Notes
-
[1]
Pour une présentation détaillée des indicateurs RMP et des résultats des pays de l’OCDE, voir Wölfl et al. (2009). Conway et al. (2010) proposent une description complète de la méthodologie des indicateurs RMP appliquée à la Chine.
-
[2]
Dans un souci de clarté, les références directes aux noms des indicateurs RMP sont en italiques dans ce chapitre.
-
[3]
Le système est conçu avec des indicateurs RMP allant tous de 0 à 6, du moins restrictif au plus restrictif pour la concurrence.
-
[4]
Du fait qu’il n’existe aucune mesure directe de la concurrence, dans la pratique on a en général recours à des mesures indirectes. Malheureusement, toutes les données indirectes présentent des imperfections et il est souvent possible de trouver des cas où elles ne reflètent pas avec précision les conditions de concurrence. Par exemple, des économies d’échelle ou de gamme peuvent se traduire par des ratios de concentration relativement élevés ou par des prix qui dépassent les coûts marginaux même si la rivalité entre les entreprises peut être forte. Malgré ces problèmes potentiels, les ratios de concentration sont souvent utilisés pour mesurer la pression concurrentielle.
-
[5]
Par exemple, le monopole des télécommunications dont bénéficiait le ministère de la Poste et des Télécommunications (MPT) a pris fin en 1994 avec l’arrivée d’un concurrent, China Unicom. En 2000, les actifs du MPT ont été répartis dans deux sociétés – China Telecom et China Mobile. Une quatrième grande entreprise, China Netcom, est née d’une division de China Telecom en 2002. Ce modèle de création d’entreprises publiques concurrentes a été répété dans d’autres secteurs, tels que celui du pétrole, de l’aviation, de l’acier et de la production d’énergie.
-
[6]
Bon nombre des privatisations intervenues pendant cette période ont simplement nécessité la reconnaissance du fait que beaucoup des entreprises de bourgs et de villages constituées pendant les années 80 étaient essentiellement des entreprises privées. À compter du milieu des années 80, beaucoup d’entreprises ayant le statut d’entreprises collectives, c’est-à-dire contrôlées par les pouvoirs publics locaux, se sont enregistrées à nouveau en tant qu’entreprises privées lorsqu’il est devenu acceptable de « retirer son bonnet rouge ».
-
[7]
La SASAC est une « organisation spéciale » de niveau ministériel qui rend compte directement au Conseil des affaires d’État. Son mandat ne s’étend pas au secteur financier, où le rôle de propriétaire est attribué à la Société centrale d’investissement, tandis que la surveillance relève de la responsabilité du Comité central de surveillance bancaire.
-
[8]
Les autorités chinoises espèrent porter le nombre d’entreprises chinoises inscrites au Global Fortune 500 à environ 50 d’ici 2015, alors qu’elles sont 37 en 2009. En 1995, seules trois entreprises chinoises avaient rejoint le Global Fortune 500.
-
[9]
Fin 2006, le processus de transformation des entreprises publiques en sociétés commerciales touchait à sa fin, plus de 80 % de l’ensemble des entreprises publiques et la quasi-totalité de celles contrôlées par le gouvernement central s’étant constituées en sociétés en vertu du droit des sociétés (OCDE, 2009).
-
[10]
Conway et al. (2010) fournissent une comparaison des résultats de tous les indicateurs de niveau inférieur pour la Chine avec ceux des pays membres de l’OCDE et d’autres pays.
-
[11]
Outre les vestiges de marchés concurrentiels, un certain nombre d’autres éléments susceptibles d’expliquer la forte performance économique de la Chine compte tenu de ses faiblesses institutionnelles ont été suggérés. Pour Rawski et Rawski (2008), des facteurs culturels et historiques ont doté la population chinoise d’un éventail souple et complet de compétences organisationnelles tout à fait adaptées au développement entrepreneurial. Les transferts de savoir des entreprises étrangères, pratiqués dès le début du processus de réforme, ainsi que l’influence de la communauté chinoise installée à l’étranger, expliquent peut-être aussi pourquoi la croissance de la productivité a été forte, en dépit des insuffisances du cadre réglementaire.
-
[12]
Telle est l’ambition de la « loi de la République populaire de Chine sur les actifs détenus par l’État », entrée en vigueur en mai 2009 après 10 ans de délibérations. Avant cette loi, l’action publique concernant les entreprises publiques était régie par les « Mesures provisoires pour le transfert des droits de propriété des entreprises publiques », introduites en décembre 2003.
-
[13]
À l’époque de la planification, les besoins en financement et les profits des entreprises publiques faisaient partie intégrante du budget de l’État, plus de la moitié des recettes budgétaires de ce dernier étant générées par les entreprises publiques à la fin des années 70. Le gouvernement a cessé de percevoir des dividendes des entreprises publiques en 1994 car leur rentabilité était si faible qu’il a été jugé préférable pour les entreprises publiques de conserver leurs bénéfices afin de pouvoir renforcer les incitations.
-
[14]
Les entreprises publiques des secteurs du tabac, de la pétrochimie, du charbon, de l’électricité et des télécommunications sont tenues de verser 10 % de leurs bénéfices bruts sous forme de dividendes. S’agissant des entreprises publiques des secteurs de l’acier, du transport, de l’électronique et du commerce de détail, ce chiffre est abaissé à 5 %, tandis que les entreprises publiques du secteur de la défense et les institutions publiques de recherche-développement continueront d’être exemptées du versement de tout dividende.
-
[15]
Le contrôle des prix est régi par la loi sur les prix et est appliqué par la CEDR au niveau central et par le Bureau des prix des produits de base à l’échelon des provinces. Les prix officiels sont des prix fixes, tandis que les prix recommandés par les autorités prennent en général la forme de prix de base assortis d’une fourchette de variation possible. En 2006, 4.7 % de la totalité des biens vendus au détail étaient soumis au contrôle des prix.
-
[16]
Jusqu’à 2005, les deux tiers environ des actions sur les marchés des actions chinois étaient non négociables. Ces actions non négociables peuvent toutefois être échangées en dehors du marché de plusieurs manières, et notamment dans le cadre d’une vente convenue, d’une prise de contrôle indirecte, d’un transfert opéré librement ou sur décision de justice, ou encore s’il s’agit d’actions attribuées (Mattlin, 2007). Toute transaction portant sur des actions non négociables est soumise à l’approbation de la SASAC.
-
[17]
Les détails de cette fusion ont été laissés à la discrétion des entreprises, sous réserve qu’ils soient approuvés par deux tiers des porteurs d’actions négociables et non négociables. Ces mesures prévoyaient en général une indemnisation des porteurs d’actions négociables par les titulaires d’actions non négociables afin de compenser l’impact négatif de l’arrivée massive d’actions sur les cours. Un consensus s’est dégagé, selon lequel les porteurs d’actions échangeables recevraient une prime d’une valeur équivalente à 30 % de leur participation, souvent payée sous forme d’actions.
-
[18]
Cela n’a pas toujours été vrai, et il est arrivé dans le passé que certaines entreprises privées s’avèrent incapables de gérer des entreprises publiques complexes et de grande taille. Par exemple, D’Long Group a fait l’acquisition de quatre entreprises publiques cotées à partir de la fin des années 90. Suite au durcissement de la politique monétaire intervenu début 2004, le groupe a été écrasé par le poids d’un endettement excessif, laissant derrière lui des dettes atteignant 10 milliards de CNY environ.
-
[19]
Les indicateurs Doing Business de la Banque mondiale, qui évaluent également les charges administratives concernant la création d’entreprises, confirment cette idée et classent la Chine en 151e position sur 181 pays en 2009 en termes de facilité de création d’entreprise – soit un recul de 11 places par rapport à 2008.
-
[20]
Il est à noter, toutefois, que la « loi sur la législation » prévoit effectivement un processus législatif plus transparent qui laisse une place plus importante à la consultation.
-
[21]
Voir OCDE (2009) pour une étude détaillée de la loi antimonopole.
-
[22]
L’impact négatif des obstacles à l’IDE dans les secteurs des services en Chine est classique, et les travaux empiriques menés dans divers pays développés et en développement démontrent à cet égard une forte corrélation négative entre les indicateurs des obstacles à l’IDE liés aux politiques publiques et les entrées d’IDE (Golub, 2009).
-
[23]
China Post Group Corporation a été officiellement créée en janvier 2007 à l’occasion d’une importante réforme visant à séparer les fonctions de l’État en tant que propriétaire et en tant que responsable de l’élaboration des politiques.
-
[24]
Les sociétés à capitaux étrangers et les fonds communs de placement ne sont toujours pas autorisés à créer des filiales à part entière, et leur participation maximale dans une entreprise commune ou une entreprise nationale est soumise à certains plafonds (chapitre 3).
La réglementation des marchés de produits a été rénovée, mais elle pourrait encore être améliorée
1La transition de la Chine d’un système économique centralisé à un environnement concurrentiel dominé par le secteur privé a été tout à fait extraordinaire. Après trois décennies de libéralisation, les marchés de produits sont devenus de plus en plus concurrentiels et, de manière générale, la fixation des prix et les comportements économiques sont principalement déterminés par les forces du marché. Depuis l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001, le gouvernement a introduit toute une série de mesures en faveur de la concurrence, notamment une loi qui marque un tournant en reconnaissant explicitement l’équivalence des patrimoines privés et des propriétés collectives et de l’État. Un cadre pour la politique de la concurrence a également été instauré et la réglementation concernant l’entrée et la sortie des entreprises a été améliorée. En outre, les réformes administratives ont amélioré la capacité des autorités centrales à surveiller une économie de marché, tandis que la réglementation repose moins sur les interventions microéconomiques et s’emploie de plus en plus à fixer des conditions-cadres. Combinées aux changements fondamentaux intervenus dans la relation entre l’administration et les entreprises publiques, ces mesures ont redéfini la frontière entre l’État et le marché, et ont fortement contribué à la prospérité croissante de la Chine.
2Ce chapitre utilise des indicateurs de l’OCDE qui, d’une part, révèlent dans quelle mesure la réglementation qui définit l’environnement des entreprises sur les marchés de biens et de services – autrement dit la réglementation des marchés de produits – est propice à la concurrence et, d’autre part, font ressortir les domaines qui nécessitent davantage de développement. Ces indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP) sont nouveaux pour la Chine, mais ils reposent sur une procédure normalisée qui a été utilisée à maintes reprises pour évaluer la teneur de la réglementation dans des pays membres et non membres de l’OCDE. Dans un premier temps, ce chapitre décrit la méthodologie utilisée et présente les résultats globaux des indicateurs pour la Chine. Bien que les éléments distinctifs d’une économie fondée sur un marché concurrentiel soient de plus en plus solidement implantés en Chine, ces résultats indiquent que la transition est loin d’être achevée et que le recul de l’intervention de l’État ne suit qu’avec retard l’impressionnant développement économique du pays.
3Le chapitre passe ensuite à la présentation détaillée des résultats des indicateurs RMP et de recommandations concernant des actions publiques susceptibles d’accroître le rôle de la concurrence dans l’affectation des ressources et d’améliorer la performance économique de la Chine à l’avenir. Il examine également la structure du secteur industriel de l’économie en appliquant la méthodologie adoptée dans des études précédentes de l’OCDE (Dougherty et al., 2007). Pour que la Chine maintienne une forte croissance économique au cours des prochaines décennies, les décideurs publics doivent poursuivre leurs efforts pour achever les cadres et processus institutionnels déjà en place et renforcer le travail de mise en œuvre. De plus, des progrès continus en matière de gouvernance des entreprises publiques visant à favoriser la distribution de dividendes plutôt que l’expansion industrielle contribueraient grandement à améliorer la productivité du capital dans le secteur des entreprises publiques.
4De nouvelles diminutions des participations de l’État dans les marchés concurrentiels par nature seraient également bénéfiques à cet égard. Dans certains des secteurs de réseau, les modifications apportées à la réglementation permettent dans une certaine mesure une plus grande concurrence. Toutefois, les travaux en cours doivent se concentrer sur la séparation entre les segments de marchés concurrentiels et monopolistiques, l’élimination des barrières à l’entrée et la fin de la domination du secteur public. Par ailleurs, les autorités doivent s’employer à développer la capacité et les moyens d’action des régulateurs sectoriels, et à réduire encore l’intervention directe de l’État dans l’économie. La poursuite de la libéralisation de la réglementation des investissements directs étrangers dans les secteurs des services jouerait également en faveur de l’amélioration de la performance économique de la Chine.
Les indicateurs RMP de l’OCDE [1]
5Les indicateurs RMP de l’OCDE évaluent dans quelle mesure l’environnement réglementaire favorise ou entrave la concurrence dans les marchés où la technologie et les conditions de marché la rendent viable. Ces indicateurs ont été très fréquemment utilisés ces dix dernières années pour comparer les cadres réglementaires dans les pays membres et non membres de l’OCDE, et ont contribué à stimuler des réformes structurelles en faveur de la performance économique.
6Le système d’indicateurs RMP synthétise un grand nombre de règles et de réglementations officielles ayant un impact sur la concurrence. Ces données réglementaires couvrent la plupart des aspects importants des pratiques réglementaires générales et certains aspects des politiques réglementaires sectorielles, notamment dans les secteurs de réseau. Ces informations sur la réglementation servent à calculer 18 indicateurs de niveau inférieur qui constituent la base du système d’indicateurs RMP (graphique 4.1). Ces indicateurs de niveau inférieur sont progressivement regroupés dans trois domaines généraux de la réglementation : i) le contrôle étatique ; ii) les obstacles à l’entrepreneuriat ; et iii) les obstacles aux échanges et à l’investissement [2]. Au sommet de la structure, l’indicateur RMP global synthétise quant à lui sous forme de statistique l’orientation générale de la réglementation des marchés de produits.
Structure du système d’indicateurs RMP
Structure du système d’indicateurs RMP
7Un certain nombre de caractéristiques distinguent les indicateurs RMP des autres indicateurs de l’environnement des entreprises. Premièrement, en principe, les indicateurs de niveau inférieur prennent en compte uniquement des informations « objectives » concernant les règles et réglementations, contrairement aux évaluations « subjectives » des participants aux marchés qu’utilisent les indicateurs basés sur des enquêtes d’opinion. Cela différencie les indicateurs des évaluations contextuelles et fait qu’ils sont comparables dans le temps et entre pays. Deuxièmement, les indicateurs RMP suivent une approche ascendante, dans laquelle les valeurs des indicateurs peuvent être liées à des politiques sous-jacentes spécifiques. L’un des avantages de ce système est que les valeurs des indicateurs de niveau supérieur permettent de remonter de manière de plus en plus détaillée aux valeurs des indicateurs désagrégés et, finalement, à des informations précises de la base de données sur la réglementation. Cela n’est pas possible avec des systèmes d’indicateurs fondés sur des enquêtes d’opinion, qui peuvent certes identifier des perceptions de faiblesses des politiques publiques, mais sont moins à même de les mettre en corrélation avec des cadres d’action spécifiques.
La réglementation des marchés de produits en Chine est toujours restrictive
8Des indicateurs RMP du type de ceux élaborés par l’OCDE ont été calculés pour la première fois pour la Chine à partir des données recueillies en 2008 sur la réglementation. Ils révèlent que, malgré la libéralisation intervenue dans un certain nombre de domaines, la réglementation des marchés de produits continue de restreindre sensiblement la concurrence. L’indicateur RMP global est plus élevé que dans n’importe quel pays de l’OCDE, y compris dans les économies de marché émergentes de la zone OCDE (graphique 4.2) [3]. Les trois sous-composants du niveau supérieur de l’indice RMP global sont élevés en Chine par rapport aux pays de comparaison; c’est le cas notamment du contrôle étatique et des obstacles aux échanges internationaux et à l’investissement, tandis que la valeur de l’indicateur global est à peu près identique à celle de la Russie (graphique 4.3). Comme expliqué ci-après, ces niveaux indiquent une grande marge d’amélioration possible de l’environnement réglementaire, que la Chine pourrait exploiter pour maintenir sa spectaculaire performance économique.
Indicateur global de la réglementation des marchés de produits (2008)
Indicateur global de la réglementation des marchés de produits (2008)
La valeur de l’indicateur varie de 0 à 6, allant du système réglementaire le moins restrictif au plus restrictifStatLink : http://dx.doi.org/10.1787/778038360410
Réglementation des marchés de produits en Chine, comparaison internationale (2008)
Réglementation des marchés de produits en Chine, comparaison internationale (2008)
StatLink : http://dx.doi.org/10.1787/778041313875Mais la concurrence est de plus en plus solidement implantée dans la plupart des marchés
9Malgré le niveau de l’indicateur RMP global, la concurrence est solide et s’intensifie dans une bonne partie du secteur industriel chinois. En effet, la proportion de secteurs industriels au niveau à quatre chiffres évalués comme étant fortement à modérément concentrés a été ramenée d’un peu plus d’un quart en 1998 à environ un huitième en 2007 (tableau 4.1), ce qui est peu élevé par rapport aux normes internationales, y compris en comparaison avec les États-Unis (OCDE, 2005a) [4].
Concentration du marché dans le secteur industriel
Concentration du marché dans le secteur industriel
Nombre de secteurs industriels dans plusieurs fourchettes de l’indice de concentration Herfindahl-Hirschman(1) (regroupés en fonction des seuils de fusion retenus par le ministère de la Justice des États-Unis)(1) L’indice Herfindahl-Hirschman (IHH) est défini comme la somme des carrés des parts de marché, sur 10 000; les secteurs industriels utilisés correspondent aux secteurs de la classification CITI à quatre chiffres pour la Chine.
10En Chine, paradoxalement, les bases nécessaires à une concurrence solide sur les marchés de produits proviennent en partie de l’héritage de l’ère de la planification centrale, pendant laquelle des « ensembles complets » d’industries manufacturières ont été implantés dans nombre de régions chinoises (Rawski, 2008). Par comparaison avec l’Union soviétique, la gestion de l’industrie en Chine était en outre largement moins centralisée, et d’importants pouvoirs étaient délégués aux bureaucraties provinciales et locales (Wong, 1986). Par ailleurs, dès le début de la période de réforme, les décideurs politiques se sont rapidement rendu compte des avantages de la concurrence et se sont efforcés de scinder les bureaux de production des ministères d’exécution en plusieurs entreprises publiques au sein d’un même secteur [5]. Parallèlement, les restrictions sur les entrées intermédiaires ont été allégées via le double système de prix, qui a permis une grande expansion des entreprises de bourgs et de villages. Beaucoup de ces entreprises ont commencé en approvisionnant les entreprises publiques, mais ont fini par leur faire concurrence.
L’intensification de la concurrence s’explique par la sortie des entreprises publiques…
11Bien que ces facteurs aient peut-être contribué à instaurer les conditions propices au développement de la concurrence de marché en Chine, son essor tient principalement à la sortie des entreprises publiques et au bourgeonnement du secteur privé. Il y a 30 ans, l’économie chinoise était presque entièrement détenue et gérée par différents niveaux d’administration. À leur apogée, en 1978, les entreprises publiques assuraient 78 % de la production industrielle totale et employaient 60 % de la main-d’œuvre non agricole. Les entreprises collectives assuraient le reste de la production et de l’emploi, aucun autre type d’entreprise commerciale n’étant alors autorisé. Suite à l’autorisation des entreprises privées en 1979, la part de la production assurée par les entreprises ni publiques ni collectives a rapidement crû. Bien que les entreprises publiques aient continué de se développer jusqu’en 1990, leur part d’emploi a progressivement diminué sur cette période, tandis que l’expansion du secteur privé s’est accélérée.
12Au cours des années 90 et au début des années 2000, la rationalisation des entreprises publiques et la libéralisation du secteur privé ont été deux priorités d’action essentielles qui ont sous-tendu le développement industriel de la Chine. La propriété des petites et moyennes entreprises publiques a été diversifiée et ouverte aux intérêts privés, et les entreprises publiques affichant des pertes importantes ont été encouragées à fusionner ou à déposer le bilan. Par conséquent, le secteur public de l’économie a considérablement reculé. Après avoir culminé à plus de 112 millions d’employés au milieu des années 90, l’emploi des entreprises publiques a commencé à décliner en termes absolus, et de 1997 à 2001, la diminution relative de l’emploi des entreprises publiques a été supérieure à celle enregistrée pendant les 20 années précédentes [6].
13En 2004, le processus de privatisation a ralenti. Dans le secteur industriel, où la sortie des entreprises publiques avait été la plus rapide, la réduction des effectifs de ces dernières s’est modérée (chapitre 6). Avec la croissance rapide du secteur privé, cependant, la part des entreprises publiques dans l’emploi, les actifs fixes et la valeur ajoutée a continué de décliner, bien qu’à un rythme moins soutenu (graphique 4.4). En 2007, même si elles ne représentaient que 6 % des entreprises, les entreprises publiques directement contrôlées par l’État produisaient 31 % de la valeur ajoutée du secteur industriel, employaient 22 % de la main d’œuvre et contrôlaient 47 % des stocks d’actifs fixes, ce qui suggère qu’elles sont plutôt de grande taille et à forte intensité capitalistique.
Importance relative du secteur public
Importance relative du secteur public
… et par le développement du secteur privé
14L’exode des entreprises publiques du secteur industriel chinois a été plus que compensé par la croissance rapide du secteur privé. En règle générale, les entreprises publiques qui ont quitté le marché étaient des petites et moyennes entreprises (PME), et leur départ a fait augmenter la part des effectifs des grandes entreprises publiques par rapport à l’ensemble des entreprises publiques restantes. Cela étant, l’afflux d’entreprises du secteur privé a provoqué une hausse importante du nombre de PME opérant dans le secteur industriel chinois. Globalement, depuis la fin des années 90, les effectifs moyens par entreprise ont diminué légèrement, le poids des entreprises publiques, moins nombreuses et de plus en plus grandes, étant plus que compensé par une prolifération d’entreprises privées plus petites (tableau 4.4 ci-après).
15Le développement du secteur des entreprises privées a commencé dans les provinces côtières de l’est de la Chine, qui ont été à l’avant-garde de bon nombre des premières réformes – en particulier Zhejiang, Guangdong, Jiangsu, Tianjin et Fujian. En 1998, 64 % de la valeur ajoutée industrielle dans ces régions était produite par le secteur privé, contre une moyenne de 24 % seulement dans les autres régions de la Chine. En 2007, si la part de la valeur ajoutée du secteur privé dans les cinq championnes côtières de l’est avait atteint de 80 %, elle avait aussi doublé pour atteindre presque 50 % dans les autres régions de la Chine, atténuant ainsi le fossé qui séparait ces dernières des provinces côtières. Ce bourgeonnement des entreprises privées dans toute la Chine suit un modèle de « convergence », dans lequel la part de la valeur ajoutée du secteur privé a crû plus rapidement dans les provinces auparavant dominées par le secteur public. Ce modèle d’un secteur privé qui « s’étend à toute la Chine » est nettement visible dans la plupart des régions, à l’exception de certaines provinces de l’ouest relativement peu développées, ainsi que Heilongjiang, dans le nord-est.
L’intensification de la concurrence a amélioré la productivité
16La redéfinition de la frontière entre le secteur public et le secteur privé a stimulé la concurrence sur les marchés de produits. En 1998, les entreprises publiques produisaient plus de la moitié de la valeur ajoutée dans 36 % des secteurs industriels. Environ 40 % de ces secteurs étaient, quant à eux, très concentrés ou modérément concentrés (tableau 4.2). En 2007, la proportion de secteurs industriels dominés par les entreprises publiques était tombée à un sur dix, tandis que le pourcentage de ces secteurs caractérisés par une concurrence insuffisante était resté plus ou moins inchangé. À inverse, en 1998 les entreprises publiques produisaient moins de 5 % de la valeur ajoutée dans seulement 8 % des secteurs industriels, tandis qu’en 2007, ce chiffre atteignait presque 45 %. Le pourcentage de ces secteurs présentant une insuffisance de la concurrence a nettement chuté pendant cette période, ce qui indique une hausse importante du nombre d’entreprises du secteur privé caractérisées par des parts de marché dispersées.
Concentration de l’industrie et participation de l’État dans le secteur industriel(1)
Concentration de l’industrie et participation de l’État dans le secteur industriel(1)
(1) L’importance de la concentration dans les divers secteurs est évaluée à partir de l’Indice Herfindahl-Hirschman au niveau à quatre chiffres.17Cette augmentation de la concurrence sur les marchés de produits est en grande partie à l’origine des gains de productivité. Après une longue période marquée par une croissance volatile et très faible de la productivité, le lancement de la réforme économique a déclenché une hausse sensible et soutenue de la productivité totale des facteurs (PTF). D’après des études récentes, la productivité totale des facteurs a évolué de façon relativement stable. La variation de la croissance de la productivité des facteurs reflète en grande partie la différence d’état du cycle entre le début et la fin de la période de comparaison. L’étude de Perkins et Rawski, par exemple, révèle un fléchissement de la croissance de la productivité des facteurs entre 2000 et 2005, mais si la période d’estimation est prolongée jusqu’en 2008 (comme dans la dernière colonne du tableau 4.3), aucun recul n’apparaît. Ce rythme de croissance moyenne est très satisfaisant en comparaison internationale (tableau 4.3). De plus, lorsque les données annuelles pour la croissance de la productivité totale des facteurs sont lissées afin d’éliminer l’effet du cycle économique, il s’avère que la PTF ne fluctue guère.
Différentes estimations de la croissance de la PTF pendant la période de réforme
Différentes estimations de la croissance de la PTF pendant la période de réforme
18Les contributions relatives de la croissance de la productivité et de l’accumulation des facteurs de production à la performance industrielle de la Chine ont suscité un débat houleux. Dans une optique à long terme, les données actuellement disponibles montrent que la croissance de la productivité a représenté environ 40 % de la croissance totale. La croissance du capital physique a représenté près de 50 %, le reste étant dû au facteur travail. La part de croissance imputable à l’offre de travail serait plus importante si l’amélioration de la qualité de la main-d’œuvre était prise en compte. Depuis 2004, la contribution du capital à la croissance globale a augmenté, car l’expansion du stock de capital s’est accélérée pour dépasser celle de la production, l’investissement représentant une part extrêmement élevée de la demande totale.
La gouvernance des entreprises publiques a été entièrement réformée
19Avant la réforme, les entreprises publiques étaient pour l’essentiel des bureaux de production placés sous le contrôle direct des ministères d’exécution. Ces dernières années, les autorités s’étant fermement engagées à améliorer la performance du secteur des entreprises d’État, la gouvernance des entreprises publiques a été entièrement réformée. Les premières réformes ont inclus la transformation des entreprises publiques en sociétés commerciales et le renforcement de l’indépendance managériale via la délégation du processus décisionnel des bureaux de surveillance du gouvernement aux dirigeants des entreprises publiques. Plus récemment, dans le cadre des efforts suivis visant à séparer la fonction d’actionnaire d’autres aspects du rôle du gouvernement touchant à l’élaboration des politiques, les structures institutionnelles spéciales chargées de surveiller les grandes entreprises publiques ont été centralisées en 2003. Récemment créée, la Commission d’État en charge de la supervision et de la gestion des actifs de l’État (SASAC) s’est vu confier comme principal mandat de faire valoir les droits de propriété du gouvernement sur les actifs de l’État, et notamment de surveiller la restructuration des entreprises publiques [7].
20Avec pour objectif la création d’entreprises compétitives sur le plan international et suffisamment grandes pour figurer au Global Fortune 500, la SASAC a peu à peu supervisé un certain nombre de fusions et surveille actuellement 141 entreprises publiques, contre 196 au moment de sa création [8]. Alors qu’elles étaient de véritables ministères industriels, beaucoup des grandes entreprises du portefeuille de la SASAC ont été transformées en sociétés holding détenant un grand nombre de filiales. Au total, les entreprises publiques placées sous le contrôle de la SASAC au niveau central emploient environ 8.5 millions de salariés, soit un effectif moyen de plus de 50 000 employés par entreprise. La SASAC prévoit de nouvelles concentrations et envisage de ramener le nombre d’entreprises publiques au niveau central dans une fourchette de 80 à 100 d’ici 2010. Afin d’accélérer ce processus, la SASAC a récemment annoncé la création de sociétés de gestion d’actifs chargées de gérer certaines des petites entreprises publiques non performantes.
21Parallèlement aux activités de la SASAC au niveau central, un certain nombre de provinces et de communes ont également créé des antennes locales de cette commission pour surveiller les entreprises publiques détenues par les niveaux inférieurs d’administration, ce qui a largement contribué à clarifier le contrôle local sur les entreprises publiques locales. En termes de capital employé, le secteur des entreprises publiques locales est à peu près aussi important que le secteur public central, mais il emploie environ 75 % de la main d’œuvre totale des entreprises publiques.
22L’introduction de la SASAC a marqué le début d’une nouvelle ère dans la gouvernance des entreprises publiques, caractérisée par l’accélération de la transformation de ces entreprises en sociétés commerciales et la mise en œuvre d’un certain nombre de réformes visant à améliorer la gouvernance [9]. Dans bien des cas, la SASAC joue un rôle d’actionnaire qui n’avait pas toujours été pleinement assumé sur le plan légal par les pouvoirs publics dans le passé, ce qui a eu des répercussions négatives en termes d’incitations pour les dirigeants des entreprises publiques et en matière de contrôle. De plus, le leitmotiv des récentes réformes a été de réduire l’intervention directe de l’État dans les entreprises publiques. Des conseils d’administration composés notamment d’administrateurs indépendants ont été introduits dans la plupart des entreprises publiques, et des structures d’entreprise plus transparentes ont été mises en place. La SASAC a également renforcé les incitations adressées aux dirigeants en introduisant des systèmes de contrôle et des contrats qui établissent un lien entre la rémunération des dirigeants publiques et les performances des entreprises.
23Suite à l’amélioration du gouvernement d’entreprise et à d’autres réformes, les entreprises publiques fonctionnent, à certains égards, davantage comme des entreprises du secteur privé. Par le passé, les entreprises publiques avaient tendance à maintenir des stocks plus importants que les entreprises privées, peut-être en raison d’un meilleur accès au crédit et d’une exposition moindre à la concurrence (tableau 4.4). Cependant, cet écart s’est réduit ces dernières années, du fait qu’il incombe désormais davantage aux dirigeants des entreprises publiques d’améliorer l’efficience et la rentabilité de leurs entreprises. De plus, dans le passé, les subventions des pouvoirs publics ont fortement favorisé les entreprises publiques, mais ce fossé a également disparu ces dernières années, les autorités chinoises s’étant engagées, dans le cadre de la candidature de la Chine à l’OMC, à réduire sensiblement les subventions versées au secteur des entreprises d’État.
Comparaison des entreprises publiques et privées dans l’industrie(1)(2)(3)(4)(5)(6)
Comparaison des entreprises publiques et privées dans l’industrie(1)(2)(3)(4)(5)(6)
(1) Nombre moyen de salariés par entreprise.(2) Actifs fixes divisés par les effectifs, moyenne pondérée.
(3) Stocks divisés par le chiffre d’affaires, moyenne pondérée.
(4) Engagements à long terme divisés par les actifs totaux, moyenne pondérée.
(5) Part des exportations industrielles totales.
(6) Part de la valeur ajoutée.
24Néanmoins, les entreprises publiques chinoises se distinguent toujours sensiblement des entreprises du secteur privé par d’autres aspects importants. Tout d’abord, elles l’emportent sur les entreprises privées en taille, et surtout en intensité capitalistique. Depuis la fin des années 90, le capital investi par salarié dans le secteur public a augmenté considérablement et est aujourd’hui presque quatre fois plus important que dans le secteur privé. Si cela tient à la nature intrinsèque des secteurs dans lesquels les entreprises publiques sont devenues de plus en plus concentrées, il faut peut-être y voir également une habitude persistante du secteur bancaire, lui-même composé majoritairement d’entités publiques, qui consiste à privilégier les entreprises publiques en matière de prêts (chapitre 3). En effet, la part des engagements à long terme par rapport aux actifs totaux est près de 2.5 fois plus importante pour les entreprises publiques que pour les entreprises privées, ce qui indique que les premières bénéficient d’un accès privilégié aux financements bancaires. Enfin, par comparaison avec les entreprises contrôlées par l’État, les entreprises privées, et plus particulièrement celles détenues par des investisseurs hors Chine continentale, montrent une propension nettement plus forte à exporter.
La performance des entreprises publiques s’est améliorée, mais accuse toujours du retard sur le secteur privé
25La restructuration et les améliorations en matière de gouvernance ont eu un impact visible sur la productivité des entreprises publiques. Dans le secteur public, qui a connu des réductions d’effectifs plus importantes par rapport à la valeur ajoutée et des hausses significatives d’intensité capitalistique, la croissance de la productivité du travail a été plus rapide que dans le secteur privé – respectivement 5.6 % contre 3.6 % par an entre 1999 et 2007. Par conséquent, la productivité du travail dans le secteur industriel public est aujourd’hui supérieure à celle du secteur privé. Néanmoins, cette avance est en grande partie due aux entreprises indirectement détenues par l’État, la productivité du travail dans les entreprises publiques contrôlées à 100 % par l’État étant toujours inférieure à celle de toutes les autres entreprises, quel que soit leur régime de propriété.
26Les estimations de la PTF dérivées d’une fonction de la production qui prend en compte la densité capitalistique (ainsi que la taille de l’entreprise, sa localisation et son secteur d’activité) indiquent que la productivité globale est supérieure dans les entreprises privées (graphique 4.5). Ce résultat confirme ceux de nombreuses études précédentes qui ont utilisé tout un éventail de méthodologies, et ont conclu de manière générale que les entreprises publiques chinoises sont nettement moins efficientes que les entreprises soumises à un régime de propriété différent. Comme pour la productivité du travail, ces derniers temps, la PTF a crû plus rapidement dans le secteur public : alors qu’elle se situait en moyenne à la moitié de celle du secteur privé sur la période 1997-2003, elle a atteint près des deux tiers de cette dernière sur la période 2004-07. Les entreprises industrielles détenues à moins de 50 % par l’État sont environ 40 % plus productives que les entreprises détenues à part entière par l’État, ce qui souligne les avantages que peut apporter une privatisation, même partielle. La productivité inférieure des entreprises publiques est une caractéristique systémique du secteur industriel chinois et non pas simplement le reflet de différences régionales et sectorielles.
Écarts de productivité totale des facteurs en fonction du régime de propriété(1)
Écarts de productivité totale des facteurs en fonction du régime de propriété(1)
Par rapport aux entreprises contrôlées directement par l’État (État > 50 %)(1) Voir Conway et al. (2010) pour les paramètres de régression totale. L’intervalle de confiance de 95 % est représenté par l’épaisseur des barres.
27Ce modèle, qui se caractérise par une productivité du travail relativement élevée et une PTF faible, indique que les entreprises publiques utilisent leur stock de capital de manière moins efficiente que les entreprises du secteur privé. Étant donné que l’accumulation de capital est un moteur essentiel de la croissance du PIB et que les entreprises publiques représentent une grande part de l’investissement total, une faible productivité du capital dans le secteur public constitue un frein important à la croissance économique. Dollar et Wei (2007) expliquent par exemple que les distorsions systémiques dans l’allocation de capital liées à la propriété de l’État ont un impact négatif important sur le PIB. D’après leurs simulations, si le capital était alloué de manière plus efficiente, l’investissement total pourrait diminuer de 5 % du PIB sans aucun préjudice pour la croissance économique.
28Coïncidant avec les résultats relatifs à la productivité, le taux de rendement des actifs employés par le secteur public a nettement augmenté ces dernières années, mais il est toujours en retard sur celui du secteur privé. Au milieu des années 90, le secteur public dans son ensemble était tout juste rentable, car une pléthore d’entreprises publiques techniquement insolvables annulait la majeure partie des profits des entreprises publiques en meilleure santé financière. Depuis, le secteur public a nettement évolué vers la rentabilité, et le rendement moyen des actifs des entreprises publiques du secteur industriel a été presque décuplé, passant de 2.2 % en 1998 à 21 % en 2007. En 2008, cependant, compte tenu de la récession mondiale, les profits des entreprises publiques contrôlées par l’administration centrale ont enregistré leur premier déclin depuis 2002 en chutant de 30 %.
29Cette amélioration spectaculaire de la productivité n’a pas été égale dans toutes les entreprises contrôlées par l’État, les progressions les plus importantes provenant de la tranche supérieure de la distribution : de 1998 à 2007, 30 % des entreprises publiques affichant les meilleures performances ont contribué pour 90 % à l’amélioration des rendements (graphique 4.6). En effet, le regain de rentabilité des entreprises publiques est en grande partie imputable à un nombre relativement restreint d’entreprises publiques relevant de l’administration centrale. Elles appartiennent au secteur de l’extraction et de la transformation des ressources et ont connu une période marquée par une demande sans précédent, à l’origine d’une flambée des prix des produits de base. Bien que la plus grande partie des profits soit générée par les entreprises publiques les plus performantes, des progrès ont néanmoins été réalisés dans l’ensemble de la distribution, et le rendement médian des entreprises publiques industrielles est passé de 1.1 % seulement à 5.5 % entre 1998 et 2007. Ces résultats sont avant tout le fruit des réformes concernant les entreprises et visant à restructurer et redresser les entreprises publiques non rentables, mais ils s’expliquent aussi par une série de faillites qui ont sonné le glas de milliers d’entreprises publiques déficitaires.
Distribution des taux de rendement des actifs physiques
Distribution des taux de rendement des actifs physiques
30Malgré ces évolutions positives, bon nombre des entreprises publiques de petite taille sont toujours déficitaires ou tout juste rentables – en 2007, une entreprise publique sur cinq affichait un résultat négatif. Les entreprises d’État placées sous la supervision des SASAC provinciales et locales ont, elles aussi, accru leur rentabilité, mais elles sont toujours en retard sur les entreprises publiques relevant de l’administration centrale. Globalement, pour une même région et un même secteur, les entreprises publiques demeurent en règle générale moins rentables que les entreprises privées.
Résultats détaillés des indicateurs RMP et recommandations [10]
31Le paradoxe de l’excellente performance de la Chine pendant la période de réforme est qu’elle est intervenue alors que la transformation des institutions est toujours loin d’être achevée et que certains aspects de l’environnement réglementaire portent toujours la marque de l’ère de la planification. En effet, l’indicateur RMP global présenté au graphique 4.2 ci-dessus révèle un environnement réglementaire nettement moins propice à la concurrence que celui des pays de l’OCDE, ce qui suggère que la modernisation des institutions s’est fait distancer, d’une certaine manière, par la transformation économique de la Chine. Il semblerait que les avantages des réformes importantes qui ont été introduites, ainsi que les vestiges de marchés concurrentiels et l’essor du secteur privé – conjointement avec une « improvisation créative » servant à pallier les insuffisances institutionnelles – aient jusqu’à présent compensé les coûts implicites des distorsions persistantes liées à la politique publique menée en la matière (Brandt et Rawski, 2008) [11].
32À l’avenir, les obstacles réglementaires inhérents au cadre actuel risquent de freiner de plus en plus la croissance, à mesure que l’économie chinoise continue de se développer et qu’elle devient de plus en plus sophistiquée. Dans les paragraphes suivants, les indicateurs RMP de niveau intermédiaire et inférieur sont utilisés pour mettre en exergue les aspects de la réglementation pour lesquels l’environnement chinois accuse un retard y compris sur les pays de l’OCDE les moins performants, et où les marges de réformes possibles pour stimuler la performance économique sont par conséquent les plus grandes. La discussion s’articule autour des trois domaines généraux de la réglementation synthétisés par les indicateurs RMP, à savoir le contrôle étatique, les obstacles à l’entrepreneuriat et les obstacles aux échanges internationaux et à l’investissement.
Le contrôle étatique est toujours omniprésent par rapport aux pays membres de l’OCDE
33Malgré une privatisation rapide et des progrès considérables en matière de gouvernement d’entreprise des entreprises publiques, si l’on en croit les indicateurs RMP l’importance du contrôle étatique au sein de l’économie chinoise est toujours plus grande que dans n’importe quel pays de l’OCDE (tableau 4.5). Cette situation s’explique par un niveau élevé d’actionnariat public et d’engagement de l’État dans les activités économiques.
Contrôle étatique en Chine, comparaison internationale(1) (2)
Contrôle étatique en Chine, comparaison internationale(1) (2)
(1) République tchèque, Hongrie, Corée, Mexique, Pologne, Turquie.(2) Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal.
Les entreprises publiques dominent toujours certains secteurs
34En décembre 2006, la SASAC a publié une directive annonçant son intention de conserver un contrôle absolu via un régime de propriété unique ou une participation de contrôle dans les entreprises publiques de sept secteur déclarés « stratégiques », à savoir la défense, la production et la distribution de l’électricité, le pétrole et l’industrie chimique, les télécommunications, le charbon, l’aviation civile et le transport maritime (tableau 4.6). En outre, le gouvernement entend conserver des participations de contrôle absolu ou des participations de contrôle importantes dans tout un éventail de secteurs qualifiés de « secteurs de base ou piliers ». Cette initiative a marqué un tournant dans l’action des pouvoirs publics. Alors qu’ils avaient d’abord encouragé le secteur privé à se développer dans tous les secteurs concurrentiels de l’économie, ils ont ensuite opté pour une politique de privatisation des petites entreprises publiques dans les secteurs non stratégiques, parallèlement à un élargissement des participations de l’État dans les entreprises jugées stratégiques. Cette évolution coïncide avec l’approche exposée dans un premier temps dans le neuvième plan quinquennal, qui consistait à « garder les gros morceaux et laisser les miettes ».
Objectifs d’action concernant la participation de l’État selon les secteurs
Objectifs d’action concernant la participation de l’État selon les secteurs
35Conformément à cette politique, les entreprises publiques continuent de dominer certains domaines clés. Plus particulièrement, elles sont très présentes dans l’extraction en amont et la production de ressources naturelles (pétrole, gaz, charbon et certains minerais), ainsi que dans la fabrication d’équipements. Les entreprises gérées par l’État contrôlent également un certain nombre de secteurs de réseau, notamment la production et la distribution de l’électricité, du gaz naturel et de l’eau. Dans certains de ces secteurs, la part de la valeur ajoutée produite par les entreprises publiques a diminué très légèrement depuis la fin des années 90 (tableau 4.7). En dehors du secteur industriel, les entreprises publiques continuent de dominer les secteurs de la banque, des télécommunications et des médias.
Secteurs dans lesquels le niveau des participations de l’État est le plus élevé
Secteurs dans lesquels le niveau des participations de l’État est le plus élevé
36Dans les secteurs présentant une intensité capitalistique moindre, la part de la valeur ajoutée des entreprises publiques est en général nettement plus basse, et en diminution (graphique 4.7). Cela étant, malgré la concentration croissante des entreprises d’État dans les secteurs réputés stratégiques, les entreprises publiques continuent d’opérer dans tous les secteurs industriels au niveau à deux chiffres, comme le montre la valeur maximale de l’indicateur RMP pour l’importance du secteur des entreprises publiques (tableau 4.5 ci-dessus).
Intensité capitalistique et actionnariat de l’État
Intensité capitalistique et actionnariat de l’État
La gouvernance des entreprises publiques doit encore être améliorée
37Compte tenu de la prévalence des entreprises publiques dans les secteurs clés de l’industrie chinoise, il est crucial d’éliminer les carences du gouvernement des entreprises détenues par l’État. L’un des thèmes prédominants des récentes réformes menées dans ce domaine a été la réduction du contrôle direct du gouvernement sur les entreprises publiques en autorisant ces dernières à opérer dans leurs intérêts commerciaux tout en maintenant une supervision adéquate et efficace. Comme l’expliquent plus en détail les Lignes directrices de l’OCDE sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques (OCDE, 2005b), les objectifs prioritaires sont les suivants :
- garantir des règles du jeu équitables avec le secteur privé ;
- améliorer la transparence des objectifs et des performances des entreprises publiques ;
- renforcer et accorder davantage de pouvoirs aux conseils d’administration des entreprises publiques ;
- renforcer la fonction actionnariale au sein de l’administration d’État ;
- assurer un traitement équitable des actionnaires minoritaires.
38La rupture définitive des liens traditionnels entre les entreprises publiques, les organismes d’État et le Parti communiste est une difficulté constante en matière de gouvernance des entreprises publiques en Chine. Cette tâche s’avère difficile, du fait que près de la moitié des présidents et plus du tiers des présidents-directeurs généraux des entreprises publiques placées sous le contrôle de l’administration centrale ont été nommés par le Département de l’organisation centrale du Parti communiste et bénéficient d’un statut de fonctionnaire (Hu, 2007). En outre, les comités du parti au sein des entreprises publiques appliquent les principes du parti au gouvernement d’entreprise et jouent souvent un rôle actif en matière de ressources humaines et dans la prise de décisions stratégiques de l’entreprise.
39Pour que la SASAC puisse atteindre son objectif initial, qui consistait à séparer la fonction actionnariale de l’État de celle d’élaboration des politiques et de régulation, son rôle en matière de supervision doit être clairement défini et respecté [12]. La principale mission de la SASAC devrait comprendre le contrôle des performances et de la planification des entreprises publiques, la participation aux assemblées des actionnaires, la nomination des administrateurs et, ponctuellement, l’organisation et la surveillance des ventes d’actions des entreprises publiques. Les décisions stratégiques en matière de ressources humaines, de budget et de stratégies d’investissement devraient être laissées aux entreprises publiques elles-mêmes, et l’État ne devrait pas faire valoir sa qualité d’actionnaire pour réaliser par ce biais les objectifs de sa politique industrielle. Les ingérences des pouvoirs publics dans la gestion d’entreprise en dehors de leur champ de responsabilité en tant qu’apporteurs de capitaux ont un impact négatif sur la concurrence et sont contraires aux principes originaux sur lesquels repose la SASAC. L’expérience des autres pays montre que le panachage des fonctions réglementaires et actionnariales tend à nuire à la qualité de l’une comme de l’autre.
40Une autre difficulté constante concernant la gouvernance des entreprises publiques en Chine est l’élimination les distorsions en matière d’investissement liées à la présence de l’État actionnaire. Une augmentation de la part des profits des entreprises publiques distribués sous forme de dividendes constituerait une avancée dans cette direction. Au lieu de verser des dividendes, les entreprises publiques ont en général réinjecté leurs bénéfices dans des investissements parfois incontrôlés qui ont contribué à une succession de cycles d’investissement marqués par des hausses et des baisses extrêmes [13]. La SASAC s’est employée à modifier cette situation, et depuis 2008, elle exige des entreprises publiques la distribution d’une partie de leurs profits sous forme de dividendes. Bien qu’il s’agisse d’un premier pas non négligeable, les taux de dividendes prescrits sont peu élevés au regard des normes de l’OCDE, et ils devraient être augmentés [14]. Les grandes entreprises publiques doivent également instaurer des politiques de dividendes formelles visant à reverser aux actionnaires les excédents de bénéfices pour lesquels la direction ne peut espérer percevoir un bénéfice adéquat ajusté en fonction des risques.
41En 2005, la SASAC a annoncé son intention d’introduire un « système budgétaire pour la valorisation des actifs de l’État », afin de consolider les fonds d’investissement des entreprises publiques contrôlées par l’administration centrale. Selon ce système, les dividendes des entreprises publiques sont versés à la SASAC, qui les redistribue ensuite conformément à la politique industrielle du gouvernement. Cela risque tout simplement de transférer sur la SASAC les insuffisances inhérentes à une approche non marchande de la formation de capital. Au lieu de cela, les dividendes des entreprises publiques et les produits des privatisations devraient être directement versés au ministère des Finances et intégrés au processus budgétaire, comme les pays de l’OCDE ont l’habitude de le faire.
42Une meilleure mise en œuvre et une application renforcée des réformes d’ores et déjà mises en place pourraient aussi favoriser la gouvernance des entreprises publiques. Par exemple, les entreprises publiques sont en retard sur les règles et les normes édictées en matière de communication d’informations et de transparence. Le projet de la SASAC visant à exiger que les 141 entreprises publiques placées sous son contrôle publient des rapports annuels à compter de 2008 devrait améliorer la transparence et contribuer à débrouiller l’opacité des participations croisées entre un certain nombre d’entreprises publiques de niveau intermédiaire et leurs filiales. Bien qu’elle ait été consolidée, la protection des actionnaires minoritaires reste limitée, ce qui diminue également la capacité des structures de gouvernance de promouvoir efficacement les intérêts de tous les actionnaires (OCDE, 2008).
Les décideurs politiques doivent mettre l’accent sur la fixation de conditions-cadres
43En corollaire de l’accroissement de l’indépendance des entreprises publiques en matière de prise de décisions stratégiques, les décideurs politiques chinois doivent concentrer davantage leurs efforts sur la mise en place de conditions-cadres pour les activités du secteur privé, et veiller à maintenir une relation d’indépendance mutuelle entre l’État et le marché. Les réformes administratives et organisationnelles engagées ces dix dernières années ont considérablement amélioré la capacité de l’administration centrale de réglementer efficacement une économie de marché. La réorganisation de l’administration de 2003, qui a entraîné la suppression des ministères industriels, alors qu’ils avaient été au cœur de l’économie planifiée, a marqué une évolution décisive vers la régulation fondée sur le marché. Toutefois, bien que le processus d’élaboration des politiques ait beaucoup évolué par rapport au système précédent caractérisé par des interventions libres dans l’économie, les indicateurs RMP indiquent toujours une présence de réglementations coercitives plus marquée que dans la plupart des pays de l’OCDE, ce qui laisse à penser que des progrès supplémentaires seraient bénéfiques en termes de concurrence.
44D’après les indicateurs RMP, le contrôle des prix est utilisé beaucoup plus couramment en Chine que dans n’importe quel pays de l’OCDE, ce qui témoigne d’une persistance de la réglementation coercitive [15]. Les distorsions de prix induites par cette politique peuvent étouffer le développement économique et imposer des coûts substantiels en raison d’une affectation inefficace des ressources. Le contrôle des prix est toujours pratiqué sur tout un éventail de produits en Chine, et notamment sur le pétrole et le gaz naturel, l’électricité, l’eau, le tabac, ainsi que les céréales et le fioul domestique.
La privatisation comme meilleur remède
45Le redémarrage du processus de privatisation est le moyen idéal de garantir que les entreprises publiques soient gérées dans une optique commerciale et de mettre un terme à la pratique dommageable des banques consistant à appliquer des conditions d’octroi de prêts asymétriques qui favorisent le secteur public. Le recul du secteur des entreprises publiques et l’essor du secteur privé ont été au cœur des réformes économiques chinoises ces 30 dernières années et un facteur déterminant de progrès en termes d’allocation de capital et de PTF. La même expérience a été vécue par de nombreux pays développés ou en développement qui ont constaté que la privatisation avait amélioré rentabilité, production réelle et efficience (voir, par exemple, Megginson et Netter, 2001 ou Kikeri et Nellis, 2004). Dans le cas de la Chine, de nouvelles réductions du patrimoine de l’État aideraient à réduire au minimum l’ingérence des autorités dans les décisions économiques et permettraient à la SASAC de concentrer ses efforts sur la surveillance de l’exercice des fonctions actionnariales et de transférer ses responsabilités réglementaires à d’autres organismes.
46Lorsque la privatisation a été amorcée, dans les années 90, les autorités chinoises ont mis en place une structure à deux niveaux dans laquelle leurs participations d’origine formaient une catégorie d’actions incessibles distinctes des nouvelles actions. Ces deux types d’actions donnaient lieu, en principe, aux mêmes droits de vote et sur les bénéfices, mais les actions incessibles de l’État étaient néanmoins destinées à être détenues indéfiniment, et ne pouvaient pas être vendues sur les marchés publics [16]. En 2005, préoccupé par les conséquences négatives des actions non négociables en termes de développement des marchés des actions et de gouvernement d’entreprise, le gouvernement a abandonné cette politique et a ordonné aux entreprises publiques de prendre des dispositions pour fusionner les deux catégories d’actions (chapitre 3) [17]. Les projets actuels prévoient que toutes les actions des entreprises privées devront devenir entièrement négociables d’ici 2012 (Ahn et Cogman, 2007). Cette réforme suppose un certain nombre d’avantages importants, dont l’amélioration du gouvernement d’entreprise et de la liquidité sur les marchés de capitaux chinois, et facilite les fusions et acquisitions, ce qui permettra à la SASAC de regrouper et de simplifier le portefeuille d’entreprises publiques détenues par l’État. Elle lève aussi un obstacle non négligeable à la privatisation, même si plusieurs organismes publics ont affirmé que l’objectif de la réforme n’était pas de diminuer les participations de l’État, mais uniquement de rendre négociables les actions non négociables.
47Nonobstant les avantages de la privatisation, l’augmentation de la concentration des participations de l’État dans les grandes entreprises a entraîné ces dernières années une nette hausse de la capitalisation boursière des entreprises publiques chinoises. Actuellement, les entreprises publiques qui ont été transformées en sociétés commerciales et partiellement privatisées représentent plus de 80 % de la capitalisation du marché boursier. Bien qu’une privatisation partielle puisse améliorer la performance d’une entreprise, les études internationales réalisées dans les pays de l’OCDE montrent que les gains de rentabilité et de productivité sont en général plus importants dans les entreprises entièrement privatisées (OCDE, 2003), comme en témoignent les résultats précités concernant les performances des entreprises en fonction de leur régime de propriété. L’inconvénient de la privatisation partielle est qu’habituellement elle ne se traduit ni par le passage du contrôle de gestion aux actionnaires privés, ni par l’acquisition de la technologie nécessaire pour porter la performance de l’entreprise au niveau de celle du secteur privé. Si la Chine entend maintenir des taux de croissance économique élevés, soutenus par des améliorations de la productivité, la part des actifs productifs contrôlés par des entrepreneurs et des gestionnaires cherchant à maximiser les profits devra continuer de croître.
48D’abord, et cette étape est peut-être la plus facile, les participations de l’État dans les petites entreprises publiques des secteurs non stratégiques pourraient être cédées au plus offrant via des ventes publiques aux enchères. En effet, la classification des secteurs stratégiques donnée par la SASAC fait état de nombreux secteurs dont le gouvernement a annoncé qu’il avait l’intention de se retirer entièrement. Beaucoup de ces petites entreprises publiques sont déficitaires et manquent de transparence, ce qui implique des risques de dette supplémentaires. Par ailleurs, elles opèrent en général dans des secteurs où la concurrence est solide. En outre, comme cela a été indiqué précédemment, un cadre pour une concurrence saine a récemment été mis en place, d’où un risque minimum lié à la privatisation de ces entreprises publiques. Les pouvoirs publics devraient donc mettre à exécution leur décision de « laisser les miettes ».
49La liste des secteurs « stratégiques » et des secteurs « de base ou piliers » devrait également être réexaminée. Tous les secteurs classés dans la deuxième catégorie sont concurrentiels par nature et, dans les pays de l’OCDE, ils ne se caractérisent généralement pas par une participation importante de l’État. Tout comme les entreprises étrangères, les entreprises chinoises du secteur privé ont désormais la capacité financière d’acquérir des grandes entreprises publiques ou des intérêts importants dans ces dernières [18]. De même, tous les secteurs de réseau classés « stratégiques » par la SASAC comprennent des sous-secteurs concurrentiels dans lesquels la participation des entreprises privées s’est traduite par des gains de productivité impressionnants à la fois dans les pays développés et en développement. Comme indiqué ci-après, préalablement à la privatisation des segments non concurrentiels des secteurs de réseau, il est nécessaire de doter ces derniers d’un régime réglementaire efficace et d’une surveillance fiable confiée à des instances de réglementation indépendantes.
50La poursuite de la privatisation des entreprises publiques chinoises impliquerait un grand nombre de transactions, d’où la nécessité d’une méthode de cession efficace. Dans le passé, de nombreux transferts de propriété vers le secteur privé ont été menés via des rachats par les dirigeants et les employés conclus sans aucun contrôle extérieur, qui ont fini par susciter la controverse et donner lieu à de nombreuses rumeurs de démembrement des actifs. Ces problèmes ont été réglés avec l’adoption de la « loi sur les actifs de l’État », qui inscrit dans la législation un certain nombre de principes concernant le transfert des actifs de l’État via des rachats par les dirigeants, y compris une évaluation préalable à la vente. Cette loi confère également à la SASAC le pouvoir de mettre fin à un transfert d’actifs ou de le déclarer caduc si elle juge qu’une collusion malveillante a eu lieu. Par cet avertissement, les autorités font clairement savoir que cette question revêt une importance capitale aux yeux des législateurs. La mise en application rapide et en bonne et due forme de ces nouvelles réglementations sera déterminante pour faire en sorte qu’elles modifient les pratiques sur le marché. L’expérience de l’OCDE indique que des processus de transfert d’actifs plus ouverts sont plus bénéfiques pour l’État et l’entreprise concernée (OCDE, 2003). D’autre part, les « actions spécifiques », qui permettent à l’État d’exercer un niveau de contrôle supérieur au niveau de risque inhérent à ses participations, laissent la porte ouverte aux abus et devraient être évitées.
Les obstacles à l’entrepreneuriat entravent le développement du secteur privé
51La faible présence d’obstacles à l’entrepreneuriat est décisive pour encourager les entreprises du secteur privé et créer des marchés concurrentiels. La Chine affiche de bons résultats dans certains des domaines réglementaires couverts par cet indicateur (tableau 4.8). Plus précisément, l’indicateur concernant l’opacité réglementaire et administrative est inférieur à la moyenne OCDE, ce qui révèle que des progrès ont été réalisés en matière d’amélioration de la transparence du régime réglementaire. Malgré ces efforts, néanmoins, les charges administratives que les pouvoirs publics font peser sur les entrepreneurs sont toujours très élevées et constituent un obstacle à l’entrée, ce qui signifie que les efforts déployés pour alléger la bureaucratie de l’administration n’ont pas encore véritablement porté leurs fruits. Les obstacles à la concurrence sont également élevés par comparaison avec les pays de l’OCDE, ce qui indique que des difficultés persistent dans les secteurs de réseau et des services.
Obstacles à l’entrepreneuriat en Chine, comparaison internationale(1) (2)
Obstacles à l’entrepreneuriat en Chine, comparaison internationale(1) (2)
(1) République tchèque, Hongrie, Corée, Mexique, Pologne, Turquie.(2) Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal.
La transparence réglementaire et administrative a été améliorée…
52Les efforts considérables déployés par la Chine pour améliorer ses systèmes de gouvernance administrative et promouvoir la transparence de sa réglementation ont constitué un volet important du processus de réforme (OCDE, 2009). Depuis peu, les « Réglementations sur la transparence des informations de l’administration », entrées en vigueur en mai 2008, constituent une base juridique en vue de la création du premier système chinois de communication d’informations à l’échelon national applicable à tous les niveaux d’administration. Le fait de rendre les institutions du secteur public plus transparentes agira comme une puissante incitation à la réforme institutionnelle et renforcera l’obligation de rendre compte et l’efficience. La qualité rédactionnelle des textes de loi a également été améliorée, mais la langue utilisée dans les règlementations est toujours loin d’être simple et tend à s’apparenter à des déclarations de principe, ce qui renforce l’incertitude concernant les règles du marché. La consultation du public sur les nouvelles réglementations s’est développée, et bien qu’elle ne soit pas légalement obligatoire aujourd’hui, elle a été intégrée aux récents principes concernant la rédaction des réglementations.
53Depuis 2001, des efforts conséquents ont également été déployés en faveur de la simplification administrative. Un certain nombre de programmes ont été mis en œuvre dans l’optique de réduire la portée et l’impact des exigences réglementaires héritées de l’époque de la planification centrale, et d’enrayer la fragmentation bureaucratique très répandue. Bien que la pénétration d’Internet reste faible en dehors des zones urbaines, un ambitieux programme d’administration électronique est actuellement lancé dans le cadre de réformes plus larges concernant le droit et les institutions administratives. En raison de ces initiatives et d’autres encore, la Chine a amélioré sa transparence réglementaire ainsi que l’accès libre aux informations administratives, et les indicateurs de l’opacité réglementaire et administrative sont satisfaisants, en comparaison internationale. L’indicateur des régimes d’autorisations et de permis est également peu élevé en raison de l’introduction de « guichets uniques » et d’autres initiatives conçues pour réduire la paperasserie et simplifier les règles et procédures auxquelles les entreprises sont tenues de se conformer.
… mais les charges administratives concernant la création d’entreprises restent excessives et constituent une barrière à l’entrée
54En dépit des efforts visant à améliorer le fonctionnement de la bureaucratie publique, les charges administratives concernant la création d’entreprises restent importantes en comparaison avec d’autres pays, ce qui dénote des systèmes d’autorisation administrative complexes et lourds [19]. Les valeurs élevées de ces indicateurs pourraient aussi être révélatrices d’inefficiences plus généralisées dans l’administration et suggèrent que les obstacles à l’entrepreneuriat ne proviennent pas tant des réglementations officielles, que des difficultés liées à leur mise en œuvre. Les récentes tentatives de réforme administrative se sont heurtées à maintes reprises à certains aspects doctrinaires du système actuel et, par conséquent, la Chine compte toujours un éventail complexe d’institutions et d’organismes légalement habilités à divers degrés à créer et administrer de nouvelles réglementations. Les bureaucrates de l’administration sont ainsi autorisés à prendre des décisions qui devraient être laissées au marché, ce qui crée des opportunités de corruption qui sont autant de fortes incitations au blocage de toute réforme.
55Avec une tradition interventionniste et des structures administratives qui se sont bien souvent laissé distancer par la libéralisation économique et qui sont très fragmentées, un profond remodelage des processus administratifs s’avère nécessaire pour améliorer les services fournis et simplifier l’interaction entre l’administration et les entreprises. L’expérience de l’OCDE montre qu’une stratégie de réforme réglementaire à long terme doit être explicite, cohérente et bénéficier du soutien des plus hauts niveaux de l’administration. Reconnaissant l’ampleur de ce défi, la plupart des pays de l’OCDE ont créé des organes de surveillance réglementaire chargés de veiller, dans toute l’administration, à ce que la politique réglementaire favorise une réforme cohérente dans toute l’administration. En Chine, si le Bureau des affaires législatives du Conseil des affaires d’État est en partie chargé de veiller à la qualité de la réglementation, il n’existe aujourd’hui aucun organe central de surveillance ayant pour mission d’examiner les propositions de réglementations afin de s’assurer qu’elles n’imposent pas de charges administratives superflues ou excessives aux entreprises et aux citoyens [20]. Il conviendrait pour cela de recourir à des analyses d’impact de la réglementation, processus décisionnel fondé sur des données factuelles conçu pour garantir la qualité de la réglementation. Un organe de surveillance pourrait aussi aider à intégrer les fonctions réglementaires au sein de différents niveaux de l’administration, et faire en sorte que les progrès de réforme la réglementaire soient plus uniformes dans l’ensemble du pays.
Les marchés intérieurs ont été libéralisés, mais les entreprises publiques constituent toujours des barrières à l’entrée dans certains secteurs
56En 2005, le Conseil des affaires d’État a publié des « Lignes directrices pour la promotion et le soutien du développement du secteur non étatique, et notamment des entreprises individuelles et privées », avec l’intention de favoriser l’accès au marché des entreprises privées dans des secteurs auparavant soumis à restrictions. Tout comme les engagements pris par la Chine en matière d’ouverture de marché dans le cadre de son adhésion à l’OMC, ces lignes directrices ont ouvert un certain nombre de secteurs à la concurrence des entreprises privées, d’où une grande avancée en direction de l’objectif de créer des conditions identiques pour tous. De ce fait, d’après les indicateurs RMP, les obstacles à l’entrée sont, du moins sur le plan formel, globalement comparables à ceux que l’on observe dans les économies de marché émergentes de l’OCDE.
57Comme précisé précédemment, s’agissant du recul du secteur public et de l’essor du secteur privé, une âpre concurrence s’est développée dans de nombreux secteurs, et notamment dans ceux à forte intensité de main-d’œuvre. Cela étant, dans un certain nombre de secteurs « stratégiques » et « piliers » où les entreprises publiques sont devenues de plus en plus concentrées, la participation du secteur privé est beaucoup plus restreinte, voir inexistante, ce qui a des répercussions négatives en termes de concurrence du marché (tableau 4.2 ci-dessus et graphique 4.8). Bien que, techniquement, certains de ces secteurs soient ouverts aux entreprises privées, un traitement réglementaire discriminatoire est souvent appliqué dans l’optique de décourager les nouveaux entrants privés. En outre, la volonté affichée de l’État de voir les entreprises publiques dominer ces secteurs agit comme un puissant frein à l’entrée.
Pénétration des entreprises publiques et concentration du marché, 1998-2007(1)
Pénétration des entreprises publiques et concentration du marché, 1998-2007(1)
(1) Concentration du marché calculée comme étant la moyenne simple de l’IHH par secteur d’activité au niveau à quatre chiffres.58Le manque de pressions concurrentielles dans les secteurs dominés par des entreprises d’État nuit aux performances et accroît le risque de voir ces dernières représenter de nouveau un très lourd fardeau pour les finances publiques. Faute de privatisation, une participation et une concurrence accrues des entreprises privées dans ces secteurs sont nécessaires pour garantir que les entreprises publiques en place s’efforcent d’améliorer leur efficience. Les autorités devraient veiller à ce que les Lignes directrices de 2005 sur la participation du secteur privé soient effectivement mises en œuvre, ce qui permettrait d’éliminer une grande partie des barrières implicites à l’entrée des secteurs « stratégiques ». Les règles qui constituent une discrimination à l’encontre des entreprises privées doivent être abrogées, tandis que l’accès des entreprises privées aux banques, au capital et aux emprunts obligataires doit être amélioré. Enfin, les entreprises publiques et privées doivent être traitées sur un pied d’égalité dans le cadre de la passation des marchés publics, comme le demande la nouvelle loi antimonopole.
Le nouveau droit de la concurrence marque un grand pas en avant [21]
59La nouvelle loi antimonopole (Anti-Monopoly Law – AML) est entrée en vigueur en avril 2008 et remédie à bon nombre des lacunes et autres insuffisances de la loi de 1993 sur la lutte contre la concurrence déloyale. L’AML aligne le cadre chinois pour la concurrence sur les pratiques internationales et représente un progrès considérable en faveur de la concurrence sur les marchés de produits. Cette nouvelle loi prévoit un cadre juridique complet et mis à jour pour traiter les fusions et lutter contre un large éventail de pratiques anticoncurrentielles, y compris les accords de monopole, les abus de position dominante et la concentration des acteurs économiques. Enfin, et c’est important, l’AML couvre également les agissements anticoncurrentiels commis par les entreprises publiques et dans le cadre des missions confiées par l’État, ce qui explique que l’indicateur RMP pour les dérogations au droit de la concurrence soit peu élevé.
60La mise en œuvre et l’interprétation juridique de la nouvelle législation seront déterminantes pour que cette dernière puisse apporter avec certitude les résultats escomptés tout en conciliant les enjeux de concurrence et la politique industrielle relativement militante de la Chine. Par exemple, les directives précédemment émises par le gouvernement appelant à la rationalisation et au regroupement des entreprises dans les secteurs souffrant de surcapacité ont donné lieu à des accords entre entreprises qui seraient aujourd’hui incompatibles avec la nouvelle AML. Certaines dispositions de la nouvelle loi nécessitent par ailleurs de nouvelles règles d’exécution, qui devront être mises au point rapidement.
61La mise en application de l’AML est répartie entre l’Administration d’État de l’industrie et du commerce, le ministère du Commerce et la Commission d’État pour le développement et la réforme. Cet arrangement contraste avec les dispositifs généralement adoptés dans les pays de l’OCDE, où la mise en œuvre du droit de la concurrence est en général confiée à une seule autorité nationale de la concurrence. L’avantage de cette approche est qu’elle favorise l’échange d’informations et réduit au minimum les ingérences extérieures dans les décisions concernant l’application du droit de la concurrence. En revanche, la nouvelle AML prévoit la création d’une Commission nationale antimonopole placée sous la responsabilité du Conseil des affaires d’État, qui devrait avoir pour mission la mise en application du droit de la concurrence dans son intégralité.
Des défis réglementaires majeurs demeurent dans les secteurs de réseau
62Ces dix dernières années, la Chine a réalisé certains progrès en matière de réforme de la réglementation des secteurs de réseau. De manière générale, bien que le rythme et la portée de leur action aient varié d’un secteur à l’autre, les pouvoirs publics ont adopté une approche plus libérale de la réglementation en démantelant les monopoles d’État sur le plan vertical et horizontal et en autorisant le secteur privé à pénétrer certains sous-secteurs. Malgré certaines améliorations, l’indicateur RMP pour les obstacles à l’entrée dans les secteurs de réseau reste toutefois élevé en Chine par rapport aux pays de comparaison, ce qui sous-entend que des entraves à l’implication du secteur privé continuent de restreindre la concurrence. En outre, la valeur élevée de l’indicateur pour l’engagement de l’État dans les secteurs de réseau implique que même si la concurrence y est possible, les entreprises publiques sont toujours dominantes.
63Dans le secteur de l’électricité, la State Power Corporation, qui avait pris le contrôle de la plupart des actifs du ministère de l’Énergie à la fin des années 90, a été scindée en deux entreprises de transport et cinq producteurs en 2002. Cette mesure, ainsi que la loi de 2002 sur l’électricité autorisant la production d’électricité par le secteur privé, étaient un préalable nécessaire à la concurrence. De plus, la Commission de régulation de l’électricité (State Electricity Regulatory Commission – SERC) est entrée en fonction en 2003. Depuis ces réformes, un certain nombre d’entreprises privées ont pénétré le marché de la production d’électricité, et plusieurs marchés de gros de l’électricité régionaux ont été lancés à titre expérimental.
64La fixation des prix dans le secteur de l’électricité continue d’être une source d’inefficience qui freine la productivité. S’agissant de la production, les prix varient en fonction des coûts du producteur, sur la base de la méthode des coûts majorés. Bien que cette pratique puisse encourager l’investissement, elle n’incite en rien à l’amélioration de l’efficience. S’agissant de la vente au détail, les prix réglementés n’ont pas réussi à s’adapter rapidement aux fluctuations des coûts, ce qui a intensifié la pression fiscale, et donné lieu à d’autres problèmes graves et récurrents. En effet, en 2008, le contrôle des prix de l’électricité a poussé les fournisseurs à réduire la production d’énergie, provoquant des coupures générales dans certaines zones. Des prix de l’énergie maintenus artificiellement bas donnent également lieu à des gaspillages d’énergie, au détriment de l’environnement. Il est prévu que les futures réformes en matière de prix autorisent les marchés de gros à déterminer les prix à la production, tandis que les pouvoirs publics réguleront les prix du transport et de la distribution, ainsi que les prix pour les utilisateurs finaux. Cependant, les détails spécifiques de ces réformes et le calendrier de leur mise en œuvre n’ont pas encore été communiqués. De manière plus générale, les autorités ont adopté une approche progressive de la réforme du secteur de l’énergie, réputé stratégique. Cela étant, il reste à savoir si cette approche suffira à résoudre les difficultés auxquelles le secteur est confronté, et notamment la tension entre la demande forte et croissante et la protection de l’environnement (AIE, 2006).
65La réforme réglementaire dans le secteur des télécommunications a, dans une certaine mesure, stimulé la concurrence et produit des résultats considérables. La loi sur les télécommunications, adoptée en 2000, prévoit la séparation des fonctions assumées par le gouvernement en matière d’élaboration des politiques, de réglementation et de gestion, et interdit les monopoles. Les grands opérateurs de télécommunication ne peuvent refuser aucune demande de connexion à leur réseau, tandis que les prix bradés et les subventions croisées abusives sont interdits. Les règles sont appliquées par le ministère de l’Information et de l’Industrie, principal régulateur du secteur des télécoms. Depuis ces réformes, le réseau de télécommunication de la Chine est devenu le plus grand au monde et celui qui connaît la plus forte croissance. Cela étant, un certain nombre de domaines de la réglementation devraient encore être clarifiés via une nouvelle législation. Par exemple, les règles relatives aux autorisations accordées aux nouveaux entrants et à l’accès des tiers aux réseaux devraient être clarifiées et rendues plus transparentes.
66Des instances de réglementation indépendantes ont été introduites dans un certain nombre de secteurs de réseau en Chine. Dans certains cas, cependant, elles sont placées sous la supervision du ministère du secteur dont elles ont la charge, ou ont été nommées en fonction d’affinités politiques, ce qui limite leur indépendance et réduit la possibilité de voir émerger des marchés efficients avec une participation accrue du secteur privé. Les instances de réglementation indépendantes doivent trouver un équilibre entre la nécessité de promouvoir les gains d’efficience et d’attirer les investissements, et celle de protéger d’une part les consommateurs contre les possibles abus liés aux positions de monopole et, d’autre part, les entreprises contre les ingérences politiques. Cette tâche est loin d’être aisée, particulièrement dans un pays comme la Chine, où un certain nombre de secteurs sont marqués par une forte concentration d’entreprises privées. Afin d’engranger les bénéfices escomptés d’un environnement réglementaire de haut niveau, les instances indépendantes doivent s’appuyer sur des cadres institutionnels appropriés, s’inscrivant dans une forte gouvernance. L’indépendance doit aller de pair avec la responsabilité, la stabilité et l’expertise. La responsabilité suppose que le processus de prise de décision soit transparent et soumis à un dispositif de règles de procédure et de vérification claires et simples, ainsi qu’à des mécanismes régulateurs, avec des possibilités d’audiences publiques et des mécanismes de recours. Dans les pays de l’OCDE, les instances de réglementation les plus efficaces et les plus crédibles sont celles dont l’indépendance et les rôles ont été explicitement inscrits dans des statuts spécifiques leurs assignant des fonctions et des objectifs clairs.
Obstacles aux échanges et aux investissements internationaux
67La Chine a énormément tiré parti de son intégration rapide dans l’économie mondiale. Les échanges internationaux et l’investissement direct étranger ont encouragé les entreprises nationales à incorporer les technologies étrangères dans le processus de production, facilitant ainsi la diffusion technologique et la croissance de la productivité. Bien que la Chine se soit engagée à poursuivre la libéralisation de ses régimes en matière d’échanges et d’investissement direct étranger, l’indicateur RMP pour les obstacles aux échanges internationaux et à l’investissement est élevé par rapport à celui des pays de l’OCDE. On en déduira que la poursuite des réformes visant à ouvrir les secteurs de l’économie qui demeurent protégés de l’économie mondiale apporterait des résultats supplémentaires (tableau 4.9).
Obstacles aux échanges internationaux et à l’investissement, comparaison internationale(1) (2)
Obstacles aux échanges internationaux et à l’investissement, comparaison internationale(1) (2)
(1) République tchèque, Hongrie, Corée, Mexique, Pologne, Turquie.(2) Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal.
Des IDE plus conséquents dans le secteur des services auraient des retombées importantes
68Contrairement aux sévères restrictions qu’elles ont imposées sur les investissements de portefeuille étrangers, les autorités chinoises ont vivement encouragé les investissements directs étrangers (IDE) et la Chine est désormais le pays qui reçoit le plus d’IDE dans le monde. Nonobstant cette performance impressionnante, l’indicateur des obstacles à la participation étrangère, qui évalue les obstacles aux IDE dans les secteurs des services, est relativement élevé. De plus, la part de l’investissement chinois financé par les IDE diminue de manière constante depuis le milieu des années 90.
69Ces obstacles liés aux politiques publiques se retrouvent dans la composition des entrées d’IDE en Chine. Jusqu’au milieu des années 2000, les IDE se concentraient massivement dans le secteur manufacturier, les services attirant nettement moins l’investissement étranger que dans d’autres pays en développement (Banque mondiale, 2007). Plus récemment, en partie suite aux changements de politique opérés par les autorités chinoises pour leur adhésion à l’OMC en 2001, la part de l’IDE dirigé vers le secteur des services a nettement augmenté (graphique 4.9). Une grande partie de cette augmentation de l’IDE a profité à l’immobilier et aux secteurs financiers, tandis que les capitaux entrants destinés aux autres secteurs de services sont restés relativement modestes [22].
Entrées d’IDE en Chine par secteur
Entrées d’IDE en Chine par secteur
70De manière générale, les fournisseurs étrangers de services sont confrontés à trois types d’obstacles aux IDE en Chine : i) des restrictions sur le régime de propriété et des plafonds à la prise de participation maximale autorisée dans les entreprises nationales; ii) des restrictions sur la portée géographique et les lignes d’activité; et iii) d’autres exigences, telles que des minimums de capital requis qui ne sont pas imposés aux concurrents nationaux, ou dans une moindre mesure (OCDE, 2009). Dans certains secteurs de services, les obstacles aux IDE restent omniprésents. Par exemple, les investisseurs étrangers dans les secteurs des télécommunications et de l’électricité se voient imposer des restrictions relatives à leurs participations et sont confinés respectivement dans les services à valeur ajoutée et la production d’électricité. Des restrictions à la participation étrangère existent également dans les secteurs du transport maritime et aérien, du droit et de la comptabilité, du tourisme et des services postaux [23]. Ces restrictions limitent non seulement la part de marché des fournisseurs étrangers, mais aussi l’ampleur et le niveau de sophistication de leurs services, en raison de leur réticence à transférer de la technologie et de l’expertise vers des entreprises sur lesquelles leur contrôle est limité. En plus des barrières explicites aux IDE, les politiques réglementaires qui restreignent l’accès au marché d’une manière ou d’une autre ont, elles aussi, un impact négatif sur la part des IDE dans l’économie (voir Nicoletti et al., 2003 pour l’expérience de l’OCDE). Cela suggère que l’intention des autorités chinoises de dominer les secteurs stratégiques et piliers décourage les entrées d’IDE dans ces derniers.
71Dans certains secteurs de services, les restrictions sur les IDE ont été quelque peu assouplies dans le cadre des engagements pris par la Chine vis-à-vis de l’OMC. Plus particulièrement, les banques et sociétés d’assurance non-vie étrangères sont désormais soumises à un traitement proche de celui des entités nationales, bien que les plafonds imposés à l’investissement étranger dans les banques et les sociétés d’assurance nationales existent toujours [24]. Cela étant, une plus grande libéralisation de l’accès au marché pour les investisseurs étrangers et les activités commerciales étrangères apporterait des avantages substantiels. Comme dans le secteur manufacturier, les pays bénéficient des IDE dans le secteur des services via la création d’emplois, l’accumulation de capital, les transferts de technologie étrangère, l’amélioration des services et une concurrence accrue. Ces améliorations peuvent avoir un effet d’entraînement important et contribuer à des gains de productivité dans le secteur manufacturier du fait de l’amélioration de la qualité et de la disponibilité des entrées intermédiaires. En outre, dans le cas de la Chine, des IDE plus conséquents dans les secteurs des services aideraient aussi à atténuer la position dominante des entreprises publiques. Les projets du gouvernement visant à ouvrir davantage le secteur des services aux capitaux privés et étrangers doivent être activement poursuivis.
D’autres obstacles limitent aussi les bénéfices des échanges et de l’investissement étranger
72La Chine a déployé des efforts non négligeables afin de réduire les procédures discriminatoires et d’autres obstacles réglementaires auxquels sont confrontées les entreprises étrangères. Dans un souci de transparence, toutes les lois, réglementations et autres mesures concernant les échanges sont publiées dans le Journal du commerce extérieur et de la coopération économique (Foreign Trade and Economic Co-operation Gazette). Il existe également un point d’information auquel les entreprises peuvent s’adresser pour obtenir des précisions sur les lois et réglementations concernant les échanges. L’adoption de la loi sur la législation a également permis d’améliorer le processus d’élaboration des projets de loi en prévoyant le temps nécessaire pour procéder à des consultations satisfaisantes avec toutes les parties prenantes concernées. Les entreprises étrangères ont également eu la possibilité de formuler des commentaires sur le projet de loi relatif au contrat de travail, sur la loi antimonopole, ainsi que sur de nombreuses réglementations sectorielles. Des efforts ont également été réalisés par la Chine pour rapprocher son régime de normes des pratiques internationales, et les instances de réglementation chinoises ont enregistré des progrès concernant la réduction des obstacles injustifiés imposés par la réglementation nationale en matière d’échanges.
73Les droits de douane sur les biens manufacturés sont relativement bas en Chine par rapport à certaines autres grandes économies émergentes. Par ailleurs, la marge de manœuvre disponible pour élever les droits de douane est limitée, car le taux appliqué est proche du taux consolidé, ce qui n’est pas le cas dans d’autres grandes économies émergentes. En outre, la dispersion des droits de douane appliqués à tous les produits est nettement moins importante que dans presque tous les autres marchés émergents, ce qui indique que la structure des droits de douane en Chine est relativement neutre et que le recours aux droits de douane pour protéger certains secteurs est relativement peu courant. Cela étant, en comparaison des pays de l’OCDE, le niveau moyen des droits de douanes reste élevé (tableau 4.10).
Taux des droits de douane et leur dispersion en Chine et dans certains pays(1)
Taux des droits de douane et leur dispersion en Chine et dans certains pays(1)
2007(1) Sans objet, étant donné que la Fédération de Russie n’était pas membre de l’OMC en 2007.
74En adhérant à l’OMC, la Chine a effectivement rendu irréversibles bon nombre des engagements qu’elle a pris en matière de libéralisation des échanges. Parmi les domaines importants de réformes futures figure l’amélioration de la transparence des réglementations pour les entreprises étrangères souhaitant exercer leurs activités en Chine. Les procédures de recours en cas de modifications de la réglementation doivent également être ouvertes aux parties étrangères, et des dispositions spécifiques exigeant que les procédures administratives réglementaires évitent toute restriction sur les échanges doivent être introduites. Les procédures de passation des marchés publics pourraient également être améliorées, et l’adhésion de la Chine à l’Accord de l’OMC sur les marchés publics est hautement prioritaire. Enfin, bien que des efforts évidents aient été déployés en vue de rapprocher les normes chinoises des pratiques internationales, il est toujours difficile pour les entreprises étrangères de devenir membres des organismes chargés de la fixation des normes privées. Il convient de redoubler les efforts visant à impliquer toutes les parties prenantes pour améliorer la transparence du processus de fixation des normes en Chine.
Bibliographie
Bibliographie
- Ahn, J. et D. Cogman (2007), « A Quiet Revolution in China’s Capital Markets », Perspectives on Corporate Finance and Strategy, McKinsey&Company.
- AIE (2006), China’s Power Sector Reforms: Where to Next, Paris.
- Banque mondiale (2007), Foreign Capital Utilisation in China: Prospects and Future Strategy, Bureau de la Banque mondiale à Pékin.
- Banque mondiale (2008), Doing Business 2009, Washington DC.
- Brandt, L. et T. Rawski (2008), « China’s Great Economic Transformation », Chapitre 1 dans L. Brandt et T. Rawski (dir. pub.), China’s Great Economic Transformation, Cambridge, Cambridge University Press.
- Chow, G. (2008), « Another Look at the Rate of Increase in TFP in China », Journal of Chinese Economic and Business Studies, vol. 6, no 2.
- Conway, P., R. Herd, T. Chalaux, P. He et J. Yu (2010), « Product Market Regulation and Competition in China », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
- Dollar, D. et S. Wei (2007), « Das (wasted) Kapital: Firm Ownership and Investment Efficiency in China », Document de travail du FMI, WP/07/9.
- Dougherty, S., R. Herd et P. He (2007), « Has a Private Sector Emerged in China’s Industry? Evidence from a Quarter of a Million Chinese Firms », China Economic Review, vol. 18, no 3.
- Fan, G., D. Perkins, et L. Sabin (1997), « People’s Republic of China: Economic Performance and Prospects », Asian Development Review, vol. 15, no 2.
- Golub, S. (2009), « Openness to Foreign Direct Investment in Services: An International Comparative Analysis », World Economy, vol. 32, no 8.
- Hu, R. (2007), « Governance of State Controlled Listed Companies in China: the Current Situation and Policy Suggestions », Présentation dans le cadre du troisième dialogue OCDE-Chine sur les politiques à suivre en matière de gouvernement d’entreprise, Shanghai, mars.
- Kikeri, S. et J. Nellis (2004), « An Assessment of Privatization », The World Bank Research Observer, vol. 19, no 1.
- Mattlin, M. (2007), « The Chinese Government’s New Approach to Ownership and Financial Control of Strategic State-Owned Enterprises », BOFIT Discussion Paper 10.2007, Banque de Finlande.
- Megginson, W. et J. Netter (2001), « From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization », Journal of Economic Literature, vol. 39, no 2.
- Nicoletti, G., S. Golub, D. Hajkova, D. Mirza et K.-Y. Yoo (2003), « L’influence des politiques sur les échanges et l’investissement direct étranger », Revue économique de l’OCDE, no 36.
- OCDE (2003), Privatising State-Owned Enterprises: An Overview of Policies and Practices in OECD Countries, OCDE, Paris.
- OCDE (2005a), Études économiques de l’OCDE : Chine 2005, Paris.
- OCDE (2005b), Lignes directrices sur le gouvernement d’entreprise des entreprises publiques, OCDE, Paris.
- OCDE (2008), Examens de l’OCDE des politiques de l’investissement : Chine 2008 : Promouvoir un comportement responsable des entreprises, OCDE, Paris.
- OCDE (2009), Examens de l’OCDE de la réforme de la réglementation : Chine 2009 : Définir la frontière entre le marché et l’État, OCDE, Paris.
- Perkins, D. et T. Rawski (2008), « Forecasting China’s Economic Growth to 2025 », dans L. Brandt et T. Rawski (dir. pub.), China’s Great Economic Transformation, Cambridge, Cambridge University Press.
- Rawski, T. (2008), « Can China Sustain Rapid Growth Despite Flawed Institutions? », document présenté lors du sixième « International Symposium of the Center for China-US Cooperation » de Denver, les 30 et 31 mai.
- Rawski, E. et T. Rawski (2008), « China’s Economic Development and Global Interactions in the Long Run », document élaboré en vue de la conférence Harvard-Hitotsubashi-Warwick, « Economic Change Around The Indian Ocean in the Very Long Run », Venise, 22-24 juillet 2008, version du 24 juin.
- Wang, Y. et Y. Yao (2001), « Sources of China’s Economic Growth, 1952-99: Incorporating Human Capital Accumulation », Policy Research Working Papers no 2650, Banque mondiale.
- Wong, C. (1986), « Ownership and Control in Chinese Industry: The Maoist Legacy and Prospects for the 1980s », dans Joint Economic Committee, Congrès des États-Unis, China’s Economy Looks Towards the Year 2000, vol. 1, Washington DC.
- Wölfl, A., I. Wanner, T. Kozluk et G. Nicoletti (2009), « Ten Years of Product Market Reform in OECD Countries – Insights from a Revised PMR Indicator », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, no 695, Paris.
- Wu, Y. (2008), « The Role of Productivity in China’s Growth: New Estimates », Journal of Chinese Economic and Business Studies, vol. 6, no 2.
- Zheng J., A. Bigsten et A. Hu (2009), « Can China’s Growth be Sustained? A Productivity Perspective », World Development, vol. 37, no 4.
Notes
-
[1]
Pour une présentation détaillée des indicateurs RMP et des résultats des pays de l’OCDE, voir Wölfl et al. (2009). Conway et al. (2010) proposent une description complète de la méthodologie des indicateurs RMP appliquée à la Chine.
-
[2]
Dans un souci de clarté, les références directes aux noms des indicateurs RMP sont en italiques dans ce chapitre.
-
[3]
Le système est conçu avec des indicateurs RMP allant tous de 0 à 6, du moins restrictif au plus restrictif pour la concurrence.
-
[4]
Du fait qu’il n’existe aucune mesure directe de la concurrence, dans la pratique on a en général recours à des mesures indirectes. Malheureusement, toutes les données indirectes présentent des imperfections et il est souvent possible de trouver des cas où elles ne reflètent pas avec précision les conditions de concurrence. Par exemple, des économies d’échelle ou de gamme peuvent se traduire par des ratios de concentration relativement élevés ou par des prix qui dépassent les coûts marginaux même si la rivalité entre les entreprises peut être forte. Malgré ces problèmes potentiels, les ratios de concentration sont souvent utilisés pour mesurer la pression concurrentielle.
-
[5]
Par exemple, le monopole des télécommunications dont bénéficiait le ministère de la Poste et des Télécommunications (MPT) a pris fin en 1994 avec l’arrivée d’un concurrent, China Unicom. En 2000, les actifs du MPT ont été répartis dans deux sociétés – China Telecom et China Mobile. Une quatrième grande entreprise, China Netcom, est née d’une division de China Telecom en 2002. Ce modèle de création d’entreprises publiques concurrentes a été répété dans d’autres secteurs, tels que celui du pétrole, de l’aviation, de l’acier et de la production d’énergie.
-
[6]
Bon nombre des privatisations intervenues pendant cette période ont simplement nécessité la reconnaissance du fait que beaucoup des entreprises de bourgs et de villages constituées pendant les années 80 étaient essentiellement des entreprises privées. À compter du milieu des années 80, beaucoup d’entreprises ayant le statut d’entreprises collectives, c’est-à-dire contrôlées par les pouvoirs publics locaux, se sont enregistrées à nouveau en tant qu’entreprises privées lorsqu’il est devenu acceptable de « retirer son bonnet rouge ».
-
[7]
La SASAC est une « organisation spéciale » de niveau ministériel qui rend compte directement au Conseil des affaires d’État. Son mandat ne s’étend pas au secteur financier, où le rôle de propriétaire est attribué à la Société centrale d’investissement, tandis que la surveillance relève de la responsabilité du Comité central de surveillance bancaire.
-
[8]
Les autorités chinoises espèrent porter le nombre d’entreprises chinoises inscrites au Global Fortune 500 à environ 50 d’ici 2015, alors qu’elles sont 37 en 2009. En 1995, seules trois entreprises chinoises avaient rejoint le Global Fortune 500.
-
[9]
Fin 2006, le processus de transformation des entreprises publiques en sociétés commerciales touchait à sa fin, plus de 80 % de l’ensemble des entreprises publiques et la quasi-totalité de celles contrôlées par le gouvernement central s’étant constituées en sociétés en vertu du droit des sociétés (OCDE, 2009).
-
[10]
Conway et al. (2010) fournissent une comparaison des résultats de tous les indicateurs de niveau inférieur pour la Chine avec ceux des pays membres de l’OCDE et d’autres pays.
-
[11]
Outre les vestiges de marchés concurrentiels, un certain nombre d’autres éléments susceptibles d’expliquer la forte performance économique de la Chine compte tenu de ses faiblesses institutionnelles ont été suggérés. Pour Rawski et Rawski (2008), des facteurs culturels et historiques ont doté la population chinoise d’un éventail souple et complet de compétences organisationnelles tout à fait adaptées au développement entrepreneurial. Les transferts de savoir des entreprises étrangères, pratiqués dès le début du processus de réforme, ainsi que l’influence de la communauté chinoise installée à l’étranger, expliquent peut-être aussi pourquoi la croissance de la productivité a été forte, en dépit des insuffisances du cadre réglementaire.
-
[12]
Telle est l’ambition de la « loi de la République populaire de Chine sur les actifs détenus par l’État », entrée en vigueur en mai 2009 après 10 ans de délibérations. Avant cette loi, l’action publique concernant les entreprises publiques était régie par les « Mesures provisoires pour le transfert des droits de propriété des entreprises publiques », introduites en décembre 2003.
-
[13]
À l’époque de la planification, les besoins en financement et les profits des entreprises publiques faisaient partie intégrante du budget de l’État, plus de la moitié des recettes budgétaires de ce dernier étant générées par les entreprises publiques à la fin des années 70. Le gouvernement a cessé de percevoir des dividendes des entreprises publiques en 1994 car leur rentabilité était si faible qu’il a été jugé préférable pour les entreprises publiques de conserver leurs bénéfices afin de pouvoir renforcer les incitations.
-
[14]
Les entreprises publiques des secteurs du tabac, de la pétrochimie, du charbon, de l’électricité et des télécommunications sont tenues de verser 10 % de leurs bénéfices bruts sous forme de dividendes. S’agissant des entreprises publiques des secteurs de l’acier, du transport, de l’électronique et du commerce de détail, ce chiffre est abaissé à 5 %, tandis que les entreprises publiques du secteur de la défense et les institutions publiques de recherche-développement continueront d’être exemptées du versement de tout dividende.
-
[15]
Le contrôle des prix est régi par la loi sur les prix et est appliqué par la CEDR au niveau central et par le Bureau des prix des produits de base à l’échelon des provinces. Les prix officiels sont des prix fixes, tandis que les prix recommandés par les autorités prennent en général la forme de prix de base assortis d’une fourchette de variation possible. En 2006, 4.7 % de la totalité des biens vendus au détail étaient soumis au contrôle des prix.
-
[16]
Jusqu’à 2005, les deux tiers environ des actions sur les marchés des actions chinois étaient non négociables. Ces actions non négociables peuvent toutefois être échangées en dehors du marché de plusieurs manières, et notamment dans le cadre d’une vente convenue, d’une prise de contrôle indirecte, d’un transfert opéré librement ou sur décision de justice, ou encore s’il s’agit d’actions attribuées (Mattlin, 2007). Toute transaction portant sur des actions non négociables est soumise à l’approbation de la SASAC.
-
[17]
Les détails de cette fusion ont été laissés à la discrétion des entreprises, sous réserve qu’ils soient approuvés par deux tiers des porteurs d’actions négociables et non négociables. Ces mesures prévoyaient en général une indemnisation des porteurs d’actions négociables par les titulaires d’actions non négociables afin de compenser l’impact négatif de l’arrivée massive d’actions sur les cours. Un consensus s’est dégagé, selon lequel les porteurs d’actions échangeables recevraient une prime d’une valeur équivalente à 30 % de leur participation, souvent payée sous forme d’actions.
-
[18]
Cela n’a pas toujours été vrai, et il est arrivé dans le passé que certaines entreprises privées s’avèrent incapables de gérer des entreprises publiques complexes et de grande taille. Par exemple, D’Long Group a fait l’acquisition de quatre entreprises publiques cotées à partir de la fin des années 90. Suite au durcissement de la politique monétaire intervenu début 2004, le groupe a été écrasé par le poids d’un endettement excessif, laissant derrière lui des dettes atteignant 10 milliards de CNY environ.
-
[19]
Les indicateurs Doing Business de la Banque mondiale, qui évaluent également les charges administratives concernant la création d’entreprises, confirment cette idée et classent la Chine en 151e position sur 181 pays en 2009 en termes de facilité de création d’entreprise – soit un recul de 11 places par rapport à 2008.
-
[20]
Il est à noter, toutefois, que la « loi sur la législation » prévoit effectivement un processus législatif plus transparent qui laisse une place plus importante à la consultation.
-
[21]
Voir OCDE (2009) pour une étude détaillée de la loi antimonopole.
-
[22]
L’impact négatif des obstacles à l’IDE dans les secteurs des services en Chine est classique, et les travaux empiriques menés dans divers pays développés et en développement démontrent à cet égard une forte corrélation négative entre les indicateurs des obstacles à l’IDE liés aux politiques publiques et les entrées d’IDE (Golub, 2009).
-
[23]
China Post Group Corporation a été officiellement créée en janvier 2007 à l’occasion d’une importante réforme visant à séparer les fonctions de l’État en tant que propriétaire et en tant que responsable de l’élaboration des politiques.
-
[24]
Les sociétés à capitaux étrangers et les fonds communs de placement ne sont toujours pas autorisés à créer des filiales à part entière, et leur participation maximale dans une entreprise commune ou une entreprise nationale est soumise à certains plafonds (chapitre 3).
