Chapitre 4. Améliorer le fonctionnement du marché du travail

Notes

[1]
Par le passé, les entreprises portugaises ont tiré parti de la possibilité de sous-traiter des services aux travailleurs « indépendants » (« fiches vertes »). Après la réforme de 2003, le paquet fiscal fait encore apparaître un léger déséquilibre, qui peut continuer d’inciter les actifs à exercer en indépendant.
[2]
La sous-traitance aux travailleurs « indépendants » a quelque peu accru la flexibilité du marché du travail (M. Centeno, 2000). Centeno et al. (2007) soulignent que ces dernières années, l’ajustement de l’emploi s’est effectué sur une grande échelle pour les travailleurs indépendants et que la diminution de la part qu’ils représentent pèse sur la flexibilité du marché du travail portugais.
[3]
Au Portugal, il semblerait qu’aucune disposition légale n’impose la remise d’un contrat écrit aux salariés, de sorte que cette proportion, fondée sur les données de l’European Social Survey, ne donne qu’une idée approximative de l’activité informelle. Les séries ne remontent qu’à 2004. Sur la même période, les pays d’Europe orientale membres de l’UE (Hongrie, Pologne, République slovaque et République tchèque) ont vu leur secteur informel reculer en proportion.
[4]
Selon les données de 2007 concernant le Portugal, le schéma reste pratiquement inchangé, les taux de chômage étant supérieurs à 16 % pour les jeunes (15 à 24 ans). Voir les Perspectives de l’emploi 2008 pour plus de détails sur la situation du Portugal dans une optique internationale.
[5]
Bover, Garcia-Pereira, Portugal (2000) notent également que la différence entre le taux de chômage (encore faible) du Portugal et celui (alors très élevé) de l’Espagne s’explique en grande partie par le processus d’ajustement des salaires.
[6]
En 2006, les salaires réels n’ont pratiquement pas évolué dans le secteur privé, en raison d’une poussée imprévue de l’inflation. On a donc observé une légère amélioration de la compétitivité-coûts, grâce à une augmentation modérée de la productivité de la main-d’œuvre.
[7]
Faute de données suffisantes, il est difficile de mesurer la hausse effective des salaires. Les indicateurs partiels disponibles pour les services dénotent une modération des salaires depuis le début des années 2000, mais aussi un ralentissement des gains de productivité, de telle sorte que les coûts unitaires de main-d’œuvre du Portugal ont été orientés à la hausse, dans des proportions globalement analogues à ceux de la zone euro.
[8]
Voir Banque du Portugal, Bulletin économique (printemps 2007).
[9]
Scarpetta, S. et T. Tressel (2002) observent que l’impact négatif d’une LPE restrictive sur la productivité est plus marqué dans des pays comme le Portugal, où les négociations salariales s’effectuent principalement branche par branche, sans aucune coordination.
[10]
Par rapport à d’autres pays, le Portugal se situe dans la moyenne des économies de l’OCDE pour la flexibilité de sa réglementation du temps de travail. Cette flexibilité relative est due au fait que la durée journalière n’est pas limitée ; que la durée légale hebdomadaire est relativement élevée (48 heures) ; qu’il est possible de lisser les heures normales effectuées par semaine sur une période de 16 semaines ; et que les heures normales effectuées sont définies par des conventions collectives plutôt que par la loi. Toutefois, la flexibilité serait encore plus grande si les heures normales étaient fixées à l’échelle des entreprises (comme c’est le cas aux États-Unis, au Royaume-Uni ou en Norvège) et s’il était possible de lisser les heures travaillées sur 12 mois (comme au Royaume-Uni et en Norvège). Voir Burniaux, J.M. (2008).
[11]
Le secteur des services peut être une formidable source de création d’emplois, et c’est particulièrement vrai au Portugal (Perspectives de l’emploi de l’OCDE, 2007, et O. Blanchard, 2006).
[12]
La réforme de novembre 2006 contient une mesure supprimant l’indemnité majorée dont bénéficiaient jusqu’alors les chômeurs avec enfants ayant des revenus particulièrement bas. Désormais, l’indemnité versée ne peut pas dépasser le salaire net précédemment perçu.
[13]
Depuis, des dispositions relatives à la flexibilité des horaires de travail hebdomadaires ont été introduites dans plusieurs conventions collectives. Source : Observatoire européen des relations industrielles en ligne (2007). Peu d’éléments permettent néanmoins d’affirmer que dans la pratique, le temps de travail se soit sensiblement assoupli.
[14]
De nouveaux indicateurs globaux de la LPE, calculés par l’OCDE pour l’année 2006, ont été publiés dans Objectif croissance 2007. Pour le Portugal, le récent assouplissement des contrats à durée déterminée se traduit par un léger recul de l’indicateur global mesurant la restrictivité de ce type de contrats. Concernant les contrats à durée indéterminée, la forte restrictivité que reflète l’indicateur de la LPE est principalement le reflet de l’extrême restrictivité de la réglementation et des procédures relatives aux licenciements individuels.
[15]
L’une des limites de la mesure synthétique de la LPE est qu’elle ne tient pas compte du rôle des juridictions et de la jurisprudence du travail dans l’application de la loi. L’indice est calculé pour les contrats à durée déterminée et indéterminée « classiques ». Lorsque les procédures sont trop longues et que l’issue quant à l’application de la réglementation est incertaine, ce qui semble être le cas au Portugal, comme dans nombre de pays de l’OCDE, cela peut constituer un obstacle supplémentaire à un ajustement efficace du marché du travail, limitant ainsi les licenciements formels réalisés selon les règles en vigueur.
[16]
Les ressources financières allouées aux PAMT devraient progresser de près de 40 % de 2007 à 2010, ce qui représente au total une enveloppe de 4.2 milliards EUR sur ces 4 années, principalement destinée aux programmes d’ajustement de l’offre et de la demande de main-d’œuvre, formation comprise.
[17]
Une évaluation des deux principaux programmes d’insertion aujourd’hui en place depuis près de 10 ans (Inserjovem pour les jeunes au chômage depuis moins de 6 mois et Reage pour les adultes au chômage depuis moins de 12 mois) montre que les résultats sont mitigés du point de vue de l’impact sur la durée du chômage, voir à ce sujet Centeno et al. (2008).
[18]
Ainsi, le programme qui subventionne l’emploi des cohortes jeunes est particulièrement sujet à caution, à l’heure où l’action menée vise de plus en plus à garder les plus jeunes à l’école.
[19]
Pour plus de détails sur les stratégies d’activation des pays de l’OCDE et le rôle des SPE, voir OCDE, Perspectives de l’emploi 2007, chapitre 5.
[20]
Durant les premiers mois de 2008, la réforme était en cours d’examen. Des propositions précises sont à l’étude. L’objectif annoncé est que la réforme soit approuvée et mise en œuvre à la mi-2008.
[21]
L’expérience des pays de l’OCDE montre que, dans certains cas, les nouveaux programmes ont des retombées importantes dans la première phase de la mise en œuvre, mais que celles-ci diminuent par la suite. Pour remédier à ce problème, il convient d’ajuster la politique menée, notamment en évoluant vers des programmes d’une autre nature. Par conséquent, il faut impérativement procéder à une évaluation régulière afin d’identifier toute baisse de l’efficacité et de définir la réponse à apporter. On trouvera de plus amples détails dans OCDE, Perspectives de l’emploi 2005, chapitre 4.
[22]
Selon les données de l’Enquête européenne sur les conditions de travail analysées dans le livre blanc, la flexibilité et l’adaptabilité du Portugal sont faibles du point de vue des heures travaillées et de l’organisation du travail dans la pratique (chapitre 3).
[23]
Voir PISA 2006, résultats : analyse et données.
[24]
Les pouvoirs publics sont conscients que la réforme de l’éducation doit être menée à tous les échelons, y compris dans l’enseignement supérieur, pour pallier les problèmes d’inadéquation qui touchent aussi les travailleurs qualifiés, comme en témoigne le fort taux de chômage des diplômés de l’enseignement supérieur par rapport au taux de chômage global.
[25]
Pour plus de détails, voir Guichard et Larre (2006). Le document de l’OCDE intitulé Reviews of National Policies for Education: Tertiary Education in Portugal (2007) précise également qu’il faut améliorer la couverture et la qualité de l’enseignement supérieur.
[26]
Portela et al. (2007) mesurent le déséquilibre de l’offre et de la demande dans l’enseignement supérieur portugais ; ils relèvent des pressions de la demande sur certains établissements ou programmes alors que d’autres connaissent un excédent de capacités.
[27]
De plus, pour répondre aux préoccupations particulières suscitées par le chômage croissant des plus instruits, les autorités ont lancé un programme spécifiquement conçu pour aider les chômeurs hautement qualifiés à trouver un emploi (Programme d’intervention en faveur des chômeurs hautement qualifiés).
[28]
Ces quatre dernières années, le nombre d’établissements scolaires comptant moins de 10 élèves a fortement diminué, revenant de 27 % du total en 2002-03 à 6.9 % en 2006-07. La proportion des écoles proposant des cours jusqu’à 17h30 a également progressé, passant de 42 % en 2005-06 à 89 % en 2006-07.
[29]
L’enquête de l’INE sur la population active montre que les catégories les plus touchées par le chômage en 2005 étaient les diplômés de l’enseignement postsecondaire autre que supérieur (11.4 %), suivis des diplômés du premier cycle de l’enseignement secondaire (9.1 %).
[30]
Source : dépêche de Bloomberg, février 2007.
[31]
Ainsi, les dispositifs d’orientation et d’information de l’enseignement général et professionnel jouent un rôle décisif pour aider les jeunes à choisir un parcours de formation adéquat. Il faut également examiner et harmoniser les programmes et la charge de travail dans le réseau des établissements de formation (privés et publics) pour assurer la cohérence de l’offre lorsque celle-ci porte sur des qualifications identiques. Enfin, la gestion des réseaux de prestataires doit être intégrée pour pouvoir rationaliser les ressources. Voir : www. novasoportunidades. gov. pt/ .
[32]
Le Portugal ne publie guère d’informations sur les stages destinés aux adultes, et en particulier sur les prestataires, de sorte qu’il est difficile d’évaluer les performances du système de formation et de le comparer à d’autres. Sur 30 pays européens pour lesquels des informations sur les prestataires de formations pour adultes ont été recueillies en 2005-06, le Portugal se classe dans les derniers (en 25è position) pour la disponibilité des données. Il ne dispose d’aucune information fiable sur les points suivants : nombre de prestataires ; chiffre d’affaires ; nombre de salariés, d’heures de formation et de personnes inscrites auprès des prestataires.

Aperçu général

1 Jusqu’au début des années 2000, le marché du travail portugais se caractérisait par des taux de chômage plus faibles et des taux d’activité plus élevés que la moyenne de l’Union européenne. Les performances du marché du travail se sont néanmoins détériorées après 2001. Les répercussions du ralentissement économique du début des années 2000 ont été exacerbées par l’impact des changements structurels plus profonds dus à la mondialisation. Les taux d’activité sont restés relativement élevés, notamment chez les femmes et les salariés à faible niveau d’instruction (graphique 4.1). Néanmoins, le taux de chômage a continué de progresser jusqu’en 2007, dépassant ainsi la moyenne de l’Union européenne. La configuration et les pratiques du marché du travail, qui semblaient pouvoir faire face aux changements jusqu’au début du siècle, ne lui ont pas permis de s’adapter en douceur aux mutations plus récentes. La décélération de la croissance des exportations et la faiblesse de la demande intérieure ont entraîné un ralentissement des créations d’emplois et de nombreux salariés touchés par les suppressions d’emplois sont restés prisonniers du chômage de longue durée ou se sont tournés vers des emplois précaires.

Graphique 4.1

Taux d’activité, 2006

(1) Relativement au taux d’activité des hommes des tranches d’âge de forte activité.
(2) 2005 pour le Luxembourg.
(3) Diplôme du premier cycle de l’enseignement secondaire (niveaux 0/1/2 de la CITE) en 2005 ; 2004 pour le Japon.

2 Dans un contexte de mondialisation croissante, les ressources doivent se redéployer entre les différents secteurs, l’économie s’adaptant à l’évolution de la demande et aux signaux de prix relatifs. Il est capital que les ressources, en particulier la main-d’œuvre, puissent circuler aisément d’un secteur à l’autre, afin d’empêcher de longues périodes d’inactivité ou un report vers des emplois précaires et peu productifs. Faire en sorte que le marché du travail fonctionne sans heurts et assurer une formation adéquate aux salariés privés d’emploi peut contribuer à atténuer ces difficultés. La configuration du marché du travail, couplée à la protection sociale, doit permettre aux groupes les plus vulnérables de ne pas supporter des coûts d’ajustement trop élevés. On donnera tout d’abord dans ce chapitre une vue d’ensemble des évolutions récentes du marché du travail portugais. Puis on analysera plus en détail les facteurs spécifiques de ses performances médiocres et les solutions envisageables pour y remédier. On examinera ensuite les initiatives destinées à faciliter le passage à la vie active et à améliorer les compétences des adultes. Ce chapitre s’achèvera sur un ensemble de recommandations spécifiques résumées dans l’encadré 4.4.

Performances récentes du marché du travail

3 Bien que les taux d’emploi aient cessé de croître au début des années 2000, ils restent légèrement supérieurs à la moyenne de l’OCDE. Le taux de chômage est cependant orienté à la hausse : ressortant à 8 % en 2007, il a doublé depuis 2001, tandis que la part du chômage de longue durée a atteint 50 %, signe d’un ajustement inadéquat du marché du travail.

Évolution de l’emploi et dynamique du marché du travail

4 L’emploi a stagné durant la majeure partie du début des années 2000, se redressant en 2006 et 2007 à l’image de l’activité économique. Dans le secteur privé, il a progressé en moyenne de 1 % par an au cours de ces deux années, regagnant en partie le terrain perdu précédemment. Le nombre des salariés a augmenté en 2006 et dans l’ensemble, il est resté stable en 2007. Ces deux années, les recrutements en contrat à durée déterminée ont fortement progressé, tandis que l’emploi en contrat à durée indéterminée accusait un net repli en 2007, entraînant une segmentation persistante du marché du travail. La part des travailleurs indépendants dans l’emploi total demeure supérieure à la moyenne de l’OCDE, en dépit d’un léger recul à la suite des mesures prises en 2003 (graphique 4.2). L’introduction, en 2003, de nouvelles règles régissant les accords de sous-traitance aux travailleurs « indépendants » (parfois qualifiés de faux travail indépendant) explique partiellement ce repli, les avantages dont bénéficiaient les travailleurs indépendants au titre de la sécurité sociale ayant été limités pour se rapprocher des conditions offertes aux salariés réguliers [1]. Dans la mesure où le recours général au travail indépendant (au détriment des recrutements de salariés) a été une source de flexibilité pour les employeurs, la diminution de la part des travailleurs indépendants risque de peser sur la flexibilité globale du marché du travail [2].

Graphique 4.2

Travailleurs indépendants non agricoles

En pourcentage de l’emploi civil hors agriculture
(1) Belgique : 1999 ; Pays-Bas : 2002 ; Luxembourg : 2004 ; Australie : 2005 ; France : 2005.

5 La stagnation de l’emploi privé au début des années 2000 dissimule un grand dynamisme micro-économique, et notamment des créations et destructions d’emplois très nombreuses. Une analyse détaillée des données trimestrielles de flux d’emplois fait apparaître un dynamisme particulièrement marqué sur le marché du travail dans les années 2000, mais aussi un ralentissement des créations et des destructions de postes sur la période 2001-2007 (Centeno et al., 2007) (graphique 4.3). Chaque trimestre, 24 % des entreprises créent des emplois et 26 % réduisent leurs effectifs. Les créations de postes sont dues à 35 % à l’arrivée de nouvelles entreprises sur le marché, tandis que 40 % des destructions d’emplois s’expliquent par la disparition d’autres entreprises. Le reste de l’ajustement de l’emploi (positif et négatif) concerne un nombre limité de sociétés qui étoffent ou restreignent leurs effectifs sur une grande échelle, ce qui laisse à penser que cet ajustement occasionne des charges fixes, de sorte que les entreprises subissent plusieurs chocs avant de prendre de telles mesures. Les données sectorielles montrent que les services sont davantage coutumiers des ajustements d’effectifs, tandis que le secteur manufacturier détruit moins d’emplois, mais en crée aussi en moins grand nombre – et de moins en moins. Par conséquent, la création nette d’emplois dans le secteur manufacturier est invariablement négative depuis 2001.

Graphique 4.3

Créations et destructions d’emplois ¹

2001-07
(1) Corrigées des variations saisonnières, sur la base du nombre des salariés couverts par la sécurité sociale.

6 La montée du chômage observée après 2001 semble être davantage associée à un ralentissement des créations d’emplois qu’à des destructions de postes plus importantes comme on aurait pu s’y attendre sous l’effet de la mondialisation. Le processus de création et de destruction d’emplois permet aux entreprises d’adapter leurs effectifs à l’évolution de la demande et de la technologie ; il vient également à l’appui du processus de destruction créatrice, en vertu duquel des entreprises plus productives font leur apparition sur le marché et des entreprises relativement inefficientes en sortent. Les mesures répertoriées au chapitre 3, comme la réduction constante de la charge administrative pesant sur les entreprises, faciliteront ces processus et favoriseront une allocation efficiente des ressources et une croissance plus soutenue de la productivité. De plus, cette analyse laisse à penser que les politiques du marché du travail destinées à faciliter les créations d’emplois, plutôt qu’à empêcher les destructions, sont particulièrement indiquées pour mettre un frein à la progression du chômage.

Montée du chômage et de l’activité informelle

7 Le taux de chômage a atteint environ 8 % de la population active en moyenne en 2007, dépassant ainsi de près de 2 points la moyenne de l’UE19 et de 2½ pour cent la moyenne de l’OCDE (graphique 1.12 du chapitre 1). Le chômage est particulièrement élevé pour certaines des catégories les plus vulnérables, comme on l’observe plus généralement dans les pays de l’UE. Les informations détaillées dont on dispose pour 2006 montrent qu’alors le taux de chômage était deux fois plus élevé chez les jeunes (de 15 à 24 ans) que le taux pour l’ensemble de la population. Contrairement à la moyenne pour l’UE (et pour l’OCDE), le taux de chômage du Portugal a tendance à être légèrement plus faible pour les travailleurs non qualifiés que pour l’ensemble des travailleurs (graphique 4.4). Cela corrobore le fait que les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre non qualifiée ont conservé au Portugal un certain poids en termes de créations d’emplois ; mais il est peu probable que cette situation perdure, compte tenu de l’expérience de plusieurs pays de l’UE, où le processus d’ajustement structurel s’est amorcé plus précocement et où le taux de chômage des travailleurs non qualifiés a atteint un niveau très élevé en termes relatifs. En France et en Allemagne, le taux de chômage de ces travailleurs est nettement supérieur au taux de chômage global ; il est deux fois supérieur au taux global aux États-Unis et au Royaume-Uni. En revanche, l’écart entre le chômage global et celui des diplômés de l’enseignement supérieur est plus marqué dans ces quatre pays qu’au Portugal [3].

Graphique 4.4

Taux de chômage

Chômage en pourcentage des actifs d’une même tranche d’âge, en 2006¹
(1) En 2005, le taux correspond aux travailleurs non qualifiés et qualifiés.
(2) Personnes n’ayant pas terminé leurs études secondaires.
(3) Diplômés de l’enseignement supérieur.

8 Au Portugal, le chômage de longue durée (12 mois ou plus) a rapidement progressé ces dernières années, passant de moins de 33 % du chômage total en 2003 à environ 50 % en 2007. Dans le même intervalle, la moyenne de l’UE19 a augmenté de 1 point seulement, pour atteindre 46 %. La persistance d’un chômage élevé traduit dans une certaine mesure l’inadéquation croissante entre les qualifications des chômeurs et les nouvelles offres d’emploi, dans un contexte de forte restructuration de la production. Face à la détérioration du marché du travail, la stratégie adoptée par les pouvoirs publics est largement axée sur le relèvement du niveau des compétences des actifs, avec l’introduction d’un nouveau programme, Novas Oportunidades, et la réforme de la formation professionnelle (voir ci-dessous).

9 Outre le niveau élevé et la montée du chômage, le Portugal est également confronté aux difficultés liées à l’existence d’emplois peu productifs (et peu rémunérateurs), généralement dans le secteur informel. Ainsi, la proportion des salariés sans contrat écrit a quasiment doublé de 2004-05 à 2006-07, pour atteindre près de 12 % de l’emploi total hors agriculture, ce qui donne un ordre d’idées de la taille du secteur informel [4]. La part importante du travail indépendant dans l’emploi total, avec de nombreux « indépendants » travaillant de fait régulièrement pour un employeur, montre que l’activité informelle revêt d’autres formes. L’existence d’un vaste secteur informel a un coût social élevé, car elle va généralement de pair avec la précarité, de faibles possibilités de formation et une mobilité limitée vers des emplois plus qualifiés. Ce phénomène est dû à plusieurs facteurs, et notamment au coût lié à l’exercice d’une activité commerciale, qui peut avoir détourné certains actifs du secteur formel. En ce sens, plusieurs des mesures récemment adoptées pour simplifier la création d’entreprise pourraient aider ceux qui exercent des activités professionnelles ou les petites entreprises à rejoindre le secteur formel. De plus, parce qu’elles alourdissent le coût de l’activité formelle, les rigidités du marché du travail, associées à un faible contrôle de la réglementation du travail, contribuent également à l’activité informelle. Des progrès notables ont été réalisés ces dernières années dans le renforcement des contrôles. La coordination du système fiscal et du régime de sécurité sociale, en particulier, a été améliorée. Cependant, la réglementation n’a été que légèrement assouplie.

Évolution des salaires et de la compétitivité-coûts

10 Par le passé, la flexibilité des salaires a permis au marché du travail de s’adapter au changement [5] ; mais cela est plus difficile dans un contexte de faible inflation et d’union monétaire. Ces 10 dernières années, l’octroi de hausses de salaires supérieures aux gains de productivité a provoqué dans le secteur des entreprises une détérioration considérable de la compétitivité-coûts, mesurée par les coûts unitaires relatifs de main-d’œuvre. Cette situation s’explique essentiellement par une moindre croissance de la productivité. Depuis 2000, la hausse des salaires réels (corrigée du déflateur de la consommation privée) a ralenti pour s’établir à ½ pour cent par an, contre 2.7 % en moyenne sur la période 1995-2000. En dépit de cette décélération, les salaires réels ont progressé dans l’ensemble à un rythme plus soutenu que la productivité [6] et la situation est très contrastée entre les différents secteurs. Dans l’industrie manufacturière, les hausses contractuelles des salaires se sont tassées dans les années 2000 ; le glissement des salaires a été bien plus limité qu’à la fin des années 90 et le brusque recul de l’emploi dans le secteur a permis quelques gains de productivité, les coûts unitaires de la main-d’œuvre restant globalement inchangés sur la période. Par rapport aux partenaires commerciaux du Portugal, les coûts unitaires relatifs de main-d’œuvre n’ont cessé d’augmenter de 2000 à 2004 et cette détérioration a été suivie d’un renversement de tendance, avec une amélioration de la compétitivité-coûts de 2005 à 2007 (voir chapitre 3). Dans le secteur des services, par ailleurs, les coûts unitaires de main-d’œuvre se sont inscrits en hausse constante dans les années 2000 au Portugal comme dans la zone euro [7].

11 Compte tenu de la faiblesse de la croissance de la productivité et de l’inflation, les perspectives d’absorption des chocs par un ajustement des coûts de la main-d’œuvre se sont détériorées. La mobilité des salariés et l’ajustement de la population active à l’évolution de la demande et de la technologie ont posé des problèmes en raison des restrictions juridiques et de la lourdeur des procédures [8]. Qui plus est, le caractère de plus en plus généreux du régime d’assurance chômage, du moins jusqu’aux mesures prises dernièrement, a également empêché le redéploiement de la main-d’œuvre en affaiblissant les incitations au retour à l’emploi. En conséquence, l’ajustement du marché du travail s’est de plus en plus traduit par une montée du chômage et un allongement de sa durée. Plusieurs initiatives ont été prises pour lever certains obstacles à l’adaptabilité du marché du travail. Un examen des politiques actives du marché du travail est également en cours. De plus, maintenir une hausse modérée des salaires réels tout en favorisant une accélération de la croissance de la productivité soutiendrait les performances commerciales du Portugal sur les marchés extérieurs et contribuerait par conséquent à résorber le chômage.

Les paramètres de l’action publique sont-ils adaptés au nouveau contexte mondial ?

12 La rapide mutation du commerce mondial et l’expansion des réseaux de production internationaux génèrent sans cesse de nouvelles opportunités de spécialisation de la production – et compromettent les anciens schémas de spécialisation. Pour que les salariés tirent parti de la mondialisation à mesure que la structure de production évolue, les entreprises doivent pouvoir procéder à des ajustements constants, de nouvelles entreprises venant se substituer à celles qui sont obsolètes et les entreprises existantes devant à tout moment se moderniser et s’adapter pour saisir les opportunités nouvelles. Il faut pour ce faire créer des conditions favorables aux entreprises et adopter des mesures facilitant la mobilité de la main-d’œuvre. En relevant les coûts d’ajustement, les réglementations restrictives du marché du travail pèsent sur la répartition optimale des ressources (en particulier dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre). La faiblesse de la mobilité de la main-d’œuvre peut avoir empêché une allocation plus efficiente des ressources et mis un frein à la croissance de la productivité [9].

13 De plus, les restrictions à l’ajustement des effectifs (notamment par le biais d’une législation sur la protection de l’emploi restrictive et de règles de licenciement onéreuses) ont généralement un coût plus élevé pour les entreprises de petite taille. Elles ont sans doute contraint à la fermeture des entreprises qui auraient pu réussir à s’ajuster. De plus, certaines restrictions à la flexibilité du temps de travail peuvent avoir influé sur la productivité des entreprises. Un indicateur des réglementations relatives au temps de travail conçu par l’OCDE en 2005 montre que par rapport à 22 pays de l’OCDE, la réglementation portugaise permet une modulation relativement souple du temps de travail sur l’année [10]. Dans la pratique, toutefois, on observe une faible adaptabilité du temps de travail et de la gestion. Il semble que l’on tire rarement parti des possibilités offertes par la législation et par les conventions collectives (Livre blanc sur les relations sociales, 2007). Dans une certaine mesure, cela peut venir du fait que certaines conventions collectives qui prévoient des horaires flexibles imposent également une rémunération très élevée des heures supplémentaires, de sorte qu’utiliser cette marge de manœuvre coûte trop cher aux entreprises. Cela peut aussi témoigner des pratiques de gestion traditionnelles qui continuent de prévaloir dans de nombreuses entreprises. Là encore, ce sont les petites entreprises qui risquent le plus de souffrir d’un déficit d’adaptabilité, tandis que les grandes ont plus de facilités pour négocier avec les représentants du personnel et s’accorder sur l’aménagement du temps de travail, sur les comptes épargne temps et sur la rémunération des heures supplémentaires, comme dans le cas de l’usine Autoeuropa de Volkswagen. Pour remédier à la faible adaptabilité des pratiques en vigueur sur le lieu de travail, des mesures sont proposées afin d’accroître la flexibilité interne (voir ci-dessous). De plus, les droits à prestations au titre de l’assurance maladie sont relativement élevés, les abus constatés tendant à limiter le nombre d’heures travaillées dans l’année (comme on l’observe en Norvège et en Suède, par exemple). Par conséquent, il est possible d’accroître encore le nombre total d’heures travaillées au Portugal en durcissant la réglementation concernant les prestations d’assurance maladie.

14 En somme, de nombreux facteurs ont entravé le fonctionnement du marché du travail : régime de prestations sociales relativement généreux, dispositif strict de protection de l’emploi, absence de flexibilité interne, insuffisance du capital humain et inadéquation des programmes actifs du marché du travail. Les facteurs à l’œuvre influent sur les inscriptions et les sorties du chômage, ainsi que sur la qualité des emplois trouvés. Pour stimuler les créations d’emplois et faire baisser durablement les taux de chômage, il convient de mettre en place un arsenal complet de mesures concernant le marché du travail. Le dispositif institutionnel doit être adapté au nouveau contexte mondial et les initiatives doivent viser à faciliter le redéploiement de la main-d’œuvre [11]. Les progrès réalisés en ce sens permettraient au Portugal d’attirer davantage d’IDE et d’améliorer sa productivité.

Initiatives destinées à améliorer les résultats du marché du travail

15 Le Programme national d’action pour la croissance et l’emploi (PNACE 2005-2008) souligne qu’il faut évoluer vers un dispositif de « flexicurité ». Il tente explicitement d’améliorer le mécanisme des relations professionnelles et la protection sociale. Plusieurs mesures prises ces dernières années vont probablement avoir un impact favorable sur les résultats du marché du travail. Une stratégie concertée a été élaborée pour renforcer les services d’inspection et le contrôle du travail non déclaré. Un nouveau Code du travail est entré en vigueur en décembre 2003. Depuis, la législation a été modifiée en 2006, afin de faciliter les négociations collectives. Un nouveau dispositif de médiation a été instauré en 2006 pour les conflits du travail. Le régime d’assurance chômage a été remanié en étroite coopération avec les partenaires sociaux. La réforme de la sécurité sociale est entrée en vigueur en 2007. Un examen des relations sociales, et notamment du droit du travail, a été entrepris en 2007, conduisant à un ensemble de propositions destinées à renforcer la flexibilité (organisation du travail et conditions contractuelles) et à simplifier les procédures pour faciliter l’application de la loi.

16 Pour l’heure, il convient d’évaluer les premiers résultats de la stratégie engagée et de cerner les domaines nécessitant des réformes plus approfondies ou de nouvelles mesures.

Mesures prises en 2006 et 2007

17 Plusieurs mesures adoptées ces deux dernières années devraient avoir un impact sur les performances du marché du travail :

Des modifications ont été apportées au Code du travail en 2006, afin de faciliter les négociations collectives ; un nouveau dispositif de médiation a été instauré en 2006 pour les conflits du travail.
Une stratégie concertée a été élaborée récemment pour renforcer les services d’inspection et le contrôle du travail non déclaré.
La réforme de la sécurité sociale, en vigueur depuis 2007, s’appuyant sur un large consensus entre les partenaires sociaux, devrait accroître les taux d’activité des travailleurs âgés.
La convergence accrue entre le régime de retraite des fonctionnaires et le régime général, sous l’effet des mesures prises depuis 2005, devrait faciliter la mobilité entre le secteur public et le secteur privé.

À partir de 2006, plusieurs changements ont aussi été apportés au régime d’assurance chômage afin de durcir les conditions d’ouverture des droits et de renforcer les incitations à reprendre une activité. Au vu du taux de remplacement net initial et de la durée maximale d’indemnisation, le régime portugais était comparable, en 2005, au dispositif généreux de plusieurs économies nordiques et des Pays-Bas, mais ces pays poursuivent des stratégies d’activation efficaces qui facilitent le retour à l’emploi (Perspectives de l’emploi de l’OCDE, 2006). La réforme du régime d’assurance chômage portugais corrige une partie des faiblesses du mécanisme précédent. Pour stimuler la recherche active d’un emploi, elle introduit pour les chômeurs indemnisés l’obligation de se présenter à l’agence pour l’emploi tous les 15 jours ; de plus, les sanctions ont été alourdies pour lutter contre la fraude. La réforme établit un lien plus étroit entre la durée d’indemnisation et la période de cotisation. Les méthodes de calcul des indemnités ont été modifiées pour qu’elles ne dépassent pas le salaire de référence net [12]. En cas de rupture du contrat de travail à l’amiable, la possibilité offerte aux salariés de bénéficier des allocations de chômage a été strictement limitée. Enfin, les mesures d’activation concernant les chômeurs indemnisés ont été renforcées, notamment par le biais d’une intervention plus dynamique des services publics de l’emploi (SPE), et des efforts ont été déployés pour simplifier les procédures administratives grâce à une meilleure intégration des SPE et des services qui indemnisent les chômeurs.

18 La réforme a déjà porté ses fruits : la lutte contre la fraude et le renforcement des critères d’ouverture des droits ont permis de réduire l’enveloppe des indemnisations et la fréquence des licenciements à l’amiable a diminué. En associant une protection sociale plus ciblée pour ceux qui en ont besoin à des incitations plus fortes au retour à l’emploi, la réforme marque une étape importante dans la mise en œuvre de la stratégie du gouvernement relative au marché du travail. À l’avenir, il faudra se pencher sur la générosité globale du régime d’assurance chômage, afin de minimiser les freins éventuels à la recherche d’emploi.

La législation protectrice de l’emploi

La réforme du Code du travail de 2003

19 Une réforme de la législation du travail est entrée en vigueur à la fin 2003, mais dans la pratique, elle n’a pas vraiment contribué à accroître la flexibilité du marché du travail. Bien que louable à plus d’un titre, cette réforme ne répondait pas pleinement à la nécessité d’assouplir les conditions d’accès et de sortie, ainsi que les conditions contractuelles. Le nouveau Code du travail ouvre aux entreprises la possibilité d’adopter des horaires de travail flexibles [13]. Pour l’emploi temporaire, il offre davantage de souplesse dans l’utilisation des contrats à durée déterminée, dont la durée autorisée est allongée. De plus, il donne une plus grande liberté aux entreprises pour assouplir les conventions collectives en ce qui concerne les règles de licenciement et les règles applicables aux contrats à durée déterminée. Pour ce qui est des contrats à durée indéterminée, les changements apportés en 2003 ont quelque peu assoupli les procédures de licenciement collectif : les délais fixés pour ouvrir les négociations et prendre la décision finale ont été raccourcis ; la priorité accordée aux représentants syndicaux et aux membres du comité d’entreprise a été supprimée. Mais depuis, rares sont les éléments attestant d’une flexibilité accrue du recrutement, du licenciement ou des conditions de travail.

20 Dans l’ensemble, la législation protectrice de l’emploi (LPE) demeure l’une des plus restrictives au sein de la zone OCDE, voire comparativement à de nombreux pays de l’UE (graphique 4.5) [14]. Plus précisément, l’emploi temporaire est limité à plusieurs situations spécifiques (dont l’éventail a été élargi en 2003), le nombre des renouvellements et la durée cumulée étant plafonnés. En cas de contrat à durée indéterminée, la protection des salariés contre le licenciement individuel reste l’une des plus restrictives de la zone OCDE, en dépit de la réforme de 2003. En particulier, les indemnités de licenciement sont très élevées pour les salariés ayant une grande ancienneté, ce qui a tendance à peser sur la rotation de la main-d’œuvre, les salariés étant peu enclins à quitter leur poste. De plus, les conditions justifiant les licenciements non abusifs sont relativement limitées. Avant la réforme du droit du travail de 2003, la réglementation des licenciements collectifs était légèrement plus restrictive que la moyenne de l’OCDE, cette sévérité s’expliquant en partie par le fait qu’au Portugal les règles relatives aux licenciements collectifs peuvent s’appliquer à un très faible nombre de salariés (2 salariés au moins dans les petites entreprises, 5 au moins dans les entreprises comptant 50 salariés ou plus), alors que dans la plupart des pays de l’OCDE, ces règles s’appliquent lorsque 10 salariés au moins sont concernés. L’assouplissement des procédures de licenciement collectif intervenu en 2003 (voir ci-dessus) s’est traduit par une légère diminution de l’indicateur global de l’OCDE relatif aux contrats à durée indéterminée.

Graphique 4.5

Législation protectrice de l’emploi ¹

L’indicateur varie sur une échelle de 0 à 6, du moins restrictif au plus restrictif
(1) Pour l’OCDE : moyenne non pondérée, hors Islande pour les deux années considérées et hors Luxembourg pour 1998.

21 Le problème général soulevé par la LPE est qu’en dépit de la réforme du Code du travail de 2003 les procédures demeurent contraignantes, freinant l’application de la réglementation, qui protège donc peu efficacement les salariés dans les faits [15]. En raison des difficultés crées à la fois par la réglementation du licenciement et par les procédures correspondantes, les entreprises ont souvent préféré convenir avec les salariés d’une réduction des salaires et des horaires de travail plutôt que de les licencier en ouvrant des procédures de licenciement collectif. De même des accords informels ont souvent permis de licencier des salariés sans recourir aux procédures légales.

Un nouvel assouplissement de la législation sur la protection de l’emploi serait utile

22 Les données relatives aux pays de l’OCDE montrent qu’une législation protectrice de l’emploi (LPE) restrictive protège les emplois existants, mais fait aussi obstacle aux créations de postes. Les données empiriques ne permettent pas de savoir si une LPE stricte accroît l’emploi structurel (encadré 4.1). Parce qu’elle restreint la rotation de la main-d’œuvre et ralentit les recrutements, une LPE restrictive tend à freiner le transfert de la main-d’œuvre des secteurs ou des entreprises en déclin vers ceux qui se développent. Dans le cas du Portugal, en proie à de profonds changements structurels, les obstacles à la mobilité pèsent vraisemblablement sur les performances du marché du travail, et notamment sur son accessibilité – et sur le retour à l’emploi, comme en témoigne la part croissante du chômage de longue durée. La proportion relativement élevée de contrats atypiques dans l’emploi total atteste une fois encore de l’insuffisante flexibilité des contrats à durée indéterminée. Outre les restrictions juridiques, la longueur et l’incertitude qui caractérisent les procédures administratives et judiciaires à travers lesquelles la LPE est mise en œuvre et le fait que les différends se règlent fréquemment à l’amiable indiquent que la réglementation ne protège guère les salariés.

Encadré 4.1. L’impact de la législation protectrice de l’emploi sur les performances du marché du travail

Des estimations économétriques récentes fondées sur des données de panel, établies dans le cadre du réexamen de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi, ne font pas état d’un impact significatif de la LPE sur le chômage global (OCDE, 2006). Néanmoins, on observe que la LPE a de nettes retombées négatives sur plusieurs aspects des performances du marché du travail, notamment la fréquence du chômage de longue durée, le taux de chômage des groupes les plus vulnérables, comme les cohortes plus jeunes, et la résistance des marchés du travail aux chocs.
D’une manière générale, une LPE plus stricte pour les salariés qui ont un contrat à durée indéterminée est aussi associée à un plus grand dualisme du marché du travail, marqué par l’importance du travail temporaire et par un faible taux de transformation des emplois à durée déterminée en emplois à durée indéterminée. Les recrutements sont probablement différés et, en cas de création de poste, les contrats à durée indéterminée sont probablement moins utilisés. Au Portugal, les employeurs recourent traditionnellement aux contrats temporaires ou recrutent sous le régime du « travail indépendant ». Une LPE stricte constitue un obstacle à la mobilité de la main-d’œuvre, car elle dissuade les salariés de changer de poste : s’ils ont une certaine ancienneté, ils doivent en effet renoncer à des indemnités importantes. Il est également établi que la LPE freine les flux d’emplois, notamment dans les secteurs nécessitant des ajustements plus fréquents des effectifs pour faire face aux évolutions du marché et de la technologie (Haltiwanger, Scarpetta et Schweiger, 2005). Enfin, on constate qu’une LPE restrictive nuit à d’autres aspects des performances économiques, comme l’adoption de nouvelles technologies ou la capacité d’introduire des innovations de première importance, qui nécessitent généralement un ajustement des effectifs. Seuls quelques secteurs, comme les industries de pointe, sont susceptibles de former leur personnel et d’élaborer avec lui des processus innovants. Pour la majorité des secteurs, le coût inhérent à une modification de la structure des qualifications en raison d’une protection stricte de l’emploi pèserait sur la rentabilité des innovations (OCDE, Objectif croissance 2006, chapitre 3).

23 Une réforme complète de la LPE, comprenant un assouplissement des règles et une simplification des procédures, doit être engagée et s’accompagner de mesures de soutien aux salariés privés d’emploi. Il est probable qu’une telle stratégie stimulerait l’emploi, du moins parmi les catégories les plus exposées (comme les jeunes) et réduirait la durée du chômage. Il y a lieu d’assouplir la LPE pour les contrats à durée indéterminée, en particulier pour faciliter les licenciements individuels. L’assouplissement de la réglementation et la simplification des procédures contribueraient à accroître le nombre des licenciements formels effectués selon les règles en vigueur. On atténuerait ainsi pour l’employeur, lors d’un recrutement, l’incertitude entourant le coût du licenciement, ce qui favoriserait la création d’emplois à durée indéterminée. De plus, les salariés seraient davantage assurés que les règles en vigueur soient appliquées en cas de rupture du contrat.

24 Il convient également d’assouplir davantage la LPE applicable à l’emploi à durée déterminée, afin de faciliter l’accès au marché du travail. Selon les travaux de l’OCDE, les contrats à durée déterminée permettent aux jeunes d’entrer plus facilement sur le marché du travail et peuvent donc leur servir de tremplin pour leur carrière (Quintini et Martin, 2006). C’est particulièrement important au Portugal, où le taux de chômage des 15-24 ans est élevé et où une fraction importante des jeunes quitte le système éducatif sans qualification. Ceux qui abandonnent leurs études éprouvent tout particulièrement des difficultés à entrer sur le marché du travail et il semble que la situation s’aggrave à l’heure où la demande de qualifications plus élevées s’intensifie. Il faut néanmoins se garder de prendre des mesures concernant uniquement les contrats à durée déterminée. L’assouplissement de la LPE relative à ces contrats doit s’accompagner d’un assouplissement des contrats à durée indéterminée afin de ne pas exacerber le dualisme du marché du travail. De fait, le maintien d’une réglementation très restrictive et très pesante pour les contrats à durée indéterminée tend à entraîner un recours croissant aux contrats à durée déterminée, avec le risque que les salariés restent cantonnés à des emplois précaires sans guère avoir la possibilité de progresser par la formation. Dans ces conditions, il importe tout particulièrement de simplifier les procédures, afin de faciliter les licenciements formels selon les règles en vigueur et de limiter les actions en justice. Tout progrès en ce sens favoriserait un ajustement en douceur du marché du travail, la mobilité de la main-d’œuvre et les créations d’emplois à durée indéterminée. Cela aiderait également les jeunes qui débutent par un emploi temporaire à évoluer vers un poste permanent.

25 En complément de l’assouplissement de la LPE, il faut accroître l’efficacité des politiques du marché du travail – formation sur le lieu de travail ou aide à la recherche d’emploi, par exemple – car elles peuvent contribuer à créer un marché du travail plus dynamique, tout en procurant aux salariés un soutien adéquat dans leur recherche d’un emploi. Conscientes de l’importance des politiques actives du marché du travail (PAMT), les autorités ont proposé une réforme qui, début 2008, était en cours d’examen par les partenaires sociaux.

Renforcer l’efficacité des politiques actives du marché du travail (PAMT)

26 Des PAMT efficaces comptent parmi les éléments clés d’une stratégie visant à ne plus protéger les emplois qui ne sont pas viables, mais les salariés privés d’emploi. Composante essentielle du modèle de « flexicurité », elles doivent aller de pair avec les mesures d’assouplissement de la LPE. Ce modèle, développé avec succès dans certains pays de l’Europe du Nord, doit être adapté au contexte portugais. La stratégie adoptée dans ces pays impose de consacrer des dépenses publiques importantes à « l’activation » des chômeurs et autres demandeurs d’emploi et présuppose une grande efficacité-coût des programmes d’intervention. Au Portugal, l’efficacité-coût des PAMT est discutable et il serait déraisonnable de porter le niveau des ressources qui leur sont affectées à celui atteint par certains pays d’Europe du Nord.

27 Les PAMT pourraient être grandement améliorées au Portugal. Le budget qui leur est consacré en proportion du PIB est proche de la moyenne de l’OCDE, si bien que le problème ne vient pas d’un manque de ressources. De plus, sur la base des prévisions relatives aux ressources allouées par le Fonds social européen et aux cofinancements du Portugal, les dépenses à ce titre devraient s’accroître durant les années à venir. Les dépenses de formation devraient également augmenter, pour s’inscrire à 0.72 % du PIB en 2010, c’est-à-dire au-dessus de la moyenne européenne, mais encore en deçà du niveau de quelques pays qui y consacrent d’importantes ressources [16]. Les principales réserves suscitées par les PAMT concernent l’efficacité des programmes et la ventilation des dépenses publiques par catégorie de programmes [17]. Au Portugal, les initiatives se sont accumulées au fil des ans et certains programmes en place sont inadaptés aux difficultés actuelles du marché du travail. Selon des estimations officielles, plus de 50 programmes généreusement financés par des fonds européens sont aujourd’hui opérationnels dans le pays et plusieurs d’entre eux poursuivent des objectifs contradictoires [18]. De plus, les procédures administratives sont complexes et les bénéficiaires potentiels ont difficilement accès à certains programmes (parfois faute d’informations).

28 Les études micro-économiques réalisées sur les PAMT des pays de l’OCDE soulignent que les rendements des différents programmes sont variables et que leur conception est déterminante. Bien que les évaluations directes de l’efficacité-coût des interventions spécifiques dans les pays de l’OCDE soient rares, on peut tirer de leur expérience quelques principes généraux. Dans plusieurs d’entre eux, dont le Portugal, les dépenses liées aux services publics de l’emploi (SPE) sont faibles comparativement à l’enveloppe réservée aux autres politiques actives (formation des chômeurs et inactifs, mesures en faveur des jeunes inactifs, emplois subventionnés et initiatives concernant les handicapés). Selon des évaluations récentes, si les pays qui consacrent aux SPE un budget relativement peu important l’augmentaient jusqu’au niveau de ceux qui dépensent le plus dans ce domaine (soit 0.25 % du PIB au Danemark, en Belgique, en Allemagne, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni), ils pourraient envisager des interventions plus énergiques, comme de brefs entretiens avec les bénéficiaires de l’assurance chômage. Or, il a été démontré que ce type d’interventions (comportant notamment des entretiens fréquents et obligatoires entre le demandeur d’emploi et un conseiller spécialisé) a des effets positifs sur l’emploi [19]. En règle générale, l’aide à la recherche d’emploi – dont le coût peut être relativement faible – est un bon moyen de ramener le chômeur vers une activité non subventionnée, alors que la politique consistant à créer des emplois publics est souvent décevante. Une analyse plus récente des évaluations montre que les programmes dits « SPE et sanctions » ont généralement une incidence positive sur l’emploi (Kluve, 2006).

29 Une réforme des politiques actives du marché du travail mises en œuvre au Portugal est actuellement examinée par le gouvernement et les partenaires sociaux [20]. Les autorités entendent rationaliser le système en réduisant le nombre des programmes et en les réévaluant tous les deux ans. La décision de maintenir ou d’interrompre les programmes en place sera prise en fonction de l’évaluation des résultats obtenus et, dans certains cas, des aménagements seront proposés. Qui plus est, de nouveaux programmes seront introduits à titre temporaire et comporteront des mécanismes de suivi et d’évaluation. Les efforts entrepris pour réformer les PAMT sont satisfaisants. Une fois ce processus engagé, il faudra réussir à mettre en œuvre le nouveau dispositif. Il ne faut pas en sous-estimer la difficulté : l’évaluation complète des programmes prendra du temps et il est impératif de mener la réforme à bien, en supprimant les programmes qui s’avèrent moins efficaces, tout en renforçant les autres et en en introduisant de nouveaux [21]. L’efficacité de la stratégie d’ensemble visant à améliorer l’ajustement du marché du travail et sa résistance aux chocs sera étroitement liée à celle des services publics de l’emploi (SPE). L’aide à la recherche d’emploi et le suivi effectué par les SPE sont déterminants pour mettre en œuvre des stratégies d’activation efficaces en faveur des chômeurs, et donc les aider à retrouver un emploi.

La stratégie de réforme actuelle : le « livre blanc »

30 Une commission d’experts a été constituée pour élaborer le « livre blanc sur les relations du travail », avec pour mission de reconsidérer le dispositif juridique existant et de proposer des modifications du droit du travail. Les objectifs étaient les suivants : i) promouvoir l’emploi, ii) réduire la segmentation du marché du travail, et iii) assurer la mobilité entre les différents types de contrats et d’activités. Dans le même temps, il s’agissait de : i) garantir une certaine protection, ii) renforcer l’adaptabilité des salariés et des entreprises et iii) encourager les accords collectifs. La Commission a achevé ses travaux en novembre 2007, formulant un certain nombre de propositions, qui ont été examinées avec les partenaires sociaux dans les mois suivants.

31 Le livre blanc prévoit de réviser le Code du travail sur plusieurs points et de prendre des mesures pour faciliter l’application de la loi. Il contient des propositions visant à accroître la flexibilité interne des entreprises, qui reste relativement faible au Portugal, notamment en ce qui concerne le temps de travail [22]. Il est également suggéré de réexaminer les procédures de négociations salariales pour laisser davantage de place aux accords d’entreprise. Des mesures spécifiques sont également proposées pour simplifier les démarches administratives et les relations des salariés et des entreprises avec l’administration, en particulier pour les procédures de licenciement. L’encadré 4.2 répertorie les principales propositions publiées dans le livre blanc. Certaines d’entre elles, si elles sont adoptées, impliqueraient un assouplissement de la législation sur la protection de l’emploi (LPE), et ces changements se reflèteront dans les indicateurs de l’OCDE. Les mesures visant à clarifier et à simplifier les procédures sont tout aussi déterminantes pour faciliter l’ajustement du marché du travail.

Encadré 4.2. Le livre blanc sur les relations du travail : exemples de propositions

Procédures administratives de notification et de licenciement individuel
Selon les procédures en vigueur, il doit être donné notification par écrit au salarié et à ses représentants des motifs du licenciement et de l’absence de toute autre solution appropriée. En cas de licenciement pour raisons disciplinaires, à partir de la remise de la note exposant les faits qui lui sont reprochés, le salarié et ses représentants ont 10 jours ouvrables pour se manifester. Il est proposé que l’audition de témoins par l’employeur devienne facultative. Les étapes suivantes (les 5 jours ouvrables accordés au salarié et à ses représentants pour réagir aux éléments recueillis par l’employeur et l’obligation de ce dernier de prendre une décision dans les 30 jours) demeurent inchangées, de même que les procédures applicables en cas de licenciement pour inaptitude et pour suppression de poste.
Conditions déterminant le caractère abusif ou non des licenciements individuels
Sont considérés comme non abusifs : les licenciements pour motifs disciplinaires ou économiques, ou pour inaptitude professionnelle ou technique. Les licenciements économiques individuels doivent obéir à une nécessité impérieuse et ne doivent pas porter sur des postes également occupés par des personnes en contrat à durée déterminée. Les licenciements pour incompétence ne sont possibles qu’après l’introduction d’une nouvelle technologie ou de nouveaux processus. Il est proposé d’ajouter la modification de la « structure fonctionnelle » du poste à la liste des conditions définissant les licenciements non abusifs.
Indemnité pour licenciement abusif et dispositions connexes
Il est proposé de limiter les possibilités de réintégration, qui ne doit être proposée au salarié qu’à la condition que le licenciement abusif ait été démontré. Lorsque le licenciement repose sur une raison valable, mais que la procédure n’a pas été respectée, l’employeur serait tenu de verser une indemnité, et non de réintégrer le salarié. Auparavant, même si le licenciement était justifié, le salarié pouvait demander sa réintégration en cas d’irrégularité de la procédure.
Autres modifications proposées pour les licenciements
Il est proposé de raccourcir la procédure : en ramenant à 60 jours le délai accordé au salarié pour contester le licenciement après sa notification définitive (actuellement, le délai est de 1 an pour les licenciements individuels et de 6 mois pour les licenciements collectifs).
Il est proposé de réduire le coût de la procédure pour l’employeur : c’est l’État, et non l’employeur, qui serait responsable du versement des salaires pendant les délais imposés par les procédures judiciaires.
Réglementation des contrats à durée déterminée
À ce jour, les contrats à durée déterminée sont autorisés entre autres dans les cas suivants : a) démarrage de l’entreprise, b) lancement d’une nouvelle activité dont la durée est incertaine, c) recrutement de salariés en quête de leur premier emploi ou de chômeurs de longue durée ; et aussi, depuis 2003 : d) remplacement de salariés absents et e) activités saisonnières ou exceptionnelles. Le contrat temporaire peut être conclu pour 3 ans maximum et renouvelé à deux reprises. Il est proposé d’instaurer un contrat à durée déterminée dont la durée serait limitée à 3 ans ou, lorsque cela se justifie, un contrat à durée déterminée sans terme précis quand les tâches à accomplir sont incertaines, par exemple pour les nouvelles activités et les entreprises en phase de lancement.
Autres propositions de modification des procédures : il est proposé de simplifier les procédures : suppression des notifications et communications aux services publics faisant double emploi ; suppression des notifications inutiles ; notifications en ligne ; adaptation de la réglementation au cas des micro-entreprises. Il est proposé de simplifier la réglementation, notamment grâce à une refonte du Code du travail et de la réglementation correspondante.
Propositions visant à accroître la flexibilité : il est proposé qu’un accord sur le temps de travail puisse être conclu au niveau de l’entreprise lorsque les trois quarts des salariés l’acceptent (il s’applique alors à l’ensemble des salariés). Si un quart des salariés acceptent une renégociation de leurs horaires individuels, la flexibilité serait appliquée à ces salariés.
Conventions collectives : une seule commission de salariés devrait être autorisée (aujourd’hui, dans certaines entreprises, il en existe plusieurs) [*].

32 Les propositions énoncées dans le Livre blanc vont dans le bon sens. Elles introduisent une plus grande flexibilité dans le dispositif juridique, mais facilitent aussi l’application de la réglementation, tout en établissant un meilleur équilibre entre flexibilité et sécurité. Un assouplissement de la LPE, comme on l’a vu précédemment, aurait probablement pour effet de limiter le recours aux accords informels et aux formes d’emploi atypiques et donc, dans la pratique, de renforcer la protection réelle des salariés. Il favoriserait également la mobilité de la main-d’œuvre et contribuerait à l’adaptabilité des entreprises. Une flexibilité accrue du temps de travail serait bénéfique pour l’adaptabilité des entreprises et pour leur compétitivité. Le temps de travail pourrait être réparti avec davantage d’efficience en annualisant la durée hebdomadaire du travail, alors que la durée moyenne est actuellement calculée sur 4 mois.

Relèvement du niveau des compétences de la population active

33 L’un des principaux défis que le Portugal doit relever pour mieux s’adapter à la mondialisation et stimuler la croissance de sa productivité est de combler plus rapidement l’écart qui le sépare des pays de l’OCDE sur le plan du capital humain. Le niveau de formation relativement faible de la population d’âge actif explique en grande partie que de nombreuses entreprises soient confinées à des activités peu productives et aient des difficultés à adopter plus largement les TIC et autres technologies modernes. Les taux d’abandon scolaire sont élevés et le pourcentage des 20-24 ans qui n’ont pas fini leurs études secondaires est l’un des plus importants des pays de l’OCDE. En ce qui concerne la qualité des résultats éducatifs, le Portugal compte également parmi les pays de l’OCDE dont les performances sont médiocres, comme en témoignent les résultats des élèves de 15 ans évalués par PISA, qui en 2006 restaient nettement inférieurs à la moyenne de l’OCDE, tant en mathématiques qu’en lecture (graphique 4.6) [23].

Graphique 4.6

Résultats de l’étude Pisa dans plusieurs pays

34 Les élèves et leurs parents ne sont pas pleinement conscients de l’utilité de l’école, de sorte qu’en dépit d’un fort rendement privé de l’enseignement, le taux d’abandon scolaire des 15-19 ans en 2005 était nettement supérieur à la moyenne dans l’UE. Une part importante des 15-24 ans travaille en contrat temporaire, ce qui est fréquent dans les pays de l’UE. Dans une large mesure, ces contrats offrent aux jeunes un véritable tremplin, pour évoluer vers un contrat à durée indéterminée. Cela étant, les comparaisons entre pays montrent que les jeunes ayant un faible niveau d’instruction ont plus de difficultés à trouver un emploi à durée indéterminée et que certains sont pris dans un cycle où les contrats temporaires s’enchaînent avec des périodes où ils ne sont ni scolarisés, ni en formation (Perspectives de l’emploi de l’OCDE, 2008). L’emploi des jeunes est aussi étroitement lié aux conditions générales du marché du travail de sorte que, dès l’instant où l’emploi global stagne, il n’est pas raisonnable de penser que les jeunes vont bénéficier de nombreuses opportunités. Comme on l’a vu précédemment, il est probable que les initiatives visant à réduire les obstacles à l’emploi contribuent aussi à résorber le chômage des jeunes. En plus des mesures générales destinées à favoriser le passage à la vie active, il faut amener les jeunes à investir dans l’enseignement postsecondaire et dans la formation professionnelle, ou à poursuivre des études supérieures (notamment dans les filières scientifiques et technologiques) [24]. L’expérience de certains pays de l’OCDE montre que les programmes jouant sur la demande (en réduisant habituellement les coûts de main-d’œuvre non salariaux pour les jeunes) qui ont porté leurs fruits prévoyaient, outre les subventions salariales, d’autres initiatives, comme la formation. Il est donc essentiel de renforcer le capital humain des jeunes pour améliorer leur emploi et leurs salaires.

35 La pénurie de capital humain appelle des mesures non seulement pour élever le niveau de formation de la population, mais aussi pour analyser le type d’enseignement dispensé et sa qualité, ainsi que les pouvoirs publics s’y emploient actuellement Les domaines dans lesquels le Portugal doit intervenir en priorité pour renforcer son capital humain ont été identifiés par l’OCDE dans son Étude économique du Portugal 2006  [25]. Les autorités, pleinement conscientes de la nécessité d’améliorer les compétences à tous les niveaux, ont entrepris une réforme globale du système éducatif. Un volet important de cette stratégie consiste à remédier au goulet d’étranglement de l’offre dans l’enseignement technique, la formation professionnelle et plusieurs programmes d’enseignement supérieur (Portela et al., 2007) [26]. La réforme de l’éducation se double d’une réforme de la formation professionnelle qui prévoit une diversification de l’offre afin d’attirer un public plus large vers la formation tout au long de la vie. Compte tenu des décalages inhérents à l’amélioration des performances de l’enseignement, le développement des compétences des adultes est un aspect capital de la stratégie destinée à surmonter le déficit considérable de qualifications de la population active. La majorité des mesures s’inscrivent dans l’initiative en deux volets Novas Oportunidades, qui vise à prévenir l’échec scolaire et l’abandon de la scolarité et à relever le niveau de qualification des adultes [27].

Réformer le système éducatif

36 Le système éducatif doit permettre d’acquérir les compétences requises sur le marché du travail. Comme bien d’autres pays de l’OCDE, le Portugal semble en butte à de sérieux déséquilibres, les diplômés de certaines filières risquant de connaître le chômage ou de trouver un poste peu qualifié, alors que d’autres branches, comme celle de l’ingénierie, ont du mal à former un nombre suffisant d’étudiants pour satisfaire la demande. Diverses mesures ont été prises, ou sont à l’étude, pour améliorer les performances de l’enseignement et réduire les taux d’abandon. La stratégie du gouvernement, qui s’appuie sur les efforts précédemment entrepris, englobe plusieurs programmes qui devraient porter leurs fruits à moyen terme : renforcement de l’enseignement élémentaire, extension de l’enseignement préscolaire, meilleure détection et prise en charge des élèves en difficulté. Elle prévoit également des mesures pouvant avoir des effets patents rapidement, comme la diversification du deuxième cycle de l’enseignement secondaire et le renforcement des filières professionnelles et techniques.

37 De nombreuses dispositions sont mises en œuvre pour améliorer l’efficacité-coût des dépenses d’éducation et la performance générale du système éducatif. La rationalisation du réseau d’établissements scolaires s’est poursuivie [28]. De plus, on a procédé à une rationalisation des ressources humaines dans les écoles, en autorisant des réductions de coûts, grâce à une modification des horaires des enseignants et à une réglementation des activités extérieures à l’enseignement. Plusieurs mesures ont été prises afin de renforcer les compétences des enseignants et d’améliorer la qualité de l’enseignement : une loi modifiant les qualifications requises et l’accès à la profession a été votée et la formation des enseignants remaniée. L’abandon de la scolarité s’explique par plusieurs facteurs, dont l’insatisfaction à l’égard du système scolaire. Les initiatives s’efforcent actuellement d’améliorer la pertinence et la qualité des programmes, notamment par le développement de l’enseignement professionnel et technique et la modernisation des contenus. Ce point est important, compte tenu de l’inadéquation entre la demande du marché du travail et les qualifications obtenues par les diplômés de l’enseignement postsecondaire non tertiaire, comme en témoigne le taux de chômage très élevé de cette catégorie [29]. La priorité a été clairement accordée au renforcement de l’enseignement des mathématiques et, dans cette matière, une modification du programme a été testée dans les écoles primaires et le premier cycle du secondaire. Plusieurs initiatives ont également été lancées par des entreprises privées en faveur de l’enseignement des mathématiques dans les établissements scolaires, en vue de combler le retard du Portugal dans ce domaine [30].

38 Pour assurer le succès de la réforme de l’éducation, il convient d’associer activement les enseignants au processus. Dans le cadre de la réforme de l’administration publique, des changements ont été apportés au déroulement de leur carrière et un nouveau dispositif d’évaluation a été introduit. Dans l’ensemble, le parcours sera plus exigeant et il comportera des incitations à la performance. Plusieurs mesures sont prises actuellement pour que l’on puisse mieux évaluer l’efficacité de l’action menée et utiliser les résultats afin de prendre des décisions plus adaptées en la matière. Enfin, les initiatives engagées visent également à améliorer le suivi des élèves en difficulté et à leur apporter un soutien scolaire. Pour la première fois, en 2006-07, les enseignants ont été affectés à un établissement scolaire pour plusieurs années (auparavant, un tiers environ d’entre eux en changeaient chaque année) ; cette stabilité accrue contribuera à renforcer les équipes pédagogiques et facilitera leur implication.

39 Des mesures ont déjà été prises pour améliorer l’organisation et la gestion des écoles. Le régime d’autonomie, la gestion et l’administration des établissements viennent d’être revus. Après une longue période de centralisation des décisions, les chefs d’établissement et les enseignants ne sont guère préparés à prendre des initiatives et des responsabilités. On a commencé à impliquer les enseignants dans la conception de projets à l’échelle des établissements, notamment pour mettre en œuvre le plan national pour les mathématiques. La réforme du système éducatif a une importance particulière compte tenu de l’incapacité de l’ancien système de générer des performances plus satisfaisantes, comme le montrent les résultats PISA. Le processus est en cours. L’important est de le mettre en place pleinement et efficacement. Pour conforter l’évolution de la culture qui s’est amorcée, tous les acteurs – État et collectivités locales, chefs d’établissement et enseignants – doivent s’attacher à mettre en œuvre cette réforme. Il faudra probablement engager des mesures supplémentaires, notamment pour mieux informer les parents sur les performances des écoles afin qu’ils puissent exercer une pression sur les établissements, en accordant une attention particulière aux parents des quartiers moins favorisés d’un point de vue socio-économique, qu’il faudra peut-être accompagner pour qu’ils jouent un rôle plus actif au sein de l’école.

Renforcer la formation tout au long de la vie

40 Outre la priorité donnée à l’amélioration des compétences des jeunes, le gouvernement a pris des mesures pour offrir de nouvelles opportunités de formation aux adultes dont la scolarité a été brève. Compte tenu du retard de la population en termes de niveau d’instruction, cet objectif est ambitieux. Les autorités ont également entrepris de s’assurer de l’employabilité de ceux qui vont au terme de leur scolarité et de diversifier l’offre de cours pour adultes. Elles conçoivent en particulier des formations à double certification (enseignement général et professionnel) ; et les modules gagnent en flexibilité pour s’adapter aux besoins et aux contraintes des personnes qui occupent un emploi. En parallèle, le dispositif de reconnaissance et de certification des acquis scolaires et de l’expérience est renforcé.

L’initiative « Novas Oportunidades »

41 La stratégie gouvernementale destinée à relever les qualifications de la population active repose notamment sur le programme Novas Oportunidades (Nouvelles opportunités), qui s’adresse aux jeunes risquant de quitter le système éducatif et aux adultes dont les compétences doivent être améliorées (encadré 4.3). La reconnaissance, la validation et la certification des compétences acquises constitueront le point de départ de toutes les formations pour adultes. La reconnaissance de l’expérience passée, en particulier, est un volet essentiel du programme et elle favorise la participation. Un autre aspect fondamental est que les entreprises du secteur privé sont directement associées à la définition des programmes de formation.

Encadré 4.3. Le programme Novas Oportunidades

L’objectif du programme « Nouvelles opportunités » est de relever le niveau des qualifications de base de la population portugaise, en intervenant autour de deux grands axes : remédier aux piètres performances obtenues dans le système éducatif et offrir aux adultes peu diplômés des possibilités de se former. Cette initiative bénéficie du soutien financier du Fonds social européen.
Les centres Novas Oportunidades sont chargés de fournir des informations et d’organiser la certification de deux façons, par le biais de la double certification et grâce à la reconnaissance des compétences acquises. La nouvelle Agence nationale pour la certification (Agência Nacional para a Qualificação) permet de suivre les activités des différents centres Novas Oportunidades  [*].
Pour les jeunes, ce programme vise à étoffer l’offre de formations à double certification de manière à donner à la moitié des jeunes poursuivant des études secondaires un accès à différents types de formations (professionnelle, technologique, apprentissage, etc.). De plus, il envisage de créer des formations supplémentaires pour que tous ceux qui risquent de sortir prématurément du système éducatif puissent achever leur 9^e année de scolarité par le biais de parcours professionnels spécialisés. L’objectif est que d’ici 2010, plus de 650 000 jeunes soient inscrits à une formation à double certification correspondant au niveau de la 12^e année de scolarité.
Pour les adultes, lorsque les actions s’adressent aux 18 ans et plus qui n’ont pas fini la 9^e année de scolarité, l’objectif est de promouvoir leur intégration dans l’enseignement organisé. L’objectif est que d’ici 2010, 1 million de personnes aient obtenu un diplôme délivré dans le cadre d’un programme pour adultes. La reconnaissance des compétences acquises tout au long de la vie est déterminante à cet égard. Il faudra aussi que l’offre de formations, professionnelles notamment, corresponde aux besoins spécifiques des adultes appartenant à cette catégorie. Cela représente un réel défi pour le Portugal où traditionnellement, l’offre de formations ne s’adressait pas aux personnes occupant déjà un emploi.

42 Le programme, lancé en 2005 sur l’initiative conjointe du ministère de l’Éducation et du ministère du Travail et de la Solidarité sociale, vise à élargir l’offre de formations à double certification (générale et professionnelle). Il s’agit de renforcer l’enseignement technologique et la formation professionnelle (dispensées par les établissements professionnels), dans le cadre de la réforme plus générale du second cycle de l’enseignement secondaire afin de réduire les abandons et d’accroître l’employabilité de ceux qui décident de ne pas poursuivre des études supérieures.

43 La mise en œuvre de Novas Oportunidades a commencé et les résultats sont encourageants. On observe une augmentation de l’offre de stages de formation professionnelle qui, dans une certaine mesure, explique la progression du nombre des inscriptions dans le secondaire – premier et second cycle – après dix années de diminution des effectifs. En élargissant l’éventail de la formation professionnelle et en délivrant une double certification, le programme cherche à faciliter l’entrée des jeunes sur le marché du travail et à attirer un plus grand nombre d’adultes vers l’apprentissage institutionnalisé. De ce fait, les liens entre les établissements et les entreprises, les fédérations d’employeurs et autres institutions locales se sont resserrés. Cette évolution est la bienvenue, car elle permettra de rendre les programmes d’enseignement plus pertinents pour le marché du travail et probablement d’améliorer l’employabilité des jeunes qui entrent sur ce marché, ainsi que des adultes pourvus d’un emploi, mais en situation précaire.

44 Le pourcentage des jeunes suivant des formations techniques ou professionnelles du niveau du secondaire a fortement progressé, avec la participation de prestataires appartenant au réseau du ministère de l’Éducation et à celui du ministère du Travail et de la Solidarité sociale. Des résultats satisfaisants ont également été obtenus pour les qualifications des adultes actifs. L’initiative Novas Oportunidades a fait l’objet d’une forte demande des adultes à la fois sur le plan de la reconnaissance des compétences et de la formation tout au long de la vie. Un grand nombre d’adultes (dont la majorité occupe un emploi) participent au processus de reconnaissance et de certification et l’offre de cours et de formations pour adultes s’est élargie.

45 Ces prochaines années, le financement de Novas Oportunidades continuera de venir en grande partie du Fonds social européen, et les autorités ont l’intention d’élargir le périmètre du programme dans plusieurs directions : i) étoffer le réseau des centres Novas Oportunidades et améliorer la qualité de leur travail ; ii) développer plus encore les stages de formation professionnelle pour les jeunes, afin que la moitié environ des élèves du secondaire suivent des formations à double certification, tout en renforçant la pertinence de ces stages pour qu’ils soient adaptés à l’évolution des besoins des entreprises. Ces objectifs sont appropriés et le succès rencontré par le programme durant les premières années de sa mise en œuvre est de bon augure pour son développement à venir. Son application devra faire l’objet d’un suivi minutieux. De nombreuses structures complémentaires doivent être mises en place dans le même temps pour maximiser l’efficacité de Novas Oportunidades  [31]. Il faudra suivre et évaluer régulièrement les efforts actuellement déployés, pour que la qualité des prestations de services s’adapte au nombre croissant de participants au programme et que la formation réponde de fait à la demande du secteur privé. Ce programme pourrait faciliter considérablement l’ajustement du marché du travail, à condition d’être appliqué sur une grande échelle et avec efficacité.

46 En s’appuyant sur la réussite de cette initiative, et à mesure que son périmètre d’application s’élargira, les autorités devront s’employer à la mettre en œuvre efficacement et à en évaluer scrupuleusement les résultats. Au Portugal, l’absence d’informations a généralement fait obstacle à l’évaluation des programmes [32]. Un effort particulier devra être réalisé pour développer la base de données. Plusieurs pays de l’OCDE lancent actuellement un Programme international pour l’évaluation des compétences des adultes (PIIAC), afin de jauger les systèmes éducatifs et les dispositifs de formation, ainsi que leur capacité à assurer des compétences adéquates. Le Portugal participe à cette initiative, qui vient utilement compléter le programme PISA. Elle permettra de mesurer le développement du capital humain de la population adulte, et ainsi de disposer d’une base d’évaluation des politiques nationales relatives à la formation des compétences.

47 Les principales recommandations concernant la réforme multiforme à engager pour améliorer le fonctionnement du marché du travail sont formulées dans l’encadré 4.4.

Encadré 4.4. Principales recommandations pour améliorer le fonctionnement du marché du travail

Mesures concernant le marché du travail

Mieux concilier la flexibilité du marché du travail et la protection des salariés privés d’emploi, en s’appuyant sur les réformes récentes et les propositions contenues dans le livre blanc sur les relations du travail.
Assouplir la législation protectrice de l’emploi pour les contrats à durée déterminée et indéterminée, en particulier pour faciliter les licenciements individuels ; simplifier également les procédures afin d’encourager l’embauche et de favoriser l’ajustement.
Renforcer la flexibilité interne, pour le temps de travail et l’organisation du travail.
Engager la réforme proposée pour les programmes actifs du marché du travail lorsqu’un accord aura été trouvé avec les partenaires sociaux ; s’assurer qu’elle est pleinement mise en œuvre, réduire le nombre des programmes et évaluer les coûts et les avantages, afin d’accroître l’efficacité des mesures d’activation pour les chômeurs et autres demandeurs d’emploi ; veiller tout particulièrement à instaurer des contacts étroits entre les demandeurs d’emploi et les services publics de l’emploi.

Développement du capital humain

Trouver un équilibre entre la culture générale et les compétences techniques pour que les salariés puissent s’adapter à de nouvelles pratiques et innover.
Continuer de donner la priorité au développement du capital humain des jeunes afin d’améliorer leur employabilité et leurs perspectives de rémunération ; et poursuivre le développement de la formation professionnelle et technique pour faciliter le passage à la vie active.
Promouvoir la formation tout au long de la vie pour aider la population active à s’adapter à une production à plus forte valeur ajoutée, en faisant largement participer le secteur privé, notamment pour définir les programmes requis et l’offre (par exemple, cours proposés par des établissements privés ou organisés dans des entreprises privées).
Prendre des mesures pour remédier à l’absence de managers qualifiés, en faisant appel aux initiatives privées plutôt qu’au secteur public.
Effectuer un suivi de la mise en œuvre et évaluer les résultats de l’initiative « Nouvelles opportunités » (programmes d’études pour les jeunes risquant d’abandonner la scolarité et de formation pour les adultes peu diplômés) à mesure que son périmètre d’application s’élargit, pour s’assurer que ces programmes correspondent à la demande du secteur privé.

Bibliographie

Blanchard, O. et Portugal (1998), « What hides behind an unemployment rate: comparing Portuguese and US unemployment rates », Documents de travail n° 6636 du NBER.
Blanchard, O. (2006), « Adjustment within the euro: the difficult case of Portugal », www. mit. edu .
Bover, O., P. Garcia-Pereira, P. Portugal (2000), « Labour market outliers, lessons from Portugal and Spain », Economic Policy: A European Forum, 2000.
Burniaux, J.M. (2008), « A Synthetic Indicator of Working Time Regulations: Methodology and Results », Document de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE (à paraître).
Centeno, L., M. Centeno, A. A. Novo (2008), Evaluating job search programs for old and young individuals: heterogeneous impact on unemployment duration, www. sciencedirect. com/ science/ journal/ 09275371 .
Centeno, M. (2000), « Is self-employment a response to labour market rigidity? » Banco de Portugal, Bulletin économique, décembre.
Centeno, M., C. Machado, Á. A. Novo (2007), « A criação e destruiçãde emprego em Portugal », Banco de Portugal, Bulletin économique, décembre.
Guichard, S. et B. Larre (2006), « Enhancing Portugal’s human capital », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 505.
Portela, M., N. Areal, C. Sá, F. Alexandre, J. Cerejeira, A. Carvalho, A. Rodriguez (2007), « Regulation and marketisation in the Portuguese higher education system », NIPE Universidade do Minho, Documentos de Trabalho, Working Paper Series, NIPE WP 11/2007.
Quintini et Martin (2006), « Starting well or losing their way? The position of youth in the labour market in OECD countries », Documents de travail sur les affaires sociales, l’emploi et les migrations de l’OCDE, n° 39.
Scarpetta, S. et T. Tressel (2002), « Productivity and convergence in a panel of OECD industries: do regulations and institutions matter? » Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 342.

Mise en ligne 01/09/2009

Notes

[1]
Par le passé, les entreprises portugaises ont tiré parti de la possibilité de sous-traiter des services aux travailleurs « indépendants » (« fiches vertes »). Après la réforme de 2003, le paquet fiscal fait encore apparaître un léger déséquilibre, qui peut continuer d’inciter les actifs à exercer en indépendant.
[2]
La sous-traitance aux travailleurs « indépendants » a quelque peu accru la flexibilité du marché du travail (M. Centeno, 2000). Centeno et al. (2007) soulignent que ces dernières années, l’ajustement de l’emploi s’est effectué sur une grande échelle pour les travailleurs indépendants et que la diminution de la part qu’ils représentent pèse sur la flexibilité du marché du travail portugais.
[3]
Au Portugal, il semblerait qu’aucune disposition légale n’impose la remise d’un contrat écrit aux salariés, de sorte que cette proportion, fondée sur les données de l’European Social Survey, ne donne qu’une idée approximative de l’activité informelle. Les séries ne remontent qu’à 2004. Sur la même période, les pays d’Europe orientale membres de l’UE (Hongrie, Pologne, République slovaque et République tchèque) ont vu leur secteur informel reculer en proportion.
[4]
Selon les données de 2007 concernant le Portugal, le schéma reste pratiquement inchangé, les taux de chômage étant supérieurs à 16 % pour les jeunes (15 à 24 ans). Voir les Perspectives de l’emploi 2008 pour plus de détails sur la situation du Portugal dans une optique internationale.
[5]
Bover, Garcia-Pereira, Portugal (2000) notent également que la différence entre le taux de chômage (encore faible) du Portugal et celui (alors très élevé) de l’Espagne s’explique en grande partie par le processus d’ajustement des salaires.
[6]
En 2006, les salaires réels n’ont pratiquement pas évolué dans le secteur privé, en raison d’une poussée imprévue de l’inflation. On a donc observé une légère amélioration de la compétitivité-coûts, grâce à une augmentation modérée de la productivité de la main-d’œuvre.
[7]
Faute de données suffisantes, il est difficile de mesurer la hausse effective des salaires. Les indicateurs partiels disponibles pour les services dénotent une modération des salaires depuis le début des années 2000, mais aussi un ralentissement des gains de productivité, de telle sorte que les coûts unitaires de main-d’œuvre du Portugal ont été orientés à la hausse, dans des proportions globalement analogues à ceux de la zone euro.
[8]
Voir Banque du Portugal, Bulletin économique (printemps 2007).
[9]
Scarpetta, S. et T. Tressel (2002) observent que l’impact négatif d’une LPE restrictive sur la productivité est plus marqué dans des pays comme le Portugal, où les négociations salariales s’effectuent principalement branche par branche, sans aucune coordination.
[10]
Par rapport à d’autres pays, le Portugal se situe dans la moyenne des économies de l’OCDE pour la flexibilité de sa réglementation du temps de travail. Cette flexibilité relative est due au fait que la durée journalière n’est pas limitée ; que la durée légale hebdomadaire est relativement élevée (48 heures) ; qu’il est possible de lisser les heures normales effectuées par semaine sur une période de 16 semaines ; et que les heures normales effectuées sont définies par des conventions collectives plutôt que par la loi. Toutefois, la flexibilité serait encore plus grande si les heures normales étaient fixées à l’échelle des entreprises (comme c’est le cas aux États-Unis, au Royaume-Uni ou en Norvège) et s’il était possible de lisser les heures travaillées sur 12 mois (comme au Royaume-Uni et en Norvège). Voir Burniaux, J.M. (2008).
[11]
Le secteur des services peut être une formidable source de création d’emplois, et c’est particulièrement vrai au Portugal (Perspectives de l’emploi de l’OCDE, 2007, et O. Blanchard, 2006).
[12]
La réforme de novembre 2006 contient une mesure supprimant l’indemnité majorée dont bénéficiaient jusqu’alors les chômeurs avec enfants ayant des revenus particulièrement bas. Désormais, l’indemnité versée ne peut pas dépasser le salaire net précédemment perçu.
[13]
Depuis, des dispositions relatives à la flexibilité des horaires de travail hebdomadaires ont été introduites dans plusieurs conventions collectives. Source : Observatoire européen des relations industrielles en ligne (2007). Peu d’éléments permettent néanmoins d’affirmer que dans la pratique, le temps de travail se soit sensiblement assoupli.
[14]
De nouveaux indicateurs globaux de la LPE, calculés par l’OCDE pour l’année 2006, ont été publiés dans Objectif croissance 2007. Pour le Portugal, le récent assouplissement des contrats à durée déterminée se traduit par un léger recul de l’indicateur global mesurant la restrictivité de ce type de contrats. Concernant les contrats à durée indéterminée, la forte restrictivité que reflète l’indicateur de la LPE est principalement le reflet de l’extrême restrictivité de la réglementation et des procédures relatives aux licenciements individuels.
[15]
L’une des limites de la mesure synthétique de la LPE est qu’elle ne tient pas compte du rôle des juridictions et de la jurisprudence du travail dans l’application de la loi. L’indice est calculé pour les contrats à durée déterminée et indéterminée « classiques ». Lorsque les procédures sont trop longues et que l’issue quant à l’application de la réglementation est incertaine, ce qui semble être le cas au Portugal, comme dans nombre de pays de l’OCDE, cela peut constituer un obstacle supplémentaire à un ajustement efficace du marché du travail, limitant ainsi les licenciements formels réalisés selon les règles en vigueur.
[16]
Les ressources financières allouées aux PAMT devraient progresser de près de 40 % de 2007 à 2010, ce qui représente au total une enveloppe de 4.2 milliards EUR sur ces 4 années, principalement destinée aux programmes d’ajustement de l’offre et de la demande de main-d’œuvre, formation comprise.
[17]
Une évaluation des deux principaux programmes d’insertion aujourd’hui en place depuis près de 10 ans (Inserjovem pour les jeunes au chômage depuis moins de 6 mois et Reage pour les adultes au chômage depuis moins de 12 mois) montre que les résultats sont mitigés du point de vue de l’impact sur la durée du chômage, voir à ce sujet Centeno et al. (2008).
[18]
Ainsi, le programme qui subventionne l’emploi des cohortes jeunes est particulièrement sujet à caution, à l’heure où l’action menée vise de plus en plus à garder les plus jeunes à l’école.
[19]
Pour plus de détails sur les stratégies d’activation des pays de l’OCDE et le rôle des SPE, voir OCDE, Perspectives de l’emploi 2007, chapitre 5.
[20]
Durant les premiers mois de 2008, la réforme était en cours d’examen. Des propositions précises sont à l’étude. L’objectif annoncé est que la réforme soit approuvée et mise en œuvre à la mi-2008.
[21]
L’expérience des pays de l’OCDE montre que, dans certains cas, les nouveaux programmes ont des retombées importantes dans la première phase de la mise en œuvre, mais que celles-ci diminuent par la suite. Pour remédier à ce problème, il convient d’ajuster la politique menée, notamment en évoluant vers des programmes d’une autre nature. Par conséquent, il faut impérativement procéder à une évaluation régulière afin d’identifier toute baisse de l’efficacité et de définir la réponse à apporter. On trouvera de plus amples détails dans OCDE, Perspectives de l’emploi 2005, chapitre 4.
[22]
Selon les données de l’Enquête européenne sur les conditions de travail analysées dans le livre blanc, la flexibilité et l’adaptabilité du Portugal sont faibles du point de vue des heures travaillées et de l’organisation du travail dans la pratique (chapitre 3).
[23]
Voir PISA 2006, résultats : analyse et données.
[24]
Les pouvoirs publics sont conscients que la réforme de l’éducation doit être menée à tous les échelons, y compris dans l’enseignement supérieur, pour pallier les problèmes d’inadéquation qui touchent aussi les travailleurs qualifiés, comme en témoigne le fort taux de chômage des diplômés de l’enseignement supérieur par rapport au taux de chômage global.
[25]
Pour plus de détails, voir Guichard et Larre (2006). Le document de l’OCDE intitulé Reviews of National Policies for Education: Tertiary Education in Portugal (2007) précise également qu’il faut améliorer la couverture et la qualité de l’enseignement supérieur.
[26]
Portela et al. (2007) mesurent le déséquilibre de l’offre et de la demande dans l’enseignement supérieur portugais ; ils relèvent des pressions de la demande sur certains établissements ou programmes alors que d’autres connaissent un excédent de capacités.
[27]
De plus, pour répondre aux préoccupations particulières suscitées par le chômage croissant des plus instruits, les autorités ont lancé un programme spécifiquement conçu pour aider les chômeurs hautement qualifiés à trouver un emploi (Programme d’intervention en faveur des chômeurs hautement qualifiés).
[28]
Ces quatre dernières années, le nombre d’établissements scolaires comptant moins de 10 élèves a fortement diminué, revenant de 27 % du total en 2002-03 à 6.9 % en 2006-07. La proportion des écoles proposant des cours jusqu’à 17h30 a également progressé, passant de 42 % en 2005-06 à 89 % en 2006-07.
[29]
L’enquête de l’INE sur la population active montre que les catégories les plus touchées par le chômage en 2005 étaient les diplômés de l’enseignement postsecondaire autre que supérieur (11.4 %), suivis des diplômés du premier cycle de l’enseignement secondaire (9.1 %).
[30]
Source : dépêche de Bloomberg, février 2007.
[31]
Ainsi, les dispositifs d’orientation et d’information de l’enseignement général et professionnel jouent un rôle décisif pour aider les jeunes à choisir un parcours de formation adéquat. Il faut également examiner et harmoniser les programmes et la charge de travail dans le réseau des établissements de formation (privés et publics) pour assurer la cohérence de l’offre lorsque celle-ci porte sur des qualifications identiques. Enfin, la gestion des réseaux de prestataires doit être intégrée pour pouvoir rationaliser les ressources. Voir : www. novasoportunidades. gov. pt/ .
[32]
Le Portugal ne publie guère d’informations sur les stages destinés aux adultes, et en particulier sur les prestataires, de sorte qu’il est difficile d’évaluer les performances du système de formation et de le comparer à d’autres. Sur 30 pays européens pour lesquels des informations sur les prestataires de formations pour adultes ont été recueillies en 2005-06, le Portugal se classe dans les derniers (en 25è position) pour la disponibilité des données. Il ne dispose d’aucune information fiable sur les points suivants : nombre de prestataires ; chiffre d’affaires ; nombre de salariés, d’heures de formation et de personnes inscrites auprès des prestataires.

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Études économiques de l’OCDE 2008/9 n° 9

Article de revue

Chapitre 4. Améliorer le fonctionnement du marché du travail

Citer cet article

Notes

Aperçu général

Taux d’activité, 2006

Taux d’activité, 2006

Performances récentes du marché du travail

Évolution de l’emploi et dynamique du marché du travail

Travailleurs indépendants non agricoles

Travailleurs indépendants non agricoles

Créations et destructions d’emplois 1

Créations et destructions d’emplois 1

Montée du chômage et de l’activité informelle

Taux de chômage

Taux de chômage

Évolution des salaires et de la compétitivité-coûts

Les paramètres de l’action publique sont-ils adaptés au nouveau contexte mondial ?

Initiatives destinées à améliorer les résultats du marché du travail

Mesures prises en 2006 et 2007

La législation protectrice de l’emploi

La réforme du Code du travail de 2003

Législation protectrice de l’emploi 1

Législation protectrice de l’emploi 1

Un nouvel assouplissement de la législation sur la protection de l’emploi serait utile

Encadré 4.1. L’impact de la législation protectrice de l’emploi sur les performances du marché du travail

Renforcer l’efficacité des politiques actives du marché du travail (PAMT)

La stratégie de réforme actuelle : le « livre blanc »

Encadré 4.2. Le livre blanc sur les relations du travail : exemples de propositions

Relèvement du niveau des compétences de la population active

Résultats de l’étude Pisa dans plusieurs pays

Résultats de l’étude Pisa dans plusieurs pays

Réformer le système éducatif

Renforcer la formation tout au long de la vie

L’initiative « Novas Oportunidades »

Encadré 4.3. Le programme Novas Oportunidades

Encadré 4.4. Principales recommandations pour améliorer le fonctionnement du marché du travail

Bibliographie

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Notes

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