Élargir l’assiette fiscale des impôts sur le revenu des personnes physiques

18Plutôt que repenser sa politique fiscale, l’Indonésie devrait centrer ses efforts sur l’administration fiscale en vue d’accroître les recettes de l’IRPP. Le principal défi consiste à élargir l’assiette fiscale effective, objectif déclaré du gouvernement indonésien. Les données d’enquête amènent à penser que les recettes de l’IRPP ne représentaient que 43 % des recettes potentielles qui seraient perçues si les règles fiscales en vigueur étaient pleinement appliquées (Yuwono, 2009). Moins de 60 % des contribuables tenus de déposer une déclaration annuelle d’impôt sur le revenu le font, et plus de 80 % des recettes sont payées par 3 % des contribuables (Nugraha et Lewis, 2011). Pourtant, l’autorité fiscale (Direction générale des impôts, DGI) est parvenue, au cours des dernières années, à accroître le nombre de contribuables et leur ratio de dépôt de déclarations annuelles. Ils sont ainsi passés de 3.25 millions en 2006 à près de 17 millions en 2010 (graphique 1.4).

Graphique 1.4

Évolution du nombre de contribuables

Évolution du nombre de contribuables

19Pour les salariés, le système de retenue à la source semble donner de bons résultats en termes de recettes recouvrées, mais est moins efficace pour ce qui est des informations communiquées à l’administration fiscale, qui reçoit souvent des paiements forfaitaires des employeurs, sans ventilation détaillée des contribuables qui font l’objet de ces retenues. L’administration fiscale pourrait être simplifiée en supprimant l’obligation de déposer une déclaration annuelle pour les salariés ayant une seule source de revenu et en se fondant uniquement sur le système de retenue pour déterminer l’impôt à leur charge. Cela réduirait à la fois la charge de conformité pour ces salariés, et la charge de travail de l’administration fiscale ; il faudrait également inciter les employeurs à remettre aux autorités fiscales des comptes détaillés.

20Les travailleurs non salariés, en revanche, ne sont pas intégrés dans le système de retenue, et aucune approche systématique n’est suivie pour calculer leur impôt. Par conséquent, un travailleur non salarié peut percevoir un revenu pendant des années sans jamais attirer l’attention de l’administration fiscale ; c’est un domaine dans lequel les possibilités d’élargissement de l’assiette fiscale sont considérables. Des efforts sont actuellement déployés en vue de soumettre ces activités à l’impôt, par le biais d’un recensement qui doit s’achever en novembre 2012, lors duquel les agents des impôts font du porte-à-porte afin de déceler les activités économiques sous-déclarées. Ces efforts semblent utiles, même si leur effet concret reste encore à mesurer. Ils devraient cependant être étayés par des mesures visant à faciliter le respect volontaire des obligations fiscales, notamment avec l’introduction d’un numéro d’identification unique des contribuables, éventuellement lié à un numéro déjà utilisé couramment : par exemple, le numéro d’identité unique (Nomor Induk Kependudukan) employé sur les cartes nationales d’identité délivrées à tous les résidents indonésiens. À l’heure actuelle, les contribuables potentiels doivent prendre l’initiative de demander un numéro d’identification fiscal, et les entrepreneurs qui ne le font pas restent en dehors du système.

21Une autre mesure utile pour inciter les non salariés à régulariser leur situation fiscale serait de réduire pendant un certain temps pour les primodéclarants les pénalités en cas de non-respect des règles fiscales par le passé. Pour l’heure, une pénalité forfaitaire de 2 % par mois s’applique au total des impôts dus. Ce taux élevé incite fortement à ne pas se déclarer, par crainte de devoir payer de lourdes pénalités sur l’arriéré d’impôt si l’administration découvre, à l’occasion de la première déclaration, que le déposant a dissimulé des activités par le passé. Pour les primodéclarants seulement, on pourrait fixer des limites explicites aux pénalités infligées en cas d’activités passées non déclarées. Parallèlement, encourager le respect volontaire des obligations fiscales ne doit pas se traduire par des mesures d’amnistie générale, à même de créer un aléa moral et d’être perçues comme injustes par les contribuables respectueux de la loi.

22Les salariés du secteur informel représentent une autre catégorie de titulaires de revenu que le système fiscal appréhende avec difficulté. Étant donné que leurs employeurs déclarent rarement leur revenu à l’administration fiscale, aucune retenue à la source n’est possible. Il est difficile d’estimer l’ampleur des pertes de recettes qui se rattachent à ces travailleurs, mais le seuil élevé d’imposition sur le revenu en Indonésie a pour effet que seuls les travailleurs informels qui gagnent beaucoup plus que le salaire moyen seraient des contribuables si leur situation au regard de l’emploi était régularisée. L’économie informelle est un problème de longue date en Indonésie, mais les principaux obstacles à la régularisation ne semblent pas tenir au système fiscal. Comme on l’a vu dans l’Étude économique 2010, des indemnités de licenciement généreuses, les tracasseries administratives que rencontrent les entreprises qui souhaitent congédier du personnel et le salaire minimum élevé sont les principaux facteurs qui dissuadent d’embaucher en bonne et due forme. Les coins fiscaux jouent un rôle relativement minime dans ce contexte. Équivalents à 8.2 % pour un ménage de quatre personnes dont la rémunération est égale au salaire moyen en 2009, ils se composent uniquement de cotisations de sécurité sociale et soutiennent avantageusement la comparaison avec la moyenne de près de 30 % dans les économies de l’OCDE (Gandullia et al., 2012).

23L’élargissement de l’assiette de l’IRPP implique non seulement une augmentation du nombre de contribuables, mais aussi une progression des recettes recouvrées auprès des contribuables actuels. D’après les données disponibles, le revenu imposable est largement sous-déclaré, et les contribuables à incriminer sont probablement ceux à revenu intermédiaire à élevé. Par conséquent, réduire l’ampleur de la fraude et de l’évasion fiscales de la part des contribuables aisés doit être une priorité pour améliorer l’administration de l’IRPP. L’incivisme fiscal des élites peut non seulement entraîner d’importantes pertes de recettes, mais sape également la légitimité du système fiscal. Dans ce contexte, les autorités fiscales devraient envisager d’utiliser davantage les renseignements provenant de tiers et d’employer des méthodes indirectes pour calculer l’impôt dû. Le recours à des renseignements de tiers peut englober l’utilisation de données sur des avoirs provenant des marchés de valeurs mobilières, de l’administration des douanes, de la banque centrale ou d’institutions de lutte contre le blanchiment de capitaux. Les informations sur des avoirs importants ou des biens de consommation de grande valeur doivent au minimum servir de signaux d’alerte susceptibles de déclencher un contrôle fiscal, même pour des personnes qui ne sont pas des contribuables enregistrés. Les autorités fiscales ont récemment été autorisées à utiliser de telles informations, bien que cette mesure n’ait pas encore été mise en œuvre. La dissuasion a également un rôle à jouer, et la médiatisation de quelques dossiers emblématiques assortis de lourdes sanctions peut adresser un signal très clair. Les autorités fiscales indonésiennes ont récemment décidé de dénoncer publiquement les fraudeurs fiscaux en communiquant leurs noms aux médias, tout en leur infligeant des sanctions telles que l’interdiction de voyager ou des peines d’emprisonnement. Compte tenu de l’importance des contribuables à haut revenu à la fois pour les recettes et pour la perception de justice du système fiscal, il est judicieux de mettre en place des cellules ad hoc au sein de l’administration fiscale ; c’est ce qu’a fait l’Indonésie en créant une unité des individus très fortunés, avec l’assistance technique de l’administration fiscale australienne. Il faudrait envisager de multiplier de telles unités en dehors de Jakarta.

Attirer l’investissement direct étranger

26L’Indonésie doit éviter d’imposer les entreprises plus lourdement que dans d’autres pays de la région si elle veut être compétitive et attirer les entrées d’investissement direct étranger (IDE), qui peuvent avoir des effets positifs sur la productivité et les salaires dans l’économie nationale (Arnold et Javorcik, 2009 ; Sjöholm et Lipsey, 2006). Néanmoins, il ne semble pas que la charge fiscale sur les entreprises soit très différente en Indonésie de ce qu’elle est dans d’autres pays de la région. Son taux légal de 25 % est comparable à celui des pays voisins, bien que le taux moyen effectif d’imposition soit plus bas en Thaïlande et en Malaisie (graphique 1.5). Le calcul du taux effectif d’imposition tient compte des différences de taux, d’assiettes (y compris les déductions d’amortissement) et des régimes spéciaux [2].

Graphique 1.5

Comparaison régionale des taux de l’impôt sur les sociétés

Comparaison régionale des taux de l’impôt sur les sociétés

Taux légaux et taux moyens effectifs, 2012
Note : Les données relatives au taux moyen effectif d’imposition au Cambodge ne sont pas disponibles.

27Les entrées d’IDE en Indonésie, qui représentent près de 2 % du PIB, sont environ deux fois moins élevées que dans les six autres pays de l’ASEAN figurant dans le graphique 1.5. Pourtant, leur augmentation entre 2006 et 2011 place l’Indonésie en tête de ce groupe, juste derrière le Viêtnam. Cela donne à penser que l’Indonésie rattrape son retard en termes d’attractivité pour l’IDE. En 2011, l’Indonésie a attiré près de 19 milliards USD d’entrées d’IDE, qui se répartissent entre divers secteurs (graphique 1.6).

Graphique 1.6

Entrées nettes d’IDE par secteur

Entrées nettes d’IDE par secteur

2010

28Les taux d’impôt ne sont qu’un paramètre dans les décisions d’implantation des investisseurs étrangers. Lipsey et Sjöholm (2011) citent les difficultés liées à l’environnement économique, aux institutions publiques, aux compétences et aux infrastructures comme principaux obstacles à l’augmentation des entrées d’IDE en Indonésie ; d’après des données empiriques, les investissements sont généralement moins élastiques par rapport aux impôts dans les pays en développement que dans les économies développées (Klemm et van Parys, 2009). Mais surtout, il ne faut pas imaginer qu’une baisse des impôts est un moyen d’indemniser les investisseurs étrangers mobiles pour des carences dans d’autres domaines, au risque d’affaiblir les pressions politiques en faveur des réformes nécessaires dans ces domaines, tout en réduisant les recettes fiscales.

Incitations fiscales en faveur de l’investissement

29À la suite de consultations avec un certain nombre de secteurs, le gouvernement indonésien a récemment approuvé la mise en place d’incitations fiscales afin de soutenir des « grappes d’entreprises » considérées comme jouant un rôle stratégique pour l’économie nationale et de promouvoir le développement local. Ces incitations sont en principe octroyées dans 16 secteurs, mais les projets ne peuvent en bénéficier qu’après avoir été validés par le président de l’agence de coordination des investissements, la BKPM (PWC, 2011). En outre, le gouvernement a annoncé une nouvelle série d’exonérations fiscales temporaires au titre de l’impôt sur les sociétés, pour une durée de trois ans, en faveur des nouvelles entreprises qui investissent au moins 1 milliard IDR (105 millions USD) dans les « industries pionnières », notamment les métaux de base, le raffinage du pétrole, les machines textiles, les énergies de substitution et les équipements de télécommunications.

30Ces mesures érodent les recettes de l’impôt sur les sociétés, faussent l’imposition des sociétés et ouvrent des possibilités d’influence sur la prise de décisions. Pour garantir la transparence de la politique fiscale, il faudrait mettre en place une procédure systématique de communication publique des estimations de dépenses fiscales, complétée par des évaluations périodiques des mesures spécifiques. En outre, il faudrait si possible éviter que les responsables publics puissent prendre des décisions discrétionnaires au cas par cas concernant des projets spécifiques, car cela induit des risques de captation politique et met les capacités institutionnelles à l’épreuve. Si les autorités jugent nécessaire de soutenir l’investissement au moyen d’incitations fiscales, mieux vaut le faire par le biais de crédits d’impôt qu’en exonérant les bénéfices, et opter pour une large base de façon à rattacher fermement les dépenses fiscales à l’objectif d’augmentation de l’investissement. Toute activité commerciale exercée dans l’une ou l’autre des 25 zones de développement économique désignées (Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu, KAPET) peut actuellement prétendre à des crédits d’impôt à l’investissement. En revanche, les exonérations fiscales directes sont généralement considérées comme la pire forme d’incitation, car elles risquent d’ancrer la corruption au sein de l’administration fiscale et peuvent rendre difficile l’évaluation par les autorités fiscales des moins-values sur recettes (FMI, 2011). C’est pourquoi le gouvernement indonésien devrait réexaminer l’ensemble récent d’incitations et d’exonérations fiscales pour certains secteurs et projets d’investissement.

Un régime fiscal spécifique pour les petites et moyennes entreprises

31Les autorités indonésiennes envisagent de mettre en place un régime fiscal simplifié pour les petites et moyennes entreprises (PME). À l’heure actuelle, la plupart des PME ne sont pas déclarées et ne paient aucun impôt. Beaucoup n’ont pas de comptabilité officielle. Imposer aux PME le respect de leurs obligations fiscales risque de faire peser une lourde charge sur les autorités fiscales locales, sans générer beaucoup de recettes. Néanmoins, les petites entreprises grandissent souvent au fil des années, et dans une perspective à plus long terme, il peut être judicieux de les intégrer très tôt dans un système fiscal simplifié et ciblé. Compte tenu de la nécessité de faire un usage optimum des ressources limitées en matière de recouvrement de l’impôt, la discipline volontaire devra être le principal pilier de cette stratégie, d’où la nécessité d’alléger la charge de conformité qui pèse sur les PME, en adoptant des procédures et des barèmes simplifiés. De nombreux pays ont conçu des régimes fiscaux simplifiés pour les PME ; le régime Simples Nacional brésilien en est un exemple (encadré 1.1). Soulignons toutefois que les régimes fiscaux simplifiés pour les PME ont tendance à induire des distorsions supplémentaires dans la mesure où ils sont souvent basés sur le chiffre d’affaires ou sur une évaluation forfaitaire des bénéfices, ce qui dissuade d’utiliser des intrants intermédiaires, et ils découragent les entreprises de se développer au-delà du seuil d’entrée dans le régime fiscal normal.

32D’après les plans actuels, l’État prévoit d’imposer une taxe sur les ventes annuelles de 2 % aux entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires compris entre 300 millions IDR et 4.8 milliards IDR, parallèlement à l’instauration d’une taxe de 0.5 % sur celles dont le chiffre d’affaires mensuel est inférieur à 300 millions IDR. En matière de recouvrement, ces plans s’appuieront sur le recensement fiscal en cours. Ensemble, le bas niveau du taux d’imposition, les procédures simplifiées et les mesures résolues visant à faire respecter la législation fiscale apparaissent comme autant d’avancées positives, même si les difficultés de mise en œuvre restent sans doute substantielles.

Secteur du pétrole et du gaz

35Dans le secteur du pétrole et du gaz, le régime fiscal est largement basé sur des contrats de partage de la production (CPP). Ces contrats répartissent le pétrole extrait entre l’État et l’entrepreneur, en fonction d’un pourcentage après impôts, généralement de l’ordre de 85/15 ou 65/35 pour les champs pétroliers marginaux. Les CPP dans le secteur du gaz prévoient en général une répartition 70/30 mais sont pour le reste analogues aux CPP pétroliers. Avec ce type d’accord, l’entrepreneur supporte l’intégralité des risques d’exploration et de mise en valeur, sans possibilité de récupérer les dépenses engagées si le projet échoue. Pendant les années de production, l’entrepreneur peut demander le remboursement de certaines dépenses d’exploitation pour l’année en cours, l’amortissement des biens d’équipement et le report des pertes, bien que certains contrats limitent le recouvrement des coûts. En 2008 et 2009, le gouvernement a fixé un plafond global supplémentaire au recouvrement des coûts pour tous les projets dans le budget national, mesure à laquelle ont été largement imputés les mauvais résultats lors des cycles d’adjudications de 2008 et 2009, avant d’être abandonnée. Toutefois, un certain nombre de dépenses ont été explicitement désignées comme non récupérables dans un règlement de 2010, et les coûts engagés au titre de l’exploration et de la mise en valeur avant le démarrage de la production restent intégralement non récupérables. Des crédits d’impôt à l’investissement sont prévus pour inciter à exploiter les champs marginaux dont le rendement est inférieur à 15 %.

36Il n’est pas facile de déterminer la répartition exacte des bénéfices qui résulte de régimes fiscaux différents et complexes dans le secteur du pétrole et du gaz. Les estimations disponibles de la part des recettes revenant à l’État visée par les CPP indonésiens varient et ne sont pas toutes dans le domaine public. Johnston (2008) estime cette part à 72 % pour le secteur pétrolier, tout en observant qu’elle a baissé de plus de 10 points entre 1998 et 2007. Cela place l’Indonésie au 26^e rang du palmarès des 45 régimes fiscaux pétroliers examinés dans son étude, classés par ordre croissant de la part de l’État (graphique 1.9). La part moyenne de l’État dans le secteur indonésien du gaz est estimée à 82 % environ (Agalliu, 2011). Étant donné que cette part est plus élevée dans certains pays, il pourrait être possible de l’accroître, bien que d’importantes incertitudes entourent ces comparaisons.

Graphique 1.9

Pourcentage moyen des prélèvements de l’État dans les secteur du pétrole et du gaz

Pourcentage moyen des prélèvements de l’État dans les secteur du pétrole et du gaz

Part des bénéfices revenant à l’État

37On peut s’interroger sur la capacité du gouvernement indonésien d’accroître ses prélèvements sans mieux prendre en compte les coûts induits par les activités d’exploration et de mise en valeur. L’Algérie et la Libye, deux pays qui se classent systématiquement mieux que l’Indonésie en termes de recettes pétrolières et gazières revenant à l’État, ont pris des mesures visant à réduire les risques pour le secteur privé en introduisant une taxe sur la rente (encadré 1.2). Compte tenu de la baisse tendancielle de la production pétrolière en Indonésie, l’exploitation de champs marginaux devrait gagner de l’importance à l’avenir, et ces champs impliquent plus de risques que ceux déjà exploités.

38Lorsque le mécanisme actuel de CPP a été mis en place, la réticence de l’État à prendre en compte les coûts d’exploration et de mise en valeur pouvait s’expliquer par le souhait de lisser les recettes face aux contraintes de financement. Mais aujourd’hui, l’économie indonésienne solide et diversifiée, conjuguée à l’amélioration constante de l’accès aux marchés internationaux de capitaux, sont probablement des raisons suffisantes pour repenser certains de ces choix. L’Indonésie est mieux armée pour supporter le risque budgétaire que par le passé, et la variété de ses projets dans le domaine de l’exploitation des ressources naturelles offre la possibilité de diversifier ces risques. Les marchés de capitaux offrent un autre moyen de lisser les flux de recettes. Le coût correspondant est très probablement inférieur au manque à gagner fiscal que le pays subit actuellement du fait de sa réticence à prendre en compte les coûts et les risques d’exploration et de mise en valeur. Le gouvernement indonésien devrait envisager d’autoriser la déduction des coûts d’exploration et de mise en œuvre dans les CPP futurs, et une déduction partielle même en cas de forages infructueux. Tout en conservant le cadre CPP actuel, cette mesure rapprocherait le régime fiscal de l’imposition des rentes tout en renforçant les incitations à engager des activités d’exploration et de mise en valeur, conformément à la volonté déclarée des pouvoirs publics de réviser à la hausse les objectifs d’extraction de pétrole et de gaz naturel. Les risques supportés par les entrepreneurs pourraient être réduits si le gouvernement commanditait et publiait une étude géologique et sismique de base sur les nouveaux champs avant d’en adjudiquer l’exploitation (Collier, 2009).

39Les CPP en place prévoient également des primes exceptionnelles payables au moment de la signature, du démarrage de la production ou au-delà de certains seuils de production cumulée. Ces clauses contractuelles reviennent à emprunter sur les ressources futures et s’accompagnent généralement de conditions d’emprunt peu favorables (Collier, 2009), de sorte qu’il y a de bonnes raisons de ne pas les inclure dans les CPP futurs.

40La Libye – qui a également recours aux CPP – a une expérience positive des « enchères descendantes », un processus d’adjudication dans lequel les entreprises soumettent des offres sous pli scellé, indiquant la part de production la plus basse qu’elles sont prêtes à accepter. La part des recettes revenant à l’État a ainsi atteint près de 95 % (Johnston, 2008). Les enchères sont particulièrement utiles pour atténuer la forte asymétrie de l’information, et peuvent réduire les pratiques de corruption qui caractérisent les transactions négociées (Collier, 2009). L’Indonésie devrait envisager de recourir aux « enchères descendantes » comme mécanisme d’attribution pour les futurs CPP afin d’augmenter les prélèvements de l’État.

Industries extractives

41Le régime fiscal qui s’applique aux industries extractives est principalement régi par les dispositions contenues dans les contrats et licences qui prévalent sur la législation en vigueur, bien qu’une nouvelle loi sur l’extraction minière ait été mise en œuvre en 2009 en vue d’améliorer la transparence des règles dans ce secteur. Selon la pratique actuelle, les détenteurs de licences minières (IUP) sont généralement tenus des payer des redevances ad valorem, dont les taux varient entre 2 % et 7 % des recettes, en fonction du minerai produit. À cela s’ajoutent des taxes foncières calculées sur la base de la superficie exploitée. Les redevances et les taxes foncières sont déductibles du bénéfice imposable soumis à l’impôt standard sur les bénéfices des sociétés de 25 %. Pour les licences dans les zones réservées de l’État (IUPK), une taxe supplémentaire de 10 %, qui n’est pas déductible du revenu imposable, est prélevée sur le bénéfice net. Les dépenses d’exploitation peuvent être déduites du revenu imposable, avec la possibilité de reporter les pertes sur cinq ans, alors que les dépenses de prospection et de développement minier peuvent être capitalisées et amorties.

42Étant donné que les redevances et les taxes foncières viennent en déduction des impôts dus, la charge fiscale effective est déterminée soit par le taux de l’impôt sur les sociétés de 25 %, soit par les redevances assises sur le chiffre d’affaires, le montant le plus élevé des deux étant retenu. Les sociétés minières doivent en outre acquitter des droits, taxes locales et impôts indirects supplémentaires. En 2010, le taux de prélèvement effectif sur les bénéfices de 25 grandes sociétés minières dont les comptes annuels étaient publiés ne dépassait pas 40 % [3]. Cette même année, le secteur minier a contribué pour environ 6 % au total des recettes fiscales, soit à peine plus que sa part du PIB. Si l’on ajoute les recettes non fiscales, le pourcentage passe à 6.3 %. En d’autres termes, la charge fiscale qui pèse sur ce secteur n’est guère différente de la charge moyenne supportée par tous les autres secteurs, ce qui semble insuffisant compte tenu des rentes de ressources qui y sont perçues. Néanmoins, faute de données comparables à l’échelle internationale sur la part des recettes minières revenant à l’État, il est difficile de placer la charge fiscale sur les activités extractives indonésiennes dans une perspective internationale.

43Durant les premières années d’un projet, lorsque les bénéfices sont négatifs ou que la règle du report des pertes sur cinq ans s’applique, des redevances sont dues malgré l’absence de rente positive. Comme les primes dans le secteur du pétrole et du gaz, ces redevances précoces s’apparentent à un emprunt public sur des bénéfices futurs, et l’intérêt implicite facturé sur ces transactions est probablement plus élevé que les conditions en vigueur sur les marchés de capitaux. Pour passer à la taxation des rentes, les redevances fondées sur le chiffre d’affaires doivent être réduites ou abandonnées. Une fois que la base de l’impôt sur les sociétés devient positive et que des rentes sont réalisées, ces rentes devraient être taxées à un taux supérieur au taux standard de l’impôt sur les sociétés (encadré 1.2). Une façon simple d’y parvenir serait d’étendre l’impôt non déductible de 10 % sur les bénéfices nets grevant les activités minières accomplies dans les zones réservées de l’État (IUPK) aux licences minières standard (IUP), avec une généralisation du report des pertes afin de comptabiliser toutes les dépenses de prospection et de développement. Ce taux pourrait être relevé par la suite, si nécessaire.

44Il existe différents moyens de s’acheminer vers un régime fiscal fondé sur l’imposition des rentes de ressources dans les industries extractives. La transformation la plus radicale consisterait à supprimer purement et simplement le système actuel de redevances, et à le remplacer par l’imposition des bénéfices à un taux élevé, éventuellement lorsqu’un certain seuil de bénéfices cumulés est atteint. Les incitations seraient préservées en garantissant la prise en compte intégrale des coûts, y compris ceux de prospection et de développement. Une telle réforme peut entraîner des difficultés, comme l’a montré l’expérience récente de l’Australie, mais ces difficultés sont plus grandes pour les petites entreprises que pour les grandes compagnies minières qui représentent l’essentiel des recettes publiques tirées du secteur. Si l’abandon des redevances est jugé difficile à mettre en œuvre, il reste possible d’améliorer le système en place et en particulier d’accroître la part des recettes minières qui revient à l’État. À titre d’exemple, Israël a choisi de conserver un système de redevances en le complétant par une taxe sur les rentes assujettie à un seuil, pour laquelle tous les coûts du projet sont pris en compte. Dans un tel système, des redevances continueraient de s’appliquer tant que les rentes sont négatives (mécanisme de l’emprunt), une solution qui n’est peut-être pas idéale mais qui présente l’avantage d’imposer les rentes une fois celles-ci réalisées. Les paiements de redevances doivent être pris en compte pour calculer le seuil de rentabilité cumulée, de sorte que les taxes ex post payées dépendront entièrement du montant de la rente.

45Les pressions politiques qui s’exercent pour que la population en général tire davantage profit de la manne de ressources du pays sont visiblement de plus en plus fortes. Les débats parlementaire relatifs aux mécanismes redistributifs se sont intensifiés l’année dernière, au cours d’une grève de trois mois menée dans une grande mine d’or et de cuivre à capitaux étrangers, qui s’est soldée par une augmentation de salaire de 37 % pour les travailleurs. Ces pressions politiques sont compréhensibles et justifiées, compte tenu de la faiblesse de la charge fiscale effective qui pèse sur les activités minières en Indonésie, mais l’instrument utilisé pour mieux partager les avantages doit être choisi avec soin. Taxer la rente économique à des taux plus élevés qu’aujourd’hui serait le moyen le plus efficient d’y parvenir, car les redevances fondées sur le chiffre d’affaires et les taxes à l’exportation empêchent une attribution efficiente des ressources et pénalisent la croissance de la productivité à long terme (voir la section consacrée aux taxes sur les échanges internationaux). L’interdiction d’exporter un certain nombre de matières premières, entrée en vigueur en mai 2012, à l’exception des compagnies minières qui s’engagent à construire des installations de transformation locales, s’apparente sur le plan économique à une taxe à l’exportation élevée et permanente, et n’est pas souhaitable. Le débat récent sur les taxes et les interdictions d’exportation met en lumière l’importance de l’incertitude réglementaire, qui ne contribue pas à augmenter les rentrées fiscales générées par les compagnies minières en continuant d’attirer les investisseurs et le savoir-faire étrangers. Le grand public aurait probablement tout à gagner d’un régime fiscal efficient dans le secteur des ressources, qui permette à l’État de percevoir l’essentiel des revenus générés par les activités extractives, en limitant le plus possible les distorsions des activités fondées sur les ressources. L’adoption de taxes axées sur les rentes injecterait suffisamment de flexibilité dans le système fiscal pour éviter de devoir le remanier en cas d’augmentation imprévue des bénéfices.

Taxes sur la valeur ajoutée

53En Indonésie, la TVA semble généralement bien conçue et combine un certain nombre de caractéristiques positives. Elle est prélevée au taux unique de 10 % sur la valeur créée dans le pays et sur les importations. À la différence d’une taxe sur les ventes, taxer la valeur ajoutée est en principe neutre pour l’organisation de la chaîne de valeur, car seule la valeur supplémentaire créée à chaque étape est imposée. Un taux unique facilite l’administration et évite de fausser les décisions d’achat individuelles. De nombreux pays de l’OCDE appliquent des taux inférieurs aux biens de consommation considérés comme essentiels et donc plus susceptibles d’être achetés par les ménages à bas revenu, mais ces ratios différenciés s’avèrent en général de piètres outils de redistribution, parce que les biens faiblement taxés sont souvent massivement consommés aussi par les ménages à haut revenu, ce qui génère d’importantes déperditions.

54L’Indonésie applique des seuils d’exonération assez élevés pour les PME (600 millions IDR par an, soit l’équivalent de 65 000 USD), ce qui peut se justifier en raison des coûts de mise en conformité qu’elles encourent et parce qu’ils permettent à l’administration fiscale de concentrer ses efforts sur les contribuables qui présentent un fort potentiel de recettes. Des seuils élevés constituent également un moyen efficace d’accroître la progressivité de la TVA parce qu’ils confèrent un avantage concurrentiel aux petits détaillants et à leurs clients, qui sont généralement moins bien lotis. En outre, ils réduisent les incitations pour les PME à rester dans l’économie informelle. Cependant, l’enregistrement volontaire doit rester simple pour les PME à fort contenu d’intrants intermédiaires qui souhaitent rejoindre le système de TVA. En effet, les échanges de biens intermédiaires peuvent créer des cercles vertueux si les clients d’un vendeur sont enregistrés à la TVA, de sorte qu’il est avantageux pour le vendeur de s’enregistrer aussi (de Paula et Scheinkman, 2006).

55L’efficience concrète de la TVA dépend essentiellement de la taille de la base d’imposition, qui pour être large doit inclure tous les types de consommation, et de l’efficacité de l’administration. Les assiettes de la TVA sont souvent réduites par des exonérations, qui provoquent des ruptures dans la chaîne de crédit parce que les producteurs de biens et services exonérés de la TVA – et, par conséquent, toutes les activités en aval – ne peuvent pas réclamer le remboursement de la TVA acquittée à des stades de production antérieurs. Les exonérations vont à l’encontre de l’esprit du système de TVA en taxant les transactions intermédiaires et pas uniquement la valeur ajoutée, et entraînent des distorsions qui peuvent aller bien au-delà des secteurs exemptés proprement dits. Elles suppriment l’intérêt qu’a chaque partie à une transaction à s’assurer du paiement de la TVA par l’autre partie, ce qui réduit encore les incitations au respect des obligations en la matière. L’Indonésie a exonéré un grand nombre d’activités, notamment de nombreux produits alimentaires et agricoles, aliments pour animaux, charbon et autres minerais, ainsi que l’électricité à concurrence des volumes habituellement consommés par les clients résidentiels. Les hôtels, restaurants et services récréatifs échappent également à la TVA mais sont soumis à certaines taxes locales sur les ventes, qui sont souvent plus élevées que les taux de TVA. En outre, l’Indonésie exonère intégralement de la TVA un certain nombre de secteurs, comme de nombreux autres pays, au motif qu’une taxe serait difficile à administrer (services financiers) ou qu’ils relèvent de l’intérêt général (éducation, santé et services culturels). Les services postaux, la publicité radiophonique, les transports publics, les services d’emploi et de formation sont également exonérés, et en juin 2012, le gouvernement a fait de même pour les services de transport public. Dans le secteur pétrolier, les entrepreneurs peuvent généralement acquérir des biens d’équipement agréés en franchise de TVA, et ne peuvent pas percevoir le remboursement de laTVA acquittée sur les intrants (PWC, 2011). Ce régime favorise l’utilisation d’intrants intermédiaires importés qui échappent à la TVA dans le pays exportateur, et entrave l’intégration du secteur pétrolier dans l’économie nationale. Il en va de même pour les activités extractives (dont la production est exonérée de TVA), à l’exception des biens d’équipement lorsque les contrats spécifiques à l’entreprise prévoient des exemptions qui prévalent sur le droit fiscal général. Enfin, toutes les activités économiques menées sur l’île de Batam sont exonérées de TVA. Cette île qui compte un million d’habitants sert de centre de production offshore pour Singapour, distante de seulement 20 kilomètres. On a souvent déploré le fait que cette exonération est difficile à administrer et provoque des déperditions, dont l’ampleur est toutefois difficile à évaluer (Brondolo et al., 2008).

56Comme dans la plupart des autres pays qui appliquent une TVA, les exportations sont soumises à un taux zéro, mais les exportateurs peuvent demander le remboursement de la TVA payés aux stades antérieurs de production. C’est en cela qu’un taux zéro est fondamentalement différent d’une exonération. Le taux zéro est conforme au principe de destination, selon lequel la TVA s’applique aux biens et services en fonction du barème en vigueur dans le pays de destination.

57Le ratio des recettes de TVA ou ratio d’efficience à la consommation est une mesure permettant d’évaluer l’efficacité de la TVA ; il compare les recettes de la TVA effectivement collectées à celles qui seraient obtenues si le taux normal était appliqué à l’ensemble de la consommation intérieure. Cet indicateur n’est certes pas parfaitement corrélé à la qualité de mise en œuvre d’une TVA – il augmente si les remboursements aux exportateurs sont incomplets, par exemple –, mais il n’en constitue pas moins un moyen simple de comparer les systèmes de TVA à l’échelon international. Cette comparaison révèle que l’Indonésie se situe dans la fourchette moyenne-haute des pays de l’OCDE (graphique 1.10). Ce résultat rejoint la constatation du FMI (2010), selon laquelle les ratios des recettes de TVA ne sont pas systématiquement beaucoup plus élevés dans les économies développées, bien que les raisons de cette faible efficience diffèrent généralement entre ces catégories de pays. De faibles ratios des recettes de TVA traduisent en général le non-respect des obligations fiscales dans les économies de marché émergentes, alors qu’ils reflètent une mauvaise conception du système, notamment l’existence de taux différents, dans les pays développés (FMI, 2010).

Graphique 1.10

Ratios des recettes de TVA, 2010^1,2

Ratios des recettes de TVA, 2010^1,2

1. Les données concernent 2009.
2. La Nouvelle-Zélande a relevé son taux de TVA de 12.5 % à 15 % le 1 ^er octobre 2010, ce qui fait passer son ratio au-dessus de 1.

58En Indonésie, le principal moyen d’accroître le ratio des recettes de TVA serait de réduire le nombre d’exonérations et d’améliorer la discipline fiscale ; ce sont des actions à mener en priorité pour exploiter au mieux le potentiel de génération de recettes de la TVA. Selon les estimations du FMI, si le ratio des recettes de TVA de l’Indonésie était égal à celui de la Thaïlande, les recettes issues de la TVA augmenteraient de 1.8 % du PIB, sans relèvement du taux (FMI, 2011a). Le succès des efforts déployés par le Viêtnam pour augmenter ses recettes fiscales au cours de la dernière décennie s’explique en partie par une diminution du nombre d’exonérations de la TVA. L’amélioration de la discipline fiscale nécessite de renforcer les incitations en faveur du respect volontaire de la législation, parallèlement à des contrôles plus sévères en cas d’infraction présumée. La discipline volontaire pourrait être accrue en simplifiant un certain nombre de procédures, notamment supprimer l’obligation de produire la facture originale pour chaque transaction, accélérer le traitement des demandes de remboursement et réduire le nombre de contrôles de la TVA. À l’heure actuelle, chaque demande de remboursement de laTVA, aussi minime soit-elle, déclenche automatiquement un contrôle, ce qui rend la participation au système de TVA fastidieuse et pèse lourdement sur les ressources limitées de l’administration fiscale.

Droits d’accise et taxes sur le carbone

59Le système de droits d’accise spécifiques en vigueur en Indonésie est moins neutre que la TVA, car il fausse les décisions de consommation en dissuadant d’acheter les produits soumis à ces droits. Bien entendu, des raisons valables peuvent justifier d’accepter ou même de rechercher de tels transferts. De nombreux pays prélèvent des droits d’accise spécifiques sur les biens qui induisent des externalités négatives, comme l’alcool, le tabac et le carburant automobile. Néanmoins, même en l’absence d’externalités, des taxes spécifiques sur les articles de luxe peuvent être utiles parce qu’elles sont simples à administrer et influent sur la distribution des revenus. Compte tenu de l’asymétrie de la distribution des revenus en Indonésie, il est probablement beaucoup plus facile de repérer les biens principalement achetés par des consommateurs aisés que dans des sociétés plus égalitaires. En janvier 2012, les autorités ont relevé le droit d’accise sur le tabac de 12.6 % à 15 % et envisagent de nouvelles hausses. En mai 2012, le gouvernement a décidé d’abaisser la taxe sur les ventes de produits de luxe pour les petites voitures moins polluantes, bien que certains détails restent à régler. Une telle mesure peut être utile pour réduire l’intensité d’émission du transport par automobile en Indonésie, encore qu’elle n’ait pas nécessairement d’effet sur les émissions totales. Néanmoins, conditionner l’incitation à la quantité d’intrants d’origine locale, comme cela a été envisagé, ajoute une dimension protectionniste au système et doit être évité.

60La taxation du carbone est un exemple d’impôt qui peut se justifier pour des raisons tenant aux externalités. La demande d’énergie en Indonésie augmente d’environ 7 %par an, et les externalités provoquées par les émissions de carbone qui en résultent ne sont pas répercutées dans les prix courants du marché, qui intègrent les subventions aux combustibles et à l’électricité, de sorte que la consommation énergétique dépasse les niveaux optimums. De fait, l’Indonésie est l’un des plus grands émetteurs de CO₂ au monde, bien que la plupart de ses émissions proviennent de la déforestation plutôt que de la combustion d’énergie (graphique 1.11). L’électricité est de plus en plus produite à partir du charbon en vue de réduire la dépendance à l’égard des importations de pétrole, alors que si les externalités économiques de la combustion de charbon étaient correctement prises en compte, ce combustible apparaîtrait moins avantageux que ne l’indiquent les signaux des prix courants.

Graphique 1.11

Intensité d’émissions de CO₂ par pays, 2008

Intensité d’émissions de CO₂ par pays, 2008

Millions de tonnes d’équivalent CO₂ par PIB en PPA (milliards USD de 2000)

61Bien qu’envisagées, les taxes sur le carbone n’existent pas encore en Indonésie ; dans le même temps, les subventions en faveur des combustibles et de l’électricité s’apparentent à des taxes à taux négatifs. Augmenter le prix des émissions de carbone aurait pour effet de renchérir le coût des activités qui émettent beaucoup de carbone par rapport aux options moins polluantes, et une taxe sur le carbone serait un instrument efficace d’internalisation des coûts environnementaux, qui contribuerait à rééquilibrer la croissance en faveur d’une moindre intensité en carbone. Un livre vert publié par le ministère des Finances suggérait « d’œuvrer à l’introduction d’une taxe carbone sur la combustion de combustibles fossiles, parallèlement à l’élimination progressive des subventions énergétiques » (ministère des Finances, 2009). Cette stratégie est une voie d’avenir et doit être appliquée. La baisse des subventions aux combustibles fossiles contribuerait grandement à réduire l’empreinte carbone de l’économie, mais elle ne doit pas être considérée comme un préalable à l’introduction d’une taxe sur le carbone. Les subventions aux combustibles fossiles influent sur les choix du consommateur final de combustibles, mais l’introduction d’une taxe sur le carbone enverrait un signal de prix immédiat en faveur de la réduction de l’intensité d’émission des producteurs d’électricité et des industriels, notamment en ce qui concerne leurs décisions d’investissement futur. Opter dans un premier temps pour une taxe d’un niveau relativement modeste pourrait contribuer à atténuer la résistance politique à de tels impôts.