Dépenses publiques et efficacité

14Les dépenses publiques d’infrastructure, après l’effondrement observé à la suite de la crise asiatique, se sont redressées ces dix dernières années mais demeurent nettement en deçà du niveau atteint avant la crise. Entre 2000 et 2009, elles sont passées de 0.8 % du PIB à 1.7 % du PIB environ, mais l’essentiel de cette hausse est intervenue avant 2006 (graphique 3.3).

Graphique 3.3

Dépenses publiques dans l’infrastructure

Dépenses publiques dans l’infrastructure

En pourcentage du PIB

15Une part substantielle du budget alloué à l’infrastructure publique est attribuée aux différents ministères (85 % en 2009). Le reste est consacré à différents programmes et fonds qui ne sont rattachés à aucun ministère en particulier, tels que le fonds de plafonnement des prix fonciers (Land Capping Fund) et le fonds d’affectations spéciales (Dana Alokasi Khusus ou DAK) [2]. Le ministère des Travaux publics et celui des Transports sont responsables de la plupart des crédits publics à l’infrastructure transitant par les ministères (respectivement 40 % et 19 % en 2009).

16À l’heure actuelle, les responsabilités en matière de développement des infrastructures sont réparties entre les différents ministères et organismes, sans autorité hiérarchique clairement définie. Ce mécanisme est inefficace car aucun organisme n’assure le degré de coordination, de leadership et d’expertise nécessaire pour planifier, exécuter et déployer les projets d’infrastructure dans les délais prévus (Purra, 2010). Le ministère des Finances alloue le budget d’infrastructure à plusieurs autres ministères. Le ministère des Affaires économiques est censé coordonner les activités qui se recoupent, comme dans le cas des projets d’infrastructure, le ministère du Développement national et de la Planification (Bappenas) étant pour sa part chargé du développement en général, des politiques de planification et de la formulation des stratégies. L’absence de coordination et de capacités est l’une des raisons pour lesquelles le budget alloué aux infrastructures est souvent sousutilisé, les dépenses étant concentrées en fin d’année. Pour résoudre ce problème, les autorités ont créé des organismes interministériels, tels que le Comité national pour la politique d’accélération de la mise en place des infrastructures (KKPPI) et le Conseil national de l’énergie, pour la politique énergétique (chapitre 2), censés offrir des conseils indépendants et spécialisés relevant de leurs domaines de compétence et améliorer la coordination entre les autres organismes. Néanmoins, l’absence d’attributions concrètes pour formuler les politiques et prendre des décisions et leur indépendance insuffisante vis-à-vis des ministères de tutelle ont compromis leur efficacité.

17Un resserrement de la coordination entre les différents ministères et organismes responsables du développement de l’infrastructure s’impose, soit par l’attribution de pouvoirs de coordination plus effectifs au ministère des Affaires économiques ou au Bappenas, soit par la création d’un nouvel organisme directement responsable du développement de l’infrastructure. En 2008, l’Australie a établi une agence, Infrastructure Australia, chargée de coordonner le développement de l’infrastructure et d’informer les autorités centrales et locales des priorités et des mécanismes de financement envisageables. Bien qu’il soit trop tôt pour l’évaluer, sa création montre la nécessité de traiter le problème de la construction et du renouvellement des infrastructures par des solutions innovantes de manière à hiérarchiser les priorités et à résoudre les problèmes de coordination.

18Outre la faiblesse des dépenses consacrées à l’infrastructure par rapport aux besoins nationaux, l’Indonésie souffre d’une sous-utilisation persistante des crédits budgétaires alloués à ce secteur. Comme il n’existe pas de budgétisation pluriannuelle efficace pour les projets d’investissement, les dépenses d’équipement sont généralement concentrées en fin d’exercice, ce qui crée des incertitudes quant à l’achèvement des projets d’infrastructure couvrant plusieurs exercices. Depuis 2003, un cadre de dépenses à moyen terme permet d’allouer des enveloppes budgétaires pluriannuelles; il doit être mis en œuvre en 2011, la première année étant contraignante. Les autorités doivent s’efforcer d’utiliser ce cadre pour améliorer les dotations budgétaires pluriannuelles destinées aux projets d’infrastructure de manière à éviter la sous-utilisation chronique des crédits et à uniformiser les dépenses dans le temps.

19Plusieurs mesures ont déjà été prises pour attirer l’investissement privé dans le secteur (voir plus loin), mais leurs effets ne se concrétiseront peut-être pas dans l’immédiat. Cela dit, même une hausse de 10 % ou 20 % par an des investissements en infrastructures que les autorités ont l’intention de financer entre 2010 et 2014 n’aurait pas d’effet considérable sur le budget, ce qui semble indiquer l’existence d’une marge budgétaire qui permettrait de porter la part de l’investissement public de 36 % à plus de 40 %. Compte tenu des projections des Perspectives économiques de l’OCDE pour 2010-12 et d’un taux de croissance annuel de 12 % du PIB nominal à compter de 2013, un accroissement de 20 % de l’investissement public dans l’infrastructure entre 2011 et 2014 ajouterait environ 0.2 point de pourcentage au ratio annuel du déficit au PIB prévu par le Plan de développement à moyen terme pour 2010-14 (graphique 3.4). Cette estimation est probablement optimiste dans la mesure où elle ne tient pas compte de l’effet direct des dépenses publiques d’infrastructure sur le PIB. Pour donner un ordre de grandeur, l’investissement supplémentaire pourrait être presque complètement financé par les économies budgétaires résultant d’une baisse d’un quart environ des subventions aux combustibles (chapitre 2).

Graphique 3.4

Déficit budgétaire de l’administration centrale¹

Déficit budgétaire de l’administration centrale¹

En pourcentage du PIB

20L’urgente nécessité de lancer de nouveaux projets d’infrastructure ne doit pas être privilégiée aux dépens de l’entretien et de l’amélioration du stock d’infrastructures existant. Une place centrale doit être donnée à la maintenance. Cela dit, les dépenses d’entretien varient considérablement d’un secteur à l’autre et selon les époques en fonction de la demande et d’autres caractéristiques sectorielles. Des études sectorielles s’imposent pour évaluer les dépenses de maintenance nécessaires pour préserver la qualité du stock d’infrastructures existant et allouer les crédits budgétaires en conséquence.

Ampleur de la participation du secteur privé

21L’augmentation de l’investissement en infrastructures prévue dans le Plan de développement à moyen terme repose en grande part sur le financement privé. Si le secteur privé doit couvrir environ 64 % des dépenses d’investissement programmées entre 2010 et 2014, il lui faudra signer chaque année des engagements d’investissement à hauteur de quelque 20 milliards USD. Ce chiffre est nettement supérieur au montant maximal atteint en 1996 dans le cadre de partenariats public-privé et met en évidence l’ampleur du défi à affronter (graphique 3.5).

Graphique 3.5

Nombre et montant des projets de PPP dans le temps¹

Nombre et montant des projets de PPP dans le temps¹

22D’après les chiffres concernant les partenariats public-privé (PPP) en Indonésie, le nombre des PPP et leurs engagements d’investissement ont chuté après la crise asiatique, mais se sont redressés ces dernières années. Avant 1998, l’Indonésie attirait davantage de PPP que les autres pays de la région. Après la crise et la dévaluation de la roupie, le nombre des PPP et leur montant se sont effondrés. Vers le milieu de la décennie, ils ont amorcé une reprise sous l’effet du redressement de la conjoncture macroéconomique, de l’abondance de liquidités sur les marchés internationaux et d’un climat plus propice à l’investissement privé dans l’infrastructure, comme le signalait l’Évaluation économique 2008 de l’OCDE.

23La répartition des PPP par secteur varie dans le temps, les télécommunications représentant l’essentiel des engagements en matière d’investissement. La part de l’énergie est également appréciable, surtout lorsqu’elle est mesurée en nombre de projets (graphique 3.6). Après la crise asiatique, les PPP ont concentré leur activité dans ces deux domaines, alors que le secteur des transports, en raison de problèmes d’acquisition de terres, et, dans une large mesure, celui de la distribution d’eau et de l’assainissement ont occupé une place plus discrète. Les engagements d’investissement massifs des PPP dans les télécommunications correspondent à un petit nombre de gros projets d’investissements privés.

Graphique 3.6

Part sectorielle des engagements d’investissement et du nombre de projets

Part sectorielle des engagements d’investissement et du nombre de projets

24Les partenariats public-privé présentent divers avantages. Ils permettent d’allouer efficacement les risques à la partie qui est la plus en mesure de les gérer et de mettre à profit l’expertise des projets privés en matière de gestion. Ils peuvent aussi permettre aux pouvoirs publics de financer davantage de projets d’infrastructure que ne le font les dépenses d’investissement publiques classiques, mais cela ne doit pas se faire aux dépens de la transparence des comptes budgétaires et de la communication d’informations détaillées sur l’ensemble des risques financiers (encadré 3.2). Cela dit, les PPP ne réalisent des économies par rapport aux méthodes traditionnelles de passation de marchés publics que si leurs gains d’efficience sont supérieurs à leurs surcoûts de financement et de transaction. La question de l’efficience à long terme des PPP n’a pas été résolue, le nombre d’études conduites à ce jour étant insuffisant (Hodge et Greve, 2009). L’efficacité des PPP varie probablement selon les cas. En Indonésie, deux centres d’expertise technique dans la préparation de projets ont été mis en place; le Service central des partenariats public-privé, dans le cadre du Comité interministériel pour l’infrastructure KKPPI, et le Dispositif d’élaboration des projets dans celui de Bappenas.

25Il est extrêmement difficile de choisir les projets qui seront financés dans le cadre de PPP. Comme signalé dans les Principes de l’OCDE pour la participation du secteur privé dans l’infrastructure, le choix entre la fourniture publique ou privée des services d’infrastructure devrait se fonder sur une analyse coûts/avantages prenant en compte toutes les modalités possibles, l’ensemble du système de fourniture des infrastructures ainsi que les coûts et avantages financiers et non financiers prévisibles sur toute la durée de vie du projet (OCDE, 2007). Tous les risques doivent être pris en considération, et l’analyse coûts-avantages doit couvrir les passifs éventuels qui s’y rattachent.

26Les analyses de rentabilité sont notoirement difficiles, et celles que certains pays développés ont conduites dans ce domaine sont loin d’être satisfaisantes [3]. L’expérience internationale montre que, pour être efficaces, ces analyses doivent être exécutées en toute rigueur, sans aucun biais en faveur d’une méthode de financement, et qu’elles doivent tenir compte de l’allocation réelle des risques entre les parties. Par ailleurs, les responsables publics doivent se concentrer sur la notion de « faisabilité absolue » des projets PPP. Il s’agit du seuil au-delà duquel même les projets présentant une bonne rentabilité risquent de dépasser les limites budgétaires, compromettant ainsi la situation budgétaire à long terme (Posner et al., 2009). Cela appelle évidemment un traitement approprié de tous les passifs dérivant des PPP dans le budget.

27La loi qui régit actuellement la procédure de passation de marchés publics pour les PPP dans le domaine de l’infrastructure exige des autorités qu’elles observent des règles de diligence et privilégient la viabilité budgétaire. Fait important, elle précise que le gouvernement n’offrira pas de garantie générale et que les risques seront alloués aux parties publiques et privées au cas par cas. En 2006, le ministère des Finances a établi que l’État peut couvrir les risques suivants :

• le risque politique : il se rapporte aux mesures gouvernementales unilatérales, telles que l’expropriation d’actifs, des amendements législatifs, l’interdiction de rapatriement de fonds et les restrictions de change ;
• le risque associé à l’exécution du projet : il a trait aux retards ou à la hausse des coûts d’acquisition de terres et à la modification par les autorités des spécifications du projet ;
• le risque relatif à la demande : dans le cas où les recettes réalisées sont inférieures aux prévisions minimales suite à une baisse de la demande.

28Le gouvernement doit prêter une attention particulière aux risques liés à la demande, ce qui constitue de sa part une forme de garantie. La prise en charge de ces risques peut avoir pour avantage de créer une prime sur le montant des offres. Elle risque en revanche de créer une tendance à surestimer la demande ultérieure afin de rehausser la valeur de certains projets. Cette pratique peut compromettre la viabilité financière du projet à long terme et faire peser sur les autorités le risque de devoir verser des indemnisations onéreuses par la suite. Pour parer à cette éventualité, le gouvernement pourrait faire appel à des conseillers techniques qui lui fourniraient des prévisions de la demande raisonnables et indépendantes, ce qui limiterait la possibilité pour les soumissionnaires d’établir leurs offres en fonction d’hypothèses exagérément optimistes à cet égard et limiterait les comportements opportunistes conduisant à des renégociations de contrats (APEC, 2009).

29Le manque de crédits à long terme en monnaie locale a été l’un des principaux obstacles à l’investissement privé en infrastructures. Les banques commerciales, principale source de financement en Indonésie, sont généralement incapables de fournir des prêts à long terme car une forte proportion de leurs dépôts sont à court terme, un mois ou moins, et de surcroît elles manquent d’expérience pour évaluer la solvabilité des projets d’infrastructures. Les autorités indonésiennes ont reconnu depuis longtemps ce problème et ont pris des mesures pour améliorer la situation. Récemment, le gouvernement, en coopération avec la Banque asiatique de développement, la Société financière internationale et l’Agence allemande de coopération pour le développement, a mis sur pied la PT Indonesia Infrastructure Finance (IIF), dotée d’un capital initial de 160 millions USD, plus 100 millions USD de prêts subordonnés de la Banque mondiale et autant de la Banque asiatique de développement. L’IIF est une institution financière non bancaire qui fonctionnera selon les règles du marché et qui aura pour but de canaliser les financements privés nationaux vers des projets d’infrastructures. Elle empruntera aux investisseurs institutionnels locaux et aux banques recherchant des placements longs plus rémunérateurs que les emprunts souverains et les émissions de grandes sociétés, et fournira des financements libellés en roupies à des projets d’infrastructures solvables. Sa cote de crédit satisfaisante permettra à l’IIF d’emprunter quelque 2.7 milliards USD (25 000 milliards IDR) sur le marché de la dette. Elle offrira aussi des services de conseil pour détecter des projets bancables et développer le secteur d’infrastructures en général. Outre l’acheminement de fonds locaux à long terme vers des projets d’investissement à long terme, l’IIF pourrait contribuer à approfondir les marchés financiers indonésiens dans le compartiment des échéances longues en émettant des titres à long terme de haute qualité, dont l’offre est actuellement très insuffisante. L’apport de financements en monnaie locale est particulièrement opportun car il éliminera le risque de change.

Instance de réglementation sectorielle

32La volonté des autorités de renforcer le cadre réglementaire des infrastructures transparaît dans le « Programme en faveur des infrastructures » publié en 2006. Il s’agissait au premier chef d’intensifier la concurrence, de supprimer les pratiques discriminatoires et de séparer les fonctions gouvernementales d’élaboration des politiques, de réglementation et de prestation de services. Sur la base de ces principes, les gouvernements indonésiens successifs ont établi plusieurs autorités de réglementation, mais pas dans tous les secteurs d’infrastructures (tableau 3.2). En particulier, il n’existe pas d’autorités indépendantes pour la réglementation de l’électricité, de la distribution d’eau et des transports ferroviaires, ce qui s’inscrit en contraste avec la grande majorité des pays de l’OCDE, où les instances réglementaires sont plus répandues (encadré 3.4). En Indonésie, les autorités responsables du transport routier, du transport par voie d’eau et du transport aérien ne sont pas indépendantes de la branche exécutive du gouvernement (tableau 3.3). Cette pratique diffère des pays de l’OCDE, où les organismes de réglementation sont le plus souvent indépendants de l’État.

Tableau 3.2

Existence d’une autorité de réglementation au moins

Indonésie Pays de l’OCDE1 Électricité Non 96 % Gaz Oui 96 % Alimentation en eau Non 84 % Transports ferroviaires Non 92 % Transports routiers Oui 68 % Transports par voie d’eau Oui 76 % Transports aériens Oui 92 % Télécommunications Oui 100 % 1. Pourcentage de pays de l’OCDE ayant répondu par l’affirmative au questionnaire (25 pays).

Existence d’une autorité de réglementation au moins

Tableau 3.3

Indépendance de l’autorité de réglementation

L’autorité de réglementation reçoit-elle des instructions de la part de l’exécutif? L’exécutif peut-il annuler une décision de l’autorité de réglementation? Indonésie OCDE1 Indonésie OCDE1 Exploitation de l’infrastructure routière Oui 44 % Oui 44 % Exploitation de l’infrastructure de transport aérien Oui 48 % Oui 44 % Exploitation de l’infrastructure de transport par voie d’eau Oui 40 % Oui 36 % 1. Pourcentage de pays de l’OCDE ayant répo ndu par l’affirmat ive (25 pays).

Indépendance de l’autorité de réglementation

33Les autorités de réglementation indonésiennes relèvent du gouvernement ou du ministère de tutelle et ont une fonction purement consultative. Ce dispositif peut raisonnablement être considéré comme la première étape d’une réforme du cadre institutionnel, dont l’objet serait de donner aux organismes de réglementation le temps d’acquérir une expertise, de gagner en crédibilité et en autorité et d’atténuer le risque de détournement réglementaire par le secteur privé, mais le moment est désormais venu de leur conférer une plus grande autonomie.

34Dans le cadre de la réforme institutionnelle du secteur de l’infrastructure, l’Indonésie doit établir des autorités de réglementation efficaces dans les secteurs où elles n’existent pas, comme la distribution d’eau et les transports ferroviaires. Par ailleurs, les organismes réglementaires existants doivent se voir conférer une plus grande indépendance, tout en approfondissant l’expertise qu’ils ont acquise à ce stade. La mise en place d’instances de réglementation indépendantes et efficaces conduirait à la séparation des deux fonctions que le gouvernement assume encore dans de nombreux secteurs d’infrastructure, celle de régulateur et celle de prestataire de services par l’intermédiaire d’entreprises publiques. Cette démarche s’inscrit dans la logique des Lignes directrices de l’OCDE sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques, qui appellent à une distinction claire entre la fonction d’actionnaire et les autres missions qui incombent à l’État et qui sont susceptibles d’influencer les prestataires de services, notamment en ce qui concerne la réglementation du marché (OCDE, 2005).

35L’indépendance financière serait un moyen de donner aux organismes réglementaires une plus grande latitude dans certaines circonstances et d’atténuer les pressions politiques à court terme. Pour ce faire, leur budget pourrait être financé, en totalité ou en grande partie, par des droits de licence ou d’autres taxes associées au chiffre d’affaires du prestataire de services et, uniquement dans le cas où ces fonds seraient insuffisants, par des affectations budgétaires. En particulier, la taxe devrait être établie par la loi, et peut être considérée comme une redevance au titre des services de réglementation plutôt qu’une taxe (Brown et al., 2006). Le budget public pourrait financer les organismes réglementaires dans les seuls cas où ils réaliseraient des travaux particuliers ne relevant pas de leurs responsabilités préalablement spécifiées et pendant la période suivant immédiatement leur création.

36L’application de critères de sélection indépendants pour recruter les responsables de la réglementation sur la seule base du mérite et des qualifications concourrait également à donner davantage d’autonomie aux organismes réglementaires et consoliderait par ailleurs leur expertise. Cela suppose de lever l’obligation de recruter leur personnel parmi les fonctionnaires ou les employés d’un ministère donné.

37Les autorités indonésiennes pourraient conférer davantage de pouvoirs aux organismes de réglementation. Outre leur dépendance à l’égard du gouvernement, les autorités de réglementation indonésiennes ont des responsabilités très restreintes par rapport aux institutions de même nature des pays de l’OCDE (tableau 3.4). Dans ces derniers, elles sont généralement chargées d’appliquer les réglementations, de vérifier qu’elles sont respectées et d’appliquer des amendes et des sanctions plutôt que d’élaborer des règles spécifiques. Les données semblent indiquer que le pouvoir qu’ont ces organismes de superviser les contrats par l’application des réglementations et la vérification de la conformité à celles-ci atténue la probabilité d’une renégociation à l’initiative de l’entreprise et de l’État (Guasch et al., 2003 et 2007). Des négociations rapides peuvent signaler un comportement opportuniste des nouveaux opérateurs pendant la procédure d’appel d’offres (par une stratégie de sous-cotation) et après celle-ci (par la non-communication d’informations essentielles au gouvernement afin d’obtenir une distribution plus avantageuse des rentes).

Tableau 3.4

Pouvoirs des autorités de réglementation dans les secteurs de l’infrastructure

Élaboration de règles spécifiques pour le secteur Application des réglementations et vérification de la conformité à ces dernières Pouvoir de pénaliser et de sanctionner Indonésie OCDE1 Indonésie OCDE1 Indonésie OCDE1 Électricité, dont : Production Non 64 % Non 68 % Non 68 % Transport Non 84 % Non 92 % Non 92 % Distribution et fourniture Non 88 % Non 92 % Non 92 % Gaz, dont : Production Non 28 % Non 36 % Non 36 % Transports Non 84 % Non 92 % Non 92 % Distribution et fourniture Non 88 % Non 92 % Non 92 % Captage, purification et distribution de l’eau Non 40 % Non 44 % Non 44 % Transports ferroviaires Transport de passagers Non 40 % Non 52 % Non 52 % Fret Non 40 % Non 48 % Non 48 % Exploitation de l’infrastructure ferroviaire Non 36 % Non 56 % Non 56 % Exploitation de l’infrastructure routière Non 44 % Oui 44 % Non 44 % Exploitation d’infrastructures de transport par voie d’eau Non 44 % Non 48 % Non 48 % Transport aérien, dont : Transport aérien Non 44 % Non 48 % Non 48 % Exploitation de l’infrastructure de transport aérien Non 48 % Non 48 % Non 48 % Télécommunications, dont : Réseau fixe Non 80 % Non 96 % Non 96 % Services fixes Non 80 % Non 96 % Non 96 % Services mobiles Non 80 % Non 96 % Non 96 % Services Internet Non 76 % Non 88 % Non 88 % 1. Pourcentage de pays de l’OCDE dont les autorités de réglementation sont responsables du domaine en question (25 pays).

Pouvoirs des autorités de réglementation dans les secteurs de l’infrastructure

38L’affermissement de l’indépendance et des pouvoirs des organismes de réglementation a pour contrepartie le renforcement de leur responsabilisation par la mise en place de mécanismes de contrôle et l’amélioration de la transparence (Majone, 2006). Il est certes difficile d’établir un équilibre entre indépendance et obligation de rendre compte. Quelques mesures ont déjà été mises en place dans certains secteurs, telles que la publication de rapports annuels et la création de forums où les parties intéressées peuvent soumettre leur avis sur des questions relevant de la compétence des autorités de réglementation (comme dans le secteur des télécommunications). Il serait possible d’accroître la responsabilité à l’égard du public en autorisant les tribunaux et d’autres organismes non politiques à examiner, le cas échéant, les décisions des organismes de réglementation, en faisant régulièrement procéder à leur évaluation par des vérificateurs indépendants ou des comités législatifs, et en établissant des procédures écrites définissant la marche à suivre pour révoquer les responsables de la réglementation qui prennent des mesures inappropriées.

39Il serait également possible d’atténuer l’incertitude réglementaire ressentie par les investisseurs en établissant les responsabilités générales des autorités de réglementation par la loi plutôt que par décret ministériel. Un décret ministériel n’est pas un instrument juridique suffisamment puissant pour créer un organisme de réglementation car il peut être révoqué ou amendé par le seul ministère, sans concertation avec le Parlement (Latifulhayat, 2008). Par le passé, plusieurs organismes de réglementation efficaces ou commissions indépendantes ont été mis en place dans le cadre de lois, comme la Commission indonésienne de radiodiffusion et la Commission indonésienne sur la concurrence déloyale.

Réglementation des prix

40La réglementation des prix des services d’infrastructure est un moyen d’action de premier plan [4]. Elle contribue à déterminer dans quelle mesure les opérateurs peuvent recouvrer leurs coûts, procéder à de nouveaux investissements et adopter des technologies destinées à réduire les coûts. Dans les secteurs d’infrastructure, elle relève globalement de deux catégories : la réglementation du taux de rentabilité (ou tarification basée sur les coûts) et le plafonnement des prix (ou tarification incitative). Dans le cadre du premier régime, les prix sont fixés de manière à couvrir les coûts de production et à autoriser un taux de rendement prédéterminé sur le capital investi. Il a pour principal inconvénient d’inciter les investisseurs à surinvestir et de ne pas récompenser la suppression des inefficacités ou l’adoption de technologies permettant de diminuer les coûts. À l’inverse, la réglementation par le plafonnement des prix stimule la concurrence et offre de sérieuses incitations à adopter des technologies économiques et à rehausser l’efficience; il a cependant été constaté qu’elles conduisent plus souvent à une renégociation du contrat que la tarification en fonction des coûts (Guasch et al., 2003 et 2007). Quand elle va de pair avec une instance de réglementation indépendante, la réglementation des prix par des incitations telles que le plafonnement des prix ou des revenus semble avoir favorisé l’investissement en infrastructures dans les pays de l’OCDE (Égert, 2009).

41La définition d’un régime optimal de réglementation des prix pour chaque secteur pose de multiples problèmes. Un critère uniforme n’a guère de chances de donner des résultats satisfaisants, le régime optimal de tarification étant fonction des caractéristiques sectorielles. Néanmoins, les deux catégories de réglementation des prix appellent des autorités de réglementation actives et puissantes pour surveiller le comportement et les résultats des exploitants et déterminer les augmentations de tarifs. En ce sens, la mise en place d’organismes de réglementation efficaces et indépendants n’en est que plus impérative.

42L’Indonésie se distingue des pays de l’OCDE dans la mesure où les prix y sont réglementés, tout au moins partiellement, dans tous les secteurs de l’infrastructure hormis l’exploitation de l’infrastructure routière (tableau 3.5). Les entreprises fixent les prix en fonction de directives gouvernementales. En outre, ces tarifs assurent essentiellement un taux de rendement prédéterminé ou correspondent à une autre forme de réglementation fondée sur les coûts (à savoir une marge par rapport aux coûts). C’est seulement dans le secteur des télécommunications, plus particulièrement pour les réseaux et les services de ligne fixe, que le plafonnement des prix proprement dit est appliqué.

Tableau 3.5

Degré de réglementation des prix dans les secteurs d’infrastructure

Les prix sont-ils réglementés? OCDE1 Indonésie Oui, tous Partiellement Non Électricité, dont : Production Partiellement 0 % 20 % 64 % Transport Oui, tous 80 % 12 % 4 % Distribution et fourniture Oui, tous 28 % 68 % 4 % Gaz, dont : Production Partiellement 0 % 8 % 48 % Transport Partiellement 68 % 16 % 4 % Distribution et fourniture Partiellement 36 % 56 % 4 % Captage, purification et distribution de l’eau Oui, tous 32 % 32 % 12 % Exploitation de l’infrastructure ferroviaire Partiellement 32 % 32 % 12 % Exploitation de l’infrastructure routière Non 32 % 12 % 16 % Exploitation d’infrastructures de transport par voie d’eau Oui, tous 8 % 20 % 44 % Exploitation de l’infrastructure de transport aérien Ou, tous 8 % 52 % 16 % Télécommunications, dont : Réseau fixe Oui, tous 12 % 68 % 16 % Services fixes Oui, tous 0 % 76 % 20 % Services mobiles Partiellement 0 % 64 % 20 % Services Internet Partiellement 0 % 24 % 40 % 1. Pourcentage des pays de l’OCDE ayant répondu au questionnaire (25 pays). Il se peut que les pourcentages totalisent moins de 100 % en raison du taux de non-réponse.

Degré de réglementation des prix dans les secteurs d’infrastructure

Autorisations et appels d’offres

43Un facteur déterminant pour attirer l’investissement privé a trait à la délivrance des autorisations (telles que les autorisations d’aménagement, les permis d’environnement et les licences d’exploitation des autorités locales) avant le lancement des appels d’offres. En effet, outre que leur obtention préalable diminue l’incertitude, elle a une influence particulière sur les éventuels retards et dépassements de coûts consécutifs. L’Indonésie, à l’instar des autres pays de l’OCDE ayant répondu au questionnaire, semble suivre la pratique optimale qui consiste à délivrer ces autorisations avant de lancer des appels d’offres (tableau 3.6). Il convient toutefois de placer ces réponses dans leur contexte. L’absence de procédures efficaces et rapides d’expropriation foncière a été l’obstacle majeur au développement des routes à péage. Ainsi, même si l’obligation formelle d’obtenir les permissions et autorisations est déjà en place, l’absence de procédures d’application des règles et les retards administratifs risquent de freiner considérablement le développement des projets d’infrastructure (chapitre 1).

Tableau 3.6

Planification des investissements

Indonésie OCDE1 L’entrepreneur (organisme public) obtient-il généralement une autorisation d’aménagement avant le lancement de l’appel d’offres? Oui 56 % En principe, l’organisme public obtient-il le permis d’environnement avant le lancement de l’appel d’offres? Oui 44 % Le cas échéant, l’organisme public obtient-il les licences des autorités locales avant le lancement de l’appel d’offres? Oui 76 % 1. Pourcentage de pays de l’OCDE ayant répondu par l’affirmative au questionnaire (25 pays).

Planification des investissements

Restrictions en matière d’investissement direct étranger

44La législation en matière d’IDE est un facteur déterminant de la capacité d’un pays à attirer les financements du secteur privé pour les PPP et à développer ses compétences techniques grâce à des transferts technologiques. Les investisseurs privés étrangers peuvent apporter des moyens financiers et disposent de l’expertise nécessaire pour procéder à des investissements fructueux dans l’infrastructure. Malgré les efforts déployés pour assouplir les obstacles à l’IDE par la publication d’une liste d’investissements négative, le régime appliqué par l’Indonésie dans ce domaine demeure très restrictif en regard des pratiques internationales (Kalinova et al., 2010) [5]. S’agissant des secteurs d’infrastructure, celui de l’électricité est assujetti à des obligations réglementaires modérées en comparaison à ceux des transports et des télécommunications. Parmi les cinq pays de l’Engagement renforcé de l’OCDE, seule la Chine applique des régimes plus restrictifs que l’Indonésie dans ces trois secteurs, de même que l’Inde dans celui des télécommunications (graphique 3.7).

Graphique 3.7

Législation en matière d’IDE dans des secteurs d’infrastructure représentatifs, 2009¹

Législation en matière d’IDE dans des secteurs d’infrastructure représentatifs, 2009¹

45Étant donné l’importance des restrictions à l’IDE dans le domaine de l’infrastructure, il y aurait intérêt à les diminuer, surtout en ce qui concerne la participation étrangère au capital dans les secteurs des télécommunications et des transports et, dans une moindre mesure, celui de l’électricité. Dans ce dernier domaine, les entraves à l’acquisition d’actions pourraient également être réduites. Il est en outre possible de diminuer les obstacles réglementaires à l’embauche de personnel dirigeant étranger dans ces trois secteurs de manière à faciliter le recrutement de directeurs et de responsables disposant des compétences et des qualifications nécessaires pour améliorer l’exploitation des services d’infrastructure. Outre qu’elle apporte de nouveaux capitaux, l’augmentation de la participation étrangère dans les secteurs de l’infrastructure peut améliorer le savoir-faire local et intensifier la concurrence, accélérant ainsi le développement d’entreprises d’infrastructure locales.

Électricité

46Le secteur de l’électricité est dominé par l’entreprise publique Perusahaan Listrik Negara (PLN). Les tarifs ont toujours été uniformes au niveau national, les gros consommateurs (les entreprises pour la plupart) subventionnant les ménages. C’est pourquoi PLN a dû gérer un vaste programme de subventions croisées entre les régions et les consommateurs. Étant donné sa situation financière déficiente, PLN n’a pas été en mesure de financer de nouveaux investissements, de développer l’électrification dans les zones rurales ni même, dans certains cas, de procéder aux opérations courantes de maintenance.

47Un large pourcentage des ménages n’est pas raccordé à l’électricité, notamment parmi les pauvres. Néanmoins, l’écart entre les quintiles inférieur et supérieur des revenus, en termes de fourniture d’électricité par PLN, s’est fortement résorbé entre 2005 et 2008 (tableau 3.7). Le gouvernement vise à porter le taux d’électrification à 80 % d’ici à 2014 et à 90 % à l’horizon 2020. Pour atteindre ces objectifs, il a mis en place deux programmes accélérés portant sur la production de 10 000 MW, dont le premier doit être achevé en 2013 et le second en 2015. Ces programmes visent également à relever substantiellement la part de l’électricité produite à partir de charbon et de gaz, plutôt que de pétrole, de manière à réduire les coûts de production. Afin d’augmenter l’investissement privé dans le secteur de l’électricité, les autorités ont levé les droits d’importation sur le matériel nécessaire à la construction de centrales électriques dans la deuxième phase du programme accéléré.

Tableau 3.7

Source d’éclairage par tranche de revenu, 2008

Quintile inférieur 2e quintile 3e quintile 4e quintile Quintile supérieur Écart : Supérieur – Inférieur 2008 2005 Électricité fournie par PLN 70.8 76.8 80.5 84.2 89.9 19.1 47.8 Torches 21.5 14.9 10.6 6.1 2.0 –19.5 –41.0 Autres 7.8 8.3 8.9 9.8 8.1 0.4 –6.8

Source d’éclairage par tranche de revenu, 2008

48Les producteurs indépendants d’électricité (PIE) et les centrales intégrées, qui sont des centrales productrices d’électricité non connectées au réseau et utilisées dans le seul but de satisfaire aux besoins du propriétaire, produisent une part considérable et croissante de l’électricité (graphique 3.8). À ce jour, les PIE ont une capacité installée d’environ 5 000 MW, contre 25 000 MW environ pour PLN (PLN, 2009; Purra, 2010), et PLN conserve un monopole sur la vente, la distribution et le transport de l’électricité. Les estimations de la capacité installée des centrales privées varient, mais celle-ci semble substantielle (Banque mondiale, 2004; AIE, 2008).

Graphique 3.8

Production des centrales électriques privées et intégrées

Production des centrales électriques privées et intégrées

49Le principal obstacle à l’intensification de la participation privée dans le secteur de la production électrique réside dans les tarifs que PLN applique aux consommateurs finaux, tarifs fixés par le gouvernement à un montant bien inférieur au niveau de récupération des coûts (PLN, 2009). Ce système a réduit à néant la rentabilité de nouveaux investissements dans ce domaine et mis un terme, dans certains cas, à des projets d’investissement. Entre 2004 et 2009, PLN a signé 45 nouveaux accords d’achat d’énergie avec des PIE, mais seuls 17 d’entre eux ont abouti (PLN, 2009).

50Les subventions à l’électricité sont au c œur de la réforme sectorielle, du redressement de la situation financière de PLN et de la mobilisation de l’investissement privé. Le premier objectif devrait consister à supprimer progressivement les subventions à l’électricité par le biais d’une augmentation des tarifs (chapitre 2). Les économies en résultant pourraient servir à offrir une garantie de ressources ciblée aux familles à faible revenu ou à développer la couverture du réseau. L’expansion de la couverture aura des effets bénéfiques sur les résultats en matière de santé publique et d’éducation. La décision récemment prise par le gouvernement d’éliminer les droits d’importation sur le matériel nécessaire à la construction de centrales électriques dans la seconde phase du programme accéléré de production d’électricité est une évolution positive mais, en l’absence de réforme des subventions à l’électricité, elle ne devrait pas être suffisamment incitative pour attirer les investisseurs privés.

51En septembre 2009, le Parlement a approuvé la nouvelle loi sur l’électricité qui devrait entrer en vigueur en 2010. Celle-ci vise à faire une plus grande place à la participation privée dans la production, le transport et la distribution d’électricité sans pour autant contrevenir aux dispositions de l’article 33 de la Constitution [6]. Les PIE sont autorisés à construire et à exploiter de nouvelles centrales de production, mais également à établir leurs propres réseaux de transport et à vendre directement l’électricité aux consommateurs finaux. La facturation de tarifs différents selon les régions et les clients est également autorisée. Ces mesures permettront de mieux aligner les prix finaux sur les coûts d’usage et d’accroître la sélectivité des subventions à l’électricité. Néanmoins, la loi ne va pas jusqu’à créer une instance de réglementation sectorielle et établit qu’il appartient au gouvernement de formuler les principes directeurs à la définition des tarifs de détail de l’électricité. Plus particulièrement, elle spécifie que les tarifs de détail et les tarifs d’accès à d’autres réseaux électriques doivent se fonder sur « des principes commerciaux rationnels » (transparence, obligation de rendre compte et équité) et être approuvés par les autorités centrales ou locales. Les règlements d’application, qui n’ont pas encore été publiés, définiront les modalités de fixation des prix de l’électricité et des tarifs de location de réseaux. Globalement, les principes régissant l’établissement des seconds devraient consister à réduire l’incertitude et à assurer la récupération des coûts afin de stimuler l’investissement dans le secteur de manière à accroître la capacité de transport et de distribution, de diminuer les pertes de transport et de réduire la fréquence des pannes. Il convient de noter que la nouvelle loi tient compte du rôle que les centrales intégrées pourraient jouer dans le processus d’électrification. Elle précise qu’elles peuvent être détenues et exploitées tant par les entreprises publiques que privées, mais ne prend aucune disposition quant à leur raccordement au réseau électrique pour les intégrer au marché. Le gouvernement doit élaborer une stratégie précise pour intégrer ces centrales au réseau. Une première étape pourrait consister à dresser un inventaire de toutes les centrales intégrées afin d’évaluer leur capacité installée et leurs caractéristiques. Dans les cas où elle sera réalisable, leur insertion au réseau électrique concourra à accélérer l’électrification des zones rurales.

52Bien que la nouvelle loi autorise la participation privée dans la production, le transport, la distribution et la vente d’électricité, elle prévoit également un traitement préférentiel de l’entreprise publique, et précise que celle-ci doit recevoir la « priorité » par rapport aux PIE dans le domaine de la fourniture d’électricité. Dans l’ensemble, on ignore à ce stade en quoi elle influera sur la structure du marché de l’électricité. PLN devrait conserver sa position dominante puisque la loi ne contient aucune disposition concernant le dégroupement de ses activités.

53Pour développer l’électrification dans les zones rurales, l’élaboration d’un programme cohérent s’impose, qui prévoira la distribution de subventions selon un modèle similaire à celui déjà suivi par les autorités dans le secteur des télécommunications. L’arrivée de nouvelles entreprises dans les domaines de la production, du transport et de la distribution d’électricité, autorisée par la nouvelle loi, intensifiera la concurrence dans le secteur et permettra éventuellement au gouvernement de procéder à l’adjudication des subventions à l’électrification rurale sur une base concurrentielle au lieu de les allouer à une seule compagnie. L’expérience conduite par le Chili en ce sens est encourageante (encadré 3.5).

Services de distribution d’eau et d’assainissement

54Le secteur de l’alimentation en eau et de l’assainissement est probablement le secteur d’infrastructures qui a le plus besoin de réformes en Indonésie. Comme dans d’autres pays, les responsabilités sont réparties entre différents ministères et les autorités locales. La responsabilité de la planification, du développement et de la fourniture des services d’eau et d’assainissement relève des autorités départementales (kabupaten) et municipales (kota), le rôle des autorités provinciales se limitant, outre la gestion des activités et des différends intermunicipaux, à coordonner les fonctions recouvrant plusieurs districts (Programme eau et assainissement, 2006; Banque mondiale, 2004). La procédure de fixation des tarifs de l’eau est très politisée. Ceux-ci sont établis selon des directives du ministère de l’Intérieur et doivent être approuvés par les Parlements locaux. En conséquence, ils sont généralement nettement inférieurs au niveau de récupération des coûts.

55L’accès à l’eau courante demeure limité, surtout en milieu rural. La participation privée au secteur de l’eau est rare. L’exemple le plus notable concerne Djakarta, où deux sociétés privées étrangères associées à des partenaires locaux ont signé des accords de concession, en 1997, pour une période de 25 ans (encadré 3.6). Si l’investissement n’a pas progressé conformément aux prévisions, les concessions ont au moins rehaussé la transparence et l’efficience du secteur dans la capitale (graphique 3.9). Après 1998, année au cours de laquelle les accords de concession sont entrés en vigueur, l’alimentation en eau y a enregistré des gains d’efficacité substantiels par rapport à d’autres provinces, même si tous les gains escomptés en termes de couverture et de qualité des services ne se sont pas concrétisés.

Graphique 3.9

Répartition des niveaux de productivité des entreprises de distribution d’eau des différentes provinces¹

Répartition des niveaux de productivité des entreprises de distribution d’eau des différentes provinces¹

56À ce jour, le mode d’alimentation en eau le plus courant est l’autoprestation (chapitre 4). Il s’agit de systèmes d’alimentation en eau établis par les ménages et les communautés, qui font appel à des puits, des pompes et des réservoirs. Les systèmes communautaires ont de tout temps constitué le mode fondamental d’alimentation en eau en milieu rural. Ils ont été mis en place par les communautés elles-mêmes, ou construits avec l’aide de bailleurs de fonds nationaux et internationaux. Il ressort toutefois des expériences nationales et internationales que les projets déterminés par l’offre qui ne faisaient pas intervenir les communautés locales dans la planification et la gestion du système ont souvent échoué à cause du manque de participation des résidents locaux. En conséquence, une nouvelle génération de systèmes communautaires déterminés par la demande ont été construits, avec des résultats encourageants (Gatti, 2007).

57Les opérations d’assainissement et de traitement des eaux usées se heurtent à des problèmes encore plus profonds que celles de distribution d’eau. Le cadre juridique comporte des déclarations générales quant à l’importance d’instaurer une situation sanitaire et hygiénique de qualité et reconnaît le droit des citoyens à un environnement propre et sain, mais ne comporte pas de dispositions spécifiques concernant la gestion et l’offre effectives de services d’assainissement. Il considère en fait que l’assainissement relève de la responsabilité privée (Banque mondiale, 2004; Robinson, 2008). Si les autorités locales sont responsables de la prestation de services d’assainissement, cela n’implique pas pour autant qu’elles soient obligées d’assurer elles-mêmes cette prestation ou qu’elles aient la capacité de le faire. De ce fait, les crédits publics consacrés à l’assainissement demeurent limités, et les ménages et entrepreneurs doivent investir dans des installations locales. L’immense majorité de la population fait appel à des installations de type fosses septiques et latrines à fosse, et de nombreux ménages à faible revenu ont recours à des caniveaux pollués et aux cours d’eau urbains. Des systèmes d’évacuation des eaux usées en bonne et due forme ont été construits dans certains quartiers de quelques grandes villes, mais la plupart sont sous-utilisés et sous-financés.

58La loi sur les ressources en eau n° 7/2004 a apporté des modifications notables au cadre juridique régissant l’approvisionnement en eau, à savoir : i) la fin des monopoles publics en précisant le rôle de la participation du secteur privé dans le secteur de l’eau; ii) la levée de l’obligation d’approbation du Parlement local pour les hausses de tarifs de l’eau en cas de contrats de coopération avec le secteur privé; et iii) l’intégration de dispositions pour la création de l’Agence nationale de réglementation de l’eau (NWRA) chargée d’appliquer les règlements et de contrôler les normes de prestation de services. La loi précise également les fonctions et responsabilités des autorités régionales.

59La validité de la loi a été contestée devant le Tribunal constitutionnel au motif que la Constitution exige que le secteur de l’eau soit entièrement sous le contrôle de l’État. Le Tribunal a déclaré que la loi n’était constitutionnelle que sous condition, à savoir que sa constitutionnalité dépend de la façon dont elle est interprétée et mise en œuvre dans le cadre du règlement d’application (Al’Afghani, 2006). Ce point revêt une importance particulière pour la fixation des tarifs de l’eau. La loi est vague à cet égard, puisqu’elle dispose que l’eau potable doit être fournie à un « prix abordable » constituant un arbitrage entre le consommateur et le prestataire de service.

60Dans la plupart des juridictions, les tarifs de l’eau doivent être relevés au niveau de récupération des coûts de manière à encourager l’investissement dans le secteur. Les régimes de prestation en vigueur protégeraient les ménages pauvres de la hausse consécutive des prix. Il convient par ailleurs d’élaborer une politique nationale cohérente concernant les subventions au raccordement au réseau afin de développer l’accès, surtout chez les pauvres dans la mesure où la redevance de raccordement pourrait s’avérer inabordable pour eux. La hausse des tarifs, outre qu’elle entraînerait une utilisation plus efficace des ressources hydriques, pourrait faire de l’augmentation du nombre de raccordements une opération viable sur le plan financier. Les tarifs de consommation devraient également tenir compte du coût de traitement des eaux usées.

61La décentralisation n’a pas amélioré la prestation de services d’alimentation en eau. Le sous-financement des régies publiques locales – Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) –, qui sont responsables du financement et de la fourniture d’eau, demeure considérable. La situation économique précaire que la plupart connaissent résulte de leur dette envers l’administration centrale, qui s’élève à près de 600 millions USD. Le gouvernement a mis en place un programme qui garantit les prêts bancaires à longue échéance accordés à des taux bonifiés aux PDAM afin d’augmenter l’investissement dans le secteur. Ces prêts sont assujettis à la condition que les PDAM restructurent leurs opérations de manière à en assurer une gestion compétente et qu’elles relèvent leurs tarifs moyens au niveau des coûts unitaires moyens au moins sur toute la période couverte par la garantie [7].

62Le montant élevé des arriérés de paiement des PDAM envers l’administration centrale est l’un des principaux obstacles à l’investissement dans le secteur de l’eau. Pour remédier à cette situation, le ministère des Finances doit accélérer le programme de restructuration et d’annulation de la dette déjà engagé, ce qui permettrait aux PDAM d’obtenir des financements à long terme. En mai 2010, 15 des 175 PDAM en difficulté avaient restructuré leur dette sous l’égide du ministère des Finances (PERPAMSI, 2010). L’initiative récente des autorités consistant à offrir des garanties partielles des prêts et des taux d’intérêt bonifiés aux PDAM sous réserve qu’elles assurent la viabilité financière de leurs opérations à long terme est louable et doit être poursuivie. Pour améliorer la rentabilité du secteur de l’eau, la fusion des plus petites PDAM leur permettrait d’accroître le nombre moyen de raccordements au réseau et de bénéficier ainsi d’économies d’échelle. Cela permettrait en outre de définir des zones de services en fonction des bassins versants et non de frontières administratives, et concourrait ainsi à rationaliser les opérations.

63De nombreuses PDAM sont des entreprises de petite taille et ne peuvent tirer profit d’économies d’échelle. Le nombre moyen de raccordements se situe aux environs de 20 230, dont seuls 8 % desservent plus de 50 000 ménages, et 79 % en desservent moins de 20 000 (PERPAMSI, 2010). Leur niveau de performance est généralement faible, leur personnel, pléthorique, et la part de l’eau non génératrice de recettes dépasse souvent les 50 %. (Godman, 2005). Les zones de services sont déterminées en fonction des frontières départementales et municipales, ce qui crée de nouvelles inefficacités opérationnelles. En fusionnant, les PDAM les plus petites pourraient accroître le nombre moyen de leurs connexions et faire jouer les économies d’échelle. De plus, cela contribuerait à rationaliser les activités dans la mesure où les zones de services seraient déterminées en fonction des bassins versants et non pas seulement des limites administratives. En 2004, l’Association nationale des régies publiques de gestion de l’eau (PERPAMSI) a mis en œuvre un programme d’évaluation comparative dans le but de diffuser les meilleures pratiques internationales et locales. Les autorités indonésiennes doivent s’efforcer de développer ce programme de manière à élargir l’exercice d’analyse comparative et à assurer une large divulgation de ses résultats. Il ressort d’une évaluation liminaire d’exercices de cette nature conduits dans différents pays qu’ils stimulent la concurrence, favorisent la diffusion des pratiques optimales, rehaussent l’efficience et diminuent la part de l’eau non génératrice de recettes (Cabrera, 2008). Ils pourraient en outre servir de tremplin à l’instauration officielle d’une concurrence par comparaison dans le secteur de l’eau et de l’assainissement.

64Pour surmonter les obstacles de financement à long terme dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, la création de fonds renouvelables, gérés par les provinces, pourrait être envisagée. Ces fonds permettraient de financer les projets d’eau et d’assainissement dans le cadre d’un système de mutualisation des risques à l’échelon provincial et par l’octroi de conditions de crédit plus favorables par le gouvernement central (encadré 3.7). Par ailleurs, confier la gestion de ces fonds aux provinces concourrait quelque peu à leur conférer davantage de compétences en matière de coordination des projets d’eau et d’assainissement entre les districts. La mise en place ces fonds devrait être précédée d’une évaluation de la capacité de gestion des provinces. Dans l’ensemble, les administrations provinciales devraient aussi renforcer leurs capacités en matière de développement des réseaux d’adduction d’eau et d’assainissement, y compris les capacités de planification et de coordination entre les bureaux interprovinciaux (Dinas), les administrations et les communautés. Le groupe de travail sur la distribution d’eau et l’assainissement (Pokja AMPL) qui a été déployé dans toutes les collectivités locales d’Indonésie, au niveau des provinces et des districts/communes, devrait servir à relier entre elles les différentes parties prenantes et à améliorer la planification et la coordination du développement de ce secteur.

Transport routier

65L’infrastructure routière est actuellement gouvernée par la loi n° 38/2004 (qui couvre la réglementation, l’entretien, le développement et la surveillance des routes et l’autorité de réglementation) et son règlement d’application. Le ministère des Travaux publics est responsable de la construction et de l’entretien de l’infrastructure routière, le ministère des Transports étant pour sa part chargé de la circulation des véhicules. L’Autorité indonésienne des routes à péage (BPJT), organisme établi au sein du ministère des Travaux publics, remplit une fonction consultative. Elle a pour missions et attributions essentielles de recommander le montant des péages et leur mécanisme d’ajustement au ministère des Travaux publics, de reprendre la gestion des routes à péage à l’issue de la période de concession, de mobiliser l’investissement privé dans les routes à péage par la conduite d’études de faisabilité et de procédures d’appels d’offres transparentes et concurrentielles, d’appliquer la réglementation régissant ce type de routes et de vérifier qu’elle est respectée par les exploitants privés.

66L’Indonésie dispose actuellement d’un réseau de routes à péage d’environ 690 km, essentiellement concentré sur l’île de Java. Le pourcentage de routes revêtues est passé de quelque 45 % au début des années 90 à 60 % environ en 2008, mais l’essentiel de cette progression est intervenue avant la crise asiatique (graphique 3.10).

Graphique 3.10

Kilométrage total du réseau routier et pourcentage de routes revêtues¹

Kilométrage total du réseau routier et pourcentage de routes revêtues¹

67L’acquisition de terres est l’un des principaux obstacles au développement des routes à péage et, plus généralement, de l’infrastructure. De ce fait, l’Indonésie a construit à peine 23 km de routes à péage par an, en moyenne depuis le lancement des travaux en 1978, et la longueur totale de son réseau supporte mal la comparaison avec celui de la Malaisie, par exemple, qui couvre déjà 6 000 km. La loi actuelle en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (à savoir le pouvoir de l’État de saisir une propriété privée à des fins publiques ou civiques contre versement d’une indemnisation financière appropriée à son propriétaire) établit que l’indemnisation doit se fonder sur la juste valeur commerciale du terrain et des bâtiments qui y sont situés. Comme il n’existe pas d’organisme indépendant chargé de définir les prix justes, les différends juridiques concernant le montant des terrains aboutissent devant les tribunaux et sont très longs à régler. Par ailleurs, la pratique consistant à vendre les terres choisies pour des projets d’infrastructure à des tiers exerce une pression à la hausse sur le prix définitif que les investisseurs devront payer.

68Pour régler les problèmes d’acquisition des terres, le gouvernement a mis en place un fonds foncier renouvelable de 160 millions USD (1 490 milliards IDR), géré par la BPJT, qui fournira des crédits-relais pour l’acquisition de terrains destinés à la construction de routes à péage. Les autorités prévoient aussi de modifier la législation sur les domaines éminents. L’une des solutions envisagées consiste à ramener de 75 % à 51 % le pourcentage des terrains nécessaires à un projet que le gouvernement doit avoir déjà acquis pour engager une procédure de conciliation devant les tribunaux, en vertu de laquelle les travaux peuvent débuter même si des différends juridiques concernant les terres restantes ne sont pas réglés. Selon le projet de loi actuellement examiné, les propriétaires auront trois mois pour accepter l’indemnité proposée par un assesseur-expert certifié par la BPN (l’Agence foncière nationale). Si les parties n’aboutissent pas à un accord dans ce délai, une action en justice sera officiellement engagée. Par ailleurs, pour protéger les investisseurs privés contre la spirale des prix fonciers une fois les négociations entamées, les autorités seront responsables de toute augmentation du prix des terres au-delà de 110 % du montant stipulé dans le contrat conclu avec les investisseurs en question. À cet effet, le gouvernement a alloué environ 543 millions USD (4 890 milliards IDR) au Fonds de plafonnement des prix des terres pour les cinq prochaines années. La loi rendrait en outre illégale la vente, par le propriétaire, du terrain sélectionné pour le projet d’infrastructure à des tiers. Ces mesures devraient apaiser les craintes des investisseurs quant à la hausse des coûts associés à l’acquisition des terres et favoriser l’investissement privé.

69L’amendement prévu à la loi sur l’expropriation à des fins publiques constitue une étape positive dans la réforme de la procédure d’obtention de terrains pour des projets d’infrastructure. Afin de définir plus rapidement le prix commercial des terres à exproprier, les autorités pourraient envisager de confier cette responsabilité à la BPN, qui doit déjà posséder l’expertise nécessaire pour proposer des solutions équitables. En comparaison à la saisine des tribunaux civils, cette démarche pourrait raccourcir notablement le temps nécessaire pour aboutir à une décision définitive concernant l’indemnisation, et diminuer ainsi l’incertitude relative aux coûts définitifs de l’acquisition des terrains.

70En général, la construction et l’entretien des routes nationales et provinciales sont financées par le DAK (Feaver, 2008). Un Fonds de maintenance des routes a été établi en 2009 pour remédier à la dégradation du réseau routier. Ces ressources seront uniquement utilisées aux fins de maintenance et de réhabilitation des routes. Une redevance pourra s’appliquer aux usagers, mais les détails concernant le financement, l’organisation et la gestion du Fonds vont être définis dans les règlements d’application. Les autorités doivent s’efforcer de mettre rapidement en œuvre ces règlements et de rendre le Fonds opérationnel. Elles doivent également offrir davantage d’incitations aux autorités infranationales pour que celles-ci allouent davantage de crédits à l’entretien des routes, l’essentiel du réseau routier (90 % environ) relevant de leur responsabilité. Ces incitations pourraient revêtir la forme de transferts de l’administration centrale aux fins d’investissement dans le secteur routier sous réserve d’une maintenance appropriée du réseau.

Télécommunications

71L’Indonésie a engagé la modernisation de son secteur des télécommunications au milieu des années 90 avec la privatisation partielle de Telkom et d’Indosat. Suite à la crise asiatique, le gouvernement a publié un « schéma directeur sectoriel » énonçant les principes fondamentaux sur lesquels il entendait s’appuyer pour réformer le secteur et l’ouvrir entièrement à la concurrence avant 2010. En 1999, des changements radicaux sont intervenus dans le secteur : la possibilité pour les entreprises privées d’offrir des services de télécommunications sans conclure d’accord de concession ou créer de coentreprise avec les entreprises publiques; la sanction des abus de position dominante et l’interdiction des pratiques monopolistiques de facto ; la fixation des tarifs, non plus par le gouvernement, mais par les exploitants en fonction d’une formule qu’il aura établie; l’obligation pour les exploitants de réseaux d’assurer des services d’interconnexion; et l’autorisation pour le gouvernement de conserver ses pouvoirs de réglementation avec la possibilité de les déléguer à l’organisme de réglementation. Cette réforme du cadre juridique sectoriel s’est accompagnée d’une nouvelle réduction de la participation de l’État dans Telkom et Indosat et de l’extinction anticipée de ses droits d’exclusivité sur certains services [8].

72En 2003, le gouvernement a créé l’instance de réglementation du secteur des télécommunications (Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia, BRTI). La BRTI est censée être indépendante vis-à-vis de l’État et des exploitants privés, et sa mission consiste à garantir la transparence, l’indépendance et l’équité du secteur des télécommunications. Elle a pour fonctions spécifiques d’organiser et de mettre en place les opérations de réseau et de service (l’évaluation et la délivrance de licences par exemple), et de surveiller et contrôler le réseau de télécommunications et les activités de service. Dans l’accomplissement de ses fonctions, la BRTI doit solliciter l’avis et les suggestions des parties concernées par ses décisions.

73En réalité, la BRTI n’est pas un organisme pleinement indépendant. Elle est constituée de la direction générale des postes et télécommunications et de la Commission de réglementation des télécommunications. Le directeur général des Postes et Télécommunications, qui a le statut de fonctionnaire, en est le président ex officio. Par ailleurs, le budget de la BRTI est financé à 100 % par des crédits publics. Cela dit, au niveau fonctionnel au moins, elle est dissociée de l’État puisque les membres de la Commission de réglementation des télécommunications ne sont pas issus de la fonction publique, mais choisis par le gouvernement dans les secteurs privé, public et universitaire en fonction de leur expertise (Latifulhayat, 2008).

74Dans l’ensemble, il apparaît que la BRTI a correctement servi le secteur des télécommunications et les consommateurs. Ses membres possèdent une expertise technique et ont été désignés selon une procédure ouverte et transparente. Pour sa part, la BRTI a sollicité l’opinion et les propositions des différentes parties afin d’éclairer ses décisions. Néanmoins, l’État assume toujours deux fonctions inconciliables dans la mesure où il est simultanément l’actionnaire principal de Telkom et l’autorité de réglementation. Conférer à la BRTI une plus grande indépendance à l’égard du pouvoir exécutif concourrait à séparer clairement ces deux fonctions. Pour cela, il faudrait lever l’obligation de soumission de ses décisions à l’approbation ministérielle et supprimer la règle selon laquelle le directeur général des postes et télécommunications, ou un autre fonctionnaire, doit la présider. Un autre moyen de renforcer l’indépendance de l’autorité de réglementation consisterait à financer son budget par des droits de licences et des taxes sur le chiffre d’affaires des exploitants.

75La concurrence dans le secteur des télécommunications s’est sensiblement accentuée depuis le lancement des réformes en 1999, mais le marché, bien qu’il compte 15 sociétés en activité, demeure dominé par quelques grands exploitants. Le pourcentage de la population équipée de dispositifs de télécommunications a notablement augmenté ces dernières années (tableau 3.1), même si le fossé persiste entre les zones urbaines et rurales. Les services sans fil et fixes sans fil ont enregistré une croissance vigoureuse, les services fixes ayant pour leur part progressé plus lentement, ce qui tient en partie à leur remplacement par les services fixes sans fil. S’agissant des services Internet, la concurrence entre les prestataires de services s’est intensifiée, mais l’accès à ce service demeure nettement inférieur à celui des autres pays de la région et de l’OCDE, l’accès par ligne commutée étant le mode dominant. Le développement limité de l’accès à l’Internet est imputable à l’absence de lignes fixes et à la lente pénétration des ordinateurs personnels, surtout en milieu rural. L’accès aux services de télécommunications est plus rare dans les ménages pauvres que dans les ménages aisés (tableau 3.8). L’écart entre ces deux catégories s’est creusé entre 2005 et 2008 en ce qui concerne la possession d’un ordinateur ou d’un téléphone mobile, et s’est résorbé pour les lignes fixes.

Tableau 3.8

Accès aux services de télécommunications par tranche de revenus, 2008

Quintile inférieur 2e quintile 3e quintile 4e quintile Quintile supérieur Écart : Supérieur – Inférieur 2008 2005 Téléphone fixe 0.9 2.3 4.4 9.3 30.1 29.2 37.0 Téléphone mobile 12.2 32.3 49.6 67.5 88.4 76.2 54.5 Ordinateur 0.5 1.7 3.6 8.2 33.2 32.7 12.1 Raccordement à l’Internet 0.6 1.7 2.5 3.8 8.2 7.6 ..

Accès aux services de télécommunications par tranche de revenus, 2008

76En 2007, le gouvernement a commencé à adjuger des subventions aux entreprises disposées à fournir des services de télécommunications dans certaines zones qui en étaient alors dépourvues de manière à satisfaire à son obligation de service universel. Les autorités ont procédé de même pour les services Internet en 2009. Les appels d’offres ont été menés à terme pour les services de télécommunications en 2009 et pour les services Internet en 2010. Les subventions sont limitées à cinq ans. L’initiative consistant à adjuger des subventions pour développer des services dans les zones non desservies est louable dans la mesure où elle aura pour effet probable de résorber sensiblement le fossé numérique entre les différentes régions et, à terme, de le supprimer; le gouvernement doit accélérer ce processus pour remplir son obligation de service universel.

77La loi actuelle n’est guère propice à la convergence des services (à savoir la confluence de services de médias auparavant distincts sur des dispositifs uniques) dans la mesure où elle repose sur le concept d’une séparation verticale des services. Pour résoudre ce problème, les autorités ont récemment réorganisé le ministère des Communications et des Technologies de l’information, dont les fonctions et les tâches ont été structurées de manière à gérer et réglementer le processus de convergence. Par ailleurs, les autorités envisagent d’instaurer une licence de services d’accès unifiée pour les services de télécommunications, ce qui permettrait à un même exploitant d’offrir toute une palette de services. De nouveaux règlements doivent être édictés pour gérer et accélérer le processus de convergence. La création d’une licence de services d’accès unifié serait un pas important dans cette direction et stimulerait la concurrence, favorisant ainsi une baisse des prix.

Ports et transport maritime

78L’Indonésie est un archipel de plus de 18 000 îles. Elle compte près de 1 700 ports, organisés selon un système hiérarchique consistant en 111 ports commerciaux, environ 1 000 ports spécialisés (autrement dit des terminaux privés servant les besoins d’entreprises particulières) et quelque 600 ports non commerciaux, généralement non rentables et de faible intérêt stratégique. Dans chaque port commercial, l’une des quatre entreprises publiques également connues sous le nom de Pelindos exerce un monopole légal et assume en conséquence la double fonction d’autorité portuaire et d’opérateur unique. En tant qu’autorités portuaires, elles établissent les tarifs que les sociétés maritimes doivent payer pour accéder à leurs services et disposent d’un pouvoir réglementaire sur les terminaux du secteur privé.

79Le cadre législatif est en pleine évolution. Une nouvelle loi sur le transport maritime, adoptée en 2008, prévoit une réforme globale du système portuaire, qui n’entrera cependant pas pleinement en vigueur avant 2011. Elle remplace la loi antérieure de 1992, qui semble avoir ralenti la croissance du secteur du transport maritime indonésien et, en réduisant la concurrence à néant, avoir nui à son efficacité (Dick, 2008). Ray (2008) indique que l’International Container Terminal de Djakarta, bien qu’il soit l’un des ports indonésiens les plus performants, est l’un de ceux qui affichent les plus mauvais résultats de toute l’Asie du Sud-Est en termes de productivité et de coûts unitaires.

80La nouvelle loi établit une structure réglementaire plus simple, notamment en matière de licences commerciales et de gestion portuaire. Les autorités locales sont désormais chargées de délivrer les licences pour le transport de passagers sur les voies navigables intérieures, le long de la côte et par transbordeurs. La loi simplifie en outre les critères d’obtention d’une licence maritime du système précédent, ce qui pourrait stimuler la concurrence dans le secteur [9]. Le nouveau cadre législatif prévoit également la création d’autorités portuaires, reconnaissant ainsi la distinction entre gestion et réglementation portuaires. Les pouvoirs et responsabilités des autorités portuaires sont définis selon la notion de propriété portuaire. Dans ce modèle, l’autorité portuaire est propriétaire du terrain et des infrastructures de base telle que les quais, qui sont loués ou concédés à des exploitants privés. Les exploitants investissent dans le matériel de manutention de cargaisons, recrutent le personnel et négocient avec les compagnies maritimes les contrats portant sur le chargement et le déchargement des marchandises.

81Le principal intérêt du nouveau système est qu’il remplit la promesse de briser le monopole des quatre entreprises publiques, censées devenir des exploitants portuaires. Les autorités portuaires réglementeront un ou plusieurs ports commerciaux et, en concertation avec les pouvoirs locaux, accorderont des concessions aux exploitants portuaires et réglementeront leurs activités. Au Mexique, des transformations similaires ont entraîné une amélioration substantielle de la productivité des ports et une baisse des tarifs de manutention portuaire (Estache et al., 2004). Dans le cas de l’Indonésie, néanmoins, la loi dispose que les agents des autorités portuaires seront recrutés dans la fonction publique et placés sous autorité ministérielle, ce qui ne leur conférera guère d’indépendance à l’égard de l’exécutif.

82Le nouveau cadre réglementaire spécifie par ailleurs que les terminaux spécialisés pourront être transformés en ports publics. Cela risque d’accroître la concurrence interportuaire, mais on ignore si les propriétaires privés renonceront à leurs droits de propriété alors que les règlements d’application n’ont pas encore défini les modalités du nouveau cadre réglementaire. En vertu de la nouvelle loi, les ports privés ne seront pas autorisés à assurer la manutention des cargaisons de tiers, ce qui limitera la concurrence à laquelle ils pourront se livrer.

83La séparation entre l’exploitation et la réglementation des ports par la création d’autorités portuaires selon le mode de gestion du port propriétaire est une évolution bienvenue qui promet d’améliorer sensiblement l’efficience des ports. Les pouvoirs publics doivent s’efforcer de publier les règlements d’application nécessaires pour que ces nouvelles autorités entrent prochainement en fonction. La disposition prévoyant qu’elles doivent être uniquement composées de fonctionnaires pourrait compromettre leur aptitude à remplir leur mission avec efficacité. Les pouvoirs publics devraient envisager plutôt un recrutement fondé sur l’expérience et les qualifications. Elles doivent en outre élaborer un programme pour gérer le transfert des employés actuels des sociétés de gestion portuaire aux nouvelles autorités portuaires ou à d’autres entreprises [10].

84Le nouveau système stipule également que le droit de cabotage (c’est-à-dire le transport de marchandises ou de passagers entre deux endroits dans un même pays) est réservé aux sociétés de navigation nationales faisant appel à des vaisseaux arborant pavillon indonésien et dont l’équipage est composé de ressortissants indonésiens. Des restrictions au cabotage exigeant que les cargaisons maritimes nationales soient transportées par des navires nationaux ont été réintroduites en 2005, même si ce n’est que partiellement, et semble avoir été inspirées par des considérations protectionnistes guère compatibles avec l’objectif de développement d’un secteur du transport maritime moderne et compétitif. Il apparaît que cette politique a eu pour effet de diminuer le pourcentage de navires affrétés à l’étranger exploités par les entreprises étrangères, ce qui a probablement des retombées défavorables sur la concurrence (graphique 3.11).

Graphique 3.11

Pourcentage de navires par catégorie de propriétaire

Pourcentage de navires par catégorie de propriétaire

85À long terme, la diminution des restrictions au cabotage étranger sera bénéfique au secteur du transport maritime indonésien en raison de l’intensification de la concurrence qui en dérivera. Des restrictions de cette nature sont certes appliquées dans de nombreux pays, mais risquent d’avoir des effets plus pernicieux en Indonésie en raison de sa configuration géographique et de l’importance qu’y revêt le transport maritime. Par ailleurs, la concurrence étrangère est déjà limitée dans les secteurs du transport maritime et de la gestion des ports, car les services portuaires et le transport maritime intérieur figurent toujours sur la « liste négative d’investissement » qui limite la participation étrangère à 49 %.

86De surcroît, en vertu de la nouvelle loi sur le transport maritime, l’État contrôlera les lignes maritimes au travers d’un réseau systémique très complexe de gestion de la navigation interinsulaire [11]. Cette loi confère également au gouvernement le pouvoir de fixer les tarifs applicables aux passagers. Les entreprises maritimes et leurs clients sont en principe libres de déterminer les tarifs de fret interinsulaire, mais la loi exige que ceux-ci soient compatibles avec les types, le barème et les catégories de tarifs définis par le gouvernement. La même prescription s’applique aux tarifs des services portuaires facturés par les exploitants des ports. La façon dont les types, le barème et les catégories de tarifs de fret seront déterminés influera sur l’aptitude des sociétés maritimes et des exploitants portuaires à fixer les prix et les tarifs de fret sur une base commercialement viable. Si les tarifs sont trop bas, ils décourageront l’arrivée de concurrents et l’ouverture de nouvelles routes maritimes. Une meilleure solution consisterait à laisser les entreprises maritimes déterminer librement leurs tarifs, ce qui stimulerait la concurrence. Pour satisfaire aux objectifs stratégiques régionaux ou assurer l’unité nationale, le gouvernement pourrait alors procéder à des adjudications de subventions destinées à assurer la prestation de services sur les lignes non rentables.