La situation des fonds propres des banques et des prêts aux entreprises et aux ménages est assez favorable

7Les prêts bancaires aux sociétés non financières et aux ménages ont continué de croître pendant la crise, à un rythme toutefois ralenti, mais qui s’est accéléré au début de 2010. Selon l’enquête trimestrielle sur la distribution du crédit bancaire dans les pays de la zone euro, cette évolution s’explique par des facteurs aussi bien du côté de l’offre (banques) que de la demande (entreprises, ménages). Le système bancaire est sorti relativement indemne de la crise financière, en partie grâce à ses stratégies de prêt prudentes, elles-mêmes dues à une supervision stricte (voir l’Étude de 2009). Le gouverneur de la Banque d’Italie a déclaré que les paramètres économiques fondamentaux du système bancaire italien sont robustes, même si quelques banques ont besoin de consolider rapidement leurs finances. Les tests de résistance menés par l’Union européenne en juillet 2010 ont été passés avec succès par les cinq principaux établissements bancaires du pays, encore que leurs ratios de fonds propres de première catégorie (avant et après les tests de résistance) soient inférieurs à la moyenne européenne. En concertation avec d’autres pays, le ministère des Finances a annoncé que l’État était prêt à garantir des émissions obligataires jusqu’à fin 2010 pour aider les banques à améliorer leur ratio de fonds propres, mais aucun établissement n’a eu recours à cette facilité. Au début de 2011, un certain nombre de groupes bancaires ont levé de nouveaux fonds propres sur les marchés, sans le soutien de l’État. L’évolution des cours des actions a suivi celle des principales places financières internationales, bien que l’indice général du marché boursier italien ait été surclassé par ceux des États-Unis et de la plupart des pays de la zone euro.

Tableau 1.1

Résumé des prévisions de l’OCDE tirées des Perspectives économiques du mois d’avril 2011

2007 2008 2009 2010 2011 2012 Prix courants en milliards EUR Pourcentages de variation, en volume (prix de 2000) PIB 1 546 –1.3 –5.2 1.2 1.2 1.6 Consommation privée 908 –0.8 –1.8 1.0 1.0 1.2 Consommation publique 304 0.5 1.0 –0.6 –0.1 –0.1 Formation brute de capital fixe 328 –3.8 –12.0 2.3 1.2 2.5 Machines et équipements 160 –4.6 –15.5 9.4 2.6 3.3 Construction 168 –3.0 –8.6 –3.7 –0.1 1.8 Résidentielle 78 –1.4 –9.0 –2.4 0.6 1.8 Non résidentielle 89 –4.5 –8.3 –4.9 –0.8 1.8 Demande intérieure totale 1 540 –1.2 –3.4 0.9 0.8 1.2 Exportations de biens et services 448 –4.4 –18.4 8.9 6.9 6.9 Importations de biens et services 452 –4.4 –13.8 10.3 8.0 4.9 Exportations nettes1 –4 0.0 –1.2 –0.5 –0.5 0.4 Déflateur du PIB 2.8 2.3 0.6 1.3 1.6 Postes pour mémoire Indice des prix à la consommation2 3.5 0.8 1.6 2.4 1.7 Emploi (en millions, comptes nationaux) 25.3 24.8 24.7 24.9 25.1 Taux de chômage 6.8 7.8 8.4 8.4 8.1 Balance des opérations courantes3 –2.9 –2.1 –3.5 –2.8 –2.3 Solde des administrations publiques3 –2.7 –5.3 –4.5 –3.9 –2.6 Dette brute (définition de Maastricht)3 106.3 116.1 119.1 121.1 120.5

Résumé des prévisions de l’OCDE tirées des Perspectives économiques du mois d’avril 2011

1. Contribution aux variations du PIB en volume (en pourcentage du PIB en volume de l’année précédente).
2. Indice des prix à la consommation harmonisé (définition d’Eurostat).
3. En pourcentage du PIB.

Les exportations se sont effondrées pendant la crise et ont du mal à se rétablir

8Traditionnellement, les exportations italiennes suivent étroitement la conjoncture, et cette tendance s’est confirmée au cours de la période la plus récente (graphique 1.4). C’est l’évolution économique de l’environnement externe qui a conditionné en premier lieu l’entrée comme la sortie de l’économie italienne de la récession, et elle devrait continuer de déterminer les perspectives de croissance. Du premier trimestre 2008 au deuxième trimestre 2009, les exportations et les importations ont chuté de respectivement 25 % et 20 %, tandis que la balance des opérations courantes est passée d’un léger excédent à un déficit modéré au cours de la même période. Depuis, les exportations se sont vivement redressées, mais les importations ont progressé encore plus rapidement. Cette situation contraste nettement avec celle d’autres économies exportatrices comme l’Allemagne, ce qui pourrait indiquer que la reprise est freinée par des facteurs structurels, notamment la dégradation relative des coûts de main-d’œuvre de l’Italie et une pénétration des grands marchés émergents moins forte qu’en Allemagne. Néanmoins, si l’expansion du commerce mondial se poursuit à un rythme vigoureux, la croissance des exportations devrait dépasser celle des importations à moyen terme, ce qui réduira le déficit de la balance courante.

Graphique 1.4

PIB réel et exportations en volume

PIB réel et exportations en volume

Taux de croissance annualisé

La productivité du travail est médiocre depuis une décennie

9La production par travailleur en Italie stagne depuis plus d’une décennie (bien que cela s’explique en partie par la baisse du nombre moyen d’heures travaillées), ce qui tranche avec tous les autres pays du G7 (graphique 1.5). Par conséquent, la contribution de l’économie italienne à la croissance du commerce mondial est systématiquement inférieure à la moyenne. Le gouvernement reconnaît que l’augmentation de la productivité du travail est l’un des principaux défis, mais même si un certain nombre de réformes ont été engagées ces dix dernières années (voir l’encadré 1.1 et l’annexe 1.A1), il reste à entreprendre beaucoup de réformes structurelles nécessaires. Malgré la progression exceptionnellement faible de la productivité du travail, les salaires contractuels nominaux fixés par conventions collectives ont augmenté régulièrement. En janvier 2009, les partenaires sociaux et le gouvernement ont signé un accord visant à aligner plus étroitement la rémunération des salariés sur la productivité. Depuis, les rémunérations totales ont donné des signes de ralentissement, mais les contrats conclus conformément aux nouvelles dispositions n’auront pas d’effet sur la dynamique des salaires avant la fin de 2010.Le gouvernement a appuyé cet accord en instaurant des allègements fiscaux sur les majorations de salaires liées à la productivité, l’objectif étant de déployer une structure de négociations collectives moins centralisée et de lier plus étroitement l’évolution des salaires à celle de la productivité. L’OCDE estime que si une augmentation de salaire est effectivement liée à un gain de productivité, il n’y a pas besoin de subvention fiscale pour la justifier. Les difficultés rencontrées pour améliorer le lien entre salaires et productivité, lorsque cela suppose des modifications des conditions de travail, sont illustrées par le cas des usines du constructeur automobile Fiat situées à Pomigliano d’Arco, près de Naples, et à Turin : depuis des années, la production et l’utilisation des capacités y est en recul. L’entreprise s’est engagée principalement à réaliser de nouveaux investissements importants en contrepartie d’une plus grande flexibilité de la main-d’œuvre ; à cet effet, elle a signé un accord avec la majorité des syndicats, mais s’est heurtée à l’opposition farouche de l’un d’entre eux (FIOM-CGIL). Les accords ont été approuvés par référendum, mais il y a eu tout de même 40 % de votes négatifs.

Graphique 1.5

Productivité du travail par travailleur dans les six principaux pays du G7

Productivité du travail par travailleur dans les six principaux pays du G7

La Cassa Integrazione a soutenu le revenu et le capital humain des travailleurs, contenant ainsi la poussée du chômage

10Le chômage a augmenté depuis le début de la crise, mais moins fortement que prévu. Au deuxième trimestre 2010, l’Italie comptait 43 % de chômeurs déclarés de plus que trois ans auparavant (voir le graphique 1.6). Cela équivaut à une augmentation du taux de chômage de 2.5 points, à 8.5 %, sur la même période. Toutefois, le sous-emploi est probablement plus marqué que ces chiffres ne l’indiquent. Pour empêcher de nouveaux licenciements et préserver le capital humain, le gouvernement a considérablement étendu les différentes formes de soutien aux salariés de la Cassa Integrazione Guadagni (CIG) pendant la crise. Il convient de rappeler que tous les salariés couverts par la CIG sont officiellement classés en tant que personnes exerçant un emploi, quel que soit le nombre d’heures effectivement travaillées. Certains indices laissent à penser que la moitié des salariés relevant de la CIG ne travaillent pas du tout au cours d’une semaine donnée, bien que les archives adlministratives actuelles ne permettent pas d’obtenir des informations fiables sur la répartition des heures ouvrées entre les travailleurs dans le régime CIG.

Graphique 1.6

Chômage et travail (Cassa Integrazion)

Chômage et travail (Cassa Integrazion)

11Le total des heures CIG autorisées pour l’ensemble de l’Italie au deuxième trimestre 2010 atteignait 334 millions, soit sept fois le nombre enregistré au premier trimestre 2007. Il a diminué pendant le reste de l’année, et en janvier 2010 le nombre d’heures autorisées était en recul de 30 % sur le mois précédent et de 26 % sur un an. Le recours à la CIG s’est accru de façon inégale selon ses différentes formes. Alors qu’en 2008-09 le recours à la CIG ordinaire, plafonnée à un an, a fortement augmenté, les hausses récentes se concentrent sur la CIG extraordinaire, qui couvre une période pouvant atteindre trois ans. En outre, pendant la crise, le gouvernement a étendu le champ d’application du système (CIG par dérogation) afin d’inclure des segments du marché du travail qui n’étaient pas couverts, comme les petites entreprises, certains secteurs d’activité et les travailleurs titulaires de contrats atypiques. Ce programme se caractérise également par le fait que si un certain nombre d’heures CIG est attribué à une entreprise, celle-ci peut décider de les utiliser ou non. Par exemple, pour les sept premiers mois de 2010, l’Institut national de la sécurité sociale (INPS) indique que les entreprises ont eu effectivement recours à seulement 48.2 % du total des heures autorisées. Dans chacun des trois régimes, une heure CIG est indemnisée à hauteur de 80 % du dernier salaire de l’employé concerné, mais les plafonds plutôt bas font que ce taux de remplacement ne s’applique qu’à des travailleurs faiblement rémunérés.

12La forte expansion de la CIG a pour effet que les chiffres actuels du marché du travail donnent une image incomplète du marasme sous-jacent. On peut utiliser des estimations des unités CIG équivalents temps plein afin d’évaluer approximativement les chiffres de l’emploi et du chômage qui seraient enregistrés si la CIG n’existait pas. Selon certaines hypothèses formulées par l’OCDE [3], les équivalents temps plein couverts par la CIG atteignaient 310 000 salariés en octobre 2010, contre 90 000 en janvier 2007. L’essentiel de cette hausse s’est produite en 2009. Comme le montre le graphique 1.6, l’accroissement des équivalents temps plein correspondant à la CIG au cours des trois dernières années a été d’environ 250 000 personnes, pour une hausse de 640 000 du nombre de chômeurs sur la même période [4].Autrement dit, comme dans beaucoup d’autres pays, l’augmentation du chômage sous-estime quelque peu l’accroissement du sous-emploi. L’avantage de la CIG est que les travailleurs conservent effectivement un lien avec leur employeur et sont donc probablement plus aisément réintégrés en période de reprise que s’ils étaient chômeurs. Par ailleurs, l’estimation des équivalents temps plein indique le degré d’accroissement de la demande de main-d’œuvre qui est nécessaire avant que le chômage total commence à décroître sensiblement.

Les salaires dans l’industrie ont peu réagi à la récession

13Plus de 70 % de toutes les heures CIG autorisées en 2010 (jusqu’en septembre) ont été octroyées à des entreprises industrielles. Mais la hausse du salaire nominal en glissement annuel dans ce secteur s’est accélérée depuis le premier trimestre 2009, passant de 1.9 % à 4.0 % au deuxième trimestre 2010. Une partie de cette accélération peut s’expliquer par un effet de composition dans la mesure où les titulaires de bas salaires sont surreprésentés parmi ceux qui perdent leur emploi. Néanmoins, le fait que les salaires continuent d’augmenter, en dépit de la crise qui a touché plus particulièrement ce secteur, reflète le manque de flexibilité du processus de formation des salaires, ainsi que l’application trop lente de l’accord salarial de 2009.

Les dispositifs d’aide aux salariés de la Cassa Integrazione devraient être supprimés

14Après avoir culminé en mars 2010, le nombre d’heures CIG autorisées a baissé assez régulièrement pendant le reste de l’année, et s’est fortement contracté en janvier 2011 ; l’enquête sur la population active a indiqué une stabilisation globale du taux de chômage. Avant la crise, la CIG ne couvrait que les travailleurs de certaines branches, à l’exclusion des travailleurs de certains secteurs et des petites entreprises, ainsi que des travailleurs sous contrat temporaire. Son extension dans le cadre des mesures anticrise de 2009 a élargi considérablement son champ d’application. Les régimes d’indemnisation du chômage n’étant pas universels, le filet de protection sociale demeure assez fragmenté. Le recours accru à la CIG a certes protégé les revenus de certaines personnes et a pu contribuer à empêcher les effets d’hystérèse indésirables (OCDE, 2010c), mais à ce point du cycle, il existe un véritable danger que son maintien entrave la redistribution nécessaire de la population active entre les secteurs d’activité, ce qui contribuerait aux asymétries structurelles de l’économie. La raison en est que les taux de remplacement peuvent être très élevés (jusqu’à 80 % pour les travailleurs faiblement rémunérés) et les périodes d’admissibilité plutôt longues (jusqu’à 3 ans).

Le gouvernement prévoit que le déficit budgétaire passera sous la barre des 3 % d’ici à 2012

18Dans la période récente, le gouvernement s’est soigneusement gardé de toute mesure budgétaire susceptible de menacer les plans budgétaires. La nouvelle loi sur la comptabilité et les finances publiques du 31 décembre 2009, qui a réformé la gestion des finances publiques en vue de l’aligner sur les meilleures pratiques internationales, doit être interprétée en ce sens. L’une de ses principales dispositions prévoit l’obligation juridique d’établir des états financiers prévisionnels détaillés couvrant les trois exercices budgétaires à venir, qui ont valeur d’engagement. En mai 2010, le Parlement a adopté le « Rapport de synthèse sur l’économie et les finances publiques » (RUEF), qui prévoit, en accord avec le Programme de stabilité, que le déficit budgétaire doit être ramené de 5.3 % du PIB en 2009 à 2.7 % en 2012 et à 2.2 % en 2013. Des mesures destinées à atteindre ces objectifs (au lieu du déficit de 4.3 % du PIB prévu pour 2012 à politiques inchangées) ont été annoncées au cours du même mois et ratifiées par le Parlement en juillet. Selon la dernière « Décision de finance publique » (Decisione di Finanza Pubblica, DFP, désignation actuelle du programme budgétaire triennal), les mesures supplémentaires nécessaires pour atteindre ces objectifs concerneront principalement les dépenses.

19Le tableau 1.2 décrit plus en détail ce programme d’assainissement des finances publiques. De 2010 à 2013, pratiquement toutes les catégories de dépenses courantes – rémunération des salariés, consommation intermédiaire, prestations de sécurité sociale ; à l’exception des charges d’intérêts – ainsi que les dépenses d’équipement devraient croître à un rythme inférieur à celui du PIB. Les mesures spécifiques de juillet comprenaient un gel de trois ans des salaires du secteur public et des réductions des transferts en faveur des collectivités locales qui sont responsables de certains services publics fondamentaux comme les soins de santé. L’administration centrale a également décidé que les collectivités locales ne pourront pas compenser ces pertes par des hausses de leurs propres impôts jusqu’à la mise en place du nouveau régime de fédéralisme budgétaire, prévue en 2011. Concernant les recettes, l’objectif est que les impôts directs et indirects ainsi que les cotisations sociales resteront globalement constants en proportion du PIB, même si des gains sont escomptés au titre de la lutte contre la fraude fiscale. Dans l’hypothèse où la DFP est mise en œuvre avec succès, l’OCDE prévoit que le déficit budgétaire sera ramené à un peu plus de 3 % du PIB d’ici 2012, tandis que le ratio dette/PIB culminera à 133 % (121 % selon la définition de Maastricht). Les légers écarts entre les prévisions budgétaires du gouvernement (tableau 1.1) et celles de l’OCDE (tableau 1.2) s’expliquent principalement par les différences de prévision du taux de croissance du PIB. À la mi-avril, après finalisation de la présente Étude, le gouvernement a publié son Programme de stabilité révisé, qui table sur des déficits de 1.5 % et 0.3 % du PIB respectivement en 2013 et en 2014.

Tableau 1.2

Prévisions gouvernementales des dépenses et recettes des administrations publiques (% du PIB)

2009 2010 2011 2012 2013 Total des dépenses 52.5 51.9 50.5 49.3 48.6 Rémunération des salariés 11.3 11.3 10.8 10.5 10.1 Consommation intermédiaire 9.0 9.0 8.7 8.5 8.4 Prestations de sécurité sociale 19.2 19.2 19.1 18.8 18.8 Autres dépenses courantes 4.1 4.1 3.8 3.6 3.5 Charges d’intérêts 4.7 4.6 4.7 4.8 4.8 Total des dépenses d’équipement 4.3 3.8 3.4 3.1 3.0 Total des recettes 47.2 47.0 46.5 46.7 46.4 Total des recettes fiscales 29.1 28.8 28.5 28.8 28.8 Cotisations sociales 14.4 14.0 13.9 13.8 13.6 Autres recettes courantes 3.8 3.8 3.8 3.7 3.6 Recettes non fiscales du compte de capital 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 Capacité de financement –5.3 –5.0 –3.9 –2.7 –2.2 Dette publique (définition de Maastricht) 115.9 118.5 119.2 117.5 115.2

Prévisions gouvernementales des dépenses et recettes des administrations publiques (% du PIB)

Le risque souverain a augmenté mais les variations du prix de marché de la dette publique ont été contenues

20Les actions prises par les pouvoirs publics ont, dans une large mesure, réussi à convaincre les investisseurs que l’assainissement des finances publiques est en cours. Bien que l’écart avec les Bunds (obligations d’État allemandes) se soit creusé, les taux d’intérêt à long terme sur les obligations d’État sont restés relativement constants depuis le début de 2007 (graphique 1.10). Toutefois, avec l’aggravation de la crise de la dette souveraine en Europe fin 2010, les rendements à long terme des titres italiens sont montés en flèche, ravivant des craintes de contagion venant de la périphérie de l’Europe (Grèce, Irlande, Portugal, Espagne). La forte détérioration de la qualité de crédit perçue des pays de la zone euro, Italie comprise, ces trois dernières années, se traduit également par l’augmentation de la prime sur leurs contrats d’échange sur le risque de défaillance (graphique 1.11).

Graphique 1.10

Taux d’intérêt à long terme sur les obligations d’État¹

Taux d’intérêt à long terme sur les obligations d’État¹

Dernière observation : semaine se terminant le 15 avril 2011
1. Rendements des obligations d’État de référence à 10 ans, moyenne hebdomadaire.

Graphique 1.11

Prime sur contrats d’échange sur le risque de défaillance pour les obligations d’État¹

Prime sur contrats d’échange sur le risque de défaillance pour les obligations d’État¹

Dernière observation : semaine se terminant le 15 avril 2011
1. Obligations d’État de premier rang à 10 ans, moyenne hebdomadaire.

21Alors que l’écart de rendement de la dette italienne pourrait rester élevé pendant un certain temps encore, de multiples facteurs joueront un rôle déterminant pour la viabilité des finances publiques. Comme l’illustrent les dernières évolutions de la crise de la dette souveraine en Europe, le risque souverain représente non seulement un enjeu à long terme, mais également une préoccupation à court terme. Sur un marché volatil où le comportement des investisseurs peut être régi davantage par la rumeur que par une évaluation approfondie de la situation fondamentale sous-jacente, les États doivent impérativement se prémunir contre les problèmes de liquidité et de solvabilité. Une dépendance excessive à l’égard de capitaux étrangers et de titres à court terme constitue une source de vulnérabilité immédiate (Blommestein, Guzzo, Holland et Mu, 2010) : la rareté des acheteurs nationaux de titres d’emprunt publics entraîne une forte dépendance vis-à-vis de la demande étrangère, qui est naturellement plus vulnérable au risque souverain que les sources locales. Les obligations d’État à longue échéance, qui nécessitent généralement une prime de taux d’intérêt, offrent néanmoins l’avantage de réduire le recours au marché. Les deux paragraphes suivants analysent la situation de l’Italie à cet égard.

La dette publique extérieure est élevée au niveau international

22Les résidents détiennent 60 % de la dette publique italienne, soit un niveau comparable à la moyenne internationale et supérieur à la moyenne de l’Union européenne. Par conséquent, le pays n’est ni bien, ni mal placé au regard de ce critère. Toutefois, compte tenu du niveau élevé du total de la dette publique, la dette publique extérieure s’élève à 54 % du PIB (graphique 1.12), ce qui place l’Italie au cinquième rang parmi les pays de l’OCDE. Les actifs extérieurs nets du secteur privé non bancaire sont estimés aux alentours de 25 % du PIB.

Graphique 1.12

Dette publique extérieure en pourcentage du PIB¹, 2009

Dette publique extérieure en pourcentage du PIB¹, 2009

1. PIB nominal en USD sur la base des taux de change actuels.

L’échéance de la dette publique s’allonge

23En Italie, la gestion de la dette a permis depuis 2000 de rallonger l’échéance moyenne de la dette publique de 5.7 à 7.1 ans (graphique 1.13). Cette tendance s’est poursuivie pendant la crise, alors que d’autres pays réduisaient leurs émissions de titres d’emprunt à long terme (OCDE, 2010b, encadré 1.8). Toutefois, du fait de l’encours très élevé de la dette publique, une fraction considérable des obligations d’État italiennes arrive à échéance chaque année : ces dernières années, l’Italie totalisait plus de 30 % de tous les titres d’emprunt publics libellés en euro qui doivent être refinancés chaque année, alors que son PIB représente moins de 20 % de celui de la zone, et pourtant les adjudications régulières de titres publics n’ont jamais été interrompues. En 2011, les besoins de refinancement baisseront considérablement.

Graphique 1.13

Durée moyenne des obligations d’État et obligations d’État arrivant à échéance lors des 12 prochains mois

Durée moyenne des obligations d’État et obligations d’État arrivant à échéance lors des 12 prochains mois

1. Corrigées par le déflateur du PIB.

Dette publique, dette privée et stabilité macroéconomique

24Les autorités nationales font valoir avec de plus en plus de vigueur l’argument selon lequel la stabilité financière tient au fait que, si la dette publique est élevée par rapport aux autres pays, la dette privée est relativement faible. Les entreprises et les ménages italiens empruntent très peu par rapport aux autres pays (voir l’axe vertical dans le graphique 1.14). La récente crise financière a été déclenchée par des prêts de qualité trop médiocre et non de volume trop élevé, mais elle a pu néanmoins être exacerbée par des niveaux d’endettement élevés. S’il en est ainsi, le bas niveau de la dette privée en Italie peut se traduire par une plus grande stabilité financière en temps de crise. De fait, aucune des banques italiennes n’a besoin d’un soutien public conséquent, même si, comme beaucoup d’autres banques européennes, elles ont souffert durant la crise récente et ont durci leurs conditions de crédit de façon similaire. Une dette privée légère peut être aussi un avantage sur le plan budgétaire durant une crise. La dette privée représentant une grande partie des actifs du système bancaire, si son montant est peu élevé cela réduit l’encours de créances irrécouvrables potentielles que l’État peut être appelé à garantir ou à refinancer en temps de crise – la dette privée comporte un passif éventuel (dont la taille dépend de l’efficacité du système réglementaire). Une fraction (incertaine) de la dette privée pourrait se retrouver au bilan des administrations publiques, comme cela s’est produit dans certains pays en raison de la crise, même si l’impact final dépendrait du montant de la dette privée qui serait finalement recouvrable. Cela pourrait s’expliquer par le niveau inhabituellement élevé du crédit informel dans l’économie dont les statistiques officielles ne rendent pas compte. Toutefois, même en se basant sur la valeur nominale des chiffres publiés, utiliser la dette totale comme indicateur de viabilité budgétaire pose d’importants problèmes. Le gouvernement doit comprendre qu’en matière de viabilité des finances publiques, seule la dette publique est directement pertinente. La dette privée ne compte que dans la mesure où elle peut jouer sur l’évolution future de la dette publique.

25Il ne faut pas surestimer les avantages potentiels d’une dette privée peu élevée en temps de crise, pas plus qu’il ne faut la considérer comme équivalant à la dette du secteur public du point de vue budgétaire. Dans les périodes normales, un bas niveau de crédit dans l’économie peut aussi bien dénoter une certaine carence de l’allocation de capital – il existe une corrélation positive entre dette privée et investissement (graphique 1.14), ce qui pourrait signifier qu’une dette privée trop faible nuit à la croissance économique ; une croissance économique médiocre rend par elle-même moins soutenable un niveau d’endettement public donné. Ainsi, le niveau et le caractère de la dette privée devraient être surveillés de près en tant que facteurs potentiels, ou symptômes, de déséquilibres macroéconomiques. Toutefois, des critères très différents s’appliquent à l’analyse de la dette privée d’une part, et à celle de la dette publique d’autre part, aussi faut-il éviter de raisonner en termes de dette totale (si l’on se fondait sur la simple somme de la dette publique et de la dette privée, la Grèce serait moins endettée que l’Italie, l’Espagne se situant à un niveau similaire).

Graphique 1.14

Investissement et dette privée en euros, 2008

Investissement et dette privée en euros, 2008

1. Formation brute de capital fixe.

L’assainissement des finances publiques doit se poursuivre jusqu’à nouvel ordre

26À court et moyen terme, le poids considérable de la dette publique peut exposer l’Italie à des risques budgétaires. Les prévisions budgétaires jusqu’en 2013 présentées dans le tableau 1.2 sont prudentes et doivent être mises en œuvre. En cas de dérapages et/ou d’augmentation des risques de contagion, la première priorité serait de renforcer l’application des programmes de dépenses en vigueur, en pratiquant au besoin de nouvelles coupes. Des mesures d’accroissement des recettes ne sauraient être totalement exclues si elles sont nécessaires pour maintenir l’assainissement, et des actions telles que l’élargissement des bases d’imposition seraient alors envisageables. Au-delà de l’horizon de planification de 2013, l’Italie devra continuer de prendre des mesures d’assainissement budgétaire, afin de réduire le déficit au moins jusqu’à ce que le budget soit équilibré. C’est effectivement ce que prévoit le Programme de stabilité révisé, publié après finalisation de la présente Étude. D’une manière générale, le gouvernement doit privilégier des réductions substantielles des dépenses et, si c’est inévitable, augmenter les impôts qui ont le moins d’effets préjudiciables à la croissance. Un plafond d’endettement contraignant à l’échelle européenne et l’adoption de règles de dépenses à l’issue des négociations en cours entre les pays de la zone euro pourraient permettre d’ancrer les attentes du marché et, à terme, d’offrir une certaine marge de manœuvre budgétaire. Néanmoins, ces exigences ne vont pas au-delà du minimum nécessaire, et compte tenu du montant de la dette italienne, il pourrait être opportun de fixer volontairement un objectif d’endettement et des règles plus sévères à l’échelon national ; ce cadre devrait rester aussi simple que possible. Ces mesures contribueraient à inscrire la dette sur une trajectoire de décrue à moyen terme. Surtout, des réformes structurelles dans un certain nombre de secteurs clés auraient des retombées favorables sur la viabilité budgétaire, contribuant à améliorer le ratio dette/PIB.

Le cadre budgétaire a été renforcé ; un conseil budgétaire indépendant pourrait l’améliorer encore

27Depuis 2008, la programmation budgétaire pluriannuelle couvre une période de trois ans. En 2009, les bases juridiques de cette programmation triennale ont été renforcées et la documentation budgétaire est devenue plus transparente et apporte des informations de meilleure qualité sur les prévisions officielles. Ces informations comprennent notamment une analyse des écarts par rapport aux projets et prévisions antérieurs. Les instances budgétaires des deux Chambres du Parlement publient également des analyses de ces projections officielles. Ces changements marquent une amélioration sensible du processus budgétaire et de son suivi. Certains pays ont aussi innové en se dotant d’un conseil budgétaire indépendant chargé de suivre et d’évaluer les prévisions budgétaires officielles.

28Ainsi que le souligne Hagemann (2010), ce conseil doit consister en un comité d’experts politiquement neutre qui, au minimum, doit avoir compétence pour évaluer et commenter l’orientation de la politique budgétaire à court et long terme, ainsi que le degré de réalisation des programmes de recettes et de dépenses. Cet organisme pourrait être conçu comme un organe d’audit des projections macroéconomiques et budgétaires élaborées par le ministère de l’Économie et des Finances. L’action de ce conseil enrichirait le débat public sur la politique budgétaire. Le risque de censure publique contraindrait le gouvernement à tenir compte des conséquences budgétaires de ses actions, et viendrait compléter les mécanismes de contrôle. Au Royaume-Uni, le nouvel Office for Budget Responsibility a pour mission d’élaborer des projections macroéconomiques utilisées pour la préparation du budget, mais il ne serait pas nécessaire d’aller si loin pour obtenir des résultats utiles. Les membres de ce conseil devraient être tenus dûment responsables de cette tâche qui incombait jusqu’alors au gouvernement. Toutefois, ce conseil ne devrait en aucun cas être autorisé à prendre des décisions concernant les instruments budgétaires qui doivent continuer de relever des compétences du gouvernement. Les autorités italiennes pourraient envisager d’améliorer encore le système actuel en instituant un organisme de type conseil chargé du suivi de la politique budgétaire.

Les efforts visant à accroître l’efficience de l’administration publique doivent se poursuivre

29Améliorer l’efficience des dépenses publiques, c’est-à-dire atteindre un objectif donné en employant moins de ressources ou obtenir de meilleurs résultats avec les mêmes ressources, aurait de toute évidence des effets positifs sur le budget public, mais c’est souvent très difficile à mettre en œuvre. Une manière d’y parvenir est de réduire le gaspillage dans l’administration publique. L’inefficience dans le secteur public peut prendre diverses formes : compétences ou formation limitées, faibles incitations à travailler par exemple, et parfois corruption. L’inefficience peut procurer ou non des avantages directs aux agents publics. Des études économétriques ont montré que les inefficiences sont considérables dans les marchés publics en Italie, même si la corruption a beaucoup moins d’importance que les autres considérations (Bandiera, Prat et Valletti, 2009). Les gouvernements successifs ont reconnu que les inefficiences dans le secteur public en général constituaient un sérieux problème, mais les mesures prises n’ont pour la plupart pas eu grand effet. Toutefois, les dernières initiatives engagées dans le cadre de la réforme « Brunetta » semblent plus prometteuses. Elles visent à améliorer l’efficience, par exemple en modulant la rémunération en fonction des performances et en imposant la divulgation des décisions d’adjudication, des rémunérations et de l’absentéisme.

30Les exigences de transparence prescrites par la loi sont louables, mais des problèmes considérables de mise en œuvre et de discipline doivent être traités. Les mesures de performance prévues devraient, malgré leur caractère rudimentaire (25 % des agents sont considérés comme très performants et autant comme peu performants), concourir à accroître l’efficience. Elles ont été suspendues à cause du gel des salaires dans le secteur public, mais devraient être réintroduites. Ces mesures doivent être conçues avec soin pour faire en sorte que la contribution de chacun aux résultats soit effectivement récompensée. Elles doivent être maniées avec une précaution toute particulière lorsque le résultat est le fruit d’un travail d’équipe, ou lorsque sa qualité est difficile à évaluer.

31La présence d’agents trop ou insuffisamment qualifiés constitue une autre forme d’inefficience de la fonction publique. Cette situation est probablement une conséquence du système de fixation centralisée des rémunérations en vigueur en Italie, comme l’ont montré Propper et Van Reenen (2010) pour le Royaume-Uni. Le niveau élevé des salaires du secteur public (par rapport à ceux du secteur privé) dans le Sud du pays attire de nombreux travailleurs, ce qui peut expliquer pourquoi les entreprises ont tant de mal à prospérer dans cette région. Les salaires du secteur public devraient être libérés, au moins dans une certaine mesure, afin de refléter les conditions sur le marché du travail local. Par conséquent, le gouvernement devrait relever le niveau des salaires de certains emplois très qualifiés afin d’inciter les agents à travailler dans les régions où l’offre de main-d’œuvre est restreinte.

32En 2007, un Comité technique des dépenses publiques a été mis en place afin d’examiner les programmes des principaux ministères dépensiers et de proposer des solutions pour atteindre les objectifs en employant moins de ressources. Dans son premier rapport, il analyse les modes opératoires des ministères de la Justice, des Infrastructures et des Transports, de l’Intérieur ainsi que de l’Éducation (ministère de l’Économie et des Finances, 2008). Ces rapports formulent de nombreuses suggestions valables pour améliorer l’efficience ; les recommandations qui figurent dans le rapport consacré à l’enseignement scolaire sont similaires à celles de la dernière Étude (Boarini, 2009), et nombre d’entre elles sont mises en œuvre par le programme actuel de réforme de l’école ; les recommandations visant à accélérer les procédures de justice civile contribueraient à remédier à une faiblesse du système réglementaire mise en lumière par l’Examen 2009 de la réforme de la réglementation (OCDE, 2009). Depuis lors, ce comité technique a été démantelé, tandis qu’une loi adoptée en 2009 prévoit que la Direction de la comptabilité générale établit une analyse et une évaluation de l’efficience des dépenses dans chaque ministère. Il conviendrait d’entreprendre de nouvelles études sectorielles dans le droit fil de celles du Comité des dépenses publiques, en mettant à profit les données sur les indicateurs de performance résultant de ce processus.

Les dépenses publiques au titre des retraites sont élevées en Italie, mais leur trajectoire s’est stabilisée par rapport au PIB

36En Italie, les dépenses publiques au titre des retraites ont atteint 14 % du PIB en 2005, chiffre supérieur à celui de tous les autres pays de l’OCDE, mais à la différence de l’Italie beaucoup de ces pays sont confrontés à de fortes hausses dans les années à venir (graphique 1.15). Le ratio dépenses/PIB est passé à 15 % en 2010, mais uniquement à cause de la baisse du PIB pendant la récession. Les prévisions officielles montrent que, compte tenu des dispositions en vigueur, les dépenses de retraite devraient rester presque stables par rapport au PIB dans l’avenir. Cela tient à ce que l’accroissement prévu du ratio nombre de pensions/actifs occupés (graphique 1.16), les effets du vieillissement étant partiellement neutralisés par la hausse de l’âge effectif de la retraite, est compensé par une baisse du taux de pension moyen due à la mise en place progressive du système fondé sur les cotisations (graphique 1.17). Une comparaison internationale montre qu’en 2007 l’Italie se classait en deuxième position dans la zone euro pour le taux de pension moyen, derrière la Grèce, et bien au-delà de la moyenne (51 %). Ce résultat, de même que le bas niveau de l’âge effectif de départ actuel, traduit la générosité relative du système de retraite italien avant l’amorce des réformes dans les années 90. Sans les modifications de l’âge effectif de la retraite et du taux de pension moyen prévisibles avec l’entrée en vigueur des réformes adoptées, la mutation démographique qui est sur le point de se produire – soit une augmentaion de près de 40 % du ratio nombre de pensions/actifs occupés sur les 40 prochaines années (graphique 1.16) – porterait le ratio dépenses de retraite/PIB à 21 % (graphique 1.18) [5].

Graphique 1.15

Dépenses publiques au titre des retraites dans les pays de l’OCDE

Dépenses publiques au titre des retraites dans les pays de l’OCDE

En % du PIB, 2005

Graphique 1.16

Ratio nombre de pensions/actifs occupés

Ratio nombre de pensions/actifs occupés

Graphique 1.17

Taux de pension moyen selon la législation en vigueur¹

Taux de pension moyen selon la législation en vigueur¹

1. Le taux de pension moyen en 2010 est présumé inchangé depuis 2007, dernière année pour laquelle des données sont disponibles.

Les gouvernements successifs ont réalisé d’ambitieuses réformes des retraites

37Par conséquent, on notera que les gouvernements successifs se sont efforcés à partir de 1992, à travers tout un arsenal de réformes, d’éviter une explosion des coûts à long terme. On trouvera à l’encadré 1.2 certains détails concernant ces réformes. Les changements les plus récents, introduits à partir de l’été 2010, ont eu pour effet de reculer l’âge de la retraite pour les femmes dans le secteur public, de subordonner l’âge de la retraite à l’espérance de vie et de différer les droits aux pensions de retraite et de préretraite en recourant à une « fenêtre de départ », ce qui équivaut à un relèvement de l’âge de la retraite. Si l’on considère l’ensemble des réformes de la période 1992-2010, les principales modifications ont été le basculement d’un système à prestations définies vers un système à cotisations définies reposant sur des comptes notionnels, avec un mécanisme établissant un lien entre les prestations de retraite et l’espérance de vie, et un relèvement de l’âge de la retraite, indexé sur l’espérance de vie à partir de 2015. Bien qu’adoptées, la majorité des mesures n’ont pas encore eu de répercussions sur les retraités actuels. Étant donné qu’elles toucheront les futurs retraités, la législation en vigueur doit être maintenue pour que les effets se concrétisent. Pour l’heure, les signes sont encourageants – les mesures adoptées en 2010, qui accélèrent les changements, auront un effet immédiat. En vertu de la législation en vigueur, les dépenses de retraite devraient demeurer remarquablement stables aux alentours de leur niveau actuel, soit 15 % du PIB (graphique 1.18). Les graphiques 1.16 et 1.17 illustrent les modifications au fil du temps, en comparant le nombre prévu de pensionnés et le niveau de leurs pensions (par rapport au salaire moyen) avec ce qui aurait pu être attendu en l’absence des effets futurs des réformes. Cette évaluation repose sur quelques hypothèses simplificatrices – la situation contrefactuelle avant les réformes n’est pas aisée à définir et le résultat effectif est sensible aux hypothèses sur l’âge de départ obligatoire : si les individus partaient à la retraite en fonction des conditions d’admissibilité de 2010 (c’est-à-dire sans les effets futurs des réformes déjà adoptées), ils toucheraient une pension annuelle rapportée au salaire moyen plus basse qu’avec la législation actuelle (la ligne du graphique 1.17 serait plus basse, mais le ratio pensions/actifs occupés serait alors plus élevé, comme l’indique le trait en pointillé du graphique 1.16).

Au cours des deux prochaines décennies, les principales réductions de coûts proviendront du relèvement de l’âge de la retraite

38La décomposition indiquée dans le graphique 1.18, même si elle est plus indicative que précise, montre qu’au cours des deux prochaines décennies le principal ajustement résidera dans une diminution du nombre de pensions de vieillesse versées par rapport au système d’avant la réforme, alors que par la suite l’effet de la baisse relative des niveaux des pensions rapportés au salaire commencera à se faire sentir. La baisse de la pension moyenne rapportée au salaire est en fait tempérée par le relèvement de l’âge de la retraite, qui fait que les travailleurs accumulent davantage de capital dans leurs comptes notionnels.

Graphique 1.18

Ratio dépenses de retraite/PIB

Ratio dépenses de retraite/PIB

1. Les projections avec la législation en vigueur sont tirées de la Décision de finance publique 2011-13.
2. C’est-à-dire en utilisant le ratio pensions/actifs occupés du graphique 1.16, ligne supérieure (pas de modification de l’âge de la retraite après 2010), et un taux de pension constant au niveau de 2010.
3. S’il n’y avait effectivement pas de modification de l’âge de la retraite après 2010, dans le nouveau régime le taux de pension moyen baisserait beaucoup plus que ne l’indique le graphique 1.17, de sorte que les dépenses totales resteraient comparables à celles indiquées ici pour la législation en vigueur vers la fin de la période de prévision.

39La baisse à terme des niveaux relatifs des pensions n’en est pas moins substantielle : en 2060, les pensions rapportées au salaire moyen auront baissé de près d’un quart par rapport au montant actuel, alors même que les individus travailleront plus longtemps. On peut prévoir que les jeunes générations actuelles accumuleront de plus en plus d’épargne privée en vue de la retraite, à mesure que les conséquences des réformes passées apparaîtront plus clairement. Pour le moment, les plans de retraite privés sont relativement peu développés. Pour corriger ce déséquilibre, il conviendrait d’améliorer l’information en faisant mieux connaître aux générations actuelles de travailleurs l’impact à long terme du système de comptes notionnels.

À moyen terme, la flexibilité du marché du travail sera importante pour les réformes des retraites

40Comme le montre le graphique 1.18, les autorités prévoient de stabiliser le ratio dépenses de retraite/PIB aux alentours de 15 % sur les 20 prochaines années, bien que la génération du baby boom approche de l’âge de la retraite, essentiellement en évitant toute hausse du ratio pensions/actifs occupés, c’est-à-dire en relevant l’âge de la retraite et, par conséquent, les taux d’emploi des personnes âgées. Aussi, les réformes des retraites pourraient exercer une certaine pression sur le marché du travail ; selon les prévisions du gouvernement relatives aux retraites, l’emploi est censé progresser de 11 % jusqu’en 2025 (environ un tiers de cette hausse résulte des modifications de l’âge de la retraite après 2010). Même si l’on ne dispose guère de données fiables sur la productivité en fonction de l’âge, la productivité de nombreux seniors diminue probablement dans les années précédant le départ en retraite. Il se peut qu’une amélioration de l’éducation et de la formation permanente neutralise cette tendance, mais cela reste à prouver. Dans la mesure où la productivité diminue effectivement avec l’âge pour certains individus, les entreprises ne seront disposées à conserver ces travailleurs dans leur effectif que si leur salaire diminue aussi quelque peu. Dans l’ensemble, les salaires réels en Italie ont fait preuve d’une certaine rigidité ces dernières années, aussi peut-on se demander si le marché du travail est aujourd’hui suffisamment flexible. En l’absence de flexibilité des salaires, certains actifs âgés, en dépit d’une moindre productivité, pourraient néanmoins conserver leur emploi à la faveur de leur ancienneté et de la législation de protection de l’emploi, ce qui entraînera des problèmes de rentabilité pour leurs employeurs. Cela peut avoir différentes conséquences, mais quoi qu’il en soit, les ajustements programmés de l’âge de la retraite exigeront sans doute une certaine flexibilité des salaires, puisque la productivité décroît probablement avec l’âge pour au moins certains travailleurs. L’achèvement de la transition d’un régime de retraite sur la base du salaire final à un régime à cotisations définies lèvera un obstacle à la flexibilité près de l’âge de la retraite.

41Il conviendrait sans doute d’agir sur un autre aspect du système de retraite. L’âge légal de la retraite fixé à 60 ans pour les femmes dans le secteur privé devra être relevé, car il est aujourd’hui inférieur à celui des femmes du secteur public, fixé à 65 ans en vertu d’une décision de la Cour européenne sur l’égalité hommes-femmes.

Les gains potentiels d’un alourdissement des prélèvements indirects et de l’impôt sur le patrimoine impliquent une perte d’équité et une diminution des investissements

43Selon de récents travaux économétriques réalisés par l’OCDE, les mesures sans incidence sur les recettes visant à reporter l’imposition du revenu des personnes physiques sur la consommation et le patrimoine auront tendance à accroître l’efficience économique à un moment donné (Johansson, Heady, Arnold, Brys, et Vartia, 2008 ; Arnold, 2008). En théorie, ce phénomène s’explique de deux manières. Premièrement, le transfert de l’impôt sur le revenu vers les impôts sur la consommation tend à réduire la progressivité du système fiscal, ce qui aura vraisemblablement des effets positifs sur la production globale, moyennant une moindre redistribution : de fait, en Italie un grand nombre de personnes déclarent des revenus inférieurs au seuil d’imposition. Deuxièmement, à court terme, contrairement à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, l’impôt sur le patrimoine, en particulier sur les biens immobiliers, ne pèse que modérément sur l’offre de main-d’œuvre et partant, sur la production globale. En effet, les variations de l’offre de main-d’œuvre n’influent nullement sur le montant de l’impôt sur le patrimoine. À plus long terme, toutefois, augmenter l’impôt sur le patrimoine peut atténuer les incitations à épargner et à investir, ce qui peut avoir de lourdes conséquences pour l’accumulation du capital (pour une vue d’ensemble, voir Mankiw, Weinzierl et Yagan, 2009). Il faut donc prendre conscience que les gains pouvant découler d’un déplacement de l’impôt sur le revenu vers les impôts sur la consommation et l’impôt sur le patrimoine seront probablement subordonnés à une légère atténuation du caractère redistributif du système fiscal et à une possible évolution des incitations à épargner et à investir. Le produit de la fiscalité immobilière en Italie est déjà supérieur à la moyenne OCDE, tandis que la part de la richesse individuelle qui est investie dans le logement est parmi les plus élevées.

Les possibilités de simplification du système fiscal sont considérables

46D’une manière générale, les efforts de simplification du système fiscal déployés par le gouvernement sont fondés. En particulier, l’élargissement de la base d’imposition pour un certain nombre de contributions, auquel le gouvernement a annoncé avoir l’intention de procéder, tendrait à améliorer l’efficience en permettant de réduire les taux d’imposition sans que cela ait d’incidence sur les recettes. Devraient néanmoins faire exception les aides accordées à ceux qui perçoivent un faible revenu de leur travail, afin de compenser les coûts fixes inhérents à leur activité (durée et coût du déplacement jusqu’au lieu de travail, achats de vêtements à cette fin, frais de garde des enfants, etc.). Ces aides sont déterminantes pour minimiser les distorsions pesant sur la marge extensive (c’est-à-dire la décision de travailler) de l’offre de main-d’œuvre et donc contenir le chômage. Réduire ou supprimer les 240 différentes dépenses fiscales existantes (dont plus de 100 s’appliquent à l’impôt sur le revenu des personnes physiques) pourrait néanmoins s’avérer difficile, car en règle générale, leur création était dûment motivée. Deux remarques s’imposent au sujet des prélèvements spécifiques. Dans le cadre de l’impôt sur le revenu, l’administration juge apparemment que l’écart considérable existant entre le taux d’imposition marginal de la deuxième tranche (27 %) et celui de la troisième tranche (38 %) constitue un problème. Cela étant, si l’on se contente de réduire cet écart, en relevant le taux marginal d’imposition de la deuxième tranche et en abaissant celui de la troisième, sans modifier le système fiscal par ailleurs, on n’obtiendra pas nécessairement des gains d’efficience significatifs sur le plan économique (Saez, 2010). S’agissant de la taxe sur la valeur ajoutée (IVA), les autorités pourraient, dans un premier temps, supprimer tous les taux réduits appliqués à des catégories données, comme les produits alimentaires. On a observé que le fait d’appliquer des taux d’imposition différenciés sur la consommation des biens et des services est inefficient et ne permet pas de cibler efficacement les plus démunis (Atkinson et Stiglitz, 1976). Toutefois, supprimer tous les taux réduits peut s’avérer politiquement difficile.

Le gouvernement doit poursuivre et intensifier ses efforts pour réduire la fraude fiscale

47Ces dernières années, Rome a intensifié ses efforts de lutte contre la fraude fiscale et ces mesures semblent avoir produit certains résultats. Les sommes ainsi recouvrées par l’État se sont élevées à 5.3 milliards EUR en 2009, contre 4.1 milliards EUR en 2008. Notons que ces chiffres correspondent uniquement à la hausse directe des rentrées fiscales dues à l’identification des auteurs de tels agissements. Toutefois, accroître les probabilités de détection des cas de fraude permet aussi de minorer le montant global de la fraude fiscale dans l’économie grâce à un renforcement des incitations à déclarer les revenus réellement perçus. Il se peut donc que la progression totale des recettes fiscales, gains indirects inclus, ait été nettement plus élevée. Il faut donc prendre en compte les effets directs et indirects pour évaluer l’impact de la lutte contre la fraude fiscale.

48Un véritable recul de la fraude fiscale présenterait également des avantages économiques plus étendus. Premièrement, renforcer la discipline fiscale serait tout particulièrement utile au regard de la viabilité budgétaire, car cela aurait pour effet d’accroître la capacité fiscale de l’économie sur le long terme. Deuxièmement, force est de constater que les entreprises ont plus de facilités à pratiquer la fraude fiscale et par conséquent, que ces pratiques sont plus répandues dans les PME (Kleven, Knudsen, Kreiner, Pedersen, et Saez, 2010). Cela peut expliquer en partie pourquoi certaines PME italiennes ne dépassent pas une certaine taille. Dans le même temps, la décision du gouvernement de simplifier le système fiscal et favoriser la coopération entre les contribuables et l’administration des impôts permettrait à la fois d’augmenter la collecte fiscale et de réduire les coûts pour les PME. Il en résulterait sans doute une amélioration de la productivité de la main-d’œuvre.

Selon toute vraisemblance, certaines des mesures de discipline fiscale en vigueur ne permettent pas de réduire efficacement la fraude fiscale

49Le Redditometro (ou officiellement, l’accertamento sintetico) est une mesure destinée à réduire la fraude fiscale. Il s’agit d’une méthode d’évaluation de la fraude fiscale à l’impôt sur le revenu qui se fonde sur la cohérence existant entre les dépenses des individus et leurs revenus. La méthodologie sera révisée à la fin 2010, afin d’élargir l’éventail des postes de dépense considérés, qui de 9 actuellement seront portés à plus de 100 sur la base d’une grande enquête auprès des ménages, dans le but d’établir des liens entre les dépenses en biens de consommation (essentiellement durables) et le revenu des ménages. Même s’il est susceptible de fausser les comportements (les ménages tenteront d’ajuster leur profil de consommation en fonction de ce qu’ils savent des différentes implications fiscales de leurs dépenses), ce programme peut se justifier faute de mieux s’il s’avère très coûteux de réduire la fraude à l’impôt sur le revenu. Toutefois, une solution de rechange consisterait à déplacer plus encore l’impôt du revenu des personnes physiques vers la consommation, sous réserve de contrôler les fraudes à la TVA, qui comptent parmi les principales sources du manque à gagner fiscal. De plus, cette méthode s’accorderait avec les priorités du gouvernement en matière de réformes.

50Le recours aux amnisties fiscales, comme ce fut le cas tout dernièrement en 2009-10 pour les fonds non déclarés détenus à l’étranger, fait peser de sérieuses menaces sur l’amélioration de la discipline fiscale. Si elles peuvent permettre d’accroître les recettes fiscales à court terme, leur inconvénient essentiel est qu’elles peuvent peser sur les incitations à déclarer les revenus perçus et donc diminuer les rentrées à long terme, en particulier lorsqu’elles sont proposées régulièrement. Il convient donc d’éviter scrupuleusement toute amnistie fiscale ou, plus généralement, toute mesure ponctuelle du même ordre, même si les dérapages des dépenses appellent des mesures correctrices pour maintenir le processus d’assainissement budgétaire.

L’application de taxes relatives aux externalités environnementales pourrait être développée

51Enfin, il y a lieu d’envisager de développer l’application de taxes visant plusieurs externalités liées à l’environnement. Même si ces prélèvements ne constituent dans aucun pays une source de recettes particulièrement abondante, l’Italie perçoit actuellement des rentrées relativement importantes, grâce à des contributions énergétiques élevées, dont des taxes locales sur l’électricité et le gaz, encore que les recettes en pourcentage du PIB aient diminué au cours des 15 années écoulées. S’agissant de la fiscalité énergétique, il est possible d’accroître les recettes en éliminant les variations injustifiées des taux d’imposition sur différentes sources d’énergie (sous réserve d’une augmentation du taux moyen), ou en adoptant diverses mesures comme la suppression, dès que possible, des dispositions prévoyant une attribution sur la base des droits acquis dans le système d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre (cela se fera éventuellement dans la troisième phase du système européen d’échange de droits d’émission). Une application plus complète du principe pollueur-payeur pourrait aussi justifier un plus large recours à la fiscalité écologique.