mais selon des règles un peu différentes) pourraient être unifiés et les anciennes formes d’imposition préférentielles des PME réexaminées eu égard à l’adoption de nouveaux régimes. Par ailleurs, les autorités devraient viser à assurer une plus grande stabilité de la réglementation fiscale, notamment en éliminant les mesures dérogatoires et autres dispositions spéciales existantes (les taux réduits de TVA dont l’application va bien au-delà des produits alimentaires de base en sont un bon exemple) et en évitant le plus possible d’en adopter de nouvelles. En réduisant l’incertitude et les coûts de mise en conformité, des règles fiscales plus simples et plus stables créeraient également des conditions propres à améliorer la confiance et la transparence dans la relation entre les entreprises et l’administration fiscale (Balás et al., 2010).

Améliorer la qualité des institutions

Encourager le développement des PME et l’entrepreneuriat

24Malgré une amélioration récente, l’accès aux financements est encore considéré comme le problème le plus pressant par 17 % des PME hongroises, contre 15 % en moyenne dans l’Union européenne (UE), (European Commission, 2013a). Dans la même veine, le manque de capital apparaît comme le principal obstacle au travail indépendant et à l’entrepreneuriat (OECD, 2013d). Réparer les bilans des banques en constatant les pertes liées aux créances improductives et en évitant de « régénérer » les prêts accordés à des emprunteurs incapables sans cela de rembourser leurs dettes est sans doute le meilleur moyen d’améliorer les conditions de financement des PME (Darvas, 2013). Pour le moment, celles-ci bénéficient de financements spéciaux de la banque centrale dans le cadre du plan de financement pour la croissance (Funding for Growth Scheme), qui permet aux banques de se refinancer à taux zéro pour consentir des prêts en forints aux PME ou pour convertir en forints, à un taux d’intérêt maximum de 2.5 %, des prêts qu’elles ont contractés en devises. En outre, pour permettre aux PME de se financer plus facilement et à moindre coût, une subvention budgétaire de 75 points de base utilisable pour un large éventail de prêts a été allouée aux mécanismes de garantie de crédit en 2013. Toutefois, comme on le verra plus loin, des efforts supplémentaires s’imposent, aussi bien enmatière de crédit que de financement en fonds propres. Les retards de paiement et le défaut de remboursement étant un problème majeur en Hongrie (Intrum Justitia, 2013), une autre façon d’atténuer les contraintes de financement et de trésorerie des entreprises serait de réduire les délais de paiement dans le secteur public, en consolidant les progrès récemment accomplis dans ce domaine.

25 Leur dépendance à l’égard des concours bancaires, conjuguée à des asymétries d’information plus grandes et à un moindre pouvoir de négociation, rend les PME plus vulnérables que les entreprises de plus grande taille aux problèmes de concurrence dans le secteur bancaire, examinés dans le chapitre sur la stabilité financière de l’Étude économique de la Hongrie publiée par l’OCDE en 2012 (OECD, 2012b ; Havrylchyk, 2012). La transparence des conditions du crédit est une dimension importante dont l’absence décourage souvent les PME de même demander un crédit (Brown et al., 2011 ; Ministry for National Economy, 2012). Dans le même ordre d’idées, il conviendrait d’étendre à tous les types de prêt les règles empêchant la modification unilatérale des contrats par les banques, désormais essentiellement limitées aux prêts immobiliers aux particuliers conclus après avril 2012. Comme on l’a vu ci-dessus, l’allégement des charges administratives, envisagé par les autorités, serait un moyen de faire reculer l’économie informelle et donc d’accroître la transparence du côté des PME.

26 Développer l’information sur le crédit permettrait à la fois aux banques d’évaluer la solvabilité de leurs clients et aux clients de changer plus facilement de banque. À cette fin, il faudrait que les bureaux de crédit collectent aussi des renseignements auprès de sources non bancaires (commerçants ou entreprises de services collectifs), ce qui n’est pas encore le cas du BISZ, le principal système d’information sur le crédit en Hongrie. Les données recueillies sur les particuliers sont aussi importantes pour le crédit aux PME dans la mesure où les entrepreneurs, même lorsqu’ils ne sont pas personnellement responsables de leurs activités, sont souvent tenus de fournir des garanties personnelles pour obtenir un prêt. Jusqu’en octobre 2011, le BISZ collectait des renseignements positifs et négatifs sur la solvabilité des entreprises, mais seulement des données négatives sur celle des particuliers. Une nouvelle loi l’oblige désormais à fournir également des informations positives sur les particuliers, mais ses effets ont été jusqu’ici limités car seuls environ 20 % des emprunteurs ayant des antécédents de crédit positifs ont donné le consentement requis pour que ces informations soient divulguées et conservées après le remboursement des prêts correspondants. Bien que le consentement du débiteur soit aussi souvent demandé à l’étranger (Rothemund and Gerhardt, 2011), le faible niveau de connaissances financières de la population en Hongrie devrait inciter les autorités à passeroutre et à rendre obligatoire la divulgation et le stockage de ces informations positives, sans possibilité de dérogation.

27 Le financement par apport de fonds propres est particulièrement important pour les jeunes entreprises innovantes, souvent dans l’impossibilité d’emprunter faute de garanties et d’antécédents de crédit. Les investissements en capital-risque ont sensiblement augmenté en Hongrie, où il sont passés de l’un des niveaux les plus faibles des pays de l’UE par rapport au PIB en 2009 au niveau le plus élevé (0.065 %) en 2012. Cette hausse tient dans une large mesure aux programmes publics financés par l’UE, et surtout au nouveau programme de capital-risque Széchenyi, doté de plus de 30 milliards HUF (0.1 % du PIB) pour la période 2009-13, qui investit principalement dans les jeunes entreprises de haute technologie sur la base de cofinancements public-privé. Parallèlement, un autre fonds d’investissement financé par l’UE, le fonds d’investissement Széchenyi (SZTA), doté quant à lui de 14 milliards HUF, relaye le capital-risque auprès d’un large éventail de secteurs économiques, y compris des activités de faible technologie comme l’hôtellerie et la fabrication de meubles. Pour avoir le plus d’effet possible sur la productivité et la croissance, il faudrait mieux cibler les programmes publics de capital-risque sur les entreprises innovantes et les soumettre à une évaluation systématique.

28 Une réforme du droit de la faillite est également nécessaire pour soutenir les PME innovantes et l’entrepreneuriat. De même qu’il faut pouvoir rapidement produire à plus grande échelle lorsqu’une innovation s’avère fructueuse, de même il est essentiel, en cas d’échec, de vite démanteler l’entreprise défaillante afin de maximiser sa valeur de liquidation et de donner à l’entrepreneur une seconde chance. Les procédures d’insolvabilité applicables aux entreprises en Hongrie sont longues, ce qui explique en grande partie le faible niveau des taux de recouvrement par rapport aux autres pays (38 % contre 68 % dans la zone de l’OCDE, d’après World Bank et IFC, 2013). Cela pénalise les créanciers (et donc le crédit) et entrave le redéploiement des ressources (Andrews and Criscuolo, 2013). Les autorités devraient donc prendre des mesures pour accélérer les procédures d’insolvabilité, par exemple en prévoyant des arrangements à l’amiable et des modalités de règlement simplifiées dans le cas des petites et très petites entreprises. En ce qui concerne l’insolvabilité des particuliers, la mise en place d’un cadre spécifique pourrait réduire les délais nécessaires à l’apurement des dettes et par conséquent favoriser l’entrepreneuriat et la prise de risque.

Les obstacles à l’entrée dans le commerce de détail et les services professionnels sont élevés

29Il serait tout à fait indiqué de stimuler la concurrence et la croissance de la productivité dans le commerce de détail, où des réglementations restrictives, déjà développées en 2008, ont été récemment renforcées (graphique 1.9). La part de marché des petits commerces, généralement peu productifs (64 % de la productivité moyenne du secteur en 2010), est élevée (graphique 1.10, partie A) et la diminution de leur nombre a notablement ralenti depuis le milieu des années 2000. D’où, peut-être, la tendance à la hausse du prix relatif des produits alimentaires observée depuis le milieu de la décennie (graphique 1.10, partie B), alors qu’auparavant l’expansion rapide de la grande distribution moderne, souvent liée à des chaînes internationales, avait modéré l’inflation dans le secteur de l’alimentation (Igan and Suzuki, 2012).

Graphique 1.9. Réglementation du marché des produits dans le commercede détail¹. Échelle de 0 à 6 (de la législation la moins restrictive à la plus restrictive)

Graphique 1.9. Réglementation du marché des produits dans le commercede détail¹. Échelle de 0 à 6 (de la législation la moins restrictive à la plus restrictive)

1. Les obstacles à l’entrée dans le commerce de détail comprennent les autorisations ou permis nécessaires pour exercer une activité commerciale, les dispositions applicables aux grandes surfaces et la protection des entreprises en place.
2. Estimations préliminaires calculées selon la méthodologie de 2008 afin de faciliter les comparaisons. Pour plus de détails, voir Koske et al. (2014) qui présentent les indicateurs de 2013 et une méthodologie révisée.

Graphique 1.10. Entreprises et prix dans le commerce de détail

Graphique 1.10. Entreprises et prix dans le commerce de détail

1. Entreprises comptant moins de dix salariés dans le secteur du commerce de détail (hors véhicules automobiles et motocycles).
2. Prix des produits alimentaires et des boissons non alcoolisées par rapport à l’ensemble des prix à la consommation (indices harmonisés des prix à la consommation).

30 L’instauration en 2012, en vue d’une application jusqu’à la fin de 2014, d’une obligation d’autorisation préalable de l’administration pour la création de toute nouvelle surface commerciale de plus de 300 mètres carrés constitue un nouvel obstacle de taille puisqu’en raison du faible niveau du seuil, la quasi-totalité des formats modernes de magasins, tels que les hypermarchés, les supermarchés et les magasins à prix cassés, sont concernés (Igan and Suzuki, 2012). Jusqu’à présent, en outre, la commission ministérielle chargée d’examiner les demandes en a rejeté près de la moitié. Elle dispose en fait d’un ample pouvoir d’appréciation car les dispositions légales ne contiennent aucune indication claire quant aux critères à prendre en compte en matière d’environnement et d’aménagement. Plutôt que d’essayer d’aménager de nouvelles surfaces, les distributeurs qui souhaitaient s’agrandir ont donc souvent choisi de le faire en rachetant des magasins existants, ce qui explique en partie le grand nombre de fusions enregistrées sur le marché de la distribution alimentaire en 2012-13 (GVH, 2013). En conséquence, le niveau de concentration du secteur s’est renforcé. Les autorités devraient relever de manière substantielle le seuil d’autorisation des grandes surfaces et définir clairement les critères appliqués lors de l’examen des demandes. Pour stimuler davantage la concurrence, il faudrait aussi qu’elles réduisentles charges administratives pesant spécifiquement sur le commerce de détail, notamment en matière d’autorisations et de permis.

31 Des réglementations restrictives ont également été adoptées pour un certain nombre de produits spécifiques. Afin de rendre le tabac moins accessible, en particulier pour les jeunes, un monopole sur les ventes au détail a été instauré à compter de juillet 2013. Les détaillants agréés, qui ont été sélectionnés sur appel d’offres pour tenir les 5 000 points de vente prévus sur l’ensemble du territoire, sont en fait à peu près neuf fois moins nombreux qu’auparavant et ils bénéficient en outre d’une marge plus élevée (10 %). D’après les données recueillies depuis la mise en place du monopole, les prix du tabac ont considérablement augmenté (12 % entre juin et novembre 2013), tandis que les prévisions de recettes au titre des droits d’accise ont été légèrement revues à la baisse pour 2013 et qu’un nouveau recul est attendu en 2014, après les fortes augmentations enregistrées en 2011-13 suite au relèvement de ces droits.

32 La monopolisation du marché du tabac risque donc de se traduire par des profits plus élevés pour les détaillants agréés, au détriment des finances publiques. À cela s’ajoute le développement inquiétant du marché noir étant donné la répartition géographique inégale des points de vente et la lenteur avec laquelle s’améliore la couverture des petites agglomérations. Les autorités devraient envisager d’augmenter de nouveau les droits d’accise sur le tabac en remplacement du monopole. Une partie des recettes supplémentaires ainsi dégagées pourrait être utilisée pour faire appliquer avec rigueur l’interdiction actuelle de vente aux mineurs dans un réseau composé de points de vente plus nombreux.

33 Les obstacles à l’entrée ont aussi été renforcés dans le secteur des pharmacies. Après une vague de libéralisation en 2006, qui a fait s’accroître le nombre de pharmacies de quelque 20 %, des critères d’implantation géographiques et démographiques (seuils minima de population par pharmacie et distance entre pharmacies) ont été réintroduits en 2010, ainsi que des conditions à satisfaire en matière de propriété. D’ici janvier 2017, les pharmaciens d’officine devront détenir plus de 50 % du capital de leur société, condition qu’un tiers d’entre eux environ ne remplit pas à l’heure actuelle. De plus, un pharmacien ne peut plus être propriétaire que de quatre pharmacies (les chaînes existantes ne seront pas démantelées mais elles auront une période de transition pour se conformer à la nouvelle règle du contrôle majoritaire). Des données montrent que les restrictions de ce type réduisent la productivité et l’efficience dans l’allocation des ressources sans aucune compensation en termes de qualité du service (ECORYS, 2007).

34 La protection de la santé publique est un objectif louable que l’on peut atteindre par des moyens moins restrictifs. La fonction de supervision et de conseil professionnel, par exemple, pourrait être assurée en exigeant la présence d’un pharmacien, plutôt que par une obligation de contrôle du capital. Quant aux pratiques restrictives liées à la structure du capital des grossistes – lesquelles n’avaient de toute façon pas été détectées entre 2006 et 2010 – elles relèvent du droit de la concurrence. Les autorités devraient donc éliminer les restrictions introduites en 2010. Elles devraient aussi élargir la gamme des médicaments délivrés sans ordonnance qui peuvent être vendus en dehors des pharmacies.

35 Les obstacles à la concurrence dans les services professionnels sont élevés par comparaison avec l’étranger (graphique 1.11), en ce qui concerne aussi bien les règles de conduite (voir ci-après) que les obstacles à l’entrée, essentiellement liés pour ces derniers à la longueur des formations exigées (études supérieures + expérience pratique) et à des droits d’exclusivité très étendus. Les services comptables et juridiques, dont la grande majorité des entreprises ont besoin, comptent parmi les strictement réglementés. Si elle se poursuit, la forte diminution des inscriptions observée récemment dans certaines filières de l’enseignement supérieur, notamment l’économie et le droit, en partie du fait d’une diminution plus forte encore du nombre de places subventionnées par l’État (exemptées de droits d’inscription) (chapitre 2), restreindra aussi à moyen terme l’accès aux services professionnels correspondants.

Graphique 1.11. Obstacles à la concurrence dans les services professionnels¹. Échelle de 0 à 6, du degré de restriction le plus faible au plus élevé

Graphique 1.11. Obstacles à la concurrence dans les services professionnels¹. Échelle de 0 à 6, du degré de restriction le plus faible au plus élevé

1. Cet indicateur couvre les règles d’accès et de conduite dans les professions de juriste, de comptable, d’ingénieur et d’architecte.
2. Les estimations préliminaires ont été calculées selon la méthodologie de 2008 afin de faciliter les comparaisons. Pour plus de détails, voir Koske et al. (2014) qui présentent les indicateurs de 2013 et une méthodologie révisée.

36 Les mesures de réglementation des prix et des honoraires sont courantes. Par dérogation au droit de la concurrence, de nombreuses chambres professionnelles, notamment celles des architectes, des ingénieurs et des commissaires aux comptes, sont habilitées à fixer des prix recommandés pour certains services. Ces prix ne sont pas obligatoires, mais ils finissent souvent par devenir la norme dans la pratique. La concurrence est aussi limitée par le fait que de nombreuses PME, en raison du caractère informel d’une grande partie de leur activité, ont du mal à changer d’avocat ou de comptable (effets de verrouillage). Les autorités devraient limiter le droit de faire des recommandations de prix et revoir à la baisse si possible les exigences en matière de formation professionnelle ainsi que les droits d’exclusivité, car si l’on se fie aux comparaisons internationales, les restrictions en vigueur en Hongrie sont plus rigoureuses que nécessaire pour assurer une bonne protection des consommateurs.

Les baisses des tarifs réglementés de l’énergie sont préjudiciablesà la concurrence, à la compétitivité et à l’environnement

37Les marchés de l’énergie sont souvent très concentrés. Sur le marché de gros, l’opérateur historique, l’entreprise électrique publique MVM, a récemment acquis une position de premier plan dans le secteur de l’importation et du stockage du gaz. La consommation de gaz est couverte principalement par des importations provenant de deux gazoducs seulement et fait pour l’essentiel l’objet d’un contrat unique à long terme. Sur les marchés de détail de l’électricité et du gaz, les tarifs réglementés coexistent avec les prix libres, les premiers étant réservés depuis 2008-09 aux petits consommateurs (essentiellement les ménages). La concentration est également forte car les quelques entreprises qui desservent les segments aux tarifs réglementés (prestataires de service universel) font généralement partie de groupes verticalement intégrés et occupent aussi une place prééminente parmi les opérateurs du segment libéralisé (négociants). Par ailleurs, le secteur du chauffage urbain n’est pas concurrentiel car chaque fournisseur (une centaine au total, qui appartiennent principalement à des municipalités) dessert sa propre zone.

38 Les nouveaux progrès en matière d’interconnexion transfrontalière et d’intégration des réseaux renforceront la concurrence entre grossistes ainsi que la sécurité d’approvisionnement. Dans le secteur de l’électricité, le couplage du marché national avec ceux de la République tchèque et de la République slovaque, effectif depuis septembre 2012, a réduit les prix de gros hongrois, même si la convergence des prix n’est pas encore complète du fait de problèmes de saturation des interconnexions. Dans le secteur du gaz, où les prix de gros sont moins transparents, l’expiration en 2015 du contrat d’importation de gaz russe souscrit par le principal grossiste du pays et l’amélioration en cours des interconnexions gazières (la principale étant un gazoduc avec la République slovaque, dont l’achèvement est prévu en 2015) offrent des possibilités accrues de renforcer la concurrence entre grossistes. Les autorités devraient continuer de promouvoir l’intégration des marchés régionaux de l’énergie.

39 D’autres interventions publiques ont été moins bénignes pour le développement du marché. Depuis 2010, date à laquelle il a imposé un gel temporaire des prix, le gouvernement influe de plus en plus sur la fixation des tarifs réglementés, au détriment de l’autorité de régulation du secteur. En 2013, il a réduit de 20 % au total les tarifs réglementés de l’énergie (encadré 1.3), ce qui pourrait avoir des effets anticoncurrentiels. Comme les consommateurs éligibles auront tendance à conserver les tarifs réglementés (ou à y revenir), les marchés libéralisés risquent de ne pas se développer et les petits négociants, moins à même de supporter une baisse temporaire de leur rentabilité que les groupes verticalement intégrés (REKK, 2010), pourraient préférer se désengager. De plus, le secteur de l’énergie a été pénalisé par des impôts élevés (encadré 1.2), en conséquence de quoi l’impôt effectif sur les sociétés peut atteindre 50 %. Faible rentabilité et incertitude réglementaire découragent l’investissement et l’entrée sur le marché (IEA, 2011). Par ailleurs, la formation de capital dans le secteur de l’énergie a d’autant plus chuté qu’elle étaitrelativement élevée au départ (graphique 1.2). Cette tendance baissière, si elle se maintient, pourrait menacer la sécurité de l’approvisionnement en énergie à long terme, comme l’ont reconnu les autorités (Ministry for National Development, 2012).

40La baisse des tarifs réglementés a également amplifié les distorsions de prix. Dans le secteur de l’électricité, cette mesure correspond à un important soutien croisé des clients résidentiels par les clients industriels (encadré 1.3). Dans la mesure où les fournisseurs de gaz font supporter au marché libre la charge que représentent la baisse des tarifs réglementés et le subventionnement du chauffage urbain, les clients industriels peuvent aussi être touchés, ce qui est un handicap pour la compétitivité internationale, d’autant que les prix du gaz, en général, et de l’électricité, pour les gros consommateurs, sont parmi les plus élevés (graphique 1.12). Pour les ménages, qui bénéficient de tarifs inférieurs aux prix du marché et d’une fiscalité indirecte généreuse en matière d’utilisation de l’énergie (voir ci-après), cette politique tarifaire n’incite guère à une utilisation rationnelle de l’énergie. Les autorités devraient s’orienter vers une tarification du gaz et de l’électricité qui reflète les coûts et les prix du marché en conférant à l’autorité de régulation du secteur le droit de fixer les tarifs réglementés. À plus long terme, le renforcement de la concurrence sur le marché libéralisé permettra peut-être de supprimer progressivement lestarifs réglementés. Dans cette perspective, il sera nécessaire que des filets de sécurité adéquats soient en place pour protéger le niveau de vie des ménages défavorisés, ce qui nécessitera peut-être des transferts plus élevés à destination des consommateurs vulnérables.

Graphique 1.12. Prix de l’énergie pour les consommateurs industriels. Prix hors taxe sur la valeur ajoutée, en euros par kilowatt-heure, 2012¹

Graphique 1.12. Prix de l’énergie pour les consommateurs industriels. Prix hors taxe sur la valeur ajoutée, en euros par kilowatt-heure, 2012¹

1. Moyenne pour les deux semestres de 2012. Pour l’électricité, le prix couvre la tranche de consommation de 20 000 à 70 000 mégawatts-heure et pour le gaz naturel, c’est une moyenne de toutes les tranches de consommation.

41L’efficacité énergétique pourrait être considérablement améliorée, en particulier dans le secteur résidentiel. Les bâtiments sont à l’origine de 40 % de la consommation totale d’énergie (Ministry for National Development, 2012), un chiffre très élevé. Les problèmes d’inefficacité sont les plus aigus dans les habitations desservies par le chauffage urbain, qui totalisent environ 20 % de la population. Les autorités ont longtemps mis l’accent sur les subventions aux projets d’efficacité énergétique, un domaine qui reste prioritaire dans la stratégie énergétique nationale (Ministry for National Development, 2012) et la prochaine période de programmation des fonds européens. Cependant, les incitations tarifaires en faveur d’une utilisation rationnelle de l’énergie sont occultées par la TVA ramenée à 5 % pour le chauffage urbain (depuis 2010) et par la fiscalité indirecte très généreuse (graphique 1.13). Il y a lieu d’augmenter la taxation de la consommation d’énergie et, parallèlement, de consacrer davantage d’efforts à l’installation de compteurs individuels et au contrôle de la consommation dans les appartements raccordés au chauffage urbain (ce qui, souvent, n’est pas encore possible) et de sensibiliser les consommateurs aux avantages des investissements dans les économies d’énergie(par exemple, dans l’isolation).

Graphique 1.13. Faible taxation de l’énergie dans les secteurs du chauffageet de l’électricité. Taux effectif de taxation de la consommation d’énergie, tous combustibles confondus,en euros par gigajoule¹

Graphique 1.13. Faible taxation de l’énergie dans les secteurs du chauffageet de l’électricité. Taux effectif de taxation de la consommation d’énergie, tous combustibles confondus,en euros par gigajoule¹

1. Taux au 1er avril 2012 (1er juillet pour l’Australie). Les données sur la consommation d’énergie se rapportent à 2009. Les chiffres relatifs au Canada et aux États-Unis ne recouvrent que les taxes fédérales. La moyenne de l’OCDE est non pondérée.
2. Consommation d’énergie pour le chauffage des locaux et les processus de production. La valeur négative indiquée pour le Chili reflète le crédit fourni par le Fonds de stabilisation des recettes pétrolières pour le kérosène domestique.

Il y aurait lieu d’accroître la concurrence dans les communications mobiles

42Les prix élevés des télécommunications mobiles et le faible taux de pénétration du haut débit pèsent sur les consommateurs et les entreprises ainsi que sur le potentiel d’innovation de l’économie. Contrairement à la téléphonie filaire et au haut débit fixe, les communications vocales mobiles et le trafic de données sur smartphones sont plus chers que dans d’autres pays, en particulier sur la base de la parité de pouvoir d’achat (graphique 1.14), mais aussi souvent à des taux de change non ajustés (OECD, 2013e ; Rewheel, 2013). Les prix élevés sont un handicap d’autant plus important que la part des réseaux mobiles dans le total du trafic vocal est importante (78 % en 2011) et que les offres groupées de services de communications sur les téléphones mobiles se développent. Le taux de pénétration du haut débit fixe, à 22 abonnements pour 100 habitants, est quelque peu inférieur à la moyenne de l’OCDE (26 abonnements pour 100 habitants selon des données de décembre 2012) mais supérieur à celui des autres pays de la région. Le taux de pénétration du haut débit sans fil est très bas (graphique 1.15), ce que les prix élevés expliquent en partie. De ce fait, les infrastructures de communications sont affaiblies et des répercussions se font sentir dansde nombreux domaines, tels que les capacités d’innovation ou la fourniture de services administratifs électroniques.

Graphique 1.14. Prix des communications mobiles. Paniers mobiles OCDE y compris taxe sur la valeur ajoutée, août 2012 (USD PPA)¹

Graphique 1.14. Prix des communications mobiles. Paniers mobiles OCDE y compris taxe sur la valeur ajoutée, août 2012 (USD PPA)¹

1. Le panier mobile OCDE des redevances téléphoniques comprend les frais fixes et la consommation sur une période d’un mois (taxe sur la valeur ajoutée incluse) exprimés en dollars des États-Unis à parité de pouvoir d’achat (PPA). Les prix indiqués ont été calculés sur la base d’une distribution entre les heures de pointe et les heures creuses et de la durée moyenne d’une communication. Le nombre d’appels comprend des messages SMS : 140 SMS pour 100 appels ou 225 SMS pour 300 appels.

Graphique 1.15. Pénétration du haut débit sans fil. Abonnements au haut débit sans fil pour 100 habitants

Graphique 1.15. Pénétration du haut débit sans fil. Abonnements au haut débit sans fil pour 100 habitants

43 Depuis 1999, le pays compte les trois mêmes opérateurs de réseaux mobiles (tous filiales de multinationales), dont les deux plus gros totalisaient 77 % des abonnés en octobre 2012 (soit plus que la moyenne de l’UE de 66 %). Les autorités ont récemment pris des mesures en faveur de la concurrence : par exemple, elles ont réduit de huit à deux le nombre de jours ouvrables nécessaires pour changer d’opérateur sans changer de numéro de téléphone (en vigueur depuis octobre 2012), mais il reste encore à faire.

44 La présence d’opérateurs de réseaux mobiles virtuels (MVNO) n’a pas encore stimulé la concurrence sur le marché des communications mobiles. Les deux premiers MVNO fournisseurs de services vocaux, chacun associé à un grand distributeur, ont démarré leurs activités en 2012. Leur part de marché cumulée est estimée à environ 1 % du total des cartes SIM, alors que dans certains pays où les données relatives aux MVNO sont publiques, le chiffre correspondant dépasse 10 % (European Commission, 2013b). N’étant pas des MVNO à part entière, ils n’ont pratiquement aucune autonomie sur le plan technique vis-à-vis de l’opérateur hôte et proposent principalement une expertise commerciale et marketing à des consommateurs de produits d’entrée de gamme. En 2013, est entré sur le marché un troisième MVNO, également affilié à un réseau de distribution (dans ce cas, des stations-service) et opérant selon des principes analogues. L’autorité nationale des médias et des communications (Nemzeti Média és Hírközlési hatóság – NMHH) n’est pas encore intervenue au sujet des conditions d’accès au réseau hôte (par exemple, tarif d’origine) et les conditions de fonctionnement des MVNO actuels ont été librement négociées entre les parties. Cependant, il est peu probable qu’un opérateur de réseau mobile donne accès à unMVNO à part entière dans des conditions permettant à ce dernier d’exercer une forte pression concurrentielle. L’autorité de régulation devrait par conséquent veiller à ce que les entrants potentiels qui n’ont pas d’infrastructures puissent librement négocier un accès de gros aux réseaux physiques existants dans le cadre d’une réglementation favorable à la concurrence.

45 L’arrivée sur le marché d’un nouvel opérateur de réseau mobile pourrait également stimuler la concurrence et provoquer une baisse substantielle des prix, comme cela fut récemment le cas dans des pays comme la France ou Israël (OECD, 2013e). L’expérience du Danemark, d’Israël, de la Slovénie et d’autres pays montre que la présence de plus de trois opérateurs de réseau mobile peut être viable, même sur un marché étroit. Cette présence d’un opérateur de réseau mobile supplémentaire pourrait aussi faciliter l’entrée d’un MVNO puisqu’un MVNO à part entière, s’il fait fortement concurrence aux opérateurs de réseaux physiques, peut aussi être un gros client de l’opérateur de réseau mobile hôte. Une mise aux enchères de fréquences organisée en 2011, qui aurait permis à un quatrième opérateur mobile public d’entrer sur le marché, a été annulée par une décision de justice car deux décrets mutuellement contradictoires relatifs aux allocations de fréquences étaient en vigueur à l’époque. L’autorité de régulation devrait lancer une nouvelle enchère pour débloquer l’accès au marché, et les consultations à cette fin ont débuté en novembre 2013.

46 Les taxes spéciales récemment introduites devraient aussi entraver la concurrence et le développement des infrastructures. Les investissements dans les télécommunications ont chuté de 27 % en 2010 et encore de 22 % en 2011 (European Commission, 2013b), ce qui pourrait aussi être dû en partie au contrecoup de la récession de 2009. Outre le fait de faire obstacle aux efforts engagés par le gouvernement pour favoriser l’expansion du haut débit, notamment le projet de développement d’une dorsale optique, la nouvelle taxe sur les réseaux de câbles et de conduites pourrait bien avoir des effets anticoncurrentiels : les taux progressifs (encadré 1.2) sont sans doute plus qu’annulés par le fait que les opérateurs historiques peuvent répartir la charge d’une longueur donnée de câble sur leur vaste clientèle, ce que ne peuvent faire les entreprises plus modestes en expansion.