Chapitre 2. Assurer la viabilité des finances publiques et améliorer l'efficience

Notes

[1]
Des programmes économiques de préadhésion ont été publiés en août chaque année. Le premier programme de convergence a été publié en mai 2004 et mis à jour en décembre 2004, les autres ayant été publiés chaque année en décembre.
[2]
Un fonds spécial a été créé à cet effet, mais seulement pour la hausse des salaires de 2008.
[3]
Cet argument d’économie politique qui consiste à transférer les coûts de transition sur le système d’assurances sociales a été invoqué pour la Pologne par Keane et Prasad (2000), mais il vaut probablement également pour les autres nouveaux États membres de l’UE, notamment la Slovénie.
[4]
Selon les estimations d’Eurostat, l’âge moyen de la retraite pour l’ensemble des travailleurs était de 59.8 ans en 2006, contre 61.2 ans en moyenne dans l’UE. Selon l’Institut d’assurance-retraite et d’assurance-invalidité, les hommes prennent leur retraite à 60 ans et 4 mois en moyenne, et les femmes à 57 ans et 2 mois. Entre 2000 et 2004, l’âge moyen des nouveaux bénéficiaires de la pension de vieillesse a régulièrement augmenté sous le régime général, mais cette augmentation a cessé en 2005 et 2006.
[5]
Le régime de retraite par capitalisation n’est obligatoire que pour certaines professions, où l’emploi jusqu’à l’âge d’ouverture de la retraite à taux plein est peu probable. Il est facultatif pour les autres travailleurs.
[6]
Les écarts de viabilité S1 et S2 ont augmenté récemment du fait de la dégradation du solde primaire corrigé des fluctuations conjoncturelles. Dans les calculs antérieurs, qui reposaient sur la situation budgétaire de départ en 2006, l’écart S1 pour la Slovénie était égal à 3.5 % du PIB et l’écart S2 à 7 % (Commission européenne, 2008).
[7]
Hypothèse prudente, car la Commission européenne estimait à environ 4 % la croissance viable de la Slovénie pour la décennie qui vient de s’écouler.
[8]
L’augmentation très progressive de l’âge de la retraite pour les femmes est typique de la politique slovène de consensus, qui exige pour toute modification législative l’accord des partenaires sociaux au sein du Conseil économique et social.
[9]
Il y a équité entre générations ou neutralité actuarielle d’une génération à l’autre si la charge que représente la dette publique initiale explicite et implicite est partagée également entre les générations actuelles et les générations futures et chaque génération couvre par ses cotisations la valeur actuarielle de ses pensions futures de retraite (Beetsma et Oksanen, 2008).
[10]
Mattina et Gunnarsson (2007) ont essayé de mesurer l’efficience des dépenses publiques slovènes dans les domaines de la santé, de la protection sociale et de l’éducation. Ils ont utilisé à cet effet l’analyse d’enveloppement des données, technique qui compare les dépenses publiques (intrants) et les résultats entre les pays et qui retient comme référence les pays les plus performants aux divers niveaux d’intrants (pays à la frontière). Selon ces auteurs, les résultats obtenus par la Slovénie sont nettement inférieurs dans les trois domaines à ceux des pays les plus performants qui ont un niveau similaire de dépenses.
[11]
À en juger par un sondage d’opinion de 1999, la population était satisfaite dans sa grande majorité des médecins généralistes et des pharmaciens, mais un peu moins satisfaite des médecins spécialistes de ville et des dentistes. Les causes d’insatisfaction étaient surtout les délais d’attente et les procédures administratives complexes. Les personnes interrogées considéraient généralement que développer la médecine privée améliorerait la qualité des soins et les patients traités par des médecins privés étaient plus satisfaits que ceux traités dans le secteur public (Jakubowski, 2002).
[12]
1991 : cinq tranches, taux de 19 % à 45 %; 1994 : six tranches, taux de 17 % à 50 %; 2005 : cinq tranches, taux de 16 % à 50 %; 2007 : trois tranches, taux de 16 %, 27 % et 41 %.
[13]
Le principal objectif de l’impôt dual sur le revenu est de favoriser l’investissement et d’empêcher les sorties de capitaux à l’étranger. Les revenus du capital (dividendes, intérêts et plus-values) sont taxés à un taux unique de 20 %. Les revenus d’intérêts relevant de la directive « épargne » et versés aux personnes physiques résidant dans un autre pays de l’UE ne sont pas taxés et les revenus d’intérêts des dépôts bancaires des nationaux sont exonérés d’impôts jusqu’à 1 000 EUR.
[14]
En Slovénie, la taxation des biens immobiliers ne concerne que les grandes propriétés résidentielles et les résidences secondaires.
[15]
Le ratio de recettes de TVA utilisé ici ne donne néanmoins qu’une idée très approximative de l’efficience du recouvrement de la TVA, car il ne reflète pas seulement l’efficience de l’administration de l’impôt, mais subit également les effets des exonérations, taux réduits et autres régimes spéciaux.
[16]
La mise en place d’un impôt immobilier à plus large assiette devrait se doubler d’une diminution des transferts aux communes. Une telle réforme suscitera une résistance politique qu’on pourrait néanmoins surmonter en mettant en place un impôt immobilier progressif. Toutefois, le financement des communes n’a été réformé qu’en 2007, les communes ne recevant plus une partie de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, régime qui avantageait la ville de Ljubljana.

1L’assainissement budgétaire de ces dernières années a permis à la Slovénie de lutter contre le ralentissement économique actuel au moyen d’une politique budgétaire expansionniste. Le budget révisé soumis au Parlement à la fin de février 2009 comporte un plan de relance qui vise à atténuer l’impact de la crise sur les entreprises et à préserver l’emploi. Ce plan comprend de nouvelles initiatives s’appuyant sur les mesures antérieures qui produisent maintenant leurs effets, et il devrait contribuer à freiner le ralentissement et à renforcer la croissance à moyen terme. On examinera dans ce chapitre les atouts du système budgétaire et les risques auxquels il est exposé à court et moyen terme. On verra qu’une action est nécessaire sur deux plans : mieux maîtriser les dépenses publiques et poursuivre les réformes structurelles de ces dépenses et de la fiscalité. Les enseignements à tirer sont résumés dans l’encadré 2.5 qui figure à la fin de ce chapitre.

L’assainissement budgétaire a été payant…

2La Slovénie a mis en œuvre une politique budgétaire prudente durant la majeure partie de ces dernières années. Après une brève période de déficit inhabituellement élevé, de l’ordre de 4 % en 2000-01, le budget des administrations publiques s’est constamment amélioré pour s’orienter vers un excédent en 2007, avant de se dégrader à nouveau en 2008; c’était là la meilleure performance budgétaire depuis l’indépendance de 1991, la Slovénie faisant mieux que la plupart des pays d’Europe centrale et que la moyenne dans la zone euro (graphique 2.1). Les objectifs de déficit du Programme à moyen terme de convergence et de stabilité ont été plus qu’atteints ou au moins respectés ces dernières années [1] (graphique 2.2). La dette ne représente qu’environ 23 % du produit intérieur brut (PIB), de sorte que la Slovénie bénéficie d’un service de la dette d’un faible niveau. Cette politique budgétaire prudente dans son ensemble a contribué à la stabilité macroéconomique, la Slovénie ayant pu ainsi adhérer à l’UE en 2004 et rejoindre la zone euro en 2007.

Graphique 2.1

Évolution du solde budgétaire

Solde financier des administrations publiques, en pourcentage du PIB

Graphique 2.2

Solde budgétaire effectif et prévisions budgétaires selon les programmes de préadhésion, de convergence et de stabilité

En pourcentage du PIB

3L’amélioration budgétaire de ces dernières années a été essentiellement structurelle : le déficit corrigé des fluctuations conjoncturelles est tombé à ½ pour cent du PIB en 2007 après un pic d’environ 4 % en 2000. La dégradation du solde budgétaire entre 1997 et 2001, de même que son amélioration après 2001, s’expliquent essentiellement par l’évolution des dépenses. Entre 1997 et 2001, le ratio dépenses/PIB a augmenté de plus de 2 points (il est passé de 45.4 % en 1997 à 47.6 % en 2001), mais à partir de 2002 il a baissé de plus de 5 points pour revenir à 42.4 % en 2007, avant de remonter à 43.6 % en 2008. L’expérience d’autres pays montre que s’il prend la forme de restrictions de dépenses, l’assainissement budgétaire est plus durable que s’il est obtenu par augmentation des recettes fiscales (Guichard, 2007). De ce point de vue, on peut considérer comme une réussite cet assainissement à un rythme soutenu.

… mais il est exposé à plusieurs risques

4Une série de facteurs créent néanmoins certains risques pour l’évolution future des finances publiques.

Premièrement, une partie de l’amélioration du solde structurel tient à une hausse exceptionnelle des recettes

5L’amélioration du solde budgétaire a bénéficié du dynamisme des recettes fiscales, essentiellement lié à une augmentation exceptionnelle de l’élasticité de l’impôt. Mais, cela ne durera pas, car cette élasticité tombera probablement au-dessous de sa moyenne de long terme au cours du ralentissement économique et finira par en revenir à un niveau plus habituel. En 2007, l’amélioration du solde structurel de 0.6 % du PIB (estimation de la Commission européenne) s’explique presque entièrement par la forte élasticité de l’impôt, l’action menée par le gouvernement pour maîtriser les dépenses (par la budgétisation biennale) n’ayant servi qu’à compenser l’impact négatif sur le solde structurel d’importantes réductions d’impôts consécutives aux réformes fiscales (voir l’encadré 2.1).

Encadré 2.1. L’impact d’une élasticité favorable de l’impôt sur l’amélioration budgétaire récente

L’amélioration du solde structurel grâce à l’augmentation cyclique de l’élasticité de l’impôt ne doit pas être attribuée à l’action du gouvernement, car en fait ce facteur lui échappe. Le problème tient à la façon dont est calculé le solde structurel, généralement la valeur résiduelle entre le solde effectif et le solde « corrigé des fluctuations conjoncturelles », ce dernier ne prenant pas en compte les variations à court terme de l’élasticité de l’impôt. Selon la méthode proposée par Duchêne et Levy (2003) [*], l’amélioration du solde structurel en 2007 a été décomposée et la part liée à l’action du gouvernement (maîtrise des dépenses ou nouvelles mesures fiscales) a été dissociée de celle due à des facteurs sur lesquels il n’exerce aucune influence directe (essentiellement les variations de l’élasticité de l’impôt). Cette analyse montre que l’amélioration du solde structurel en 2007, de 0.6 % du PIB, s’explique presque entièrement par l’impact positif de l’augmentation de l’élasticité de l’impôt (environ 0.5 % du PIB), l’action menée pour la maîtrise des dépenses, qui représente 1.1 % du PIB, ayant été totalement compensée par l’impact négatif des nouvelles mesures fiscales, à savoir une réduction sensible de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales (et, dans une moindre mesure, une baisse de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, certains droits d’accise ayant été en revanche augmentés). En conséquence, l’action purement discrétionnaire menée par le gouvernement pour améliorer le déficit structurel a de fait été égale à zéro en 2007.

Deuxièmement, les risques s’accentuent du côté des dépenses

6Si l’on examine de plus près les principaux facteurs expliquant la différence entre les prévisions et le solde budgétaire effectif dans les programmes récents de stabilité, on constate que les plus-values de recettes dues à la forte élasticité de l’impôt, de même que la croissance nominale exceptionnellement rapide du PIB, sont essentiellement à l’origine de la surréalisation des objectifs de déficit fixés dans les programmes de stabilité. En revanche, cette analyse révèle que la croissance effective des dépenses a été plus rapide que les programmes récents de stabilité le prévoyaient, la maîtrise des dépenses s’étant donc affaiblie, contrairement à ce qu’on avait pu observer lors des programmes préadhésion de convergence et de stabilité de la première moitié de la présente décennie, la progression effective des dépenses étant alors restée inférieure aux prévisions (graphique 2.3 et annexe 2.A1).

Graphique 2.3

Différence entre l’évolution effective et l’évolution prévue du solde budgétaire et principaux facteurs à l’origine de cette différence¹

Écart entre la variation effective et la variation prévue en pourcentage

7De plus, en 2004-07, la progression des rémunérations publiques a été limitée à seulement la moitié de l’inflation prévue, afin de faciliter l’entrée dans l’Union monétaire européenne, avec néanmoins la promesse de compensations ultérieures de ces restrictions [2]. Dans ces conditions, il y a maintenant rattrapage des rémunérations publiques, avec une première hausse en septembre 2008 et une deuxième en janvier 2009, auxquelles il faut ajouter un accord social prévoyant deux autres hausses en fonction de la situation économique. La hausse totale attendue des rémunérations publiques dépasse 25 % en termes nominaux. De plus, comme il a été promis durant la campagne électorale, les retraites de base seront elles aussi nettement améliorées.

Troisièmement, une obligation conditionnelle pourrait devoir être honorée dans le secteur de la construction, en plus des engagements de grande ampleur au titre des retraites

8En 2004, le gouvernement a modifié le statut de DARS, entreprise à capitaux publics chargée de la construction et de l’entretien des autoroutes. Cette entreprise a été transformée en société commerciale, ce qui lui a permis de financer ses investissements par l’emprunt au lieu de recevoir des transferts sur le budget de l’État. Entre 1994 et 2008, DARS a levé sur le marché financier plus de la moitié de ses financements pour la construction d’autoroutes. Si ces fonds avaient été levés par l’État, celui-ci aurait accusé un déficit annuel supérieur en moyenne d’environ 1 % du PIB. À l’automne 2008, la dette de DARS était proche de 3 milliards EUR, soit environ 8 % du PIB. Ce type de financement a réduit le déficit des administrations publiques, mais l’État devra très probablement continuer de subventionner DARS. En effet, les emprunts de cette société sont garantis par l’État et les recettes de péages ne suffiront vraisemblablement pas pour couvrir le service de la dette et les autres charges. Cela pourrait aboutir en définitive à la réintégration de DARS dans les comptes publics. Si les dépenses de DARS étaient intégrées aux comptes publics, le solde structurel budgétaire ne se serait pas amélioré en 2007; et si on inclut l’impact conjoncturel positif de la forte élasticité de l’impôt, le solde structurel, ainsi mesuré, se serait dégradé. Il faut ajouter pour les administrations publiques une obligation conditionnelle d’un montant encore bien plus élevé du fait des engagements non capitalisés au titre du système de retraite (voir ci-après).

Quatrièmement, certains aspects du plan budgétaire adopté pour atténuer le ralentissement économique actuel pourraient nuire à la viabilité des finances publiques

9Du fait du ralentissement de la croissance et des mesures expansionnistes, le gouvernement a révisé sa prévision de déficit du budget de l’administration centrale pour 2009 en la portant de 0.33 % à 2.9 % du PIB. Il s’attend maintenant à un déficit des administrations publiques de 3.4 % et n’exclut pas 4 % ou plus. En fait, le gouvernement estimait en décembre dernier l’impact des stabilisateurs automatiques sur le budget à 1 % du PIB, mais cet impact atteindra très probablement 2 % du PIB, les perspectives économiques s’étant encore dégradées et l’élasticité de l’impôt étant susceptible de baisser plus que ne l’envisageait le gouvernement. Avec l’intensification de la crise financière, le gouvernement a adopté de nouvelles mesures budgétaires représentant 1.2 % du PIB et les a soumises au Parlement à la fin de février 2009; l’accord de l’an dernier (juillet 2008) visant à augmenter nettement les rémunérations publiques à la fin de 2008 et en 2009 devrait peser sur le solde budgétaire à hauteur d’environ 0.3 % du PIB (encadré 2.2).

Encadré 2.2. Le plan de relance budgétaire

Le gouvernement slovène a mis en œuvre un train de mesures de relance budgétaire atteignant 800 millions EUR, soit 2.1 % du PIB. Ces mesures ont été classées en trois catégories : i) atténuer l’impact de la crise économique sur les entreprises (0.2 % du PIB), ii) améliorer la liquidité des entreprises et préserver les emplois existants (1.7 % du PIB), iii) accroître les dépenses consacrées à la recherche et à l’éducation afin d’accélérer le potentiel de croissance de l’économie et sa résilience (0.2 % du PIB).
Mais seulement 1.2 point de ce plan représente de nouvelles mesures. La principale mesure nouvelle est une subvention par salarié en faveur des entreprises qui doivent réduire leur horaire de travail (60 EUR par salarié lorsque le temps de travail est réduit à 36 heures hebdomadaires, 120 EUR s’il est ramené à 32 heures). Le coût total attendu de cette mesure est de 230 millions EUR, soit 0.7 % du PIB. Cette subvention sera accordée durant six mois, avec prorogation possible d’un an, mais les entreprises qui en bénéficieront devront s’engager à ne pas licencier et à ne pas verser de primes aux membres de la direction. Une autre initiative importante est la recapitalisation de la Banque d’exportation et de développement à capitaux publics (SID) pour soutenir le crédit (160 millions EUR). Le plan de relance comporte également diverses mesures fiscales d’aide à l’investissement en faveur des petites entreprises (environ 100 millions EUR) et une réduction des paiements provisionnels d’impôts afin d’accroître la liquidité des entreprises (environ 50 millions EUR). Par ailleurs, le versement des fonds de l’UE est accéléré, priorité étant donnée aux projets des ministères qui sont les plus proches du stade de l’exécution.
Le plan de relance comprend en outre plusieurs mesures qui avaient été adoptées antérieurement et qui ne sont pas liées à la crise, notamment la dernière phase de l’élimination progressive de l’impôt sur les salaires (moins-value de recettes pour 2009 de 0.6 % du PIB), la baisse de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (moins-value de recettes pour 2009 de 0.1 % du PIB) et le relèvement des rémunérations publiques (environ 0.3 % du PIB en 2009; le coût total prévisible des majorations prévues est d’environ 400 millions EUR, c’est-à-dire 1 % du PIB).
Pour limiter le coût budgétaire du plan de relance, les droits d’accise sur l’essence et les dérivés du pétrole sont augmentés (recettes supplémentaires pour 2009 de 0.7 % du PIB). De plus, en accord avec les syndicats, les dépenses pour les rémunérations publiques devraient être inférieures au niveau initialement prévu.

10Le caractère expansionniste de la politique budgétaire est justifié par la situation économique et grâce à la prudence budgétaire antérieure il y a place pour des mesures discrétionnaires. Mais le gouvernement ne devra pas perdre de vue les risques budgétaires à moyen et plus long terme (voir ci-dessus) et il lui faudra veiller à ce que les mesures budgétaires ne se traduisent pas par une charge permanente. À cet égard, les majorations des rémunérations publiques menacent la viabilité budgétaire, cet impact étant amplifié par un net accroissement des effectifs de la fonction publique au cours de la période. Après l’affaiblissement actuel de l’économie, il faut que la politique budgétaire en revienne à une stricte consolidation.

Une nouvelle réforme des retraites est nécessaire pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques

11Avec le passage du dirigisme communiste à l’économie de marché, il a fallu réformer radicalement le système budgétaire. Dans l’ancien système, la protection sociale était largement assurée par l’emploi dans les entreprises publiques et le subventionnement des prix des produits et services de première nécessité; mais avec le passage à l’économie de marché, un système de sécurité sociale de type contributif a été mis en place pour l’assurance-maladie, l’assurance-chômage et l’assurance-vieillesse. Au total, il apparaît que la Slovénie a assez bien réglé les problèmes sociaux liés à la transition et l’accroissement de la pauvreté et de l’inégalité est resté faible (Fox, 2003). De plus, l’inégalité des revenus et le risque de pauvreté sont inférieurs à la moyenne pour l’UE, ces deux indicateurs de cohésion sociale ayant légèrement augmentés entre 2000 et 2006 (IMAD, 2008).

12Malgré tout, les problèmes d’emploi qu’a connus la Slovénie au début de la transition ont été « réglés » par des préretraites massives, qui ont reporté le coût sur le système de retraite. Le choix d’utiliser le système de retraite au lieu de mesures plus ciblées en faveur des pauvres – afin d’atténuer les conséquences sociales – a peut-être aussi été influencé par des considérations d’économie politique. La mesure consistant à accorder des prestations de préretraite relativement généreuses a bénéficié à une plus large fraction de l’électorat, ce qui a réduit la résistance politique à la poursuite de la réforme structurelle [3]. Mais elle s’est révélée très coûteuse. La part des retraites dans le PIB a augmenté d’environ 5 points au cours de la première moitié des années 90 et le taux de cotisation à la retraite (cotisation salariale et cotisation patronale) a dû être augmenté de plus de 8 points pour atteindre 31 % en 1995. En 1996, le taux de cotisation patronale a été réduit (de 15.5 % à 8.85 %) afin de rendre l’économie slovène plus compétitive. D’où un déficit de la caisse de retraite, qui a été couvert par des financements supplémentaires sur le budget de l’État.

13Du fait de la hausse des dépenses pour les retraites, une deuxième réforme du système de retraite a été adoptée à la fin de 1999 et est entrée en vigueur en 2000 (encadré 2.3). Le nouveau système est assez complexe, notamment à cause de longues négociations au sein de la coalition gouvernementale et, encore plus, entre le gouvernement et les partenaires sociaux (Stanovnik, 2002). Les conditions d’ouverture des droits à la pension de vieillesse sont confuses, car il y a plusieurs âges de la retraite et plusieurs durées minimales de cotisation. De plus, le calcul de la pension est complexe en raison de divers mécanismes d’ajustement destinés à assurer l’équité horizontale et verticale. Il faudrait que le système de retraite soit plus transparent pour que les assurés puissent prendre en toute connaissance de cause leur décision de retraite ou de poursuite de l’activité.

Encadré 2.3. Le système public de retraite

La nouvelle loi concernant l’assurance-retraite et l’assurance-invalidité adoptée en 1999 a profondément réformé le système de retraite slovène. Les nouvelles règles ont commencé d’être appliquées en 2000, mais en raison de longues périodes transitoires, certaines de ces règles ne sont pas encore totalement en place. Cette loi a été modifiée à plusieurs reprises depuis 1999, même si ses principales dispositions restent inchangées. On rendra compte dans cet encadré des caractéristiques essentielles du nouveau système de retraite envisagé dans la loi de 1999 et ses modifications. On s’attachera essentiellement au premier pilier du système de retraite (régime à prestations définies); on reviendra plus loin sur le deuxième et le troisième piliers (régimes à cotisations définies).
La nouvelle loi fixe trois âges de la retraite auxquels l’assuré acquiert le droit à une pension de vieillesse, en fonction de la durée validée pour la retraite (graphique 2.4). Premièrement, l’assuré acquiert le droit à une pension de vieillesse lorsqu’il a 58 ans – ci-après « l’âge minimum de la retraite » – s’il justifie d’une durée validée de 40 ans (hommes) ou 38 ans (femmes). Deuxièmement, l’assuré acquiert le droit à une pension de vieillesse à 63 ans (hommes) et à 61 ans (femmes) s’il peut justifier d’une durée validée de 20 années. C’est l’âge dit de la retraite à taux plein [1]. Troisièmement, l’assuré acquiert le droit à une pension de vieillesse à 65 ans (hommes) et 63 ans (femmes) s’il peut justifier d’une durée validée de 15 ans [2]. La durée validée comprend les périodes spéciales (années validées comme celles au titre de combattant de la Deuxième guerre mondiale) et la durée d’assurance, cette dernière comprenant la période d’assurance effective et les périodes rachetées (par l’assuré ou par son employeur). Pour l’application des critères d’ouverture des droits (mais pas pour le calcul de la pension) on prend également en compte la période dite de « validation supplémentaire » (par exemple, les années d’enseignement supérieur [nombre d’années nécessaires pour obtenir un diplôme] et le service militaire).

Graphique 2.4

Périodes prises en compte pour l’ouverture des droits à retraite et pour la pension

L’assuré justifiant d’une durée validée de 15 ans perçoit 35 % de la « pension de référence » pour les hommes et 38 % pour les femmes (graphique 2.5). Puis le taux d’accumulation est de 1.5 % par année de durée validée (2 % par année antérieure à 2000), ce qui veut dire que les hommes obtiennent un taux de remplacement de 72.5 % avec une durée validée de 40 ans et les femmes le même pourcentage avec une durée validée de 38 ans. La pension de référence est égale au salaire brut mensuel moyen durant les 18 meilleures années d’assurance consécutives, déduction faite des cotisations de sécurité sociale et des impôts dus sur le salaire mensuel moyen en Slovénie et avec revalorisation selon un coefficient qui est fixé chaque année (les coefficients de revalorisation permettent d’assurer l’équité entre les retraités actuels et les nouveaux retraités; ils sont calculés de la façon suivante : le salaire moyen d’octobre 1990 [3] est divisé par le salaire moyen de l’année prise en compte pour calculer la pension de référence). L’impôt moyen sur le revenu des personnes physiques étant pris en compte pour le calcul de la pension nette de référence, les titulaires de hauts revenus se trouvent favorisés; c’est pourquoi les pensions de retraite supérieures à 1 011 EUR par mois (1 231 EUR si l’intéressé a 65 ans ou plus) sont imposables.

Graphique 2.5

Calcul de la pension de retraite

La poursuite de l’activité une fois les conditions remplies est récompensée par une surcote et la retraite anticipée est pénalisée par une décote. Si l’assuré qui justifie d’une durée validée de 40 années (38 pour les femmes) diffère sa retraite au-delà de 58 ans, il obtient pour les années supplémentaires d’activité jusqu’à l’âge de la pension à taux plein un taux plus élevé d’accumulation de 3 % pour la première année, 2.6 % pour la deuxième année, 2.2 % pour la troisième année et 1.8 % pour la quatrième année (au lieu du taux normal de 1.5 % par an). L’assuré différant son départ à la retraite après l’âge de la retraite à taux plein bénéficie d’une surcote de 0.3 % par mois durant la première année, 0.2 % par mois durant la deuxième année et 0.1 % par mois durant la troisième année (en plus du taux normal d’accumulation qui lui est applicable). Si un assuré prend sa retraite avant l’âge de la retraite à taux plein sans justifier d’une durée validée de 40 années (hommes) ou 38 années (femmes), la pension est calculée en fonction de la durée validée (c’est-à-dire que la pension de référence est inférieure à 72.5 % selon le nombre d’années manquantes multiplié par 1.5 %), cette durée étant réduite pour chaque mois manquant par rapport à l’âge requis à hauteur de 0.1 % par mois si l’assuré prend sa retraite à 62 ans (cela ne concerne que les hommes) et de 0.15 % par mois si l’assuré prend sa retraite à 61 ans (cela ne concerne que les hommes), de 0.20 % si l’assuré prend sa retraite à 60 ans, de 0.25 % si l’assuré (homme ou femme) prend sa retraite à 59 ans et de 0.3 % si l’assuré (homme ou femme) prend sa retraite à 58 ans [4]. Toute minoration ou majoration de la pension de retraite a un caractère permanent.
La loi de 1999 met l’accent sur le principe de solidarité. Le ratio entre deux pensions comparables (il y a pension comparable lorsque deux retraités ont la même durée d’assurance) ne peut être supérieur à 4:1. Le système de retraite comporte une pension minimum et une pension maximum, cette dernière étant égale à quatre fois la pension minimum. Les cotisations de sécurité sociale ne sont pas plafonnées, ce qui veut dire que toute cotisation qui donnerait une pension dépassant la pension maximum constitue un impôt. Les pensions sont en principe indexées sur les salaires. Mais la progression des salaires est affectée d’un coefficient d’ajustement (actuellement, environ 0.6 %) pour faire en sorte que l’assuré né plus tard et prenant donc sa retraite plus tard ne soit pas davantage pénalisé par la réduction du taux d’accumulation de 2 % à 1.5 % que l’assuré né plus tôt et prenant donc sa retraite plus tôt [5].

14Le taux net de remplacement a diminué (surtout) en conséquence de la réforme des retraites, en passant de 75.3 % en 2000 à 67.1 % en 2007 (IMAD, 2008). Mais les retraites restent indexées sur les salaires et pas – comme c’est le cas dans de nombreux autres pays – sur les prix. L’âge légal de la retraite n’a que progressivement augmenté (de 58 à 63 ans pour les hommes en 2008 et de 53 à 61 ans pour les femmes en 2023). La pension de retraite subit une décote si le travailleur cesse son activité avant l’âge légal et une surcote est accordée en cas de retraite postérieure à cet âge légal, mais la pension supplémentaire perçue est moins que proportionnelle à la durée supplémentaire de travail. Par conséquent, le système de retraite n’incite que peu à la poursuite de l’activité et les cas de retraite anticipée sont encore nombreux (Egoumé-Bossogo et Tuladhar, 2006; Ah?an et Polanec, 2008) [4]. Le système de retraite a un caractère redistributif car les cotisations sont proportionnelles aux salaires, alors que les pensions sont plafonnées à quatre fois la pension minimum; de plus, les travailleurs perçoivent une pension minimum (fixée en 2000 à 62.5 % du salaire net moyen) après 15 ans de cotisation.

15Le régime public de retraite est complété par un régime privé facultatif qui est capitalisé (deuxième pilier) et par une épargne-retraite privée individuelle, qui prend la forme d’une assurance-vie (troisième pilier) [5]. Le deuxième pilier prend de plus en plus d’importance et en 2006 plus de la moitié de la population active était couverte par une assurance-retraite facultative, majoritairement sous la forme d’une assurance collective. L’épargne-retraite individuelle (troisième pilier) reste marginale (Majcen et Verbi?, 2008). Mais un grand nombre d’assurés du régime capitalisé (notamment les fonctionnaires) ne paient que la cotisation minimale, de sorte qu’il subsiste un net écart entre la cotisation effectivement versée pour l’assurance-retraite complémentaire et la valeur de la cotisation qui devrait être appliquée pour compenser les effets de la baisse du taux de remplacement du premier pilier.

16La réforme des retraites de 2000 n’a pas suffi pour assurer la viabilité du système à plus long terme. Selon les prévisions de la Commission européenne (2005), les paiements pour les retraites augmenteront entre 2004 et 2050, en l’absence de nouvelles mesures, de 7.3 points de PIB et les dépenses publiques totales liées à l’âge (y compris les soins de santé, la dépendance et l’éducation) progresseront de 9.7 points de PIB. Cela équivaut à près d’un quart du niveau actuel du budget des administrations publiques. La Slovénie fait partie des pays de l’UE qui connaîtront la plus forte hausse de leurs dépenses liées à l’âge. C’est pourquoi elle a été classée par la Commission européenne parmi les pays « à haut risque » pour la viabilité à long terme des finances publiques (graphique 2.6). Dans un scénario actualisé, la Commission européenne (2009) prévoit même une hausse plus forte des dépenses pour les retraites : entre 2007 et 2060, ces dépenses devraient (dans le cadre du scénario de référence) progresser de 8.8 points de PIB (et le coût total du vieillissement d’environ 13 points de PIB), soit la troisième plus forte hausse au sein de l’UE). Ces prévisions montrent que le système de retraite n’est pas viable et qu’une réforme s’impose d’urgence.

Graphique 2.6

Dépenses publiques liées à l’âge : forte hausse prévue dans la plupart des États membres de l’UE¹

Variation prévue des dépenses totales liées à l’âge, 2004-50, en pourcentage du PIB

17De nombreux pays se trouvent confrontés aux pressions liées au vieillissement de leur population. Plusieurs ont pris des mesures décisives qui ont nettement amélioré leurs perspectives budgétaires à long terme. Dans le cas de la Slovénie, la politique souhaitable serait un dosage approprié : i) de préfinancement des pressions futures sur les dépenses publiques par réduction de la dette publique; ii) de réformes du régime public de retraite; et iii) d’amélioration de l’épargne-retraite privée.

Préfinancement des dépenses liées à l’âge par réduction du niveau de la dette publique en prévision des pressions futures qui s’exerceront sur les dépenses

18Une augmentation de l’épargne publique en prévision des dépenses liées à l’âge permet de lisser les taux d’imposition dans le temps. Mais si la Slovénie devait parvenir à une situation budgétaire viable uniquement par des mesures de préfinancement, il lui faudrait améliorer énormément son solde budgétaire. C’est ce que montrent les indicateurs d’écart de viabilité S1 et S2 calculés par la Commission européenne. Le premier indicateur est la différence entre le solde primaire actuel (en pourcentage du PIB) et le solde primaire nécessaire pour atteindre un niveau d’endettement brut de 60 % du PIB en 2050; pour cela, la Slovénie devrait augmenter immédiatement (à partir de 2011) et en permanence son solde primaire de plus de 5 % du PIB. Le deuxième indicateur prend en compte la viabilité budgétaire à horizon illimité et exigerait une amélioration du solde primaire d’environ 8½ pour cent du PIB [6]. Le graphique 2.7 illustre l’évolution du solde financier et du niveau de l’endettement avec et sans ajustement (en s’inspirant de la présentation de Giammarioli et al., 2007). On constate que sans ajustement, le ratio de déficit et le ratio d’endettement explosent. Avec l’ajustement S1, qui limite le ratio d’endettement à 60 % du PIB en 2050 (mais pas au-delà), la dette publique devient négative en 2017, jusqu’à environ –20 % du PIB vers la fin de 2020, et redevient positive en 2040 avant d’atteindre 60 % du PIB en 2050. Avec l’ajustement S2 (viabilité illimitée dans le temps), la dette publique devient négative en 2014 (actif net positif) jusqu’à 130 % du PIB en 2050.

Graphique 2.7

Évolution du solde budgétaire et du niveau de la dette avec ou sans ajustement pour assurer la viabilité des finances publiques¹

En pourcentage du PIB

19Ces scénarios montrent clairement que l’ajustement S2 est irréaliste. Même l’ajustement S1 exigerait une forte amélioration du solde primaire. Vu le niveau élevé de la fiscalité par comparaison internationale (voir ci-après), une grande partie de l’ajustement devrait provenir des dépenses. De telles réductions des dépenses seraient difficiles à obtenir et pourraient se faire au détriment des infrastructures nécessaires au développement de l’économie. Enfin et surtout, parce que l’État dégagerait d’importants excédents budgétaires ces quinze prochaines années, les pressions politiques pourraient s’accentuer en vue de mettre à profit ces excédents à d’autres fins avant que se manifestent les pressions liées au vieillissement.

20Dans ces conditions, on peut penser qu’un préfinancement total des dépenses liées à l’âge n’est ni souhaitable, ni réalisable. Mais un préfinancement partiel pourrait être souhaitable pour compenser en partie les coûts futurs et assurer une meilleure équité entre générations, surtout si ce préfinancement intervient suffisamment tôt (voir ci-après; voir également l’annexe 2.A2). Un objectif de préfinancement partiel pourrait être d’équilibrer le budget dès que prendra fin la crise. Un budget équilibré pendant 10 ans avec une croissance réelle soutenue de 3 % [7] (et une croissance nominale du PIB de l’ordre de 5½ pour cent) ramènerait le ratio dette/PIB à environ 12 % en 2020. Avec un tel préfinancement partiel, c’est-à-dire réduisant de moitié le ratio dette/PIB avant qu’apparaissent les pressions liées au vieillissement, la principale tâche devra être la réforme structurelle du système de retraite.

Réforme structurelle du système de retraite

21On limiterait la progression des paiements au titre des retraites si l’on relevait encore l’âge de la retraite et si l’on diminuait encore le taux de remplacement (graphique 2.8). Pour faire baisser le taux de remplacement, on pourrait réduire l’indexation des pensions (par exemple, en passant de l’indexation sur les salaires à l’indexation sur les prix ou à une indexation mixte sur les salaires et sur les prix, dispositif qu’on trouve dans un grand nombre de pays de l’OCDE) ou en allongeant la durée de cotisation nécessaire pour percevoir la pension à taux plein. L’âge de la retraite a déjà été relevé en vertu de la réforme antérieure, mais on pourrait encore l’augmenter. L’âge de la retraite (l’âge auquel l’assuré peut prendre sa retraite s’il justifie d’une durée validée de 20 années) a été porté de 58 ans à 63 ans pour les hommes et de 53 ans à 61 ans pour les femmes. Alors que le relèvement a été mis en œuvre assez rapidement pour les hommes au rythme de six mois par an, ce rythme n’est que de quatre mois par an pour les femmes [8]. Cela veut dire que l’âge de la retraite envisagé, 61 ans, ne sera pas obtenu avant 2023. En outre, les seuils pour la retraite avec une durée validée de respectivement 38 années (58 ans) et 15 années (65 ans) ne sont relevés que de quatre mois par an. Plusieurs pays d’Europe centrale et orientale qui avaient eux aussi un âge faible de départ à la retraite pour les femmes avant de réformer leur système de retraite ont mis en œuvre ces réformes bien plus rapidement. Par exemple, la Bulgarie, l’Estonie, la Hongrie et la Lettonie ont opté pour un relèvement de six mois par an (12 mois tous les deux ans pour la Hongrie), et en République slovaque l’âge de la retraite est même relevé à raison de neuf mois par an. Compte tenu des effets négatifs du vieillissement rapide de la population slovène sur les finances publiques et sur la croissance économique potentielle, il faudrait introduire plus vite le relèvement de l’âge de la retraite pour les femmes.

Graphique 2.8

Scénarios de sensibilité de l’évolution des dépenses de retraite

Augmentation des dépenses en pourcentage du PIB, 2006-50

22Même après la mise en œuvre complète de la réforme des retraites de 1999, l’âge d’ouverture des droits à retraite est faible par rapport aux autres pays de l’OCDE (graphique 2.9). À l’heure actuelle, les pays de l’OCDE ont dans leur majorité un âge de la retraite qui est fixé à 65 ans aussi bien pour les femmes que pour les hommes et ils sont nombreux à envisager un nouveau relèvement en fonction de l’allongement de l’espérance de vie. L’espérance de vie étant similaire en Slovénie à celle observée dans les autres pays de l’OCDE, l’âge plus faible de départ à la retraite signifie une plus forte espérance de vie à la retraite (en particulier pour les femmes), ce qui se traduit par de fortes pressions sur le coût des retraites, d’une part, et prive le marché du travail de ressources valables, d’autre part. Il faudrait donc que les autorités relèvent encore l’âge d’ouverture des droits à la retraite pour les hommes comme pour les femmes. Les simulations commentées précédemment montrent qu’un relèvement de l’âge de la retraite d’un an réduira les dépenses futures pour les retraites d’environ 1 point de PIB. Lorsque cette mesure aura été totalement introduite et que l’espérance de vie à l’âge de la pension à taux plein aura atteint un niveau approprié, il faudra lier les relèvements supplémentaires de l’âge d’ouverture des droits à l’allongement de l’espérance de vie. Il faudra accroître en conséquence la durée validée exigée pour la retraite à l’âge minimum. Il faudrait également aligner progressivement les conditions applicables aux femmes sur celles imposées aux hommes.

Graphique 2.9

Espérance de vie et âge de la retraite dans certains pays de l’OCDE

Années, 2006

23Une réforme plus profonde consisterait à transformer le régime actuel à prestations définies en régime à cotisations définies théoriques, comme l’ont fait plusieurs pays (dont l’Italie, la Lettonie, la Pologne et la Suède). Le régime à cotisations définies théoriques lie un taux de rendement théorique à la croissance globale des salaires, les prestations individuelles reposant sur les cotisations effectives versées sur l’ensemble de la vie active. Les régimes de ce type ajustent automatiquement les prestations à l’espérance de vie, le « capital théorique » qui est accumulé jusqu’à la retraite étant transformé en une rente, qui est d’autant plus faible que l’espérance de vie à la retraite est élevée (Oksanen, 2001; Williamson, 2001). Les régimes purs à cotisations définies théoriques n’étant pas redistributifs, tous les pays qui les ont adoptés ont introduit une pension minimum pour protéger les travailleurs à très bas salaires dont les cotisations sont trop faibles pour leur assurer une pension de vieillesse décente; une telle pension de base existe déjà en Slovénie.

Accroître l’épargne-retraite privée pour qu’elle joue un plus grand rôle dans l’ensemble du système de retraite

24Une autre mesure permettrait d’ajuster le système de retraite à l’évolution démographique future : le renforcement du(des) pilier(s) privé(s). Mais passer d’un régime public à un régime privé n’est pas une panacée pour réduire le coût budgétaire. Sans vouloir examiner en détail les avantages et les inconvénients de la capitalisation, il est clair qu’un transfert sur le deuxième et sur le troisième pilier avec réduction des pensions du premier pilier entraîne des coûts de transition, car des cotisations doivent être versées à la fois à l’organisme de capitalisation et aux caisses du premier pilier des retraités actuels. Le niveau des coûts de transition dépend du degré de transfert entre les différents piliers et il faut prendre garde à ce que les coûts ne soient pas excessifs pour les générations les plus jeunes. Certaines charges supplémentaires pour les jeunes générations peuvent se justifier parce qu’elles ont une plus longue espérance de vie et ont donc besoin d’épargner davantage pour leur retraite, et parce qu’elles ont également moins d’enfants et font donc des économies sur l’éducation des enfants, de sorte qu’elles pourront probablement acquérir un patrimoine plus important. La question pertinente pour l’équité entre générations n’est donc pas d’obtenir un partage égal des charges entre générations, mais un partage des charges qui est considéré comme équitable (Oksanen, 2001; Sinn, 2000) [9]. Dans cette perspective, il semble y avoir une certaine marge en Slovénie pour développer le(s) pilier(s) privé(s). On pourrait pour ce faire rendre obligatoire un certain montant de cotisations à l’organisme privé ou affilier tous les travailleurs au régime capitalisé, mais en les autorisant à en sortir s’ils ne souhaitent pas compléter leur pension de retraite par répartition. Il faudrait néanmoins que le régime public reste le pilier principal, parce que, comme on l’a indiqué, les coûts de transition seraient sinon très élevés. De plus, si le ou les piliers privés ne fonctionnaient pas comme prévu, l’État devrait probablement intervenir de toute manière pour empêcher la pauvreté dans la vieillesse.

Surmonter les contraintes d’économie politique

25La réforme des retraites est urgente, mais elle paraît politiquement délicate à mettre en œuvre et puisque les électeurs seront de plus en plus nombreux à approcher de l’âge de la retraite et à devenir retraités, cette réforme pourrait être encore plus difficile. Mais retarder les réformes prenant en compte le vieillissement – ces réformes consistant à la fois en un préfinancement et en une refonte des retraites – est coûteux et injuste, puisque cela ferait peser des charges excessives sur les jeunes générations. Comme le montre une simulation des comptes générationnels pour la Slovénie (annexe 2.A2), le préfinancement favorise manifestement les jeunes générations par rapport à un ajustement différé. Cette simulation n’a essentiellement qu’un but illustratif et doit être interprétée avec précaution, mais les estimations obtenues montrent que la stratégie de préfinancement procurera aux nouvelles générations un gain patrimonial net d’environ 35 000 EUR par individu. On voit également que la population qui a plus de 21 ans aujourd’hui a intérêt financièrement à un report de l’ajustement. Puisque cette population représente la majorité écrasante des électeurs, cette simulation souligne les difficultés politiques de mise en œuvre des réformes qui visent à faire face au vieillissement. Il faut donc que le gouvernement trouve les moyens de convaincre l’opinion qu’une réforme fondamentale des retraites est urgente. La réticence du public à cet égard peut être due à une information insuffisante. En outre, les niveaux relativement faibles de déficit du secteur public et de dette publique ces dernières années ont pu aussi créer l’illusion qu’on est parvenu à la viabilité budgétaire et qu’il y a même des possibilités d’augmenter la redistribution en faveur des retraités. Mais, s’il est vrai que la dette publique explicite est faible, la dette implicite du fait des engagements pour les retraites est élevée. Informer le public de cette dette implicite et de ses effets négatifs sur le système de retraite, l’ensemble du système budgétaire et l’équité entre générations pourrait contribuer à une meilleure sensibilisation aux réformes qui s’imposent. Il est tout à fait judicieux que le gouvernement fasse figurer dans ses documents budgétaires officiels des prévisions des dépenses pour les retraites reposant sur les mesures actuelles (comme scénario de référence) et sur d’autres mesures possibles; il faut poursuivre cette politique d’information et même la renforcer. De plus, si l’on introduit dans le système de retraite des ajustements automatiques à l’évolution démographique comme on l’a indiqué ci-dessus (notamment en mettant en place un régime à cotisations définies théoriques ou en liant l’âge de la retraite à l’espérance de vie dans le cadre du régime à prestations définies), les modifications ultérieures et politiquement délicates de la législation des retraites deviennent superflues et on facilite ainsi l’ajustement.

Freiner les dépenses publiques…

26L’un des grands problèmes de politique budgétaire en Slovénie est de déterminer le volume et la configuration les plus appropriés des dépenses publiques. Le niveau de ces dépenses est relativement élevé par comparaison avec les pays à niveau de vie similaire (graphique 2.10). Ces dix dernières années, les dépenses primaires ont légèrement baissé en proportion du PIB, mais elles restent supérieures à celles de plusieurs autres nouveaux États membres de l’UE, à l’exception de la Hongrie, dont le niveau de dépenses est supérieur, et de la République tchèque qui a un niveau de dépenses similaire (graphique 2.11). Dans son programme de stabilité, le gouvernement prévoit de réduire les dépenses des administrations publiques de 4 points de PIB entre 2006 et 2010, mais cet objectif ne sera probablement pas atteint en raison du nouveau plan de relance budgétaire et du ralentissement de la croissance. Jusqu’à présent, les autorités slovènes n’ont pas fixé de plafond pour la progression des dépenses, mais des discussions sont en cours pour limiter le taux de progression des dépenses nominales au taux de croissance du PIB réel potentiel plus l’inflation prévue dans la zone euro; puisque l’inflation dans la zone euro a tendance à être plus faible qu’en Slovénie (à cause de l’effet Balassa-Samuelson), cela se traduirait par une diminution progressive de la part des dépenses publiques dans le PIB nominal.

Graphique 2.10

Lien entre le ratio dépenses publiques/PIB et le revenu par habitant : comparaison internationale

Données pour 2006 ou 2007¹

Graphique 2.11

Les dépenses publiques dans un certain nombre de nouveaux États membres de l’UE

Dépenses primaires des administrations publiques par fonction économique

27Il est souhaitable de fixer un plafond de progression des dépenses; avec un tel plafond (rigoureusement appliqué), on aurait encore mieux maîtrisé les dépenses, de sorte que la Slovénie se serait trouvée dans une position de départ plus favorable pour affronter le ralentissement économique actuel. Mais l’efficacité d’un plafond de dépenses dépend aussi de sa conception. Plusieurs pays de l’OCDE, en particulier les Pays-Bas, la Suède et la Finlande, ont obtenu dans le passé de très bons résultats en plafonnant leurs dépenses. Bien que le plafonnement soit quelque peu différent d’un pays à l’autre, un trait commun est le consensus politique pour l’assainissement du budget par limitation de la croissance des dépenses publiques (encadré 2.4). Compte tenu de ces éléments, on pourrait probablement améliorer la conception du plafond de dépenses actuellement en discussion en Slovénie. Il serait souhaitable : i) de faire en sorte que le plafond de dépenses ne vise pas seulement l’administration centrale, mais couvre aussi les autres administrations publiques, qui devraient également adopter des plafonds cohérents de dépenses; ii) d’accroître la transparence en rendant explicite le plafond de croissance des dépenses réelles, par exemple en le fixant en fonction de la croissance prévisible de la production potentielle, puis en calculant les dépenses nominales sur la base du taux d’inflation prévisible en Slovénie (déflateur du PIB ou indice de prix des dépenses publiques) et pas du taux d’inflation de la zone euro; et iii) de renforcer la formation d’un consensus par un vote du Parlement sur le plafond de dépenses.

Encadré 2.4. La conception des plafonds de dépenses dans certains pays de l’OCDE

Pour la conception d’un plafond de progression des dépenses publiques, il faut se prononcer en particulier sur les points suivants : i) les niveaux d’administration à prendre en compte; ii) les postes de dépenses qui seront couverts; iii) l’application du plafond aux dépenses nominales ou aux dépenses réelles; iv) le niveau (maximal) de croissance des dépenses et la période à retenir; et v) le dispositif qui assurera la conformité à la règle. On décrira maintenant brièvement les plafonds de dépenses en vigueur aux Pays-Bas, en Suède et en Finlande, pays qui ont limité avec succès la croissance des dépenses publiques [*].
En 1994, les Pays-Bas ont introduit un plafonnement des dépenses, qui est adopté par le Parlement en début de législature pour la durée du mandat du gouvernement (quatre ans). Le plafond est fixé en termes réels pour les grandes unités (secteur public de base, sécurité sociale et marché du travail, santé). Le plafond en termes réels est converti en plafond en termes nominaux par application du déflateur du revenu national. Dans le passé, les paiements d’intérêts étaient compris dans le plafond, mais le nouveau plafond pour 2008-11 exclut ces paiements; autrement dit, il prend en compte les dépenses primaires.
La Suède a adopté en 1997 un plafond de dépenses qui est fixé chaque année par le Parlement pour une période glissante de trois ans. Ce plafond concerne les dépenses primaires nominales de l’administration centrale.
La Finlande a introduit un plafond de dépenses quadriennal en 2003; auparavant, elle avait un plafond annuel. Le plafond est fixé en termes réels pour les dépenses primaires non cycliques de l’administration centrale. La croissance des dépenses nominales est déterminée sur la base du déflateur des dépenses de l’administration centrale.

… et en améliorer l’efficience

28Si les dépenses de l’État étaient plus efficientes, il serait possible de les réduire en proportion du PIB sans que cela nuise aux résultats. Une mesure essentielle à cet effet serait de mieux relier la performance des dépenses à la budgétisation. Ces dix dernières années, la Slovénie a réduit sa consommation publique et ses transferts tout en augmentant ses investissements en proportion du PIB, mais plusieurs autres nouveaux États membres de l’UE sont allés plus loin dans la restructuration de leurs dépenses. La Slovénie dépense davantage (en pourcentage du PIB) pour la consommation publique (consommation intermédiaire et rémunérations publiques) et pour les subventions que le pays moyen de la zone euro et elle dépense également plus pour les prestations sociales que plusieurs autres nouveaux États membres de l’UE. C’est essentiellement à cause de ce niveau relativement élevé de dépenses pour les prestations sociales que la Slovénie ne fait pas partie du groupe des nouveaux États membres de l’UE qui ont les niveaux globaux de dépenses les plus faibles (République slovaque et États baltes) (graphique 2.12). La raison des fortes dépenses sociales est sans doute que la Slovénie privilégie l’objectif de protection sociale. Mais si les transferts étaient mieux ciblés sur la population qui en a véritablement besoin, les prestations sociales pourraient probablement être réduites tout en respectant l’objectif de protection sociale. Une analyse plus fine des dépenses publiques montre également que la Slovénie a beaucoup à faire pour améliorer l’efficience de ses dépenses (Mattina et Gunnarsson, 2007) [10].

Graphique 2.12

Comparaison internationale des dépenses publiques par type de dépenses

Dépenses des administrations publiques en pourcentage du PIB, 2007¹

29Dans le secteur de la santé, la Slovénie maintient la couverture universelle avec des prestations relativement généreuses et la population semble en général satisfaite des services de santé [11] (Fox, 2003). Pour l’assurance-maladie publique de type contributif, un ticket modérateur a été introduit, permettant de transférer une partie de la charge financière sur les ménages. Cela a stabilisé le financement du secteur de la santé. La participation financière du patient a également pour but de limiter les coûts, mais cet effet est peu marqué, car dans la plupart des cas, une assurance privée a été souscrite pour couvrir cette participation financière. Ces dernières années, davantage de financements ont été affectés à la réduction des délais d’attente, mais grâce aux mesures de rationalisation et à la progression modérée des rémunérations dans le secteur public, les dépenses de santé n’ont que peu varié en proportion du PIB (IMAD, 2008). Les dépenses totales de santé représentent environ 8 % du PIB et les dépenses publiques de santé sont légèrement inférieures à 6 % du PIB, proportion la plus forte pour les nouveaux États membres de l’UE, mais légèrement inférieure à la moyenne de l’UE15. Le niveau des dépenses de santé par habitant (en dollars des États-Unis, à parités de pouvoir d’achat) est également assez élevé par comparaison internationale.
La Slovénie est parvenue à réduire le surdimensionnement de ses infrastructures hospitalières, héritage du régime communiste. Il y a encore certaines capacités excédentaires et des économies pourraient être réalisées dans les hôpitaux, mais le nombre de lits (par rapport à la population) est inférieur à celui qu’on observe dans les nouveaux États membres de l’UE et le nombre de médecins praticiens est également inférieur à la moyenne (tableau 2.1). Le secteur de la santé doit faire face aux pressions salariales constantes qu’exercent les professionnels de la santé et, à plus long terme, aux pressions sur les dépenses qui sont dues au vieillissement de la population. Il est donc souhaitable d’exploiter pleinement les possibilités d’amélioration de l’efficience des dépenses de santé. Pour ce faire, on pourrait, par exemple, mieux surveiller la qualité et la sécurité des services hospitaliers et remplacer le financement du coût effectif des hôpitaux par une formule reposant sur des groupes homogènes de malades, avec des taux de rémunération des coûts prévisibles donnant lieu à une négociation collective, en établissant des listes de prix de référence pour les médicaments « interchangeables » et en centralisant les achats de médicaments et d’équipements médicaux, et aussi en réexaminant les interactions entre l’assurance publique obligatoire par l’Institut slovène d’assurance-maladie et les assureurs maladie du régime facultatif (Mattina et Gunnarsson, 2007).

Tableau 2.1

Les ressources du secteur de la santé en comparaison internationale : médecins praticiens et lits d’hôpital

Lits d’hôpital Médecins praticiens 1997 2006 19981 2006 Slovénie 565 478 219 236 Bulgarie 1 031 621 346 366 Estonie 775 565 306 329 Hongrie 818 792 309 304 Lettonie 975 759 273 292 Lituanie 1 023 801 374 365 Pologne 757 648 233 218 République slovaque 815 671 296 316 République tchèque 867 817 303 356 Roumanie 739 659 188 216 UE15 669 571 1. 1999 pour la Roumanie. Source : Base de données d’Eurostat (2009), Population et conditions sociales, mars.

Les ressources du secteur de la santé en comparaison internationale : médecins praticiens et lits d’hôpital

Pour 100 000 habitants

30Le secteur de l’éducation est traditionnellement l’une des grandes priorités en Slovénie et d’énormes progrès ont été accomplis pour atteindre un niveau éducatif relativement élevé pour l’ensemble de la population. Les enfants slovènes passent autant d’années dans l’enseignement institutionnalisé que ceux des pays développés de l’OCDE. Si l’on considère la part des dépenses dans le PIB, il ne semble pas y avoir de pénurie générale de ressources, les dépenses publiques totales consacrées à l’éducation étant légèrement inférieures à 6 % en 2007, proportion qui compte parmi les plus fortes pour les nouveaux États membres de l’UE et est supérieure à la moyenne de l’UE15 (environ 5 % du PIB); le niveau relativement élevé des dépenses éducatives tient en partie à une masse salariale relativement forte. L’État représente l’essentiel des dépenses éducatives, les dépenses privées étant très faibles et correspondant surtout aux droits de scolarité perçus pour certains programmes universitaires. Malgré les réussites de la politique éducative, l’efficience des dépenses pourrait être améliorée, notamment : i) en assurant un meilleur suivi d’indicateurs de résultats (par exemple, les taux de diplômés, les taux d’abandon, les résultats scolaires et les notes aux tests) et en les reliant, à l’échelon de l’établissement scolaire, au dispositif budgétaire; ii) en adoptant pour le financement des établissements primaires et secondaires une formule de financement qui se fasse davantage par tête, compte tenu du coût attendu des prestations; iii) en incitant les établissements scolaires à procéder à des recrutements conjoints et à la mise en commun d’enseignants pour faire face à la baisse prévue des effectifs scolaires dans le primaire et le secondaire; iv) en réduisant le nombre d’enseignants du primaire, relativement élevé, par le jeu des départs naturels et par un gel « sélectif » des recrutements, et en mettant en œuvre le plan de regroupement des petites écoles primaires; et v) en percevant des droits de scolarité dans l’enseignement supérieur, avec la mise en place de prêts étudiants et un ciblage des bourses au profit des étudiants à bas revenu, afin qu’ils échappent aux conséquences de droits de scolarité plus élevés (Mattina et Gunnarsson, 2007).
Dans le domaine de la protection sociale, la Slovénie a beaucoup progressé. L’un des principaux facteurs ayant contribué à ces progrès est l’évolution favorable du marché du travail, avec un chômage qui est tombé d’un point haut d’environ 9 % au cours de la première moitié des années 90 à quelque 4.5 % en 2008, proportion la plus faible parmi les nouveaux États membres de l’UE et l’une des plus basses pour l’UE (voir le chapitre 3). Dès lors, le risque de pauvreté après transferts sociaux est relativement faible par comparaison internationale. Malgré tout, comme on l’a indiqué précédemment, les dépenses de protection sociale sont relativement fortes en Slovénie. Or, le niveau relativement élevé des transferts (hors retraite) ne contribue guère à atténuer l’inégalité des revenus et à faire reculer la pauvreté. Toutefois, les transferts pourraient être plus efficients s’ils étaient mieux ciblés, ce qui permettrait de diminuer les dépenses totales sans accroître l’inégalité et la pauvreté (Mattina et Gunnarsson, 2007).

Faire en sorte que le système fiscal fausse moins la croissance

31La Slovénie a bien avancé dans la mise en place d’un système fiscal moderne, même si cela s’est fait plus progressivement que dans certains autres nouveaux États membres de l’UE, notamment les États baltes et la République slovaque. Après l’indépendance en 1991 et le passage de la planification centrale à l’économie de marché, il a fallu créer un nouveau système fiscal et une nouvelle administration fiscale. Les réformes des années 90 ont rapproché le système fiscal slovène de ceux en vigueur dans les pays occidentaux et ont préparé la Slovénie à son adhésion à l’UE, réalisée en 2004. Les mesures plus récentes visent à :

Favoriser l’investissement, en particulier étranger, en réduisant l’impôt sur les sociétés. Le taux de l’impôt sur les sociétés a été progressivement ramené de 25 % en 2005 à 23 % en 2007, 22 % en 2008 et 21 % en 2009 et une nouvelle baisse, à 20 %, est prévue pour 2010. En outre, l’assiette de cet impôt a été élargie, malgré les divers avantages fiscaux en faveur de l’investissement qui l’ont réduite (notamment les mesures de 2006 en faveur de l’investissement dans la recherche-développement et, en 2008, le crédit d’impôt à l’investissement de 30 %, jusqu’à concurrence de 30 000 EUR).
Accroître l’offre de main-d’œuvre en réduisant l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Les réformes antérieures de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ont diminué le nombre des tranches et des taux d’imposition [12]. De plus, en 2006 l’impôt sur le revenu global a été transformé en impôt dual sur le revenu, avec un taux uniforme pour les revenus du capital et maintien de la taxation progressive pour les revenus actifs (emploi et entreprise non constituée en société) [13]. En 2008, des abattements supplémentaires généraux pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques ont été introduits, allégeant la charge fiscale, en particulier pour les bas revenus, et les déductions spéciales ont été réduites et simplifiées. L’impôt sur le revenu des personnes physiques est perçu à la source pour les salariés, qui ne font pas de déclaration d’impôt sauf s’ils sont en désaccord sur le montant de l’impôt exigible.
Accroître la demande de travail en réduisant les coûts de main-d’œuvre. L’impôt sur les salaires, introduit en 1996, a été progressivement supprimé entre 2006 et 2009.
Lutter contre la pollution. Les taxes environnementales ont été renforcées.

Les mesures fiscales anciennes et récentes sont résumées à l’annexe 2.A3. On s’attachera brièvement dans cette section à une description du système fiscal slovène et à l’identification des principaux domaines dans lesquels il pourrait être amélioré. L’idée essentielle est qu’on pourrait encore alléger la pression fiscale globale, en particulier sur le travail, et qu’il faudrait davantage s’appuyer sur la fiscalité immobilière et peut-être aussi sur la fiscalité indirecte.

La pression fiscale est relativement forte…

32L’impôt se répercute sur l’économie par toute une série de mécanismes. Dans le cas d’un pays en voie de rattrapage comme la Slovénie, l’un des grands enjeux est de déterminer comment faire évoluer le système fiscal et collecter efficacement l’impôt sans nuire à la croissance économique et sans creuser davantage le fossé entre l’économie formelle et l’économie informelle. La pression fiscale globale (légèrement inférieure à 40 % du PIB) est relativement forte par comparaison internationale vu le stade de développement de la Slovénie (graphique 2.13). Les autorités slovènes considèrent elles aussi que la pression fiscale est trop forte. C’est pourquoi elles envisagent de la réduire progressivement à moyen terme.

Graphique 2.13

Lien entre le ratio prélèvements fiscaux/PIB et le revenu par habitant : comparaison internationale

Données pour 2006 ou 2007¹

… et elle s’exerce principalement sur la consommation et le travail

33La Slovénie fait largement appel à l’impôt sur le travail et sur la consommation, alors que le capital est assez légèrement taxé; en 2007, plus de 70 % des recettes fiscales provenaient des cotisations de sécurité sociale et des impôts sur les biens et services, alors que l’impôt sur le revenu des personnes physiques ne représentait qu’environ 14 % des recettes et l’impôt sur les sociétés moins de 9 % (graphique 2.14). Ce dosage de la fiscalité est similaire à celui qu’on observe dans un grand nombre d’autres pays qui ont mis en place de vastes systèmes de sécurité sociale financés par des cotisations qui sont fonction des revenus des travailleurs. Par ailleurs, la taxation relativement faible du capital vise à attirer l’investissement des entreprises, et en particulier l’investissement direct étranger, afin d’accélérer le rattrapage économique. Toutefois, les impôts sur la propriété sont eux aussi relativement faibles, bien qu’ils faussent moins la croissance économique que les impôts sur les revenus du capital [14] (Johansson et al., 2008); les impôts sur la propriété ne représentent que 0.6 % du PIB et les impôts immobiliers 0.4 %, alors qu’en moyenne dans les pays de l’OCDE les impôts sur la propriété atteignent 2 % du PIB. Les recettes des impôts sur le revenu et sur la propriété restant faibles, il faut des impôts sur la consommation relativement lourds pour financer les dépenses publiques. La taxation implicite de la consommation est de l’ordre de 24 %, soit un peu plus en moyenne dans l’UE25 et plus également qu’en République tchèque, en Pologne et en République slovaque, mais moins qu’en Hongrie (tableau 2.2). La Slovénie a introduit la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en juillet 1999 au taux de 19 % (avec un taux réduit de 8 %) et elle a relevé ces taux en 2002 à 20 % et 8.5 % respectivement. Le recouvrement de la TVA est plutôt efficient (graphique 2.15) [15]. Les taxes environnementales représentaient 3.1 % du PIB en 2006, soit plus que la moyenne pour l’UE, 2.6 %. La part des taxes environnementales dans le PIB est passée de 3 % en 2000 à 3.4 % en 2003, mais elle a baissé ces dernières années, également parce que l’assiette de ces taxes est généralement quantitative, tant et si bien que leur part diminue avec la hausse des prix. Il faut donc les ajuster régulièrement, ce qui a été fait avec leur relèvement récent (voir ci-dessus). Il faudrait que la Slovénie améliore encore l’efficacité de ces taxes à objectif environnemental en établissant un lien plus étroit avec les émissions de polluants, notamment dans le cas des taxes sur les transports.

Graphique 2.14

Composition des recettes fiscales

En pourcentage du PIB, 2007¹

Tableau 2.2

Taux d’imposition implicites de la consommation¹

1995-99 2000-04 2005-06 Slovénie 24.8 24.3 24.2 Hongrie 28.6 26.4 26.1 Pologne 20.3 17.9 19.9 République slovaque 23.4 20.3 21.2 République tchèque 20.2 19.8 21.7 UE25 21.3 21.2 22.1 1. Le taux d’imposition implicite est obtenu en divisant les recettes des impôts sur la consommation par l’assiette macroéconomique de ces impôts. Source : Commission européenne.

Taux d’imposition implicites de la consommation¹

En pourcentage

Graphique 2.15

Efficacité de la TVA, mesurée par le ratio de recettes de la TVA¹

2005²

34L’impôt sur le travail est relativement élevé en raison des fortes cotisations de sécurité sociale, alors que l’impôt sur le revenu des personnes physiques est relativement faible. Le coin fiscal sur le travail pour l’ouvrier célibataire rémunéré au salaire moyen atteint actuellement 42.5 % des coûts de main-d’œuvre; il a baissé de près de 3½ points depuis 2001, essentiellement grâce à la suppression graduelle de l’impôt sur les salaires. Du fait de la progressivité de l’impôt sur le revenu et de l’absence de plafonnement des cotisations de sécurité sociale aux niveaux élevés de revenu, le coin fiscal sur le travail est très progressif, avec un taux qui va de 40 % environ pour un salaire égal aux deux tiers du salaire moyen à 56 % environ pour un salaire égal à cinq fois le salaire moyen. Avant l’élimination de l’impôt sur les salaires, la progressivité du coin fiscal sur le travail était encore plus marquée, puisque l’impôt sur les salaires était lui-même progressif. Son élimination a donc surtout profité aux salaires élevés (tableau 2.3). Un coin fiscal sur le travail très prononcé n’est pas inhabituel en Europe centrale et dans l’ensemble de l’UE. La taxation du travail en Slovénie est supérieure à la moyenne OCDE et similaire à la moyenne pour l’UE15; elle est également similaire à celle de la République tchèque et inférieure à celle de la Hongrie, mais plus forte qu’en République slovaque (tableau 2.4). La taxation relativement forte du travail transparaît également dans le taux d’imposition implicite du travail, qui s’est maintenu ces dix dernières années à environ 38 %, soit plus que la moyenne pour l’UE25 (tableau 2.5).

Tableau 2.3

Évolution du coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire à différents niveaux de salaire

Niveau de salaire (% de la moyenne) 67 % Moyenne 167 % 300 % 500 % Coin fiscal sur le travail1 2001 43.5 46.2 50.9 56.6 62.6 2005 41.8 45.6 52.3 59.0 62.1 2008 40.2 42.7 48.0 54.7 57.5 2009 39.9 42.5 47.6 53.3 56.1 Variation 2001-09 (points de %) –3.6 –3.7 –3.3 –3.3 –6.5 Composantes du coin fiscal Impôt sur le revenu des personnes physiques 2001 8.5 11.1 15.9 19.4 22.2 2005 6.8 10.5 15.1 18.5 21.6 2008 6.7 9.2 13.8 19.3 22.2 2009 7.0 9.6 14.7 20.4 23.2 Cotisations salariales de sécurité sociale 2001 18.4 18.4 18.4 17.8 16.9 2005 18.4 18.4 17.8 16.9 16.9 2008 18.9 18.9 18.7 18.3 18.3 2009 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0 Cotisations patronales de sécurité sociale 2001 13.3 13.3 13.3 12.8 11.5 2005 13.4 13.4 13.0 12.3 12.3 2008 13.7 13.7 13.6 13.4 13.4 2009 13.9 13.9 13.9 13.9 13.9 Impôts sur les salaires 2001 3.3 3.3 3.3 6.5 12.2 2005 3.2 3.2 6.3 11.3 11.3 2008 0.9 0.9 1.9 3.7 3.7 2009 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1. En pourcentage des coûts de main-d’œuvre. Source : Ministère des Finances.

Évolution du coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire à différents niveaux de salaire

En pourcentage

Tableau 2.4

Coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire : comparaison internationale

Niveau de salaire (% de la moyenne) 67 % Moyenne 167 % Slovénie (2009) 39.9 42.5 47.6 Hongrie 45.9 54.4 58.6 Pologne 41.6 42.8 43.8 République slovaque 35.6 38.5 40.5 République tchèque 40.5 42.9 46.7 Moyenne OCDE 33.8 37.7 42.1 Moyenne UE15 38.0 42.5 47.7 Source : OCDE (2007), Les impôts sur les salaires, 2006-07 et ministère des Finances.

Coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire : comparaison internationale

En pourcentage des coûts de main-d’œuvre, 2007

Tableau 2.5

Taux d’imposition implicites du travail

1995-99 2000-04 2005-06 Slovénie 37.9 37.6 37.6 Hongrie 43.0 40.0 38.4 Pologne 36.1 32.9 33.8 République slovaque 38.3 36.2 31.6 République tchèque 40.3 41.1 41.4 UE25 35.9 35.6 34.9 1. Le taux d’imposition implicite est calculé en divisant les recettes des prélèvements sur le travail par l’assiette macroéconomique de ces prélèvements. Source : Commission européenne.

Taux d’imposition implicites du travail

En pourcentage¹

35Le coin fiscal sur les bas salaires augmente les coûts de main-d’œuvre pour les salariés peu qualifiés et pour les jeunes qui veulent entrer sur le marché du travail, ce qui a tendance à limiter leurs possibilités d’emploi. De fait, les taux d’activité sont relativement faibles pour les jeunes et aussi pour les travailleurs âgés, et ces catégories paraissent plus vulnérables à l’impôt sur le travail que les travailleurs d’âge essentiellement actif. Par exemple, les étudiants exerçant un emploi bénéficient d’une déduction spéciale, qui réduit considérablement leur impôt, mais une fois leurs études terminées, ils sont soumis au même coin fiscal sur le travail que les autres travailleurs et rencontrent donc des difficultés pour trouver un emploi dans le secteur formel. Le niveau élevé des prélèvements sur le travail a aussi un effet négatif sur l’activité des travailleurs âgés et renforce l’incitation à une cessation précoce de l’activité qui résulte du système de retraite. Le taux d’activité des travailleurs d’âge essentiellement actif est élevé en Slovénie, mais on constate aussi que les prélèvements sur le travail créent un phénomène d’élision de l’impôt par exercice d’un deuxième emploi dans le secteur informel. En outre, le niveau relativement élevé du coin fiscal sur le travail fait courir le risque d’un exode de capital humain pour la catégorie des travailleurs très qualifiés. Enfin, l’impôt sur le travail, nettement supérieur à l’impôt sur les dividendes, incite à la transformation de revenus salariaux en revenus du capital distribués.

Enjeux des réformes fiscales futures

36L’un des principaux enjeux de politique fiscale est de réduire encore les distorsions fiscales sur le marché du travail tout en procurant des recettes suffisantes au système de sécurité sociale. Pour atteindre cet objectif, une solution consiste à accroître l’efficience des dépenses publiques de façon à pouvoir alléger la pression fiscale sur le travail et le ratio prélèvements obligatoires/PIB sans compromettre l’assainissement budgétaire et les services publics. Il faudrait surtout s’efforcer de réduire les cotisations patronales de sécurité sociale. Pour compenser les recettes perdues, il faudrait que le gouvernement : i) examine la législation fiscale pour déterminer les possibilités et éventuelles modalités d’un élargissement de l’assiette; ii) augmente les impôts sur la propriété [16]; iii) (si possible) relève l’impôt sur les dividendes (ce qui devrait également moins inciter à convertir des revenus salariaux en revenus du capital); et, si cela n’est pas suffisant, iv) finance le reste des moins-values de recettes en alourdissant la fiscalité indirecte. Il ne faudrait toutefois envisager un relèvement de la TVA qu’au moment où l’économie se sera de nouveau renforcée et où la demande intérieure sera suffisamment résiliente pour faire face à cette mesure. Les réformes fiscales devraient aussi améliorer la conception des taxes environnementales en renforçant le lien avec la pollution.

Encadré 2.5. Recommandations en vue d’assurer la viabilité des finances publiques et d’améliorer l’efficience

La politique budgétaire durant la période actuelle de ralentissement économique

Le faible niveau d’endettement ouvre des possibilités de mesures discrétionnaires temporaires en 2009 conformément à la stratégie coordonnée de l’UE. Mais la Slovénie devrait choisir en priorité les mesures qui contribueront à améliorer sa croissance potentielle au cours des années ultérieures (par exemple, les investissements publics ou les dépenses publiques en capital humain, les déductions fiscales en faveur de l’investissement et de la recherche-développement) et éviter celles qui pourraient avoir un impact négatif sur la viabilité à long terme.
À mesure que la reprise s’installera, il faudra que la politique budgétaire en revienne à une trajectoire d’assainissement rigoureuse.

Maîtriser les dépenses et améliorer leur efficience

Maîtriser mieux les dépenses publiques en fixant un plafond pluriannuel de progression. Ce plafond, transparent et aussi large que possible, devra être adopté par le Parlement.
Améliorer l’action administrative en établissant un lien plus étroit entre la performance et la budgétisation.
Cibler mieux les transferts sociaux pour les rendre plus efficients, de façon qu’ils diminuent sans accroître l’inégalité et la pauvreté.

Assurer la viabilité à long terme du système budgétaire

Revenir dès que possible à la stratégie de préfinancement partiel des coûts du vieillissement – qui comptent parmi les plus élevés dans l’UE – lorsque la crise s’apaisera, en équilibrant le budget à moyen terme.
Rendre le système de retraite plus transparent.
Accélérer le relèvement de l’âge de la retraite pour les femmes qui est prévu dans la loi de 1999 sur l’assurance-retraite et l’assurance-invalidité.
Relever encore l’âge de la retraite pour les hommes et pour les femmes, en prenant si possible l’avis d’une commission d’experts pour décider de l’amplitude de ce relèvement. Lorsqu’il aura été mis en place progressivement, et que l’espérance de vie à l’âge de la retraite à taux plein aura atteint un niveau approprié, il faudra lier les relèvements ultérieurs de l’âge de la retraite à l’allongement de l’espérance de vie et accroître en conséquence la durée à valider. Il faudrait aligner les conditions de retraite des femmes sur celles des hommes.
Abaisser le taux de remplacement, par exemple en n’indexant plus les retraites sur les salaires, mais sur les prix, ou en allongeant la durée de cotisation exigée pour pouvoir percevoir la pension à taux plein.
Envisager de transformer le régime actuel à prestations définies en régime à cotisations définies théoriques.

Faire en sorte que l’impôt fausse moins l’emploi et la croissance

Si l’on parvient à améliorer l’efficience des dépenses, le ratio prélèvements obligatoires/PIB pourra être réduit sans compromettre l’assainissement budgétaire et les services publics.
La structure fiscale devrait évoluer dans le sens d’une plus faible taxation du travail et d’une plus forte fiscalité immobilière et indirecte. Mais un relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée ne devra être envisagé qu’une fois que l’économie se sera renforcée et que la demande intérieure sera suffisamment résiliente pour supporter cette mesure.

ANNEXE 2.A1

Les programmes de convergence et de stabilité de la Slovénie et l’évolution budgétaire effective

37Comme on l’a indiqué dans le texte principal, le solde budgétaire s’est davantage amélioré que ce que prévoyaient les programmes à moyen terme. Pour comprendre les facteurs fondamentaux à l’origine de ces résultats meilleurs que les prévisions budgétaires récentes, on a analysé des programmes annuels de 2002 à 2006 en décomposant les différences entre l’évolution prévue et l’évolution effective du solde budgétaire en trois déterminants, à savoir les différences concernant le ratio recettes/PIB, la croissance du PIB et les dépenses nominales. Le premier facteur (différence entre l’évolution prévue et l’évolution effective du ratio recettes/PIB) subit les effets des variations de l’élasticité de l’impôt et ceux des nouvelles mesures budgétaires. Les deux derniers facteurs subdivisent la différence entre l’évolution prévue et l’évolution effective du ratio dépenses/recettes en deux différences : celle entre la croissance prévue et la croissance effective du PIB nominal et celle entre les dépenses prévues et effectives. Les principaux constats sont les suivants :

Le solde budgétaire meilleur que prévu est dû essentiellement à une croissance nominale du PIB supérieure aux prévisions dans les programmes 2004, 2005 et 2006.
Les recettes supérieures à celles attendues (par rapport au PIB), à la faveur d’une plus forte élasticité de l’impôt ou des nouvelles mesures budgétaires, ont elles aussi contribué à l’amélioration du solde budgétaire au cours des programmes les plus récents.
En revanche, la croissance effective des dépenses a été plus forte que prévu, ce qui dénote une maîtrise insuffisante des dépenses en 2006 et 2007. Toutefois, pour les programmes de 2002 et 2003, la croissance effective des dépenses a été plus faible que prévu, ce qui montre que la maîtrise des dépenses s’est relâchée plus récemment.

Dans cette analyse des programmes, on s’attachera surtout à la différence entre l’évolution prévue et l’évolution effective du solde budgétaire pour les différentes années. Afin de neutraliser l’impact de la révision des données pour l’année de référence (généralement, l’année en cours d’un programme donné), on ne compare pas la différence de niveau de déficit, mais la différence entre l’évolution prévue et l’évolution effective du déficit. Cette différence est décomposée en trois facteurs (voir l’encadré 2.A1.1 pour plus de détails; pour une étude similaire, voir Moulin, L. et P. Wierts, [2006], « How Credible are Multiannual Budgetary Plans in the EU? », Fiscal Indicators, Banque d’Italie, Actes de la réunion sur les finances publiques, Perugia, 30 mars-1^er avril) :

Le premier facteur concerne la différence entre la croissance nominale prévue et la croissance nominale effective du PIB. Si la croissance effective est supérieure à celle prévue, les recettes publiques ont tendance à augmenter (avec un ratio recettes/PIB inchangé) et le ratio dépenses/PIB a tendance à diminuer (avec des dépenses nominales inchangées), de sorte que le déficit budgétaire est inférieur aux prévisions.
Le deuxième facteur concerne la différence entre la croissance des dépenses nominales prévue et la croissance effective de ces dépenses.
Le troisième facteur concerne la différence entre le ratio recettes/PIB prévu et le ratio effectif. Cette différence peut être due à une modification de l’élasticité de l’impôt (par rapport aux prévisions) et/ou à de nouvelles mesures du côté des recettes.

Encadré 2.A1.1. Facteurs explicatifs de l’écart entre le solde prévu et le solde effectif

Nous déterminons l’écart entre l’évolution prévue et l’évolution effective du solde budgétaire entre une année future donnée et l’année de référence. Pour cette analyse, on peut s’appuyer sur les variations de deux facteurs : le ratio recettes/PIB et le ratio dépenses/PIB. Ce dernier peut être lui-même décomposé de façon à distinguer l’impact de l’écart entre la croissance prévue et la croissance effective du PIB, d’une part, et d’autre part l’écart entre la croissance prévue et la croissance effective des dépenses nominales.
Soit D^F₀ le ratio prévu dépenses/PIB de l’année de référence d’un programme donné (par exemple l’année 2005 du programme 2005); soit D^F le ratio prévu dépenses/PIB de l’année future (par exemple, 2006 dans le programme 2005); soit D^A₀ le ratio effectif dépenses/PIB de l’année de référence (données Eurostat); soit D^A le ratio effectif de dépenses pour l’année future (2005, dans notre exemple). Nous utilisons les mêmes conventions pour le PIB (Y).
Le facteur à déterminer est l’écart entre la variation prévue du ratio dépenses/PIB et la variation effective de ce ratio :

En reformulant :

Ou :

Ou :

Le premier terme représente l’erreur de prévision des variations des dépenses nominales. Il compare implicitement la croissance prévue des dépenses et la croissance effective pour les deux années. Le deuxième terme représente l’impact de l’erreur de prévision de la croissance du PIB sur le ratio dépenses/PIB. Nous assimilons cet impact à celui des stabilisateurs automatiques.

38Les graphiques 2.3 et 2.A1.1 illustrent les résultats pour les programmes de convergence et de stabilité de 2002 à 2006. Pour tous ces programmes, le solde budgétaire s’est amélioré davantage que prévu; c’est ce que montre la ligne continue des graphiques, qui a toujours été positive, sauf pour les deux premières années du programme de 2003 et pour la troisième année du programme de 2004. Alors que pour les programmes de 2002 et 2003, l’hypothèse de croissance du PIB nominal était trop optimiste, pour les programmes 2004, 2005 et 2006, la croissance effective a été supérieure à celle prévue. Pour le programme de 2002, un ratio recettes/PIB supérieur aux prévisions et une progression des dépenses inférieure aux prévisions ont contribué à l’amélioration du solde budgétaire, tandis que pour le programme de 2003, la croissance des dépenses inférieure aux prévisions a été la seule source d’amélioration du solde budgétaire (par rapport aux prévisions); mais cette amélioration a été très faible, car le ratio recettes/PIB et la croissance du PIB ont été inférieurs aux prévisions. L’évolution a été très différente pour les trois derniers programmes (2004, 2005 et 2006), car la progression effective des dépenses en 2006 et 2007 s’est révélée plus rapide que celle prévue dans les programmes pour ces années. Cela a été compensé par la plus forte croissance du PIB et par un ratio recettes/PIB supérieur aux prévisions.

Graphique 2.A1.1

Écart entre la variation effective et la variation prévue du solde budgétaire et principales causes de cet écart¹

Écart entre la variation effective et la variation prévue, en pourcentage

39Par exemple, pour le programme publié à la fin de 2006 (graphique 2.3), le déficit budgétaire attendu devait atteindre –1.6 % du PIB en 2008, contre –1.4 % en 2005 (données provisoires pour l’année de référence). Le programme de 2006 prévoyait donc une légère dégradation budgétaire de 0.2 point entre 2005 et 2008. Le déficit effectif a été identique aux données provisoires pour l’année de référence 2005 (–1.4 % du PIB) mais plus satisfaisant que prévu en 2008 (–0.9 % du PIB), soit une amélioration de 0.5 point, au lieu de la dégradation prévue de 0.2 point, ce qui implique une amélioration de 0.7 point (0.5+0.2) par rapport au programme; c’est ce qu’illustre la ligne continue du graphique 2.3. La croissance du PIB supérieure aux prévisions (stabilisateurs automatiques) a amélioré le solde budgétaire (par rapport aux prévisions) de 2.5 points et le ratio recettes/PIB de 1.9 point, tandis que la progression des dépenses supérieure aux prévisions a contribué à une dégradation du solde budgétaire à hauteur de 3.8 points de PIB.

ANNEXE 2.A2

Comptabilité générationnelle : simulation illustrant l’impact patrimonial d’un préfinancement des dépenses liées à l’âge sur les générations jeunes et âgées

40S’appuyant sur un cadre de comptabilité générationnelle (s’inspirant de celui appliqué à la France par J.-F. Ouvrard, 2007, et de Auerbach et al., 1994 et 1999, et Langenus, 2006), cette annexe a pour but d’illustrer l’impact sur le patrimoine net des diverses générations d’une politique visant à préserver la viabilité des finances publiques malgré la hausse des coûts liés au vieillissement, et ce pour deux options. Avec la première, on s’efforce d’assurer la viabilité au moyen d’une hausse immédiate et permanente de l’impôt, alors qu’avec la seconde, cet objectif est poursuivi au moyen d’un ajustement progressif et annuel de l’impôt. En simulant ces deux scénarios, on peut analyser pour la période de simulation les trajectoires du solde budgétaire et de la dette qui en résultent et on peut les comparer au scénario de base (aucun ajustement pour assurer la viabilité des finances publiques). À partir des hypothèses sur le degré auquel chaque génération bénéficie des dépenses publiques et contribue aux recettes budgétaires, la trajectoire prévue du solde budgétaire nous permet d’obtenir le patrimoine net des diverses générations pour chaque scénario. En comparant ces résultats, nous pouvons déterminer quelles générations seront perdantes ou gagnantes, en fonction du scénario.

41Plus précisément, les hypothèses sont les suivantes pour le scénario de base (évolution spontanée de la dette et du solde budgétaire résultant des prévisions macroéconomiques et du vieillissement) :

Prévisions macroéconomiques pour 2007-60 du Groupe de travail sur le vieillissement du Comité de politique économique de la Communauté européenne.
Prévisions démographiques adoptées par le Groupe de travail sur le vieillissement (2007-60).
Prévisions provisoires des dépenses liées au vieillissement (retraite, santé, dépendance, chômage et éducation) du Groupe de travail sur le vieillissement pour 2007-60. Au-delà de 2060, les dépenses liées au vieillissement sont censées se stabiliser. Les autres dépenses primaires sont censées être constantes en proportion du PIB. La charge d’intérêts est liée au niveau d’endettement, avec une hypothèse de taux d’intérêt de 5 %. Les hypothèses des prévisions concernant le vieillissement sont résumées dans le tableau 2.A2.1.
Les dépenses pour les retraites et la dépendance sont censées ne bénéficier qu’aux personnes de plus de 62 ans et les dépenses d’éducation uniquement aux personnes de moins de 23 ans. Ces deux catégories de dépenses sont réparties également entre les individus de ces tranches d’âge. Les dépenses pour le chômage sont réparties également entre les personnes de 23 à 63 ans. La répartition des dépenses de santé repose sur un profil plus complexe par âge, conforme aux hypothèses du Groupe de travail sur le vieillissement. Les autres dépenses primaires sont réparties également entre toutes les tranches d’âge. La partie A du graphique 2.A2.1 résume la répartition des dépenses publiques totales par tranche d’âge.

Tableau 2.A2.1

Hypothèses des prévisions concernant le vieillissement¹

Retraite Santé Dépendance Chômage Éducation+8.7 +3.5 +1.2 0.0 +0.2 1. Données provisoires.

Hypothèses des prévisions concernant le vieillissement¹

Dépenses en pourcentage du PIB, 2007-60

Graphique 2.A2.1

Impact d’une politique visant à préserver la viabilité budgétaire sur le patrimoine net de chaque génération

42Les deux options reposent sur les hypothèses du scénario de base. Mais pour assurer la viabilité budgétaire, les impôts (et donc le solde budgétaire et le niveau d’endettement) donnent lieu à des ajustements qui se fondent sur deux types d’hypothèses différents. Pour le premier scénario, le préfinancement intégral des coûts de vieillissement est obtenu en augmentant de façon permanente les recettes fiscales d’un montant équivalent à l’écart fiscal « S1 » de la Commission européenne. Cet indicateur est estimé en fixant une certaine cible d’endettement à la fin de la période de simulation, qui est suffisamment longue (2100) pour qu’on puisse mieux comparer un certain nombre de générations (mais l’horizon temporel limité fait qu’il est impossible de comparer toutes les générations). Par souci de simplicité, cette cible d’endettement est fixée à un niveau identique à celui de l’endettement pour la première année de la simulation (2007) à savoir 23.4 % du PIB (les principales conclusions restent les mêmes avec une autre simulation pour laquelle l’objectif d’endettement est égal à 60 % du PIB). Avec cette option, il faut que le niveau de l’impôt augmente une fois pour toutes d’un montant identique à l’estimation de l’écart fiscal. Pour la deuxième option, le but est de maintenir le ratio d’endettement à 23.4 % du PIB tout au long de la période prévisionnelle. Par conséquent, le niveau de l’impôt est ajusté chaque année de façon que le solde budgétaire soit toujours celui qui stabilise la dette.

43Les résultats de la simulation pour le scénario de référence montrent que le solde budgétaire primaire passe d’un excédent de 1.8 % du PIB à un déficit dès 2021 et ne cesse par la suite de se dégrader pour être déficitaire de 11.8 % du PIB à partir de 2060 (partie B). Cette dégradation tient à l’augmentation des dépenses liées au vieillissement, qui atteignent au total 13.6 % du PIB en 2060. Dans le scénario de référence, le niveau d’endettement atteint 386 % du PIB en 2060 et 1 500 % en 2100, à supposer qu’aucune réforme structurelle ne soit mise en œuvre au cours de cette période pour réduire les coûts du vieillissement. Ce scénario n’est pas censé être réaliste; il sert juste de repère pour les deux autres scénarios. Avec la première option, l’objectif d’un niveau d’endettement de 23.4 % du PIB en 2100 est obtenu au moyen d’un préfinancement immédiat des coûts du vieillissement, qui représente une hausse de l’impôt de 6 % du PIB (estimation de l’écart fiscal). D’où un excédent budgétaire primaire de 7.8 % en 2007, qui se transforme en déficit en 2037, ce déficit se stabilisant à –5.8 % à partir de 2060 (partie B). En conséquence, le niveau d’endettement devient négatif en 2010 et un actif net se constitue, atteignant un maximum de 175 % du PIB en 2047. À partir de cette date, l’actif net diminue progressivement et la dette atteint de nouveau 23.7 % du PIB en 2100 (partie C). La deuxième option consiste à maintenir l’endettement à un niveau constant de 23.4 % tout au long de la période (partie C). On obtient ainsi un solde primaire à peu près en équilibre au cours de cette période (partie B).
En attribuant les montants annuels de dépenses et d’impôts à chaque individu en fonction de sa tranche d’âge, on peut estimer la contribution nette de chacun au solde budgétaire, pour chaque année et pour chaque scénario. Tout naturellement, pour tous les scénarios, les individus de plus de 62 ans sont bénéficiaires nets, du fait des dépenses pour les retraites et pour la santé dont ils bénéficient. Les individus de moins de 23 ans sont eux aussi bénéficiaires nets, du fait des dépenses éducatives qui leur sont consacrées et aussi parce qu’ils ne paient pas d’impôts. En revanche, les générations entre 23 et 62 ans sont contributrices nettes. À partir de ces contributions nettes annuelles, on peut estimer le patrimoine net sur la durée de vie (en appliquant comme taux actuariel le taux d’intérêt de 5 % retenu et en s’appuyant sur les hypothèses démographiques). On peut alors examiner directement comment ce patrimoine net évolue pour chaque génération selon le scénario, et on peut comparer le résultat à celui du scénario de référence. La partie D du graphique illustre la différence de patrimoine net pour chaque génération en fonction de chaque scénario (les tranches d’âge négatif représentent les générations à naître). On constate que toutes les générations voient leur situation se dégrader avec le scénario sans ajustement, ce qui est normal puisqu’avec ce scénario de référence, on suppose implicitement que tous les coûts du vieillissement se répercutent sur les générations suivantes. Cette simulation permet de comparer partiellement le patrimoine des différentes générations. Cette comparaison n’est que partielle, puisqu’il est impossible de simuler le profil sur la durée de vie dans le cas des générations à naître. On constate néanmoins que pour les jeunes générations la stratégie de préfinancement intégral se traduit par une amélioration du patrimoine net, alors que l’effet est inverse pour les générations âgées (dans la partie C du graphique, les générations qui bénéficient de l’absence de préfinancement sont celles de 21 ans et plus en 2007). Par exemple, pour la génération née en 2007 (âge 0 dans la partie D du graphique), le gain net résultant d’un préfinancement intégral par rapport à un ajustement progressif est de l’ordre de 35 000 EUR. Cela montre que préfinancer les coûts du vieillissement revient à transférer une partie de la charge du financement du vieillissement des jeunes générations aux générations âgées. Par conséquent, préfinancer partiellement les coûts de vieillissement est un moyen de répartir plus équitablement la charge entre les différentes générations.

Bibliographie

44Auerbach, A.J., J. Gokhale et L.J. Kotlikoff (1994), « Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy », Journal of Economic Perpectives, vol. 8, n^o 1, American Economic Association.

45Auerbach, A.J., L.J. Kotlikoff et W. Leibfritz (1999), Generational Accounting Around the World, University of Chicago Press, Chicago.

46Langenus, G. (2006), « Fiscal Sustainability Indicators and Policy Design in the Face of Ageing », Working Paper, n^o 102, Banque nationale de Belgique, octobre.

47Ouvrard, J.-F. (2007), « Soutenabilité des finances publiques françaises et équité intergénérationnelle; premiers éléments d’analyse », document de travail interne, ministère des Finances français.

ANNEXE 2.A3

Principales réformes fiscales

Impôt sur le revenu des personnes physiques 1991 Introduction d’un impôt global sur le revenu des personnes physiques, qui comporte cinq tranches avec des taux marginaux de 19 %,28 %, 35 %, 40 % et 45 %. Les principales exonérations sont les suivantes : divers revenus de transfert, intérêts sur les dépôtsbancaires, plus-values de cession d’actions et d’autres titres, notamment les coupons d’investissement. Il n’y a pas d’abattement général, mais plusieurs déductions (notamment en faveur des familles, des étudiants et des travailleurs âgés). 1994 Introduction de six tranches avec taux marginaux de 17 %, 35 %, 37 %, 40 %, 45 % et 50 %; introduction d’un abattement général et maintien des déductions en faveur des familles, des étudiants et des travailleurs âgés. 2005 Introduction de cinq tranches avec taux marginaux de 16 %, 33 %, 37 %, 41 % et 50 % (pour 2005, 16 %, 33 %, 38 %, 42 %et 50 %).2006 Mise en œuvre de l’impôt dual, les revenus actifs (essentiellement emploi et activités industrielles et commerciales) étant taxés à des taux progressifs et les revenus passifs (revenus du capital) à des taux proportionnels (intérêts perçus : 20 %, 15 % en 2006 et 2007; dividendes : 20 %; les gains en capital sont taxés à un taux allant de 20 % à 5 %, suivant la période de détention; exonération totale après 20 années). 2007 Introduction de trois tranches avec taux marginaux de 16 %, 27 % et 41 %.2008 Relèvement de l’abattement général et des déductions spéciales. Nouveaux avantages fiscaux pour les revenus industriels et commerciaux en cas d’investissement. Impôt sur les sociétés 1991 Taux de l’impôt : 30 %; retenue à la source sur les dividendes : 15 %; les revenus provenant d’intérêts et de redevances sont exonérés de retenue à la source; réserve pour investissements déductible à hauteur de 10 % de l’assiette de l’impôt. 1994 Relèvement du taux d’imposition des dividendes pour les résidents à 25 % (15 % pour les non-résidents). 1995 Le taux de l’impôt sur les sociétés est ramené à 25 %.2003 Élargissement de l’assiette par réduction des déductions pour investissements et amortissements. 2005 Retenue à la source sur les dividendes, intérêts et redevances de 25 %; mise en œuvre des directives de l’UE (mère-filiale, fusions, intérêts et redevances); déduction générale pour emploi de certaines catégories, déduction générale pour investissements, déduction pour assurance-retraite complémentaire facultative, déduction pour donations. 2006 Mise en place de nouveaux avantages fiscaux pour la recherche-développement; adoption des normes comptables internationales. 2007 Réduction progressive du taux de l’impôt : 2007, 23 %; 2008, 22 %; 2009, 21 %; 2010 et au-delà, 20 %. Taxe sur les salaires 1996 Introduction d’une taxe sur les salaires de 0 %, 1 %, 2 %, 3 %, 4 % et 10 %, en fonction du niveau de salaire. 2006 Suppression progressive de la taxe sur les salaires : taux maximum de 11.6 % en 2006, de 8.9 % en 2007, de 4.4 % en 2008; suppression en 2009. Cotisations sociales 1991 Taux des cotisations de sécurité sociale salariales, au total 22.7 %; taux des cotisations salariales patronales, au total 23.3 %.1996 Réduction du taux des cotisations salariales à 22.1 % et des cotisations patronales à 15.9 %. Impôts indirects 1992 Taxe sur les ventes au détail (taux normal pour les biens, 20 %; taux normal pour les services, 5 %). 1992-04 Introduction de taxes spéciales à la consommation pour les hydrocarbures, le gaz, le tabac, l’alcool et les jeux. 1996 Introduction d’une taxe sur le CO2 (en vertu de la loi de 1994 sur la protection de l’environnement). 1999 Introduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA, en application des directives de l’UE), avec taux normal de 19 % et taux réduit de 8 %. Réforme des taxes spéciales à la consommation (directives de l’UE). 2002 Relèvement de la TVA, à 20 % pour le taux normal et 8.5 % pour le taux réduit. 2004-07 Introduction de nouvelles taxes environnementales (taxe sur les prélèvements d’eau, taxe de mise en décharge, taxe sur la production de déchets, taxe sur l’équipement électronique et électrique des véhicules mis à la casse, taxe sur le CO2, taxe sur les lubrifiants, taxe sur la production de déchets d’emballage, taxe sur les déchets de pneumatiques, taxe sur l’utilisation de composés volatils. Source : Informations fournies par le ministère des Finances.

Bibliographie

Ah?an, A. et S. Polanec (2008), « Social Security and Retirement During Transition: Microeconometric Evidence from Slovenia », LICOS Discussion Paper, n^o 22108, Centre for Institutions and Economic Performance, K.U. Leuven.
Beetsma, R.M. et H. Oksanen (2008), « Pensions under Ageing Populations and the EU Stability and Growth Pact », CESifo Economic Studies, vol. 54, n^o 4, Oxford University Press.
Bos, F. (2007), « The Dutch Fiscal Framework and the Role of the Central Planning Bureau », Fiscal Policy: Current Issues and Challenges, Banque d’Italie, Actes de la réunion sur les finances publiques, Perugia, 29-31 mars.
Bouthevillain, C., L. Paul et J. Pavot (2007), « Debt Retrenchment Strategies and Control of Public Spending », Fiscal Policy: Current Issues and Challenges, Banque d’Italie, Actes de la réunion sur les finances publiques, Perugia, 29-31 mars.
Commission européenne (2005), « The 2005 Projections of Age-related Expenditure (2004-50) for the EU-25 Member States: Underlying Assumptions and Projection Methodologies », Économie européenne, Rapport spécial, n^o 4, Office des publications officielles des Communautés européennes.
Commission européenne (2008), « Public Finances in EMU – 2008 », Économie européenne, n^o X, Office des publications officielles des Communautés européennes.
Commission européenne (2009), « 2009 Ageing Report », European Economy (provisional version), n^o 2, Office des publications officielles des Communautés européennes.
Egoumé-Bossogo, P. et A. Tuladhar (2006), « Tax, Welfare, and Pension Reforms in Slovenia: Implications for Work Incentives and Labor Participation », Document de travail du FMI, n^o 06/298, Fonds monétaire international, Washington, DC.
Fox, L. (2003), « Safety Nets in Transition Economies: A Primer Paper », Social Protection Discussion Paper, n^o 0306, Banque mondiale, Washington, DC.
Giammarioli, N. et al. (2007), « Assessing Fiscal Soundness, Theory and Practice », Occasional Paper, n^o 56, Banque centrale européenne, Francfort.
Guichard, S. (2007), « What Promotes Fiscal Consolidation: OECD Country Experiences », Documents de travail du Département des affaires économiques, n^o 553, OCDE, Paris.
IMAD (Institute of Macroeconomic Analysis and Development) (2008), Development Report 2008, IMAD, Ljubljana.
Jakubowski, E. (dir. pub.) (2002), Health Care Systems in Transition: Slovenia, vol. 4, n^o 3, Observatoire européen des systèmes et des politiques de santé, Copenhague.
Johansson. Å. et al. (2008), « Taxation and Economic Growth », Documents de travail du Département des affaires économiques, n^o 620, OCDE, Paris.
Keane, M.P. et E. Prasad (2000), « Inequality, Transfers and Growth – New Evidence from the Economic Transition in Poland », Document de travail du FMI, n^o 00/117, Fonds monétaire international, Washington, DC.
Ljungman, G. (2008), « Expenditure Ceilings – A Survey », Document de travail du FMI, n^o 08/282, Fonds monétaire international, Washington, DC.
Majcen, B. et M. Verbi? (2008), « The Slovenian Pension System in the Context of Upcoming Demographic Developments », dans Holzmann, R., L. MacKellar et J. Repansek (dir. pub.), Pension Reform in South-Eastern Europe: Linking to Labor and Financial Market Reforms, Banque mondiale, Washington DC.
Mattina, T.D. et V. Gunnarsson (2007), « Budget Rigidity and Expenditure Efficiency in Slovenia », Document de travail du FMI, n^o 131, Fonds monétaire international, Washington, DC.
Oksanen, H. (2001), « Pension Reforms for Sustainability and Fairness », CESifo Forum, n^o 4, Winter, Ifo Institute for Economic Research, Munich.
Roseveare, D. (2002), « Enhancing the Effectiveness of Public Expenditure in Sweden », Documents de travail du Département des affaires économiques, n^o 345, OCDE, Paris.
Sambt, J. (2008), « Demographic Pressure on the Public Pension System », Informatica, vol. 32, n^o 2, Slovenian Society Informatika.
Sinn, H.W. (2000), « Pension Reform and Demographic Crisis: Why a Funded System is Needed andWhy it is not Needed », International Tax and Public Finance, vol. 7, n^o 4-5, Springer Netherlands.
Stanovnik, T. (2002), « The Political Economy of Pension Reform in Slovenia », dans Fultz, E. (dir. pub.),Pension Reform in Central and Eastern Europe, Volume 2: Restructuring of Public Pension Schemes – CaseStudy of the Czech Republic and Slovenia, International Labour Organization, Budapest.
Wierts, P. (2007), « How do Expenditure Rules Affect Fiscal Behaviour? », Fiscal Policy: Current Issues and Challenges, Banque d’Italie, Actes de la réunion sur les finances publiques, Perugia, 29-31 mars.
Williamson, J.B. (2001), « Future Prospects for Notional Defined Contribution Schemes », CESifo Forum, n^o 4, hiver, Ifo Institute for Economic Research, Munich.

Date de mise en ligne : 01/03/2010.

Notes

[1]
Des programmes économiques de préadhésion ont été publiés en août chaque année. Le premier programme de convergence a été publié en mai 2004 et mis à jour en décembre 2004, les autres ayant été publiés chaque année en décembre.
[2]
Un fonds spécial a été créé à cet effet, mais seulement pour la hausse des salaires de 2008.
[3]
Cet argument d’économie politique qui consiste à transférer les coûts de transition sur le système d’assurances sociales a été invoqué pour la Pologne par Keane et Prasad (2000), mais il vaut probablement également pour les autres nouveaux États membres de l’UE, notamment la Slovénie.
[4]
Selon les estimations d’Eurostat, l’âge moyen de la retraite pour l’ensemble des travailleurs était de 59.8 ans en 2006, contre 61.2 ans en moyenne dans l’UE. Selon l’Institut d’assurance-retraite et d’assurance-invalidité, les hommes prennent leur retraite à 60 ans et 4 mois en moyenne, et les femmes à 57 ans et 2 mois. Entre 2000 et 2004, l’âge moyen des nouveaux bénéficiaires de la pension de vieillesse a régulièrement augmenté sous le régime général, mais cette augmentation a cessé en 2005 et 2006.
[5]
Le régime de retraite par capitalisation n’est obligatoire que pour certaines professions, où l’emploi jusqu’à l’âge d’ouverture de la retraite à taux plein est peu probable. Il est facultatif pour les autres travailleurs.
[6]
Les écarts de viabilité S1 et S2 ont augmenté récemment du fait de la dégradation du solde primaire corrigé des fluctuations conjoncturelles. Dans les calculs antérieurs, qui reposaient sur la situation budgétaire de départ en 2006, l’écart S1 pour la Slovénie était égal à 3.5 % du PIB et l’écart S2 à 7 % (Commission européenne, 2008).
[7]
Hypothèse prudente, car la Commission européenne estimait à environ 4 % la croissance viable de la Slovénie pour la décennie qui vient de s’écouler.
[8]
L’augmentation très progressive de l’âge de la retraite pour les femmes est typique de la politique slovène de consensus, qui exige pour toute modification législative l’accord des partenaires sociaux au sein du Conseil économique et social.
[9]
Il y a équité entre générations ou neutralité actuarielle d’une génération à l’autre si la charge que représente la dette publique initiale explicite et implicite est partagée également entre les générations actuelles et les générations futures et chaque génération couvre par ses cotisations la valeur actuarielle de ses pensions futures de retraite (Beetsma et Oksanen, 2008).
[10]
Mattina et Gunnarsson (2007) ont essayé de mesurer l’efficience des dépenses publiques slovènes dans les domaines de la santé, de la protection sociale et de l’éducation. Ils ont utilisé à cet effet l’analyse d’enveloppement des données, technique qui compare les dépenses publiques (intrants) et les résultats entre les pays et qui retient comme référence les pays les plus performants aux divers niveaux d’intrants (pays à la frontière). Selon ces auteurs, les résultats obtenus par la Slovénie sont nettement inférieurs dans les trois domaines à ceux des pays les plus performants qui ont un niveau similaire de dépenses.
[11]
À en juger par un sondage d’opinion de 1999, la population était satisfaite dans sa grande majorité des médecins généralistes et des pharmaciens, mais un peu moins satisfaite des médecins spécialistes de ville et des dentistes. Les causes d’insatisfaction étaient surtout les délais d’attente et les procédures administratives complexes. Les personnes interrogées considéraient généralement que développer la médecine privée améliorerait la qualité des soins et les patients traités par des médecins privés étaient plus satisfaits que ceux traités dans le secteur public (Jakubowski, 2002).
[12]
1991 : cinq tranches, taux de 19 % à 45 %; 1994 : six tranches, taux de 17 % à 50 %; 2005 : cinq tranches, taux de 16 % à 50 %; 2007 : trois tranches, taux de 16 %, 27 % et 41 %.
[13]
Le principal objectif de l’impôt dual sur le revenu est de favoriser l’investissement et d’empêcher les sorties de capitaux à l’étranger. Les revenus du capital (dividendes, intérêts et plus-values) sont taxés à un taux unique de 20 %. Les revenus d’intérêts relevant de la directive « épargne » et versés aux personnes physiques résidant dans un autre pays de l’UE ne sont pas taxés et les revenus d’intérêts des dépôts bancaires des nationaux sont exonérés d’impôts jusqu’à 1 000 EUR.
[14]
En Slovénie, la taxation des biens immobiliers ne concerne que les grandes propriétés résidentielles et les résidences secondaires.
[15]
Le ratio de recettes de TVA utilisé ici ne donne néanmoins qu’une idée très approximative de l’efficience du recouvrement de la TVA, car il ne reflète pas seulement l’efficience de l’administration de l’impôt, mais subit également les effets des exonérations, taux réduits et autres régimes spéciaux.
[16]
La mise en place d’un impôt immobilier à plus large assiette devrait se doubler d’une diminution des transferts aux communes. Une telle réforme suscitera une résistance politique qu’on pourrait néanmoins surmonter en mettant en place un impôt immobilier progressif. Toutefois, le financement des communes n’a été réformé qu’en 2007, les communes ne recevant plus une partie de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, régime qui avantageait la ville de Ljubljana.

Recherches récentes

Des idées pour vous

Recherches récentes

Des idées pour vous

Études économiques de l’OCDE 2009/7 n° 7

Article de revue

Chapitre 2. Assurer la viabilité des finances publiques et améliorer l'efficience

Citer cet article

Notes

L’assainissement budgétaire a été payant…

Évolution du solde budgétaire

Évolution du solde budgétaire

Solde budgétaire effectif et prévisions budgétaires selon les programmes de préadhésion, de convergence et de stabilité

Solde budgétaire effectif et prévisions budgétaires selon les programmes de préadhésion, de convergence et de stabilité

… mais il est exposé à plusieurs risques

Premièrement, une partie de l’amélioration du solde structurel tient à une hausse exceptionnelle des recettes

Encadré 2.1. L’impact d’une élasticité favorable de l’impôt sur l’amélioration budgétaire récente

Deuxièmement, les risques s’accentuent du côté des dépenses

Différence entre l’évolution effective et l’évolution prévue du solde budgétaire et principaux facteurs à l’origine de cette différence1

Différence entre l’évolution effective et l’évolution prévue du solde budgétaire et principaux facteurs à l’origine de cette différence1

Troisièmement, une obligation conditionnelle pourrait devoir être honorée dans le secteur de la construction, en plus des engagements de grande ampleur au titre des retraites

Quatrièmement, certains aspects du plan budgétaire adopté pour atténuer le ralentissement économique actuel pourraient nuire à la viabilité des finances publiques

Encadré 2.2. Le plan de relance budgétaire

Une nouvelle réforme des retraites est nécessaire pour assurer la viabilité à long terme des finances publiques

Encadré 2.3. Le système public de retraite

Périodes prises en compte pour l’ouverture des droits à retraite et pour la pension

Périodes prises en compte pour l’ouverture des droits à retraite et pour la pension

Calcul de la pension de retraite

Calcul de la pension de retraite

Dépenses publiques liées à l’âge : forte hausse prévue dans la plupart des États membres de l’UE1

Dépenses publiques liées à l’âge : forte hausse prévue dans la plupart des États membres de l’UE1

Préfinancement des dépenses liées à l’âge par réduction du niveau de la dette publique en prévision des pressions futures qui s’exerceront sur les dépenses

Évolution du solde budgétaire et du niveau de la dette avec ou sans ajustement pour assurer la viabilité des finances publiques1

Évolution du solde budgétaire et du niveau de la dette avec ou sans ajustement pour assurer la viabilité des finances publiques1

Réforme structurelle du système de retraite

Scénarios de sensibilité de l’évolution des dépenses de retraite

Scénarios de sensibilité de l’évolution des dépenses de retraite

Espérance de vie et âge de la retraite dans certains pays de l’OCDE

Espérance de vie et âge de la retraite dans certains pays de l’OCDE

Accroître l’épargne-retraite privée pour qu’elle joue un plus grand rôle dans l’ensemble du système de retraite

Surmonter les contraintes d’économie politique

Freiner les dépenses publiques…

Lien entre le ratio dépenses publiques/PIB et le revenu par habitant : comparaison internationale

Lien entre le ratio dépenses publiques/PIB et le revenu par habitant : comparaison internationale

Les dépenses publiques dans un certain nombre de nouveaux États membres de l’UE

Les dépenses publiques dans un certain nombre de nouveaux États membres de l’UE

Encadré 2.4. La conception des plafonds de dépenses dans certains pays de l’OCDE

… et en améliorer l’efficience

Comparaison internationale des dépenses publiques par type de dépenses

Comparaison internationale des dépenses publiques par type de dépenses

Les ressources du secteur de la santé en comparaison internationale : médecins praticiens et lits d’hôpital

Les ressources du secteur de la santé en comparaison internationale : médecins praticiens et lits d’hôpital

Faire en sorte que le système fiscal fausse moins la croissance

La pression fiscale est relativement forte…

Lien entre le ratio prélèvements fiscaux/PIB et le revenu par habitant : comparaison internationale

Lien entre le ratio prélèvements fiscaux/PIB et le revenu par habitant : comparaison internationale

… et elle s’exerce principalement sur la consommation et le travail

Composition des recettes fiscales

Composition des recettes fiscales

Taux d’imposition implicites de la consommation1

Taux d’imposition implicites de la consommation1

Efficacité de la TVA, mesurée par le ratio de recettes de la TVA1

Efficacité de la TVA, mesurée par le ratio de recettes de la TVA1

Évolution du coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire à différents niveaux de salaire

Évolution du coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire à différents niveaux de salaire

Coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire : comparaison internationale

Coin fiscal sur le travail pour un salarié célibataire : comparaison internationale

Taux d’imposition implicites du travail

Taux d’imposition implicites du travail

Enjeux des réformes fiscales futures

Encadré 2.5. Recommandations en vue d’assurer la viabilité des finances publiques et d’améliorer l’efficience

Les programmes de convergence et de stabilité de la Slovénie et l’évolution budgétaire effective

Encadré 2.A1.1. Facteurs explicatifs de l’écart entre le solde prévu et le solde effectif

Écart entre la variation effective et la variation prévue du solde budgétaire et principales causes de cet écart1

Écart entre la variation effective et la variation prévue du solde budgétaire et principales causes de cet écart1

Comptabilité générationnelle : simulation illustrant l’impact patrimonial d’un préfinancement des dépenses liées à l’âge sur les générations jeunes et âgées

Hypothèses des prévisions concernant le vieillissement1

Hypothèses des prévisions concernant le vieillissement1

Impact d’une politique visant à préserver la viabilité budgétaire sur le patrimoine net de chaque génération

Impact d’une politique visant à préserver la viabilité budgétaire sur le patrimoine net de chaque génération

Différence entre l’évolution effective et l’évolution prévue du solde budgétaire et principaux facteurs à l’origine de cette différence¹

Différence entre l’évolution effective et l’évolution prévue du solde budgétaire et principaux facteurs à l’origine de cette différence¹

Dépenses publiques liées à l’âge : forte hausse prévue dans la plupart des États membres de l’UE¹

Dépenses publiques liées à l’âge : forte hausse prévue dans la plupart des États membres de l’UE¹

Évolution du solde budgétaire et du niveau de la dette avec ou sans ajustement pour assurer la viabilité des finances publiques¹

Évolution du solde budgétaire et du niveau de la dette avec ou sans ajustement pour assurer la viabilité des finances publiques¹

Taux d’imposition implicites de la consommation¹

Taux d’imposition implicites de la consommation¹

Efficacité de la TVA, mesurée par le ratio de recettes de la TVA¹

Efficacité de la TVA, mesurée par le ratio de recettes de la TVA¹

Écart entre la variation effective et la variation prévue du solde budgétaire et principales causes de cet écart¹

Écart entre la variation effective et la variation prévue du solde budgétaire et principales causes de cet écart¹

Hypothèses des prévisions concernant le vieillissement¹

Hypothèses des prévisions concernant le vieillissement¹