Chapitre 5. Créer des emplois meilleurs et plus nombreux et réduire la pauvreté

Notes

[1]
Faute de statistiques appropriées, il est difficile de présenter une analyse complète du marché du travail mexicain. La description des tendances du marché du travail et des forces à l’œuvre repose sur les données disponibles de diverses sources, notamment les comptes nationaux, l’enquête nationale sur l’emploi et les registres de la sécurité sociale.
[2]
Voir Maloney (1999 et 2003).
[3]
Voir Kaplan, Martinez et Robertson (2005). Maloney (2003) constate également que les travailleurs qui se mettent à leur propre compte dans le secteur informel gagnent souvent 25 % de plus en moyenne qu’ils ne le faisaient en tant que salariés dans le secteur formel. Les salariés du secteur informel, en revanche, gagnent généralement moins que ceux du secteur formel.
[4]
Le Mexique compte l’une des plus fortes proportions de travailleurs indépendants de la zone OCDE, soit 25 % de l’emploi non agricole (graphique 1.9).
[5]
L’emploi par secteur examiné ici concerne le secteur formel privé, sur la base du nombre de travailleurs enregistrés par l’organisme de sécurité sociale du secteur privé (IMSS). Les données de l’IMSS montrent que la création nette d’emplois dans les maquiladoras (entreprises de fabrication sous douane) a été la principale source de croissance de l’emploi dans le secteur manufacturier en 2004-06, et ce grâce à la vigueur des exportations. Sur la période 2003-06, l’emploi formel a aussi fortement augmenté dans la construction et les services (commerce de gros et de détail, services aux entreprises et aux ménages).
[6]
Les données au niveau de l’entreprise montrent que, pour la moyennedes années 90, à peine 30 % environ des nouvelles entreprises mexicaines étaient encore en activité septans après leur entrée sur le marché, mais les entreprises survivantes ont accru leur taille de près de 80 % en moyenne. À titre de comparaison, aux États-Unis le taux de survie après septans avoisinait 50 %, et la croissance post-entrée des nouvelles entreprises ayant réussi était de l’ordre de 40 %. Les données pour le Mexique concernent la population totale des entreprises ayant au moins un salarié déclaré dans les registres de la sécurité sociale sur la période 1990-2001. Pour une analyse détaillée, voir Bartelsman, Haltiwanger et Scarpetta (2004).
[7]
Voir le chapitre 3, « Creative destruction, productivity and job creation », dans Pages, Pierre et Scarpetta (2007).
[8]
Selon le Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, et sur la base des données de l’enquête ENIGH réalisée au Mexique, la part de la population vivant au-dessous du seuil de pauvreté le plus bas – Línea de Pobreza Alimentaria, seuil de pauvreté alimentaire, correspondant à un revenu par habitant insuffisant pour couvrir les besoins alimentaires de base, selon les prescriptions nutritionnelles établies par l’INEGI-CEPAL – est tombée à 17 % en 2004. Le deuxième seuil de pauvreté – pauvreté en termes de capacité de gain – est défini de façon plus large : il correspond à un revenu par habitant insuffisant pour couvrir la consommation alimentaire, sanitaire et éducative de base.
[9]
Des recherches tendent à montrer que l’impact conjugué de plusieurs réformes visant à promouvoir l’emploi est plus prononcé que la somme des différents effets pris isolément, en raison des importantes synergies qui peuvent être exploitées. Les données tirées de l’expérience des pays de l’OCDE sont analysées dans Elmeskov, Martin et Scarpetta (1998), et dans OCDE (2006), Boosting jobs and incomes, policy lessons from reassessing the OECD Jobs Strategy, rapport d’orientation gratuit, disponible sur le site : www. oecd. org/ els/ employmentoutlook/ policylessons , Paris. Au Mexique, à la différence des autres pays de l’OCDE, une amélioration du fonctionnement du marché du travail induirait une augmentation des créations d’emplois dans le secteur formel plutôt qu’une modification du taux de chômage.
[10]
P. Van den Noord, N. Girouard, C. André (2006).
[11]
Le coin fiscal représente les impôts sur le revenu des personnes physiques ainsi que les cotisations patronales et salariales de sécurité sociale diminuées des prestations en espèces. Au Mexique, il existe en outre un prélèvement sur les salaires, perçu par les États à un taux compris entre 1 et 2.5 %.
[12]
Les prélèvements obligatoires (impôt sur le revenu plus cotisations salariales et patronales moins prestations en espèces) pour un célibataire percevant 67 % du salaire de l’ouvrier moyen atteignaient 17.35 % en 2000 et 20.75 % en 2006, y compris les cotisations patronales aux fonds de pension à gestion privée, au Fonds pour le logement INFONAVIT), à l’assurance licenciement et à l’assurance vieillesse (OCDE, Les impôts sur les salaires, 1979-2006).
[13]
Selon les données d’enquête, la proportion de bénéficiaires considérant comme moyenne ou médiocre la qualité des soins de l’IMSS (27.7) est plus forte que pour l’ISSSTE (17 %) ou les prestataires privés (10.9 %. Voir OCDE, 2005a).
[14]
Les cotisations à la sécurité sociale, aux comptes individuels d’épargne retraite et au Fonds pour le logement versées par les entreprises pour le compte de leurs salariés sont déductibles de l’impôt sur le revenu depuis 2002. Pour les travailleurs à faible revenu, toutefois, cette mesure ne présente aucun avantage.
[15]
Les indemnités de départ en cas de licenciement « sans motif valable » sont de trois mois de salaire plus 20 jours par année de service, si bien qu’un travailleur ayant 20 ans d’ancienneté qui est licencié pour raisons économiques ou pour les besoins de l’entreprise touche en général une indemnité de 16 mois de salaire. Dans beaucoup d’autres pays, le licenciement pour raisons économiques est admis et l’indemnité de départ serait bien plus faible. Par ailleurs, au Mexique les disparités d’application des réglementations impliquent des décisions différentes en matière d’indemnités de départ, et cette incertitude impose une charge supplémentaire.
[16]
Pour plus de détails sur les indicateurs relatifs à la législation sur la protection de l’emploi, voir OCDE, Perspectives de l’emploi 2004, documentation de base – www. oecd. org/ searchResult/ 0,2665,en_2649_33729_1_1_1_1_1,00. html .
[17]
Il a été démontré qu’un simple assouplissement du recours aux contrats atypiques, sans modification du régime des contrats à durée indéterminée, a contribué dans de nombreux pays de l’OCDE à l’apparition d’un marché du travail dual, marqué par le contraste entre contrats à durée indéterminée et contrats atypiques (OCDE, Perspectives de l’emploi, 2004).
[18]
Vodopivec et Raju (2002) voient dans les comptes d’épargne chômage une solution prometteuse pour les pays en développement, car ce dispositif améliore les incitations au réemploi, par comparaison au régime traditionnel d’assurance ou d’assistance. En revanche, ces auteurs estiment que les indemnités de départ sont la solution la moins appropriée : elles nuisent à l’efficience, elles génèrent des coûts de contentieux élevés et elles n’offrent qu’une mutualisation limitée des risques.
[19]
Parents et élèves tendent à faire des choix rationnels à court terme : le système éducatif est de qualité médiocre ; les élèves et les parents appliquent un coefficient d’actualisation élevé ; ils préfèrent un revenu supplémentaire de faible montant à un revenu beaucoup plus élevé mais incertain, voire inaccessible, car le système scolaire n’est pas assez performant pour qu’ils soient assurés d’obtenir des qualifications plus élevées, ce qui se traduit par des abandons précoces.
[20]
Voir l’Examen OCDE des politiques à l’égard des PME, 2006.
[21]
La performance du système éducatif jusqu’au deuxième cycle du secondaire et les mesures visant à améliorer les résultats ont fait l’objet d’une analyse approfondie dans l’Étude 2005. Voir aussi Guichard (2005). Un examen de l’enseignement supérieur au Mexique a été publié par l’OCDE en novembre 2007. L’expérience du Mexique concernant les « Modèles émergents d’apprentissage et d’innovation » a été examinée lors d’une conférence à Merida (2006) ; voir www. oecd. org/ et www. emergingmodelsoflearning. com/
[22]
Les PAMT comprennent les services et organismes publics de l’emploi, les programmes de formation pour les chômeurs et les inactifs, les mesures en faveur des jeunes, l’emploi subventionné et les mesures pour les personnes handicapées.
[23]
La participation de la population active (25-64 ans) à la formation des adultes est convertie en équivalent années pleines/temps complet pour prendre en compte non seulement la part des adultes participants mais aussi la durée des formations chez les participants. Le taux de participation ajusté (TPA) du Mexique est de l’ordre de 1 %, selon les données du recensement de 2001, alors que dans les pays ayant une forte tradition de formation, les TPA varient entre 4 et 6 % ; des pays comme les États-Unis, le Canada et la Corée occupent une position intermédiaire. Voir OCDE (2005), Promouvoir la formation des adultes.
[24]
OCDE, Job strategy revisited (2006) ; Perspectives de l’emploi 2006, chapitres 3 et 4.
[25]
Pour de plus amples informations sur le Conseil pour la normalisation et la certification des compétences professionnelles (CONOCER), créé en 1995 en vue de planifier et d’organiser la normalisation et la certification des systèmes de compétences professionnelles, voir www. ilo. org/ public/ english/ region/ ampro/ cinterfor/ ifp/ conocer/ index. htm .
[26]
Les États reçoivent des subventions fédérales affectées à la formation technologique et à l’éducation des adultes (Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, FAETA), qui représentent environ 1 % du total des subventions affectées en faveur de la santé, de l’éducation de base, etc. Les fonds FAETA sont alloués aux différents États sur la base de leurs dépenses effectives, principalement en fonction des coûts historiques des installations existantes et des ressources humaines affectés à ces programmes, et non sur la base de critères objectifs fondés sur les besoins (Joumard, 2005). Il n’y a guère de données disponibles pour évaluer le rapport coût-efficacité des programmes.
[27]
Les dépenses publiques sociales brutes, à l’inclusion des prestations en espèces et des services sociaux, sont basses au regard de la moyenne OCDE (estimations 2001). Les dépenses publiques sociales en termes nets – une fois ajustées des allègements fiscaux correspondants (fiscalité directe et faible taux d’imposition indirect implicite au Mexique) – sont un peu plus élevées en pourcentage du PIB que les dépenses en termes bruts, mais elles ne représentent que la moitié environ des dépenses sociales nettes des États-Unis et un tiers de la moyenne OCDE.
[28]
Ceux qui ne sont pas employés dans le secteur formel ne sont pas couverts, mais même parmi les salariés du secteur formel, la fraude sur les cotisations sociales limite l’efficacité du régime de sécurité sociale en tant qu’instrument de lutte contre la pauvreté.
[29]
La proportion de la population vivant sous le seuil de pauvreté alimentaire (seuil de pauvreté le plus bas au Mexique) est tombée de 42 à près de 28 % entre 2000 et 2004. La proportion de personnes vivant sous le second seuil de pauvreté (pauvreté en termes de capacité de gain) a également diminué au cours de la même période.
[30]
Le SEDESOL a estimé qu’en 2005 20 % de la population du décile le plus pauvre et 40 % du décile suivant n’étaient pas couverts par Oportunidades (voir Banque mondiale, 2005).
[31]
Au demeurant, les femmes des zones urbaines sont susceptibles d’exercer une forme d’activité professionnelle hors du domicile et pourraient éprouver des difficultés à respecter les obligations prévues par le programme. Cela expliquerait dans une certaine mesure pourquoi le programme a été beaucoup plus efficace en milieu rural.
[32]
Selon l’OMS, les dépenses catastrophiques sont les dépenses de santé à la charge des patients qui dépassent 30 % du revenu disponible du ménage (revenu net des biens et services essentiels et des impôts liés à la santé). Des dépenses appauvrissantes se produisent lorsque les dépenses liées à la santé entraînent le ménage au-dessous d’un seuil de pauvreté.
[33]
En 2007 plus particulièrement, plusieurs carences en matière de médication ont été signalées pour le Seguro Popular – comme pour la plus grande partie du système national de santé. Pour faciliter l’accès en zone rurale, un nouveau programme d’unités médicales mobiles (Caravanas de la Salud, ou « autobus santé ») a été annoncé. Il doit atteindre 200 communes pauvres (dispersées sur 22 États), et privilégier les soins préventifs. Ce programme viendra ajouter ses unités mobiles à celles qui existent déjà (exemple : les flottes de l’IMSS ou du régime Oportunidades). Ce programme devrait toucher 1.5 million d’habitants, tout en évitant les chevauchements. S’il s’avère efficace, sa couverture devra probablement être étendue.
[34]
Ainsi, Procampo – programme de transferts monétaires aux agriculteurs, avec une population cible de 2.8 millions de personnes – n’est pas exclusivement destiné aux pauvres ; mais, dans la pratique, il fonctionne quelque peu comme un filet de sécurité en milieu rural. Étant donné que c’est le seul programme agricole n’excluant pas les familles rurales qui sont sans terres ou qui n’ont que de très petits lopins, il atteint effectivement les paysans pratiquant une agriculture de subsistance (OCDE, Agricultural and Fisheries Policies in Mexico, 2006). Procampo est un programme progressif, mais pas dans un sens absolu (la moitié la plus pauvre de la population rurale reçoit la même part des transferts que le décile le plus élevé). Toutefois, parmi les ménages pauvres que ce programme touche, rares sont ceux qui ne sont pas déjà couverts par Oportunidades ou par un autre programme social (Banque mondiale, 2005).
[35]
DICONSA, créé en 1972, gère 22 000 magasins ruraux publics, tandis que le programme de subventions au lait, LICONSA, a été mis en place en 1944. Les objectifs de DICONSA sont ambigus. Pour sa part, LICONSA est susceptible d’avoir un effet régressif : la part des prestations allant au quintile le plus pauvre atteint environ 12 %, tandis que celle allant à la moitié la plus riche de la population est de 50 % (Scott, 2005).
[36]
La structure des subventions affectées (aportaciones) tend à perpétuer les disparités régionales, les États les plus pauvres recevant généralement moins d’aides que les États les plus riches, notamment pour les soins de santé et l’éducation. Seule la subvention affectée à l’infrastructure de base fait l’objet d’une redistribution entre États et municipalités. Bien que la distribution des transferts par voie de partage des recettes (participaciones) se soit améliorée, ce dispositif n’assure encore qu’une péréquation réduite. Voir OCDE, Études économiques de l’OCDE : Mexique, 2005 et I. Joumard (2005).
[37]
Estimations du ministère de la Santé pour 2002, sur la base de la population potentielle couverte par le régime IMSS. Dans la pratique, seulement les trois quarts des personnes ayant droit à l’IMSS l’utilisent effectivement. La proportion de la population non assurée utilisant les services de santé de l’administration fédérale et des États est un peu plus importante, de sorte que les dépenses par utilisateur effectif dans le régime IMSS sont encore plus élevées. Il existe aussi de grandes disparités de dépense par personne entre les divers régimes de sécurité sociale : les dépenses de santé pour les salariés de PEMEX et leurs personnes à charge sont plus de quatre fois supérieures aux dépenses de l’IMSS par bénéficiaire.
[38]
L’âge moyen de départ à la retraite du personnel IMSS est actuellement de 53 ans. Selon le nouveau régime, les travailleurs recrutés avant octobre 2004 devront avoir 28 ans d’ancienneté pour toucher une pension avec un taux de remplacement de l’ordre de 130 % ; les travailleurs recrutés après cette date devront travailler pendant 35 ans (pour un taux de remplacement de 100 %).
[39]
Dans un dispositif « idéal », un certain nombre d’assureurs (organismes de sécurité sociale ou entités privées) achèteraient des soins de santé à des prestataires (publics et privés, hôpitaux et praticiens). Ce type de transformation a été entrepris par beaucoup de pays de l’OCDE (Docteur et Oxley, 2004). Pour un examen détaillé du système de santé du Mexique et des réformes en cours, voir OCDE (2005).

Aperçu général

1 Dans l’ensemble, il y a peu de contre-incitations à travailler au Mexique. Le taux d’activité global est inférieur à la moyenne OCDE, compte tenu d’une activité féminine faible, mais les taux d’activité des travailleurs âgés et des travailleurs à bas niveau d’instruction sont supérieurs à la moyenne (graphique 5.1). Les taux de chômage déclaré sont bas mais, comme dans beaucoup d’autres pays d’Amérique latine (et dans des pays de l’OCDE moins avancés tels que la Turquie), le principal problème du marché du travail réside dans la qualité des emplois, souvent peu productifs et mal rémunérés. De nombreux emplois sont créés et supprimés chaque année, mais cette forte mobilité ne s’accompagne pas toujours d’une allocation efficiente de la main-d’œuvre à ses utilisations les plus productives. De fait, en raison de l’absence d’un système d’assurance-chômage, de nombreux travailleurs mexicains, dépourvus d’épargne ou d’autres sources de revenu, ne peuvent pas conduire une recherche d’emploi appropriée et doivent accepter le premier poste qui se présente. Les demandeurs d’emploi qui ont été licenciés retrouvent souvent du travail dans le secteur informel. L’existence d’un vaste secteur informel est souvent associée à des difficultés sociales, à des possibilités de formation insuffisantes et à une médiocre sécurité de l’emploi. De plus, certaines personnes prises dans le piège de la pauvreté ont des perspectives d’emploi limitées ou nulles et ne participent pas au processus de croissance économique.

Graphique 5.1

Taux d’activité, 1994-2004

1. Par rapport au taux d’activité des hommes d’âge essentiellement actif.
2. 2003 pour les Pays-Bas.
3. Premier cycle de l’enseignement secondaire (niveau CITE0/1/2) ; 1995 au lieu de 1994 pour la Corée, la France, le Mexique, la Pologne, la République slovaque et le Royaume-Uni ; 2002 au lieu de 2004 pour l’Islande, l’Italie et les Pays-Bas.

2 Ce chapitre présente d’abord une vue d’ensemble de la performance du marché du travail et de l’évolution de la pauvreté au Mexique. Suit une analyse plus détaillée des facteurs spécifiques contribuant aux résultats médiocres du marché du travail et des mesures correctrices possibles. Les politiques sociales sont examinées dans la section suivante. Le chapitre s’achève par une série de recommandations résumées dans l’encadré 5.8.

Tendances du marché du travail et activité informelle [1]

3 Les activités informelles sont omniprésentes au Mexique. Le secteur informel représentait environ un quart de l’emploi total en 2005-06. De par son ampleur, il entrave la perception de l’impôt et a en outre des coûts sociaux élevés, car il est souvent associé à un faible investissement dans le capital humain, à la précarité et à la pauvreté. Toutefois, le secteur informel est hétérogène et sa dynamique est complexe [2]. De nombreux salariés licenciés à la suite de changements structurels qui ne peuvent pas trouver un nouvel emploi formel trouvent des postes à faible productivité dans le secteur informel, à condition d’accepter une rémunération plus basse que dans le secteur formel. Mais l’emploi informel est en partie choisi : les travailleurs évaluent les coûts et les avantages de chaque type d’activité. Il apparaît que les travailleurs indépendants peuvent souvent gagner davantage dans le secteur informel que les salariés dans le secteur formel [3]. Ces données confortent l’hypothèse du choix délibéré de l’activité informelle, du moins pour les travailleurs indépendants les mieux rémunérés. Enfin, les jeunes qui quittent l’école avec un bagage limité – par exemple, ceux qui abandonnent tôt leurs études – n’ont souvent d’autre solution que d’entrer dans la vie active par le biais du secteur informel, et nombre d’entre eux restent piégés dans des emplois mal rémunérés. Tandis que des flux entre emplois informels et emplois formels se produisent à tout moment du cycle, certains éléments montrent que le secteur informel joue aussi un rôle d’amortisseur dans les phases de ralentissement de l’activité, ce qui explique pourquoi le chômage déclaré n’augmente que modérément durant les récessions.

4 La forte fréquence et la persistance de l’activité informelle se prêtent à différentes explications. En premier lieu, le coût de l’activité entrepreneuriale, particulièrement élevé pour les petites entreprises, les dissuade d’entrer dans le secteur formel. L’activité informelle reflète aussi certaines rigidités du marché du travail formel doublées d’une application laxiste de la réglementation du travail. La législation relative à la protection de l’emploi (LPE) est en général restrictive ; les indemnités de licenciement pour les travailleurs sous contrat à durée indéterminée sont élevées, et d’ailleurs imprévisibles. Dans ce contexte, beaucoup d’individus choisissent soit le travail indépendant, soit une activité informelle à petite échelle, avec un très faible effectif [4]. L’évaluation des avantages et coûts du respect des réglementations, au regard des risques d’être contrôlé et sanctionné pour non-conformité, intervient aussi dans la décision des entreprises formelles d’embaucher une partie de leur main-d’œuvre sans contrat régulier (Davila, 2000). Cependant, pour les nombreux travailleurs peu qualifiés, l’activité dans le secteur informel n’est pas un choix mais représente l’emploi de la dernière chance, souvent avec une rémunération très faible et des conditions de travail médiocres.

Croissance de l’emploi et dynamique des entreprises

5 Reflétant l’expansion de la population active, l’emploi total a connu dans l’ensemble une croissance positive depuis la récession de 1995, avec une progression annuelle moyenne de 2.5 %. Durant la dernière phase de ralentissement de l’activité (2001-03), l’emploi total est resté globalement inchangé, la contraction des effectifs du secteur formel ayant été compensée par une augmentation des activités informelles. Avec la reprise, l’emploi formel a augmenté, et même l’emploi manufacturier, qui avait particulièrement souffert de la récession, a commencé d’afficher une croissance positive [5]. La restructuration en cours s’est traduite par un redéploiement de la main-d’œuvre entre branches d’activité et au sein de chaque branche.

6 La faible vigueur de la croissance de l’emploi informel ne reflète pas un dynamisme insuffisant du secteur formel mais plutôt l’incapacité de nombreuses entreprises formelles de se développer, d’innover et de créer des emplois plus productifs. De fait, des données microéconomiques révèlent une dynamique relativement forte des emplois et des entreprises dans le secteur formel de l’économie mexicaine. Comme plusieurs autres pays de l’OCDE et d’autres pays non membres d’Amérique latine, d’Asie et d’Europe centrale, le Mexique se caractérise par un redéploiement continu des ressources entre les branches d’activité, les entreprises et les sites. Un grand nombre d’entreprises, souvent de petite taille, naissent ou disparaissent chaque année dans le secteur formel de l’économie mexicaine, et la création/destruction d’emplois représente plus de 25 % de l’emploi formel total. Pour les nouvelles entreprises, la sélection sur le marché est particulièrement sévère, et beaucoup d’entre elles échouent rapidement ; seules quelques entreprises productives parviennent à survivre et à accroître leurs effectifs [6]. La forte dynamique des entreprises et de l’emploi observée au Mexique incite à penser que le cadre institutionnel n’entrave pas le processus de « destruction créatrice » : l’entrée des petites entreprises productives semble aisée. On observe une expansion vigoureuse des quelques entreprises qui réussissent et une sortie rapide des entreprises moins performantes.

7 Toutefois, au Mexique le processus de destruction créatrice ne s’est pas clairement accompagné d’une meilleure allocation de la main-d’œuvre à des utilisations plus productives et de gains substantiels de productivité. À cet égard, on peut supposer que, même si l’emploi a été redéployé des secteurs à faible productivité aux secteurs à forte productivité, les branches qui ont enregistré une hausse plus marquée de la productivité y sont parvenues en réduisant leurs effectifs plutôt qu’en se développant et en recrutant davantage de travailleurs [7]. Les réformes destinées à promouvoir les gains de productivité au sein de l’entreprise sont particulièrement importantes. La réduction des rigidités du marché du travail est une initiative majeure, mais elle doit s’accompagner d’actions complémentaires pour accroître la qualité du capital humain, favoriser la concurrence sur les marchés de produits et de facteurs, stimuler l’innovation et intensifier encore les circuits financiers.

Médiocres résultats sur le marché du travail et pauvreté

8 La pauvreté et l’exclusion sont étroitement liées aux difficultés du marché du travail. Le Mexique a accompli de réels progrès dans la réduction de la pauvreté. Selon la Banque mondiale, la part de la population vivant avec moins de 2 USD par jour a diminué de moitié entre 2000 et 2004 pour revenir aux environs de 12 %. Au cours de la même période, la fréquence de la malnutrition et les taux de mortalité chez les enfants de moins de cinq ans ont également baissé. Ces résultats ont été obtenus dans un environnement macroéconomique stable, avec une croissance positive des revenus, une inflation faible et une expansion des programmes ciblés. Néanmoins, les niveaux de pauvreté demeurent élevés. Les estimations nationales, tout en dénotant aussi une baisse, révèlent qu’en 2004 un peu moins de 20 % de la population vivaient encore sous le seuil de « pauvreté alimentaire », tandis que 43 % se trouvaient dans une situation de pauvreté générale – il s’agit de la pauvreté en termes de « capacité » : autrement dit leur revenu était insuffisant pour couvrir les besoins alimentaires, sanitaires et éducatifs de base [8]. Les problèmes de pauvreté sont particulièrement aigus dans les zones rurales, surtout dans le Sud-Est du Mexique, alors que la pauvreté générale est aussi un phénomène semi-urbain et urbain (graphique 5.2). En milieu rural, la pauvreté est souvent liée à un accès difficile aux services d’éducation et de santé et à des conditions de vie qui engendrent des risques sanitaires (maisons à sol en terre battue, absence de réseaux de distribution d’eau potable ou d’assainissement). Les pauvres des villes ont en général un meilleur accès aux services de base, mais la qualité en est généralement médiocre. De fait, des indicateurs tels que l’incidence des maladies infectieuses, les taux de scolarisation et les notes aux examens sont à peu près les mêmes pour les pauvres des zones rurales et pour ceux des zones urbaines.

Graphique 5.2

La pauvreté au Mexique

En pourcentage de la population
1. Population ayant un revenu insuffisant pour acheter le panier alimentaire de base.
2. Population ayant un revenu insuffisant pour acheter les services alimentaires, sanitaires et éducatifs de base.
3. Communes de plus de 15 000 habitants.

9 La distribution des revenus au Mexique est la plus inégale de la zone OCDE, et le pays n’a fait que de légers progrès dans la réduction des disparités au cours de la décennie écoulée. Les deux déciles supérieurs accaparent ensemble 50 % du revenu (monétaire et non monétaire) total, tandis que les deux déciles inférieurs obtiennent environ 5 % du total. Cette répartition déséquilibrée met en lumière d’importants problèmes de politique économique, notamment la difficulté d’accroître les recettes fiscales. En outre, la mobilité sociale est limitée au Mexique et la pauvreté se reproduit d’une génération à l’autre. La persistance intergénérationnelle de la pauvreté est due au faible investissement des pauvres dans le capital humain et dans la santé, qui crée un piège de la pauvreté (encadré 5.1). Réduire la pauvreté est important en soi, mais il faut aussi rompre le cercle vicieux intergénérationnel en permettant aux nouvelles générations d’acquérir le capital humain dont elles ont tant besoin et d’accéder ainsi à des emplois plus productifs.

Un ensemble complet de mesures propices à l’emploi s’impose…

10 Une accélération durable de la croissance économique est cruciale pour créer des emplois plus nombreux, et surtout meilleurs ; mais elle est également nécessaire pour instaurer un environnement tel que la création d’emplois intervienne principalement dans le secteur formel et que la productivité de la main-d’œuvre augmente. Lorsqu’il s’agit de concevoir des mesures favorables à l’emploi, un ensemble complet de réformes se montrera sans doute plus efficace que des mesures fragmentaires visant le marché du travail [9]. Premièrement, il faut agir pour améliorer la structure d’incitations en faveur des activités productives du secteur formel. Deuxièmement, le cadre et les institutions du marché du travail devraient être adaptés aux pratiques modernes en vue de faciliter la mobilité des travailleurs au sein de l’entreprise et entre entreprises, secteurs et régions. Troisièmement, des mesures conçues pour élargir l’accès à la formation et améliorer la qualité de la formation dispensée rendraient la main-d’œuvre plus adaptable, facilitant ainsi le réemploi des travailleurs licenciés dans des activités en expansion – et vraisemblablement plus productives.

Encadré 5.1. La croissance et le piège de la pauvreté

Au Mexique, le piège de la pauvreté reflèteet engendreun sous-investissement dans le capital humain, d’où un cercle vicieux intergénérationnel. Cela a pour effet de freiner la productivité de la main-d’œuvre et de contrarier la croissance économique, car la disponibilité de travailleurs qualifiés est l’une des conditions indispensables pour que les réformes axées sur le marché aient des effets positifs sur la croissance (encadré 3.3, chapitre 3).
Analysant les carences du marché pour qui concerne l’accumulation de capital humain au Mexique, Mayer-Foulkes (2003, 2006) effectue des régressions mincériennes sur le revenu du travail et montre que l’éducation offre des rendements croissants après le premier cycle du secondaire, résultat qui confirme les conclusions de plusieurs autres études empiriques [*]. Toutefois, ces rendements croissants interviennent à des niveaux d’études que n’atteignent pas la plupart des Mexicains : 90 % d’entre eux sont dans l’impossibilité de faire un investissement optimal dans la formation. Par conséquent, des possibilités d’investissement extrêmement profitables restent latentes, ce qui implique une défaillance des mécanismes de marché pour l’investissement dans l’éducation.
Une définition large du capital humain englobe non seulement l’éducation mais aussi la santé qui, au Mexique, semble avoir un important impact sur la productivité de l’éducation (et, partant, sur les niveaux des revenus futurs). De fait, Mayer-Foulkes (2006), s’appuyant sur un ensemble d’estimations probit, estime que le sous-investissement dans la nutrition a une incidence négative sur la fréquentation scolaire. Les données relatives à d’autres pays démontrent de façon systématique que la malnutrition dans la petite enfance est associée à un faible niveau d’études ultérieur.
La formation de capital humain se caractérise par un cycle intergénérationnel, dans lequel les décisions d’investissement concernant la nutrition, la santé, le développement de l’enfant et l’éducation dépendent des parents. Mais l’évaluation des avantages de ces investissements peut se heurter à des problèmes systématiques par exemple en raison d’une information insuffisante, d’une préférence excessive pour le présent ou des risques dus à la pauvreté. Une fois que les parents ont établi une évaluation favorable de l’investissement en capital humain, ils doivent entreprendre celui-ci, mais il se peut que les ressources privées nécessaires soient indisponibles ou que l’État ne fournisse pas les biens publics requis. Des politiques publiques appropriées devraient se concentrer sur les principaux mécanismes défaillants, et l’on doit donc mettre en œuvre une stratégie d’action intégrée. Les pièges de la pauvreté peuvent persister, à moins que les dispositions destinées à financer l’éducation ne corrigent aussi les carences de nutrition et de santé qui affaiblissent le potentiel humain, et en particulier le développement du jeune enfant (GaloretMayer-Foulkes, 2004). Ce risque est pris en compte par le programme d’incitations Progresa/Oportunidades, mis en place en 1997 et développé par la suite.
En outre, le piège de la pauvreté se traduit par une aggravation des inégalités. Les réformes axées sur le marché augmentent la production, accélèrent le changement technologique et renforcent donc les incitations à investir dans le capital humain ; cependant, les familles les plus pauvres, dont les dotations initiales en capital humain sont plus réduites, profiteront moins de cette croissance, et si leurs gains sont insuffisants elles ne seront pas en mesure d’offrir du capital humain supplémentaire dans l’avenir (Mayer-Foulkes, 2006).

… et devrait être complété par une protection sociale efficace

11 Parallèlement, les mesures sociales efficaces doivent être développées. Il n’existe pas de levier d’action unique qui permette de réduire durablement la pauvreté ; un large éventail de mesures s’avèrent indispensables. Les réformes examinées dans les chapitres précédents, couplées à des actions appropriées sur le marché du travail, contribueraient jusqu’à un certain point à répondre aux besoins des catégories les plus défavorisées. En outre, il faut garantir l’égalité d’accès et de traitement dans les domaines de l’éducation et de la santé et promouvoir l’ajustement du cadre du marché du travail pour favoriser l’activité dans le secteur formel. La mise en œuvre de cette panoplie d’actions se révélera difficile, mais elle ne sera sans doute pas suffisante ; il faudrait la compléter par des programmes ciblés afin de sortir les personnes démunies du piège de la pauvreté et de développer le capital humain des enfants de familles défavorisées, de façon à empêcher la pauvreté de se transmettre d’une génération à l’autre.

12 Une autre raison qui rend nécessaire le déploiement de mesures sociales efficaces est que certaines réformes peuvent engendrer des coûts d’ajustement dans le court terme, ce qui exigera la mise en place d’un filet de sécurité pour atténuer ces difficultés. En préservant les citoyens vulnérables du dénuement, les filets de sécurité peuvent aussi aider à surmonter la résistance aux réformes, notamment à la libéralisation des marchés des produits et du travail [10]. Enfin, un dispositif de sécurité sociale adéquat peut être utile pour faciliter la mobilité professionnelle et géographique et réduire les coûts d’ajustement dans un contexte de mutations structurelles rapides liées à la mondialisation.

Interventions des pouvoirs publics pour améliorer les résultats du marché du travail

La structure des incitations à travailler dans le secteur formel a été ajustée

13 Les politiques publiques jouent un rôle clé en influençant la fixation des salaires, les coûts et les avantages de la sécurité sociale et, plus généralement, les incitations à travailler – ou à créer des emplois – dans le secteur formel.

Le salaire minimum est relativement bas et non contraignant…

14 Les indicateurs généraux des mécanismes de formation des salaires ne révèlent guère de distorsions induites par les politiques qui pousseraient les travailleurs à s’orienter vers les activités informelles. En particulier, au fil du temps le salaire minimum est tombé à un bas niveau par rapport au salaire médian et il a cessé d’être contraignant. Il convient de le maintenir à un niveau relativement faible pour éviter les effets de désemploi parmi les travailleurs peu qualifiés du secteur formel. Le salaire minimum est par ailleurs un instrument inefficace pour combattre l’inégalité et la pauvreté dans les pays où l’activité informelle est généralisée, comme l’indiquent des données empiriques provenant de divers pays d’Amérique latine (Kristensen et Cunningham, 2006). Au Mexique, l’ajustement du salaire minimum devrait être déterminé par la loi de façon à éviter les hausses injustifiées. Cela limiterait le risque d’assister à un ajustement à la hausse d’un montant indéterminé à un moment indéterminé. D’autres moyens peuvent être mis en œuvre pour aider les travailleurs peu qualifiés et à faible revenu sans pour autant les évincer du marché du travail. Ainsi, il conviendrait d’offrir une éducation de base de qualité et de développer des programmes de formation pour les travailleurs à bas salaire.

… tandis que les prestations de sécurité sociale sont de faible qualité

15 Le coin fiscal global sur l’utilisation de main-d’œuvre est relativement faible dans une optique internationale, ce qui implique que l’écart entre le coût de main-d’œuvre effectif pour l’employeur et le salaire net du travailleur est réduit. Cependant, les avantages liés à l’affiliation au système de sécurité sociale sont également perçus comme étant limités. Si l’on prend en compte le régime de crédit d’impôt en vigueur pour l’impôt sur le revenu, le coin fiscal global sur l’utilisation de la main-d’œuvre – qui totalise les cotisations de sécurité sociale et l’impôt sur le revenu – est progressif (graphique 5.3) [11]. Mais le coin fiscal sur les bas revenus s’est légèrement accru ces dernières années [12]. Au cours de la même période, la qualité des prestations de sécurité sociale ne s’est pas améliorée. Il y a aujourd’hui plus de prestations sociales ne relevant pas du système de sécurité sociale qu’il y a quelques années. Dans ce contexte, une première étape consisterait à améliorer l’efficience et la fiabilité des services de sécurité sociale, car cela inciterait davantage à travailler dans le secteur formel. À plus long terme, un meilleur rapport coût-efficacité des services de sécurité sociale permettrait de réduire leur coût, ce qui pourrait déboucher sur une baisse des cotisations de sécurité sociale des bas salariés de façon à déplacer la demande de main-d’œuvre vers cette catégorie tout en s’appuyant plus sur un financement budgétaire général.

Graphique 5.3

Coin fiscal total selon le niveau de revenu, 2006

En pourcentage des coûts de main-d’œuvre bruts¹
1. Impôt sur le revenu des personnes physiques plus cotisations (patronales et salariales) de sécurité sociale, en pourcentage du salaire brut plus les cotisations patronales, pour un célibataire.
2. Sur la base des équations fiscales figurant dans Les impôts sur les salaires 2005-06, y compris les cotisations patronales au Fonds de retraite (SAR) et au Fonds pour le logement (INFONAVIT) ainsi que les cotisations d’assurance licenciement et d’assurance vieillesse.

16 Outre les cotisations sociales, un certain nombre de prélèvements obligatoires supplémentaires sur les salaires alourdissent les coûts de main-d’œuvre pour les employeurs. Il s’agit notamment des paiements au Fonds pour le logement (INFONAVIT), à un taux de 5 %, et des contributions aux centres d’accueil des enfants. Dissocier ces prélèvements des charges de sécurité sociale permettrait d’abaisser le coût total du travail formel, sans entraîner de réductions des prestations pour la très grande majorité des travailleurs. D’autres charges salariales (taxes sur les salaires et avantages annexes tels que les congés payés et la prime de fin d’année) augmentent encore le coût des salariés sous contrat à durée indéterminée.

17 Plus généralement, il faut améliorer l’équilibre entre les cotisations de sécurité sociale et les prestations fournies par les différents programmes, de manière à renforcer les incitations à travailler dans le secteur formel (encadré 5.2). À l’heure actuelle, la qualité des prestations dans le cadre des programmes contributifs est médiocre, et certaines prestations sont maintenant accessibles aux travailleurs du secteur informel (ainsi, la population non affiliée bénéficie d’une assurance maladie, le Seguro Popular) ou à ceux qui n’ont fait qu’une partie de leur carrière professionnelle dans le secteur formel (pension minimum garantie pour les travailleurs du secteur privé) [13]. Par ailleurs, dans les ménages où un salarié exerce un emploi formel, les seconds apporteurs de revenus sont couverts par les régimes de sécurité sociale, ce qui réduit encore leur incitation à chercher du travail dans le secteur formel. La mise en place d’un filet de sécurité de base est justifiée à la fois du point de vue de la politique sociale et pour des raisons économiques. Toutefois, il faudrait réviser l’ensemble du dispositif (impôts/prestations sociales et cadre du marché du travail) afin d’éviter de fausser les incitations. Les ajustements devraient être progressifs et s’inscrire de façon cohérente dans la direction souhaitée. Les mesures visant à accroître la qualité des services et à améliorer le « rapport qualité-prix » des programmes contributifs auraient aussi pour effet d’inciter davantage les travailleurs à opter pour le secteur formel.

Les impôts sur le travail sont trop élevés par rapport aux impôts sur les bénéfices des petites entreprises

18 Jusqu’à présent, le régime fiscal mexicain incite les employeurs à ne pas déclarer les petits salariés. Le taux de l’impôt sur le revenu applicable aux petites entreprises (petits contribuables ayant une activité entrepreneuriale) est faible au regard des impôts sur le travail, ce qui n’est pas rare dans la zone OCDE. Des exemptions de l’impôt sur le revenu sont accordées pour les revenus annuels faibles – et les revenus intermédiaires sont imposés à un taux réduit de 0.5 à 2 %. En conséquence, les entrepreneurs ne sont guère incités à déduire les revenus du travail des gains bruts et, partant, à les déclarer [14]. Si l’on introduit un impôt minimum sur les entreprises, comme l’envisage le projet de réforme des finances publiques soumis par le gouvernement, il incitera les entreprises à déclarer leurs salariés (voir le chapitre 2). De plus, étant donné que les cotisations de sécurité sociale sont transférées à l’organisme de sécurité sociale, alors que l’impôt sur le revenu des petites entreprises est collecté et conservé par les États, ces derniers ne sont guère incités à faire respecter l’obligation pour les employeurs de déclarer leurs salariés. Dans un pays tel que le Mexique, où la capacité de surveillance et de contrôle est médiocre, il est particulièrement nécessaire de réduire les coûts non salariaux.

Réexamen de la législation sur la protection de l’emploi

19 Le cadre actuel de la protection de l’emploi est dépassé. Il tend à donner une importance excessive à la stabilité de l’emploi alors même que les entreprises sont de plus en plus poussées à se montrer novatrices et à s’adapter aux changements technologiques. Dans une perspective internationale, la législation sur la protection de l’emploi (LPE) est relativement restrictive au Mexique à l’égard des licenciements collectifs de travailleurs sur contrat à durée indéterminée et de l’emploi temporaire (graphique 5.4). De surcroît, tandis que la protection des travailleurs sur contrat à durée indéterminée contre le licenciement individuel est proche de la moyenne OCDE, la protection effective est très stricte car les conditions exigées pour justifier un licenciement sont très rigoureuses (le licenciement pour raisons économiques n’est pas licite). En conséquence, la plupart des licenciements sont considérés comme « abusifs » et les indemnités sont généralement élevées, ce qui décourage l’embauche sur contrats à durée indéterminée. En outre, les procédures de règlement des différends sont longues et incertaines [15]. Les employeurs parviennent à tourner les réglementations et les procédures de licenciement, et la plupart des licenciements sont réglés à l’amiable. Les réglementations ne sont donc pas efficaces pour protéger les travailleurs. L’incertitude et le coût potentiellement élevé des procédures de licenciement des travailleurs sous contrat à durée indéterminée se doublent de fortes restrictions à l’embauche. Premièrement, il n’est pas prévu de période d’essai dans les contrats réguliers à durée indéterminée. Deuxièmement, le recours à un contrat temporaire n’est admis que dans des circonstances particulières, par exemple un remplacement ou un accroissement temporaire de la charge de travail. De plus, les agences d’intérim ne sont pas autorisées [16].

Graphique 5.4

Législation sur la protection de l’emploi (LPE), 2003

Échelle indiciaire de 0 à 6, du régime le moins restrictif au plus restrictif

Encadré 5.2. Incitations au travail et protection sociale

Les études effectuées sur la base de données concernant des pays de l’OCDE montrent que lorsque l’on introduit des filets de sécurité, il faut maintenir les taux de remplacement à des niveaux raisonnables afin de réduire au minimum les effets de contre-incitation à l’activité et de faire en sorte que les salaires conservent un degré suffisant de flexibilité et de résilience face aux chocs macroéconomiques ou autres (Bassanini et Duval, 2005). Au Mexique, le problème que posent les interactions entre la protection sociale et les incitations à travailler dans le secteur formel se présente schématiquement comme suit :
S’agissant des retraites, le passage à un système entièrement capitalisé avec comptes individuels a aidé à restaurer le lien entre cotisations et prestations. En principe, cela devrait encourager les travailleurs du secteur privé à rester dans l’économie formelle ou à y entrer. Certains aspects du nouveau système, cependant, peuvent avoir des effets négatifs. A l’heure actuelle, il faut avoir été affilié à l’IMSS pendant au moins 25 ans pour pouvoir avoir droit à la garantie minimale de retraite, dont le montant pour la majorité des travailleurs à bas salaire généralement serait plus élevé que celui de leur épargne retraite individuelle. Les personnes de plus de 40 ans qui ont toujours travaillé dans le secteur informel n’ont donc guère intérêt à passer dans le secteur formel, car il faudrait qu’elles y restent jusqu’à un âge avancé. Et pour celles qui ont commencé à travailler dans le secteur formel quand elles étaient jeunes, le système crée une incitation à quitter ce secteur au bout de 25 ans. Un autre problème vient à la fois des commissions relativement élevées que prélèvent les sociétés privées qui gèrent les fonds de pension (AFORES) et des restrictions auxquelles elles sont soumises en matière d’investissement, synonymes dans les deux cas de faibles rendements (après déduction des frais de gestion) [1]. La conséquence en est que beaucoup de travailleurs préfèrent monter une petite affaire dans le secteur informel plutôt que d’alimenter leur compte d’épargne retraite, car ils estiment que cela sera plus rentable pour eux que de toucher une pension. La réforme du système d’épargne retraite de 2007, qui prévoit d’améliorer la transparence de l’information et de réduire les frais de gestion, devrait contribuer à accroître les taux de rendement nets de l’épargne retraite et donc l’attrait de ce type de placement.
En ce qui concerne l’assurance maladie que fournit l’IMSS, les prestations sont jugées d’une qualité insuffisante par rapport au prix payé [2]. Il faudrait améliorer l’efficacité-coût des établissements de santé rattachés à l’IMSS afin de combattre le sentiment que les prestations reçues ne sont pas à la hauteur des sommes payées pour en bénéficier. Le déploiement de l’assurance populaire de santé (Seguro popular de salud), qui vise à couvrir progressivement toutes les personnes non affiliées au système de sécurité sociale en leur proposant une assurance volontaire de base, n’est pas fait pour encourager les embauches dans le secteur formel. A plus long terme, il conviendrait plutôt de s’orienter vers l’unification de la sécurité sociale et des services publics de santé, mais avant d’en arriver là, c’est l’ensemble du système de production de soins qui doit être rendu plus efficient au moyen de réformes.
Le régime des allocations de logement a peu de bénéficiaires, mais il est financé par les cotisations de tous les travailleurs. Au lieu de reposer sur des cotisations obligatoires, il faudrait que le financement du Fonds national d’aide au logement, INFONAVIIT, soit assuré par l’impôt.
De même, l’accueil des jeunes enfants devrait être financé par le budget général plutôt que par des prélèvements sur les salaires.

20 Selon des données en provenance d’autres pays de l’OCDE, une législation sur la protection de l’emploi (LPE) restrictive protège dans une certaine mesure les emplois existants, mais freine aussi la création d’emplois, de sorte qu’elle n’a qu’un faible impact sur l’emploi total (encadré 5.3). En réduisant la rotation des effectifs et le recrutement dans le secteur formel, elle contrarie le redéploiement de la main-d’œuvre des secteurs (entreprises) en déclin vers les secteurs (entreprises) en expansion. La réduction des obstacles à la mobilité est un important complément de la stratégie globale du Mexique et elle permettra à son économie de mieux profiter de son intégration dans l’économie mondiale. Elle aidera les entreprises à s’adapter plus rapidement aux évolutions sur les marchés mondiaux et réduira les flux de travailleurs vers le chômage ou le secteur informel en réponse à des chocs défavorables.

21 Il faut envisager une réforme complète de la législation sur la protection de l’emploi. Les restrictions applicables aux contrats temporaires devraient être réduites et il serait souhaitable d’assouplir en même temps la LPE relative à l’emploi sur contrat à durée indéterminée, en particulier en autorisant les licenciements pour raisons économiques. À en juger par l’expérience d’autres pays de l’OCDE, une réforme partielle qui atténue les limitations strictes visant l’emploi temporaire tout en maintenant une LPE rigoureuse pour l’emploi à durée indéterminée peut faciliter la création d’emplois, mais dans le long terme elle risque de nuire au bon fonctionnement du marché du travail [17]. Il conviendrait de mieux équilibrer le degré de protection des travailleurs vis-à-vis des licenciements illégaux et des licenciements légaux. Une simplification des procédures de licenciement s’impose aussi pour faciliter le recrutement dans des emplois formels.

22 Les réformes de la législation sur la protection de l’emploi au Mexique devraient s’accompagner d’un renforcement des systèmes d’aide au revenu pour les chômeurs. L’une des solutions serait de mettre en place un système d’assurance chômage. L’expérience des pays de l’OCDE montre que cela peut être fait tout en maintenant les taux de remplacement à des niveaux raisonnablement bas, afin de minimiser les désincitations à la recherche d’emploi. Mais au Mexique il manque probablement les cadres administratifs nécessaires pour imposer une application stricte des obligations de recherche d’emploi associées aux prestations de chômage, éviter les abus et promouvoir ainsi le retour à l’activité. Les travailleurs mexicains qui ont un compte individuel d’épargne retraite peuvent retirer une faible proportion (10 %) des fonds tous les cinq ans s’ils n’exercent pas un emploi ; mais cela ne constitue qu’une faible aide au revenu en cas de perte d’emploi. Une solution plus appropriée consisterait à remplacer les indemnités de licenciement coûteuses (pour les employeurs) et peu fiables par une aide au revenu en cas de perte d’emploi en créant des comptes individuels d’épargne chômage, comme c’est le cas dans plusieurs pays d’Amérique latine, notamment le Chili, la Colombie, le Pérou et le Venezuela, mais aussi en Autriche (encadré 5.4). La principale faiblesse d’un tel dispositif est que, à la différence d’une assurance chômage traditionnelle, il n’assure pas une mutualisation des risques de licenciement, qui varient suivant les travailleurs. Cependant, dans un pays caractérisé par une faible capacité de surveillance et un vaste secteur informel, ce mécanisme évite l’aléa moral inhérent à l’assurance chômage traditionnelle et est susceptible d’attirer les travailleurs du secteur informel [18]. L’exemple du système chilien, qui combine les comptes individuels et un fonds de solidarité, est un moyen d’assurer une certaine mutualisation des risques de chômage.

Encadré 5.3. Impact de la législation protectrice de l’emploi sur la situation du marché du travail

Une étude microéconométrique récente effectuée sur la base de données de panel à l’occasion de la réévaluation de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi montre que la législation protectrice de l’emploi (LPE) n’a pas d’impact significatif sur l’emploi global (OCDE, 2006). La LPE a toutefois des effets négatifs importants sur plusieurs autres aspects, notamment sur le chômage de longue durée, le taux d’emploi des groupes les plus vulnérables comme les jeunes et la résilience du marché du travail face aux chocs [*].
Une LPE plus stricte pour l’emploi à durée indéterminée va aussi généralement de pair avec un dualisme plus marqué du marché du travail, qui s’exprime par la place importante du travail temporaire et par de plus faibles taux de transition de l’emploi à durée déterminée vers l’emploi à durée indéterminée. Les employeurs ont tendance à différer les embauches et lorsque des emplois sont créés, il s’agit rarement d’emplois réguliers à durée indéterminée. Au Mexique, où la réglementation applicable au travail temporaire est très stricte, les employeurs ont généralement recours au travail non déclaré ou bien sous-traitent à des petites entreprises du secteur informel. Une LPE stricte fait obstacle à la mobilité du travail dans la mesure où elle décourage les départs volontaires parmi les travailleurs anciens, en les obligeant à renoncer dans ce cas aux indemnités de licenciement importantes auxquelles ils pourraient avoir droit. Les données montrent également que la LPE ralentit le mouvement de création et de destruction des emplois, en particulier dans les branches qui ont besoin d’ajuster plus fréquemment leurs effectifs pour faire face à l’évolution du marché et au progrès technologique (Haltiwanger, Scarpetta et Schweiger, 2005). Enfin, il est prouvé qu’une LPE stricte a d’autres effets préjudiciables pour l’économie, par exemple en ce qui concerne l’adoption de nouvelles technologies ou la capacité d’absorption des innovations, qui exigent généralement l’une et l’autre des ajustements d’effectifs.
Cela dit, l’indicateur synthétique qui mesure la rigueur de la LPE n’est peut-être pas parfait. Il est en effet calculé pour des contrats «types» à durée indéterminée ou déterminée, mais ne tient guère compte du rôle des tribunaux du travail et de la jurisprudence, qui est en fait très important au Mexique comme dans nombre d’autres pays de l’OCDE. Les délais longs et variables qui caractérisent les procédures administratives et juridiques mises en œuvre pour faire appliquer la LPE au Mexique et le fait que les litiges sont souvent réglés sans avoir recours à la justice sont une source importance d’incertitude et contribuent à l’insécurité de l’emploi.

Encadré 5.4. La protection contre la perte d’emploi en Autriche et au Chili

En Autriche, le système d’indemnisation en cas de perte d’emploi a été modifié en 2003 pour laisser place à des comptes d’épargne individuels financés par l’employeur pendant toute la durée du contrat (à hauteur de 1.5 % du salaire). Si le salarié quitte son emploi dans un délai de moins de trois ans, son compte est transféré chez son nouvel employeur ; au-delà, il a le choix entre recevoir une indemnité payée sur son compte ou faire transférer celui-ci. A la fin de la carrière, le solde accumulé peut être affecté à la pension de retraite. Le nouveau système a été conçu pour concilier les objectifs de sécurité et de mobilité de l’emploi.
Le Chili, comme plusieurs autres pays d’Amérique latine, a choisi la formule des comptes d’épargne individuels pour mettre en place une sorte d’assurance chômage. Ces comptes sont financés par les cotisations des salariés (0.6 % du salaire) et des entreprises (1.6 %), complétées par un abondement du fonds de solidarité (0.8 %). Les risques de perte d’emploi assurés par le dispositif comprennent le licenciement, l’expiration du contrat de travail à durée déterminée et le départ volontaire. Une période minimale de 12 mois de travail est exigée pour pouvoir avoir accès au capital épargné. Les prélèvements autorisés s’élèvent à 30 ou 50 % du dernier salaire – pour une période allant jusqu’à cinq mois – selon le nombre d’années d’ancienneté. En cas de licenciement, le fonds de solidarité financé par les contributions patronales intervient pour couvrir les éventuels soldes déficitaires. Le solde du compte d’épargne individuel est affecté au versement de la pension au moment de la retraite.

23 Au total, si les indemnités de licenciement étaient remplacées par un système de comptes individuels d’épargne, cela lèverait pour l’employeur l’incertitude entourant le coût spécifique du licenciement lorsqu’il recrute un salarié sur un contrat à durée indéterminée, si bien que la demande de main-d’œuvre dans le secteur formel pourrait augmenter. Cette solution assurerait aussi une protection plus efficace des travailleurs.

Mesures complémentaires pour promouvoir la création d’emplois dans le secteur formel

24 D’autres mesures sont nécessaires pour faciliter l’entrée de la main-d’œuvre dans le secteur formel. Le fardeau des frais d’immatriculation, des impôts et des obligations en matière de droit du travail est particulièrement lourd pour les petites entreprises, qui sont aussi davantage pénalisées par l’absence d’une infrastructure efficace de communications et de transports. Confrontées au coût excessif de l’exercice d’une activité dans le secteur formel, beaucoup d’entreprises choisissent d’opérer informellement. Cela limite leur capacité de constituer du capital humain et physique, de s’agrandir et, partant, d’exploiter les économies d’échelle et de construire des partenariats internationaux. Comme on l’a vu au chapitre 4, réduire le coût de l’activité entrepreneuriale et améliorer les conditions cadres contribuerait à attirer les petites entreprises dans le secteur formel et leur permettrait de se développer. Ces mesures profiteraient aussi aux grandes sociétés qui sous-traitent souvent aux petites entreprises, notamment informelles, pour disposer de marges de flexibilité dans la gestion de leurs effectifs.

25 Il faudrait aussi créer des conditions propices à l’insertion des femmes sur le marché du travail formel. Bien qu’ils augmentent régulièrement, les taux d’activité des femmes d’âge très actif restent parmi les plus bas de la zone OCDE. De plus, beaucoup de femmes exercent des emplois non rémunérés dans des petites entreprises et constituent une proportion élevée de la main-d’œuvre informelle. Deux grands facteurs économiques sont à l’œuvre : premièrement, le faible niveau d’instruction des femmes ; deuxièmement, le manque de flexibilité des modalités de travail dans le secteur formel, qui permet difficilement de concilier les responsabilités professionnelles et familiales. Des estimations économétriques (Bassanini et Duval, 2006) confirment que l’activité féminine dans les emplois à temps complet croît avec le niveau d’instruction. Les aides à la garde d’enfants ont généralement un effet positif sur l’activité des femmes, mais à moins de trouver des ressources budgétaires supplémentaires, les contraintes budgétaires du Mexique limiteront les financements disponibles pour développer ce type de programmes. Un assouplissement des règles régissant l’emploi à temps partiel s’avérerait utile pour promouvoir l’activité des femmes, ainsi qu’on l’a observé dans d’autres pays de l’OCDE (Jaumotte, 2003).

26 Une stratégie ciblée sur les jeunes devrait viser à améliorer leurs qualifications et compétences. Le taux de chômage des jeunes (7 % de la population active) est élevé par rapport au taux de chômage déclaré, mais c’est le plus bas de la zone OCDE. En revanche, le Mexique se singularise par le faible niveau d’instruction des jeunes : les deux tiers des jeunes adultes n’ont pas atteint le deuxième cycle du secondaire (graphique 5.5). La valeur des études n’est pas évidente aux yeux des élèves et de leurs parents ; aussi, en dépit du rendement élevé de l’éducation, les abandons dus à l’insatisfaction envers le système scolaire sont fréquents [19]. Une forte proportion des jeunes de 15 à 24 ans travaillent dans le secteur informel. Naturellement, le travail informel dans les petites entreprises peut dans une certaine mesure servir de tremplin à des jeunes, qui sont souvent les enfants non rémunérés du propriétaire du magasin, vers des emplois salariés dans le secteur formel ; mais faute d’avoir fait des études, ils risquent fort de rester piégés dans des emplois peu qualifiés.

Graphique 5.5

Proportion de jeunes quittant l’école sans qualification, 2003

Pourcentage de personnes non scolarisées âgées de 20 à 24 ans n’ayant pas atteint le deuxième cycle du secondaire
1. Pour les États-Unis, l’Islande, l’Italie et les Pays-Bas, les données portent sur l’année 2002. Pour la Nouvelle-Zélande, les données portent sur l’année 2001.

27 Le chômage des jeunes étant étroitement lié aux conditions générales du marché du travail, aussi longtemps que l’emploi global sera limité dans le secteur formel, il sera peu réaliste d’escompter beaucoup de débouchés pour les jeunes dans ce même secteur. La meilleure solution consiste à élaborer et appliquer des politiques qui atténuent les obstacles à l’emploi dans le secteur formel (voir ci-dessus). En 2007, un programme a été créé au Mexique en vue d’abaisser le coût du premier emploi, l’objectif étant de favoriser l’entrée dans le secteur formel. Bien que les modalités d’application n’aient pas été connues lors de la rédaction de la présente Étude, l’efficacité d’un tel programme risque d’être limitée, étant donné la forte mobilité des travailleurs entre emploi formel et informel durant leur carrière professionnelle – et pas seulement au début de celle-ci. Du reste, l’expérience des pays de l’OCDE et, de plus en plus, des pays en développement, montre que les programmes mis en place pour subventionner l’emploi de catégories spécifiques tendent à être coûteux et peu efficaces. Cela s’explique par les pertes sèches – certaines personnes auraient pu être recrutées même sans la subvention –, à quoi s’ajoutent des effets de substitution – un groupe de travailleurs est embauché en remplacement d’un autre. Pour améliorer l’impact de ces programmes, il importe de cibler avec soin les bénéficiaires et de contrôler les employeurs en vue de réduire ces effets de substitution et ces pertes sèches. Par ailleurs, l’expérience de quelques pays de l’OCDE donne à penser que les programmes qui se sont révélés efficaces renfermaient d’autres éléments que les subventions salariales, notamment des mesures de formation (les programmes Jóvenes en place dans quelques pays d’Amérique latine en sont un exemple ; voir ci-après).

28 Il est indispensable d’accroître le capital humain des jeunes pour améliorer leurs perspectives d’emploi et de gain. Dans ce contexte, l’octroi de bourses aux élèves de familles défavorisées est approprié, car il réduit le coût d’opportunité de la poursuite des études ; au Mexique, le programme de bourses a été étendu de l’enseignement primaire au secondaire. D’autres actions prometteuses pour améliorer les perspectives d’emploi des jeunes devraient viser à :

prévenir l’échec scolaire et les abandons ;
faire en sorte que ceux qui finissent leurs études soient employables, en améliorant la transition de l’école au monde du travail.

Pour faciliter le passage de l’école à la vie professionnelle, il importe d’inciter les jeunes à investir dans les études postsecondaires et la formation professionnelle, mais aussi dans l’enseignement supérieur (notamment dans les filières scientifiques et technologiques). La stratégie d’action devrait consister à créer des passerelles entre les trois filières d’enseignement (général, technique et professionnel). Un équilibre approprié entre connaissances générales et compétences techniques est nécessaire pour que les travailleurs puissent s’ajuster aux nouvelles pratiques professionnelles (et se montrer innovants). À mesure que seront développés les établissements de formation professionnelle et d’enseignement technologique, il faudra mieux coordonner l’offre au niveau local et suivre de près la pertinence des formations proposées au regard des besoins du marché du travail. Le secteur des entreprises devrait être étroitement associé à ce processus. Dans certains cas, il pourrait aussi contribuer au financement des écoles professionnelles, les petites et moyennes entreprises (PME) jouant un rôle actif dans ces interactions [20].

29 Avec la mise en place de bourses pour aider les jeunes des familles à faible revenu à poursuivre leur scolarité dans le deuxième cycle du secondaire, il est particulièrement important d’améliorer la qualité des services éducatifs. Une action vigoureuse s’impose, à partir du primaire et dans le secondaire, comme indiqué dans l’Étude de 2005 [21]. La réforme des programmes et des pratiques pédagogiques engagée il y a quelques années dans le premier cycle du secondaire devrait se poursuivre et s’étendre au deuxième cycle, qui a été négligé jusqu’ici. Des actions concrètes restent à entreprendre pour offrir des services plus nombreux et meilleurs aux prochaines cohortes. Pour que les réformes soient efficaces, il faut des mécanismes qui accroissent l’efficience, lesquels sont pratiquement inexistants. Cela concerne en particulier le transfert de responsabilités au sein du système et la mise en place de dispositifs appropriés d’évaluation et de responsabilité. Pour que les évaluations menées au Mexique portent leurs fruits, il faut en utiliser largement les résultats afin d’influencer les décisions stratégiques, la gestion des établissements scolaires et le choix des utilisateurs.

30 L’attractivité et la qualité de l’enseignement technique et professionnel doivent être améliorées afin de faciliter le passage de l’école au monde du travail. Le renforcement des études techniques devrait s’inscrire dans une réforme plus générale du deuxième cycle de l’enseignement secondaire, l’objectif étant de réduire les abandons et d’accroître l’employabilité de ceux qui décident de ne pas faire d’études supérieures. Des réformes ont été lancées en 2004 pour que l’enseignement technique réponde aux besoins du secteur productif en matière de formation et aux demandes des élèves qui ne trouvent pas d’emploi correspondant à leurs qualifications lorsqu’ils quittent l’école. Les mesures en cours pour améliorer l’attractivité et la qualité de l’enseignement technique et professionnel devraient être approfondies. Une coopération étroite entre le secteur des entreprises et les établissements d’enseignement professionnel s’impose pour garantir la pertinence des programmes d’études au regard des besoins du marché du travail.

31 La création d’un système d’apprentissage, aujourd’hui pratiquement inexistant au Mexique, faciliterait le passage de l’école à la vie professionnelle, et se révèle particulièrement importante pour un pays de plus en plus spécialisé dans les exportations de biens manufacturés (qui font largement appel aux métiers spécialisés) et de services. Pour les cohortes qui ont déjà quitté le système scolaire, les programmes actifs du marché du travail (PAMT) peuvent jouer un rôle [22]. Même si l’expérience d’autres pays de l’OCDE en matière de politique d’activation (et de mesures de transition de l’aide sociale au travail) demande à être ajustée au contexte mexicain, il semble bien que la réussite de ces dispositifs ait été associée aux pratiques suivantes :

établir une distinction entre les jeunes de moins de 20 ans, qu’il faut aider à rester à l’école (ou à y retourner), et les jeunes adultes, qu’il faut aider à acquérir une expérience professionnelle ;
fournir une assistance à la recherche d’emploi (orientation professionnelle et conseil), ce qui s’avère l’action la plus efficace pour les jeunes par rapport à son coût, en termes de perspectives de salaire et d’emploi ;
adapter les programmes de formation aux besoins locaux, ce qui exige la participation du secteur privé et des responsables locaux pour évaluer sur place la demande de qualifications. En particulier, les programmes Jóvenes élaborés dans certains pays d’Amérique latine se sont montrés plutôt efficaces pour améliorer les résultats des jeunes sur le marché du travail. Ils s’adressent aux jeunes de familles défavorisées qui ont un faible niveau d’instruction et une expérience professionnelle réduite, et prévoient des mesures de formation, l’acquisition d’une expérience professionnelle et divers services tels que l’assistance à la recherche d’un emploi (voir Betcherman, Olivas et Dar, 2004).

Améliorer les compétences de la main-d’œuvre grâce à la formation des adultes

La participation aux programmes de formation est faible, alors que les rendements sont élevés

32 Étant donné le nombre élevé de jeunes qui abandonnent leurs études ou qui quittent l’école prématurément, la formation des adultes a un rôle clé à jouer pour donner aux travailleurs une seconde chance d’acquérir de nouvelles qualifications. Cependant, le Mexique, comme d’autres pays de l’OCDE (la Hongrie et le Portugal, par exemple), tend à consacrer des ressources limitées à la formation des adultes [23]. De nombreux facteurs concourent à expliquer cette faiblesse de l’investissement dans la formation au Mexique, notamment l’ignorance des travailleurs et des entreprises concernant les activités de formation et le rendement de ce type d’investissement, ainsi que l’incertitude entourant la qualité des formations offertes. En outre, pour des raisons de financement, certains individus peuvent éprouver des difficultés à investir dans leur capital humain. De surcroît, on relève des contraintes d’offre dans certaines régions excentrées dépourvues de prestataires de formations. À terme, pour exploiter pleinement son avantage comparatif dans les exportations de produits manufacturés, et pour répondre aux changements technologiques privilégiant les qualifications, le Mexique devra renforcer son effort de formation afin de faciliter l’ajustement de la main-d’œuvre à une production à plus forte valeur ajoutée.

33 Des études internationales montrent que les programmes de formation peuvent avoir des effets positifs sur l’employabilité des travailleurs s’ils sont correctement ciblés, surtout au profit des travailleurs peu qualifiés. Au Mexique, comme dans plusieurs autres pays de l’OCDE, les investissements dans la formation, déjà insuffisants, sont largement concentrés sur les travailleurs ayant un niveau d’études élevé. Les travailleurs qui en ont le plus besoin (en particulier les générations âgées ou peu instruites) sont ceux qui participent le moins à l’enseignement et à la formation postscolaires. Dans un environnement en mutation, ils risquent de devenir moins adaptables et de se trouver piégés dans des emplois à faible productivité, généralement dans les activités informelles. Les politiques destinées à élargir l’accès à la formation augmenteraient le potentiel de croissance du Mexique, tout en répondant aux impératifs d’équité. Promouvoir et améliorer les avantages de la formation des adultes implique une plus large participation des personnes qui ont besoin de perfectionner leurs compétences, mais il faut aussi améliorer la qualité de la formation. Dans un pays où la culture de la formation est peu développée, il importe de mieux faire connaître les programmes de formation disponibles par des campagnes promotionnelles, notamment à la télévision publique, tout en renforçant la collaboration avec les entrepreneurs et les associations. Cette action est susceptible d’accroître la sensibilisation et la motivation des personnes pour qui la formation est particulièrement nécessaire.

L’État a un rôle à jouer comme facilitateur et en cas de défaillance du marché

34 Les autorités ont manifestement un rôle à jouer pour promouvoir la formation professionnelle et faciliter la recherche d’emploi grâce aux services publics de l’emploi et aux programmes actifs du marché du travail. Dans la plupart des pays, des organismes publics et des entreprises privées interviennent dans la formation des demandeurs d’emploi. A quelques exceptions près, ce sont généralement les services publics qui assurent l’assistance individuelle et la confrontation des offres et des demandes d’emploi (Lundsgaard, 2002). Étant donné les fortes contraintes budgétaires du Mexique, les décideurs publics doivent cibler le soutien sur ceux qui en ont le plus besoin. Quelques enseignements peuvent être tirés des expériences concluantes d’autres pays de l’OCDE :

les petites et moyennes entreprises ont besoin d’une assistance pour promouvoir la formation des travailleurs ;
les programmes les plus efficaces sont ceux pour lesquels la participation du secteur privé est la plus forte : c’est le cas notamment des stages organisés par des organismes privés ou par des entreprises privées ;
lorsqu’il est nécessaire de rationaliser les instruments existants, une approche progressive se révèle préférable [24].

Améliorer l’étendue et l’efficacité de la formation

35 Le système mexicain de formation des adultes a pour double objectif de dispenser des qualifications initiales et d’assurer un recyclage tout au long de la vie professionnelle. Le premier pilier du dispositif a pour objet d’améliorer l’enseignement secondaire et la transition entre l’école et le monde du travail, de manière à offrir aux jeunes de meilleures perspectives (voir plus haut). Le second pilier, à savoir le soutien de la formation des adultes, vise à perfectionner les compétences tout au long de la vie active. Il pourrait intéresser les millions de travailleurs qui n’ont pas achevé leurs études secondaires et qui n’ont tout au plus que quatre à cinq années de scolarité. Certaines des conditions requises pour le développement d’une formation efficace ont été instaurées au fil des ans. Une étape importante a été franchie avec la création des systèmes de normalisation et de certification des compétences professionnelles (Sistemas Normalizados y de Certificacion de Competencia Laboral), qui assurent la reconnaissance et la transférabilité des compétences, y compris celles acquises par une formation non formelle. La reconnaissance de l’acquis est déjà mise en œuvre sur une large échelle [25]. Cela devrait faciliter l’employabilité des adultes peu qualifiés ou leur retour dans un programme d’enseignement ou de formation.

36 La coordination entre les différents niveaux d’administration s’est améliorée. Mais il reste des problèmes à résoudre, surtout à cause de la complexité du système de formation. Celui-ci compte de nombreux programmes et dispositifs, et de multiples acteurs participent à la conception des politiques et à la mise en œuvre des mesures (voir l’annexe 5.A1). Les compétences sont partagées entre les niveaux d’administration, et les États ont affaire à différents organismes nationaux. S’agissant de la mise en application, il est difficile d’éviter les chevauchements de programmes et la fragmentation de l’action gouvernementale. Une coordination plus étroite s’impose pour éviter les doublons et créer des effets de synergie. En particulier, il est indispensable d’intégrer les stratégies définies dans les différents ministères intervenant à l’échelon fédéral.

37 En matière de politique de formation, il est crucial que la formation dispensée soit efficiente, c’est-à-dire qu’elle réponde aux besoins du marché du travail et qu’elle améliore donc les perspectives d’emploi du stagiaire. L’efficacité de la formation dépend des incitations, des groupes cibles, du contenu, de la durée et des modalités de formation ainsi que du système de reconnaissance et de certification. La mise en place de modules courts de seulement quelques heures par semaine contribuerait à étendre la couverture en facilitant la participation des adultes qui travaillent. Autre élément important : les qualifications pédagogiques des formateurs. Des progrès ont été accomplis avec la création des programmes de formation certifiée. La formation sur Internet a été introduite afin d’élargir l’accès de la main-d’œuvre à la formation. On pourrait perfectionner le système en définissant plus précisément les objectifs, en renforçant l’évaluation et en mettant à profit les résultats pour ajuster les programmes. Le développement d’une base d’informations appropriée permettrait de suivre ce qui est réalisé à chaque niveau d’administration, de façon à évaluer le rapport coût-efficacité des financements publics consacrés à la formation à l’échelle nationale [26]. Priorité devrait être donnée à des études de suivi fondées sur des données longitudinales en vue de jauger l’impact des épisodes de formation sur les rémunérations et sur l’avantage en termes d’emploi pendant plusieurs années. Le gouvernement doit être particulièrement vigilant vis-à-vis de la captation par les prestataires et de l’offre de stages sans rapport avec les besoins du marché du travail, phénomènes qui ont déjà été observés dans d’autres pays de l’OCDE. Les prestataires de services de formation devraient être évalués par des entreprises privées ou par les associations professionnelles compétentes.

Politique sociale et réduction de la pauvreté

Un large éventail de mesures s’imposent

38 Les dépenses publiques pour la protection sociale ont triplé au Mexique depuis le milieu des années 80, mais à 6.3 % du PIB en 2003, elles demeurent parmi les plus basses de la zone OCDE (graphique 5.6) [27]. Toutefois, rapportées aux dépenses publiques totales, elles ne sont pas faibles en comparaison internationale ; on peut donc penser que la priorité donnée dans le budget à la réduction de la pauvreté est aussi élevée que dans les autres pays à niveau de revenu comparable. Mais l’étroitesse de la base d’imposition et la faiblesse des recettes fiscales font que les dépenses sociales sont insuffisantes pour répondre aux besoins élémentaires de la population.

Graphique 5.6

Dépenses sociales publiques : comparaison internationale, 2003

39 La protection sociale demeure d’ampleur limitée et se caractérise aussi par une couverture inégale. Au Mexique, comme dans beaucoup d’autres pays d’Amérique latine, les citoyens les plus vulnérables restent largement à l’écart du système de protection sociale, en dépit de quelques progrès ces dernières années. Il s’agit d’un régime dual. D’une part, le système de sécurité sociale, qui assure essentiellement la couverture maladie et les prestations de retraite, bénéficie aux travailleurs du marché du travail formel qui sont affiliés à l’un des régimes nationaux de sécurité sociale – soit environ la moitié de la population (voir ci-après). D’autre part, il existe des programmes d’aide sociale qui versent des prestations à la population « non couverte », autrement dit la plupart des travailleurs du secteur informel et leurs familles en milieu urbain, ainsi que les segments les plus pauvres de la population qui vivent généralement dans les zones rurales excentrées [28].

La stratégie de lutte contre la pauvreté comprend des programmes efficaces, mais souffre d’un manque de coordination

40 Les programmes d’aide sociale se sont continuellement développés au cours des dix années écoulées, mais leur financement demeure faible au regard de l’ampleur du problème. Des dizaines de programmes sont en vigueur, à la fois au niveau fédéral et à celui des États. En général, la transparence s’est améliorée et l’accent a été mis – très opportunément – sur la publication de données et une évaluation rigoureuse. Les programmes les plus récents sont en général mieux conçus, mieux ciblés et mieux gérés que les anciens programmes de subventions alimentaires et les programmes antérieurs d’aide dans le cadre de la lutte antipauvreté. Le dispositif le plus novateur, Progresa/Oportunidades, en place depuis une dizaine d’années, a pour but d’améliorer le niveau d’instruction afin d’arracher à la pauvreté les familles les plus marginalisées. À titre de complément, un système d’assurance maladie de base (Seguro Popular de Salud) a été mis en place en 2001 pour couvrir les risques de santé des familles pauvres et éviter les dépenses de santé catastrophiques.

Sortir les familles de la pauvreté grâce au programme ciblé Oportunidades

41 Le programme Oportunidades a été conçu pour encourager les pauvres à investir dans l’éducation et la santé pendant une période de temps limitée ; son principal effet réside dans une accumulation de capital humain qui devrait aider les jeunes générations à obtenir des revenus plus élevés pendant la vie entière et rompre ainsi la transmission intergénérationnelle de la pauvreté (Levy, 2006). Ce programme est plus efficace que tous ceux qui l’ont précédé au Mexique. Il a fait l’objet de nombreuses évaluations par des chercheurs et organismes nationaux et étrangers et est généralement considéré comme ayant eu des résultats positifs : i) la consommation alimentaire par personne a augmenté dans les familles couvertes par le programme et le recours aux services préventifs de santé s’est nettement développé ; ii) une réduction nette des taux de mortalité infantile en milieu rural a été observée ; iii) l’impact sur l’éducation est également très sensible, puisque le programme a réduit les taux d’échec et augmenté la scolarisation dans l’enseignement secondaire, en particulier en milieu rural où celle-ci est excessivement faible, tout en diminuant la probabilité de voir des jeunes enfants astreints à travailler (encadré 5.5).

42 Le programme Oportunidades a un caractère nettement progressif : environ 60 % des prestations sont transférées au quintile le plus pauvre de la population et moins de 10 % à la moitié la plus riche (Scott, 2005). Outre son incidence sur la scolarisation, le programme contribue à réduire le nombre des ménages pauvres et surtout à atténuer la sévérité de la pauvreté. Cet effet a été particulièrement spectaculaire dans les zones rurales où la proportion de personnes vivant dans la pauvreté a nettement diminué, tandis que l’impact en milieu urbain a été moins marqué [29]. Cela démontre que le programme a été particulièrement bien ciblé sur les plus pauvres parmi les pauvres (Cortes, Solis, et Bagenas, 2006 ; Levy, 2006). Ce bilan favorable reflète dans une certaine mesure la capacité des autorités de réaliser une autocorrection des erreurs et d’apporter des améliorations constantes.

Encadré 5.5. Oportunidades : le programme de transferts conditionnels pour la réduction de la pauvreté

Oportunidades est le plus grand programme de lutte contre la pauvreté qui existe au Mexique. Mis en place en 1997 au lendemain de la crise du peso, sous le nom de Progresa, il a rapidement été étendu par la suite. Fin 2006, il s’adressait à 5 millions de familles (deux fois plus qu’en 2000), soit environ un quart de la population mexicaine totale, dans les 2441 communes que compte le pays [*]. Il s’agit d’un programme de type incitatif qui vise à développer la formation de capital humain (selon une démarche intégrant éducation, santé et nutrition) grâce à un système de prestations monétaires conditionnelles Oportunidades verse de l’argent aux familles pauvres pour les aider à se nourrir, à condition qu’elles envoient leurs enfants à l’école et qu’elles les soumettent à des contrôles médicaux réguliers. Les aides sont versées périodiquement et peuvent représenter jusqu’à 22 % du revenu total des bénéficiaires. Le programme assure aussi des services de santé de base à tous les membres de la famille ainsi que des soins particuliers aux femmes enceintes, aux femmes allaitantes et aux enfants de moins de deux ans. Son coût administratif est faible, de l’ordre de 6 % de l’ensemble du budget.
Les résultats obtenus sont éloquents : la mortalité infantile en milieu rural a reculé de 11 % ; le nombre d’enfants souffrant de malnutrition a diminué et la taille moyenne des enfants a augmenté ; dans le domaine de l’éducation, où 5.1 millions de bourses (becas) environ ont été distribuées en 2006, les taux d’échec et d’abandon ont baissé et la scolarisation est forte au niveau du primaire, et le nombre d’élèves inscrits dans le secondaire, deuxième cycle compris, a augmenté, en particulier dans les zones rurales. Le programme a également permis de réduire sensiblement la probabilité d’être mis au travail pour les enfants âgés de 10 à 14ans vivant dans les zones rurales (Parker, Behman et Todd, 2005).

43 Même si le programme Oportunidades est bien conçu et tout à fait performant, il pourrait être encore amélioré. Par ailleurs, pour que son potentiel soit pleinement réalisé, une application plus efficace des autres politiques est nécessaire. Premièrement, la certification de la fréquentation scolaire et les contrôles médicaux (dont dépendent les transferts monétaires) devraient être rigoureux, tandis que la distribution et la consommation de compléments nutritionnels devraient faire l’objet d’une supervision efficace ; deuxièmement, il faudrait améliorer la couverture du programme de façon qu’il touche la totalité de la population en état d’extrême pauvreté [30]. À l’heure actuelle, l’insuffisance de la couverture fait qu’un important pan du capital humain potentiel du Mexique reste inexploité. Troisièmement, le programme doit être ajusté dans les zones urbaines, où le coût d’opportunité de la poursuite des études est probablement plus élevé que dans les zones rurales (ou même semi-urbaines) [31]. Enfin, la qualité du système éducatif et du système de santé publique demande à être améliorée. Oportunidades vise à stimuler la demande de services de santé et d’éducation. Il faut donc que l’offre suive si l’on veut que les mesures en place pour inciter les pauvres à investir dans l’éducation et la santé se traduisent effectivement par une valorisation du capital humain.

Protéger les familles pauvres contre les risques sanitaires : Seguro Popular

44 L’accès aux soins de santé varie selon les catégories de population, ce qui reflète les fortes disparités de revenu dans le pays : certains groupes et certaines régions ont accès à des soins modernes et de qualité grâce à leur régime d’assurance (y compris l’assurance privée) ; d’autres, qui ne sont pas couverts par les régimes d’assurance contributifs, reçoivent des soins de moindre qualité ou éprouvent des difficultés à accéder aux services (parce qu’ils habitent trop loin des centres de soins). La couverture maladie étant positivement corrélée au revenu, la tranche la plus démunie de la population est confrontée à de plus fortes dépenses de santé catastrophiques ou appauvrissantes [32]. L’enquête de 2000 sur les dépenses des ménages (ENIGH) a montré que 19.3 % de la population du quintile de revenu inférieur avaient supporté des dépenses appauvrissantes ou catastrophiques et que 98.5 % des dépenses appauvrissantes se concentraient dans le quintile inférieur (ministère de la Santé, 2004 ; OCDE, 2005a). Une maladie qui entraîne des dépenses catastrophiques pour les personnes non assurées engendre une pauvreté accrue, elle-même associée à des pertes de capital humain qui entravent la productivité et la croissance. Le régime d’assurance de base Seguro Popular a été créé pour étendre la couverture maladie et réduire le risque de dépenses de santé catastrophiques à la charge des patients (encadré 5.6).

45 À l’heure actuelle, les familles couvertes par Seguro Popular n’ont accès qu’aux soins fournis par les Services de santé de l’État. Toutefois, l’objectif du programme est de permettre à tous les prestataires opérant dans le système national de santé d’offrir des services de soins. Ce sera là une première étape majeure vers le démantèlement du système verticalement intégré actuel où le financement et la prestation des soins sont liés, et cette réforme devrait encourager les prestataires à améliorer la qualité et l’efficience de leurs services. Toutefois, l’issue de la réforme dépendra de façon cruciale de la capacité et de la volonté des divers « assureurs » de passer d’un modèle dans lequel l’argent sert à financer l’offre, à un modèle acheteur/prestataire où l’argent suit le patient. Instaurer une séparation plus nette entre les acheteurs et les prestataires demeure un impératif majeur pour le système de santé du Mexique (OCDE, 2005).

Encadré 5.6. Seguro Popular : la mise en place d’une assurance maladie de base

L’objectif du Seguro Popular est de garantir aux familles qui n’ont pas accès au régime de sécurité sociale une couverture médicale comprenant un ensemble de 307 médicaments et de 249 prestations de diagnostic et de traitement (notamment pour une série d’affections dont la prise en charge est financièrement catastrophique pour la population non assurée). A la fin de 2006, le programme comptait 5.1 millions de familles bénéficiaires, soit environ 16 millions de personnes représentant un tiers de la population non affiliée au système de sécurité sociale, contre 11.4 millions un an auparavant [*]. Le Seguro Popular est financé par le budget fédéral et par les États. En principe, les familles qui en bénéficient devraient aussi participer à son financement, mais comme elles appartiennent presque toutes aux deux déciles inférieurs de la distribution des revenus, ce n’est en fait pas le cas (ministère de la Santé, 2006). La progressivité est l’un des traits marquants de ce programme. L’objectif est d’intégrer l’ensemble de la population non couverte d’ici 2010, ce qui semble réalisable. En 2007, le nouveau gouvernement a déjà fixé la priorité de la prochaine étape en étendant la couverture médicale du Seguro popular à la plus jeune génération.
Bien que le Seguro Popular ne soit pas une assurance volontaire, les États sont fortement encouragés à faire en sorte que la population qui ne dispose actuellement d’aucune couverture sociale s’affilie au régime et y reste affiliée, car du nombre de familles inscrites dépend le montant des transferts budgétaires fédéraux. Et les paiements versés aux prestataires de soins sont fonction de la proportion de cas effectivement traités.

46 Deux difficultés majeures freinent la mise en œuvre de Seguro Popular et en limitent l’efficacité. Premièrement, des ressources substantielles sont requises pour élargir la couverture du système dans les prochaines années. On pourrait y parvenir en partie en réduisant les coûts administratifs excessifs du système national de santé dans son ensemble – à 9.5 % des dépenses de santé totales, ces coûts sont parmi les plus élevés de la zone OCDE. Le reste du financement devra provenir de sources publiques supplémentaires (le besoin de financement est estimé à 0.8 % du PIB par an), qui ne peuvent découler que d’un redéploiement de ressources budgétaires ou d’une réforme fiscale génératrice de nouvelles recettes (chapitre 2). Outre la fourniture de financements appropriés, l’extension des affiliations au Seguro Popular et la protection effective des assurés dépendent d’une amélioration de la qualité des services de santé et de l’accès physique aux installations de soins. L’affiliation à ce régime ne saurait être une option attrayante pour de nombreuses familles mexicaines que si la qualité et l’accès sont améliorés. De fait, ces deux aspects sont problématiques : ainsi, les traitements disponibles pour les affiliés sont notoirement insuffisants et l’accès est difficile, en particulier dans les zones rurales où certaines familles doivent marcher plusieurs heures durant pour pouvoir utiliser les services d’une unité médicale. Les autorités ont annoncé un programme d’« autobus santé » destiné à rendre les services de santé de base accessibles aux communautés excentrées [33]. Une utile mesure complémentaire consisterait à inciter les médecins et les infirmières à travailler de façon plus permanente dans les zones éloignées.

La stratégie globale de réduction de la pauvreté devrait être mieux intégrée

47 Un important enjeu de politique sociale au Mexique consiste à mieux coordonner la myriade de programmes en place. En principe, c’est l’affaire du « parapluie » Contigo créé en 2000, qui regroupe tous les programmes sociaux actuellement en vigueur au Mexique. Ce dispositif vise à éviter les chevauchements et à explorer les synergies afin de maximiser les résultats des programmes. Toutefois, certains éléments montrent que Contigo n’a pas encore été pleinement appliqué et reste pour l’essentiel une construction théorique (certes judicieuse). Une certaine rationalisation et une coordination plus étroite s’imposent. Même compte tenu du fait que la population cible est hétérogène et ne peut donc pas être atteinte avec un nombre limité de programmes, la panoplie des programmes en place est trop vaste, d’où des chevauchements. Certains programmes se distinguent par le type d’instruments utilisés ou par l’entité responsable de leur application, mais ils visent la même population. Alors que certaines familles sont susceptibles d’être couvertes par plusieurs programmes, en raison d’une coordination médiocre, d’autres risquent d’être laissées à l’écart [34]. De surcroît, la multitude de programmes en place pour réduire la pauvreté implique une bureaucratie plus lourde, donc des coûts d’administration plus élevés.

48 Deux programmes plus anciens – DICONSA (magasins publics ruraux) et LICONSA (distribution de lait à des prix subventionnés) demandent à être révisés, en vue de les recentrer, voire de les supprimer [35]. Il est possible qu’ils soient devenus un circuit de commercialisation aisé pour des producteurs nationaux qui ne sont pas pauvres, et qu’ils fassent donc partie de stratégies de recherche de rentes (Levy, 2006). Le subventionnement des prix est coûteux et perturbe les signaux de prix. Le processus global d’ajustement des programmes de réduction de la pauvreté en place et de rationalisation des divers instruments d’action devrait être progressif, de façon à éviter de créer de fortes difficultés sociales.

Améliorer la stratégie microrégionale

49 Le Mexique a pris une initiative novatrice en 2001 avec l’introduction de la stratégie microrégionale, dirigée par le ministère du Développement social (SEDESOL). L’objectif était de coordonner et de suivre les politiques de développement rural dans les zones rurales les plus marginalisées et les plus pauvres – où vivait près d’un quart de la population. Cette stratégie comprend une combinaison de mesures, notamment une aide sociale d’urgence. Elle n’est pas axée sur les subventions, mais plutôt sur les investissements, et intègre les actions menées par différents ministères dans des secteurs spécifiques. La mise en œuvre d’une stratégie qui se focalise sur les régions les plus pauvres est tout à fait opportune, étant donné les carences de l’allocation des transferts fédéraux aux administrations infranationales (par le biais de subventions affectées ou d’un partage des recettes), qui généralement n’assurent qu’une péréquation limitée [36].

50 La stratégie microrégionale a donné quelques résultats. Elle pourrait être renforcée par une meilleure coordination avec les autres ministères compétents, en particulier dans les domaines de la construction routière, des services sanitaires et de l’adduction d’eau. Il serait souhaitable de définir précisément les responsabilités des divers ministères en cause et de garantir la continuité de la stratégie. Un réexamen des relations budgétaires entre les niveaux d’administration devrait faire partie de l’action globale visant à corriger les inégalités, ainsi qu’on l’a noté au chapitre 2. En outre, il y a lieu d’améliorer la coordination entre la stratégie microrégionale et le programme de développement rural du ministère de l’Agriculture (SAGARPA), pour exploiter les synergies entre les deux principaux acteurs du développement rural (OCDE, 2007).

Développer davantage le cadre du microcrédit

51 Le microcrédit peut contribuer à réduire la pauvreté et la marginalisation en favorisant le développement du secteur des microentreprises. Le développement de l’épargne est un important moyen d’améliorer le bien-être de la population pauvre, car il a des effets tangibles sur l’accumulation de richesse et la protection contre les événements catastrophiques (mais aussi des effets plus intangibles tels que la confiance en soi, l’accroissement de la sécurité et l’entrée dans le secteur formel). Ces dernières années, plusieurs mesures ont été prises au Mexique en vue d’élaborer un cadre réglementaire et prudentiel approprié pour le secteur du microcrédit, et ce en deux étapes principales : i) l’adoption de la loi sur le microcrédit en 2001 et ii) la création de la BANSEFI, banque de développement qui fait office de banque centrale pour le secteur des « banques sociales » (encadré 5.7).

Le régime de sécurité sociale n’offre pas un filet de sécurité efficace à la population

52 Outre l’aide sociale, le Mexique dispose d’un système de sécurité sociale contributif pour la couverture maladie et retraite. Dans de nombreux pays de l’OCDE, la sécurité sociale contribue à protéger les pauvres contre les risques, avec de fortes variations d’un pays en l’autre concernant le degré de protection ainsi accordé et la part des ressources budgétaires affectées au dispositif. Au Mexique, le système de sécurité sociale est mal conçu pour protéger les pauvres. Il couvre les travailleurs du secteur formel et leurs personnes à charge – au total, cela ne représente que la moitié environ de la population – et son incidence est régressive. Il existe un lien direct entre l’activité dans le secteur informel et la couverture étroite du régime d’assurance sociale, étant donné que les travailleurs choisissent d’être exclus du système de sécurité sociale ou que les employeurs préfèrent embaucher en dehors du secteur formel, ainsi qu’on l’a vu plus haut. La très grande majorité des travailleurs mexicains du secteur formel privé sont couverts par l’IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social), qui est financé par des cotisations des employeurs et des salariés, à quoi s’ajoute une contribution forfaitaire de l’État pour chaque travailleur affilié. Il existe plusieurs autres régimes, en particulier pour les salariés du secteur public. Le système de sécurité sociale contributif, qui est donc très fragmenté, couvre la partie la moins vulnérable de la population. Par ailleurs, les sous-régimes absorbent des ressources budgétaires, en raison des contributions publiques mais aussi parce que ces dispositifs ne sont pas financièrement viables (à cause du régime trop généreux accordé aux bénéficiaires et d’une efficience médiocre). Par conséquent, les divers sous-régimes génèrent des engagements implicites pour les générations à venir.

Encadré 5.7. La « banque sociale » au Mexique

Le secteur de la microfinance (appelé banque sociale au Mexique) se compose de quelque 600 intermédiaires financiers privés ou coopératifs bien implantés au niveau local. Il propose des services financiers et même une assistance technique à des secteurs de la population qui n’ont pas accès au système bancaire traditionnel (petits commerçants, travailleurs indépendants à faible revenu, etc.). La BANSEFI, qui chapeaute le secteur, et les intermédiaires de la banque sociale utilisent un réseau Internet commun ((L@ red de la gente) qui facilite la promotion et la vente des produits et services, et par lequel peuvent également transiter les envois de fonds des travailleurs expatriés ainsi que les aides publiques (par exemple celles du programme Oportunidades). Étant donné que les intermédiaires financiers traditionnels ne desservent que 35 % environ de la population active, la clientèle de la banque sociale pourrait atteindre 30 millions de personnes (d’après les estimations de la BANSEFI). Le nouveau dispositif a déjà fait la preuve qu’il est capable de développer une culture de l’épargne, et la demande de microcrédit est potentiellement considérable : en juin 2006, 3.3 millions de comptes d’épargne avaient été ouverts dans l’ensemble du réseau de la BANSEFI, contre moins d’un million au départ. En étendant l’offre de services financiers à tous ceux qui n’ont généralement pas accès au système bancaire et en offrant à des individus marginalisés une possibilité d’insertion professionnelle productive, la banque sociale s’inscrit dans le droit fil de la stratégie globale des autorités pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion. Elle encourage l’épargne et l’investissement dans les zones défavorisées, parce qu’elle aide en particulier à mieux répartir les effets bénéfiques des transferts de fonds au sein de la collectivité et dans le temps. (Pour plus de détails, voir www. bansefi. gob. mex .)

Inégalité

53 Il existe des disparités d’accès et de qualité entre la population couverte et la population non couverte. Mais la distribution des ressources publiques est elle-même inégale ; si l’on considère à la fois le régime d’assurance maladie et le régime retraite, le système de sécurité sociale a une incidence régressive (graphique 5.7).

Graphique 5.7

Couverture maladie et vieillesse, par décile de revenu ¹

1. Concerne les régimes maladie et vieillesse de l’IMSS, de l’ISSSTE et de PEMEX.

54 S’agissant des soins de santé, les divers régimes de sécurité sociale fournissent des services à différentes catégories qui ne représentent ensemble que la moitié environ de la population (OCDE, 2005). La mise en place d’une assurance maladie de base avec Seguro Popular a élargi la couverture, mais il s’agit d’un dispositif très rudimentaire en comparaison des autres pays de l’OCDE. Au total, la couverture maladie au Mexique est très loin des pratiques normales des autres pays de l’OCDE où, en moyenne, le système de sécurité sociale couvre près de 95 % de la population. Les dépenses de soins du régime de sécurité sociale par personne assurée (travailleurs et leurs familles) sont beaucoup plus élevées que les dépenses publiques par personne en faveur de la population non couverte. À titre d’exemple, les dépenses par personne de l’IMSS pour ses bénéficiaires représentent le double des dépenses de l’administration fédérale et des États pour la population non couverte (dépenses mesurées sur la base des utilisateurs effectifs) [37]. Cette disparité, compte tenu de la contribution de l’administration fédérale au budget de l’IMSS, n’est pas compatible avec l’objectif d’une allocation équitable des ressources publiques. Par ailleurs, en 2002, plus de la moitié des dépenses de santé totales ont été financées directement par les patients, ce qui représente de loin la proportion la plus forte parmi les pays de l’OCDE, la part des dépenses à la charge des patients étant presque la même dans les ménages à faible revenu que dans les ménages à revenu intermédiaire.

55 Le système de protection présente également de grandes disparités en ce qui concerne les pensions de vieillesse. D’une part, les travailleurs qui n’ont pas cotisé à l’un des régimes d’assurance (publics ou privés) du secteur formel n’ont pas droit à des prestations de vieillesse. La seule protection contre la pauvreté pendant la vieillesse réside dans les mécanismes informels de gestion du risque, notamment le réseau familial, les transferts privés (envois de fonds des travailleurs migrants), l’accumulation d’actifs privés et l’économie de subsistance. En 2007 a été créée une pension d’un montant limité pour les personnes de 70 ans et plus vivant dans les petites communautés rurales. Le ciblage géographique du programme et les conditions d’âge sont susceptibles de limiter sa couverture, et donc son coût budgétaire. Mais étant donné le manque de ressources budgétaires fiables, il s’avère prématuré d’engager des ressources de façon permanente sur un programme de retraite. L’expérience d’autres pays, y compris moins développés, dotés de programmes de retraite non contributifs ciblés sur les pauvres, montre que ces programmes peuvent finir par engendrer des coûts budgétaires massifs susceptibles de devenir rapidement incontrôlables. De plus, ces dispositifs peuvent dissuader les personnes de s’affilier au système contributif et donc de travailler dans le secteur formel.

56 En revanche, les travailleurs qui ont été intégrés dans le secteur formel pendant une partie au moins de leur vie professionnelle ont droit à une pension de vieillesse. Même parmi cette population relativement protégée, il y a de fortes inégalités d’un régime à l’autre, les régimes de retraite des salariés du secteur public étant généralement beaucoup plus généreux que le régime général du secteur privé. Il y a dix ans, la réforme du régime de retraite de l’IMSS a abouti à la création d’un régime par capitalisation intégrale, avec des comptes retraite individuels. Le système actuel comprend deux éléments redistributifs : une subvention fixe pour tous les travailleurs affiliés (Cuota social) et une pension minimum garantie. Étant donné le faible taux de rendement net de leur épargne « forcée », de nombreux travailleurs n’accumulent pas suffisamment de droits à prestations durant leur vie active dans le secteur formel et sont éligibles à la pension minimum garantie. En conséquence, ce système a sans doute affaibli les incitations à travailler dans le secteur formel durant toute la vie professionnelle (voir l’encadré 5.2 ci-dessus).

57 Les régimes de retraite des salariés du secteur public tendent à être trop généreux ; ils ne sont pas financièrement viables et absorbent des ressources budgétaires. Tout d’abord, un sérieux problème d’équité se pose en raison du régime de retraite trop généreux des salariés de l’IMSS (médecins, infirmières et autres personnels médicaux). Bien que des mesures aient été prises pour réduire la générosité de ce régime, il reste beaucoup plus favorable que celui des salariés du secteur privé, avec des taux de remplacement compris actuellement entre 100 et 130 % et des règles d’ouverture des droits peu strictes [38]. Le régime de retraite des salariés de l’administration fédérale (ISSSTE) a été réformé en mars 2007. La réforme a mis en place des comptes individuels d’épargne comparables à ceux du régime de retraite de l’IMSS, mais leur gestion restera centralisée pendant au moins trois ans. D’autres dispositions visent à rendre l’ancien système ISSSTE financièrement viable (encadré 2.1, chapitre 2). En outre, la réforme autorise la transférabilité des prestations et des droits pour les travailleurs qui partent dans un autre secteur.

58 Le processus de réforme devrait être étendu aux régimes de retraite des fonctionnaires des États (ISSSTE des États) et à ceux d’entreprises publiques telles que PEMEX et CFE. Certaines de ces sociétés conservent des régimes très généreux, qui accusent de lourds déficits annuels. Ces conditions contractuelles privilégiées – et financièrement insoutenables – reflètent dans une large mesure le pouvoir de négociation des syndicats du secteur public. Mais elles représentent une charge inéquitable pour les contribuables (qui généralement ne sont pas affiliés à ces régimes généreux) et impliquent une mauvaise allocation de ressources budgétaires limitées. Outre les inégalités qu’elle engendre, la fragmentation des régimes de retraite fait obstacle à la mobilité des emplois entre le secteur public et le secteur privé.

Options pour la réforme du système de sécurité sociale

59 Le principe directeur des nouvelles réformes du système de sécurité sociale devrait être d’offrir un accès équitable à la sécurité sociale. Les ménages les plus pauvres sont mal assurés contre les risques sanitaires, et beaucoup d’entre eux sont confrontés à des dépenses de santé catastrophiques et appauvrissantes. Une première étape a été franchie avec la création du régime Seguro Popular, encore que la réussite de ce dispositif dépende de la disponibilité de ressources budgétaires fiables.

60 Si des mesures appropriées sont mises en place, l’équité et le rapport coût-efficacité des services de santé sont susceptibles de s’améliorer considérablement. Les réformes amorcées au début des années 2000 devraient se poursuivre, pour transformer progressivement le système de santé en un régime intégré dans lequel tous les Mexicains pourront avoir accès à un niveau adéquat de protection financière contre les risques sanitaires. Le système actuel de segmentation verticale, dans lequel chaque assureur agit comme prestataire pour ses propres bénéficiaires, est inefficace et inéquitable. Dans le long terme, la structure verticale devrait être remplacée par une structure horizontale, avec une séparation entre acheteurs et fournisseurs et des accords contractuels entre assureurs et prestataires. Une réorganisation de la prestation des services suivant ces orientations contribuerait à réduire les doubles emplois et les inefficiences, d’où une meilleure coordination et des coûts administratifs plus faibles [39]. Cette réforme favoriserait aussi l’amélioration de la qualité des services.

61 Le système en place demeure très éloigné des dispositifs souhaités. Quelle que soit l’option qui sera choisie au Mexique pour développer la couverture dans le long terme, les réformes de la prestation de soins de santé doivent être approfondies (aussi bien dans les régimes d’assurance comme l’IMSS et l’ISSSTE que dans le service national de santé, le SSA) dans le but d’accroître l’efficience et la qualité des services de base qui sont dispensés à tous les Mexicains indépendamment de leur revenu. Des mesures améliorant le rapport coût-efficacité permettraient d’élargir la couverture, sans risque de se heurter à des problèmes de viabilité du financement. Dès lors qu’un consensus aura été atteint sur la transformation à entreprendre, il faudra que les mesures prises au fil du temps suivent une ligne d’action cohérente allant dans le sens désiré.

62 Il convient aussi de réformer encore le régime de retraite des fonctionnaires de façon à réduire les distorsions qui aujourd’hui favorisent fortement certains groupes d’intérêts – c’est le cas en particulier du régime extrêmement généreux des personnels administratifs et médicaux de l’IMSS. Dans le contexte actuel du Mexique, caractérisé par la faiblesse du suivi et des capacités de contrôle, il n’est pas indiqué de mettre en place un vaste programme de retraite non contributif ciblé sur les pauvres, parce que ce dispositif créerait des contre-incitations à travailler dans le secteur informel et à acquitter des cotisations de sécurité sociale, mais aussi parce qu’il entraînerait des coûts budgétaires considérables. Un renforcement radical des capacités de lever des impôts et d’administrer des programmes s’impose avant que le Mexique puisse instaurer un niveau même faible de sécurité des revenus durant la vieillesse. Dans ce contexte, les mécanismes de protection de la population non assurée contre la pauvreté resteront essentiellement le réseau familial, les envois de fonds des migrants, l’épargne et l’investissement pendant la vie active, ou l’économie de subsistance.

Conclusions

63 Une réforme globale du marché du travail est nécessaire pour améliorer son fonctionnement et renforcer les incitations à l’emploi dans le secteur formel. Au-delà des modifications de la législation du travail, d’autres initiatives envisageables consistent à accroître la qualité des prestations fournies aux travailleurs du secteur formel et à réduire le coin fiscal, en particulier les cotisations sociales patronales pour les travailleurs peu qualifiés.

64 La stratégie développée depuis une dizaine d’années pour sortir durablement la population de la pauvreté, par des incitations à valoriser le capital humain et à renforcer les infrastructures sociales, se révèle appropriée. Les récents efforts déployés pour assurer les catégories les plus vulnérables contre les risques sanitaires peuvent aussi contribuer à réduire la pauvreté et à développer le capital humain. En revanche, le système de sécurité sociale lui-même n’est pas efficace pour aider les pauvres. Bien que des ressources publiques considérables soient consacrées aux retraites et aux soins de santé, la répartition des ressources est faussée au profit des personnes les moins vulnérables. L’objectif ultime des réformes de la sécurité sociale est de rendre le système moins régressif et d’élargir sa couverture.

65 Il est primordial que les politiques sociales – mais aussi d’autres politiques, à savoir celles qui visent l’éducation, la fiscalité et les transferts ainsi que le cadre du marché du travail – soient conçues de façon à attirer les travailleurs dans le secteur formel. Cet objectif doit avoir un caractère horizontal et il faut le prendre en compte dès les premières étapes de la formulation des politiques. À titre d’exemple, une combinaison d’améliorations de la qualité des prestations fournies par l’IMSS et de réductions des cotisations patronales et salariales au bas de l’échelle des revenus contribuerait à rééquilibrer l’emploi au profit du secteur formel, atténuant ainsi les problèmes d’exclusion et de perte de capital humain associés à l’activité dans le secteur informel. L’encadré 5.8 présente des recommandations spécifiques pour la réforme multidimensionnelle qui s’impose.

Encadré 5.8. Principales recommandations en vue de rendre l’emploi formel plus attractif et de réduire la pauvreté

Rééquilibrer les incitations au profit de l’emploi formel

Revoir l’ensemble des mesures fiscales et des prestations, en particulier pour améliorer la fiabilité et l’efficience des services de sécurité sociale afin d’inciter davantage à l’emploi dans le secteur formel, tout spécialement en ce qui concerne les bas salaires.
Durcir le contrôle du respect des obligations en matière d’impôts et de cotisations sociales, même s’il ne peut s’agir là que d’un élément de la stratégie globale visant à favoriser l’enregistrement des activités informelles.
À plus long terme, un meilleur rapport coût-efficacité des services de sécurité sociale pourrait permettre de réduire les cotisations sociales des travailleurs faiblement rémunérés et de s’appuyer davantage sur un financement par le budget général.

Revoir la législation sur la protection de l’emploi

Améliorer l’équilibre entre flexibilité du marché du travail et protection des travailleurs, en étendant les motifs légaux de licenciement et en remplaçant les indemnités de départ coûteuses (pour les employeurs) et peu fiables par un système de comptes individuels d’épargne.
Élargir les possibilités de recours aux contrats de courte durée et au travail à temps partielles contrats atypiques sont particulièrement utiles pour promouvoir l’activité des femmes.

Mesures complémentaires propices à l’emploi

Instaurer de nouveaux types de contrats de travail, analogues à l’apprentissage, pour la formation initiale des travailleurs. Le recours à ces contrats devra peut-être être régulé pour éviter les abus.
Instaurer une période d’essai, afin de faciliter la création d’emplois dans le cadre de contrats de longue durée.
Promouvoir la formation assurée par le secteur privé; il faudrait en priorité stimuler la demande de formation en faisant mieux connaître les possibilités de formation et en fournissant des orientations. Le développement de modules de courte durée faciliterait la formation en cours d’emploi.
Le soutien public de la formation devrait être limité et ciblé sur les individus dont les perspectives sont limitées.

Réduction de la pauvreté

Ajuster la couverture du programme Oportunidades, afin d’inclure les segments de la population pauvre qui ne sont sans doute pas couverts, et d’éviter les chevauchements. Améliorer la qualité de l’offre de services de santé et d’enseignement pour renforcer l’efficacité du programme.
Étendre encore le régime Seguro Popular, sous réserve que des financements supplémentaires soient obtenus par une augmentation des recettes fiscales. Améliorer l’accès aux services de santé et la qualité de ces services (exemple : disponibilité des médicaments) afin d’accroître l’efficacité du programme.
Pour aider les pauvres d’une manière générale, remplacer les subventions par des transferts monétaires ciblés. Revoir des programmes tels que DICONSA et LICONSA, et en particulier les recentrer sur la fourniture d’aliments de base aux pauvres ou les supprimer.
Rationaliser les nombreux programmes à objectif social pour éviter les doublons : améliorer la coordination entre les programmes et entre les organismes chargés de leur mise en œuvre, afin d’exploiter les synergies.
Revoir l’éventail des interventions visant la pauvreté rurale : renforcer les partenariats entre les acteurs impliqués dans le développement rural, notamment par une meilleure coordination entre les ministères du Développement social et de l’Agriculture.

Sécurité sociale

Accroître le rapport coût-efficacité des soins de santé IMSS afin de fournir des soins de meilleure qualité, à un coût plus faible pour les affiliés (ce qui aura pour effet de rendre l’emploi formel plus attractif et de réduire les pressions financières sur le budget).
Prendre des initiatives progressives pour intégrer les systèmes d’assurance maladie, dissocier le financement de la prestation et élargir la couverture de l’assurance maladie.
Continuer de prendre des mesures pour accroître les taux de rendement nets des comptes individuels d’épargne retraite, car l’attractivité de l’emploi formel augmenterait en conséquence.
Poursuivre la réforme des régimes de retraite des salariés du secteur public, en s’appuyant sur la récente réforme du régime ISSSTE, en vue d’assurer la viabilité financière des dispositifs et de contribuer à la mobilité de la main-d’œuvre.

ANNEXE 5.A1

Programmes de formation

66 Le Conseil national de l’éducation pour la vie et le travail (CONEVyT) s’est vu confier pour mission à sa création la conception des politiques et l’évaluation des programmes dans le domaine de la formation des adultes. En outre, pour améliorer la coordination dans la conception et la mise en œuvre des programmes de formation, le ministère du Travail et les administrations des États ont coordonné leurs efforts dans le cadre du Service national de l’emploi (SNE), qui gère les programmes d’emploi. Le SNE aide les demandeurs d’emploi à tirer parti des différents services, y compris pour la fourniture d’informations et de conseils sur les offres d’emploi et les possibilités de formation. Il utilise des moyens de communication divers pour rester en contact avec les chômeurs, notamment l’Internet (avec Chambanet) et le téléphone (avec Chambatel).

67 Comme nombre d’autres pays de l’OCDE, le Mexique a établi un dispositif général d’information sur les possibilités d’apprentissage et l’orientation professionnelle. Un système de 1 500 guichets, les plazas comunitarias, a été mis en place dans l’ensemble du pays. Ces plazas comunitarias sont une initiative de l’Institut national pour l’éducation des adultes (INEA) du Mexique. Des initiatives du même type ont été développées en partenariat avec des institutions américaines à l’intention des communautés hispanophones établies aux États-Unis. Ces efforts devraient être encore renforcés. La fourniture de conseils et les entretiens individuels entre les personnes concernées et des experts professionnels sont des outils bien adaptés aux travailleurs peu qualifiés et constituent un complément utile des informations consultables sur l’Internet.

68 La principale responsabilité en matière de formation des adultes incombe au ministère du Travail (STPS). L’objectif du ministère est d’améliorer l’accès de la population active à la formation, sans cibler des catégories particulières de travailleurs (groupe d’âge, niveau d’instruction ou profession). Toutefois, l’un des principaux piliers de la stratégie, le Programme de soutien à la formation (PAC, voir ci-après), est généralement axé sur les petites et moyennes entreprises (PME) confrontées à la nécessité d’absorber le progrès technologique. Parmi les programmes de soutien stratégique mis en place au Mexique pour les PME figurent notamment plusieurs actions destinées à améliorer le capital humain dans l’entreprise et à promouvoir ainsi l’utilisation des nouvelles technologies. D’autres efforts visent à faciliter la transition des travailleurs des secteurs en déclin vers les secteurs de croissance. Le « coupon de formation » (Becate), par exemple, l’un des divers systèmes proposés pour appuyer la formation, a pour objectif le recyclage des travailleurs au chômage. Il s’agit là d’une importante mesure complémentaire nécessaire pour tirer pleinement parti de la plus grande libéralisation du commerce en facilitant le redéploiement rapide des ressources de main-d’œuvre vers des secteurs plus productifs.

69 En général, le soutien financier public va aux stagiaires ou aux entreprises, contribuant ainsi à stimuler la demande et non à assurer la formation des prestataires. Cette pratique est conforme à l’expérience d’autres pays de l’OCDE. Dans un grand nombre d’entre eux, la politique de formation a abandonné le subventionnement direct des prestataires extérieurs (publics ou privés) de services de formation pour se tourner davantage vers les systèmes de cofinancement – dans le cadre desquels employeurs et salariés prennent en charge un partie des coûts et qui peuvent être conçus pour inciter davantage les employeurs, les individus ou les deux à investir dans la formation. Le Mexique est l’un des 17 pays de l’OCDE qui a participé à un examen des politiques et pratiques de formation des adultes : pour plus de précisions (voir OCDE, 2005, Promouvoir la formation des adultes).

70 La promotion de la formation des adultes est aussi considérée au Mexique comme partie intégrante de la stratégie de réduction de la pauvreté. Dans ce contexte, divers programmes, conçus par le ministère de l’Agriculture ou le ministère du Développement social (SEDESOL), sont ciblés sur des zones très marginalisées. Des initiatives novatrices ont aussi été mises en place au niveau des États, le Chiapas par exemple, pour faire face aux besoins de formation des communautés autochtones.

Programmes de formation du ministère du Travail

71 Le programme de soutien à la formation – PAC, Programa de apoyo a la capacitacion, connu précédemment sous le nom de CIMO – vise essentiellement les salariés et les employeurs des petites et moyennes entreprises (PME) où l’absence de formation est la plus marquée. Il assure un cofinancement pour la formation en entreprise. Les représentants du secteur productif, les autorités locales et les chambres de commerce sont impliqués. Le programme a été élargi en 2005 et couvre désormais les entreprises familiales.

72 Le coupon de formation pour les travailleurs déplacés (Becate, anciennement PROBECAT) fournit une aide aux travailleurs au chômage ou sous-employés, qui ont besoin d’actualiser et de compléter leurs connaissances ou leurs qualifications. Le bénéficiaire reçoit un coupon qu’il peut utiliser pour rémunérer des services de formation (enseignement et matériels) pendant une période qui ne peut dépasser six mois, dans l’un des centres de formation agréés à cette fin. Le coupon n’est valable que pour les cours réguliers offerts dans ces centres, avec une préférence pour les centres privés. Le programme Becate couvre le coût des coupons à hauteur d’une fois à une fois et demie le salaire mensuel minimum dans la zone géographique concernée, avec des variations suivant le domaine de compétence et le niveau de formation offert par chaque programme. Sur présentation des coupons, les centres de formation agréés inscrivent les bénéficiaires du programme Becate aux cours réguliers qu’ils proposent. Les candidats ont la possibilité de choisir le centre de formation, en tenant compte des conseils du personnel du SNE. Ce programme s’est beaucoup développé ces dernières années. À la fin des années 90, y participaient déjà environ 550 000 personnes par an. Bien que les évaluations réalisées les années précédentes aient donné à penser que le programme était efficace dans la réduction du chômage et l’augmentation des gains, les évaluations plus récentes ont fait apparaître des résultats décevants (Wodon et Minowa, « Training for the urban unemployed: a reevaluation of Mexico’s training programme, PROBECAT, 2000) ». Cela n’est pas surprenant car on a constaté qu’un grand nombre de programmes de recyclage dans les pays de l’OCDE n’ont qu’une incidence limitée au fil du temps. Le fait que le programme puisse ne pas être bénéfique à moyen ou à long terme pour les participants ne signifie pas qu’il doit être supprimé. Il peut être considéré comme un filet de sécurité temporaire en l’absence de toute autre protection en cas de perte d’emploi. Il peut aussi être amélioré pour assurer une formation ayant une incidence durable.

73 Le programme de formation en ligne pour la population active (PROCADIST) a été établi pour tirer parti des nouvelles technologies dans la formation et dans le renforcement des compétences de la population active. Ce programme, qui utilise les médias électroniques, vise à faciliter les interactions entre les tuteurs et les participants ainsi qu’entre les participants.

Amélioration des compétences entrepreneuriales dans les PME

74 Le Programme de formation et d’amélioration des capacités des PME vise à renforcer les compétences entrepreneuriales en matière de gestion, d’administration et de commercialisation, afin de favoriser une absorption plus large et plus profonde des nouvelles technologies. Il facilite l’accès à la formation des propriétaires et gestionnaires de PME, à l’exclusion des microentreprises. Plusieurs acteurs au niveau fédéral et des États sont impliqués dans la mise en œuvre du programme, y compris le ministère de l’Économie, les administrations des États, le Comité national pour la productivité et l’innovation technologique créé en 1997 (COMPITE), les centres de formation, les chambres de commerce et les établissements d’enseignement. Trois cents consultants du COMPITE ont assuré une formation systématique et méthodologique aux PME depuis 2000, le nombre de bénéficiaires atteignant 15 000 en 2006.

75 Au départ, seul un nombre limité d’entrepreneurs bénéficiaient de la formation mais, depuis 2004, de nouvelles activités du Fonds pour les PME ont entraîné une augmentation du nombre de participants en faisant prendre conscience aux entrepreneurs des différentes possibilités de participation aux réseaux, chaînes et associations d’entreprises. En 2005, la gamme des programmes de formation disponibles a été encore élargie avec l’inclusion systématique de l’innovation en tant que principal objectif de l’amélioration du capital humain. En 2004-05, le Programme de formation et d’amélioration des capacités des PME a absorbé près de 13 % des ressources financières du Fonds pour les PME. Bien ciblés, les ateliers et entretiens du COMPITE avec les travailleurs et les gestionnaires, aussi rapides soient-ils, semblent avoir conduit à des améliorations significatives de la productivité.

76 En outre, les « anciens » programmes de formation à l’intention des microentreprises ont été renforcés : par exemple, un programme pour les détaillants, PROMODE (Programa de Capacitacion y Modernizacion del Comercio Detallista), introduit à la fin des années 90, a aidé près d’un million de personnes à ouvrir des magasins de vente au détail (microentreprises dans le secteur du commerce) ou à améliorer leurs opérations. L’objectif pour 2006 est d’assurer une aide à la formation à 160 000 microentreprises dans le secteur da la vente au détail.

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Mise en ligne 01/08/2008

Notes

[1]
Faute de statistiques appropriées, il est difficile de présenter une analyse complète du marché du travail mexicain. La description des tendances du marché du travail et des forces à l’œuvre repose sur les données disponibles de diverses sources, notamment les comptes nationaux, l’enquête nationale sur l’emploi et les registres de la sécurité sociale.
[2]
Voir Maloney (1999 et 2003).
[3]
Voir Kaplan, Martinez et Robertson (2005). Maloney (2003) constate également que les travailleurs qui se mettent à leur propre compte dans le secteur informel gagnent souvent 25 % de plus en moyenne qu’ils ne le faisaient en tant que salariés dans le secteur formel. Les salariés du secteur informel, en revanche, gagnent généralement moins que ceux du secteur formel.
[4]
Le Mexique compte l’une des plus fortes proportions de travailleurs indépendants de la zone OCDE, soit 25 % de l’emploi non agricole (graphique 1.9).
[5]
L’emploi par secteur examiné ici concerne le secteur formel privé, sur la base du nombre de travailleurs enregistrés par l’organisme de sécurité sociale du secteur privé (IMSS). Les données de l’IMSS montrent que la création nette d’emplois dans les maquiladoras (entreprises de fabrication sous douane) a été la principale source de croissance de l’emploi dans le secteur manufacturier en 2004-06, et ce grâce à la vigueur des exportations. Sur la période 2003-06, l’emploi formel a aussi fortement augmenté dans la construction et les services (commerce de gros et de détail, services aux entreprises et aux ménages).
[6]
Les données au niveau de l’entreprise montrent que, pour la moyennedes années 90, à peine 30 % environ des nouvelles entreprises mexicaines étaient encore en activité septans après leur entrée sur le marché, mais les entreprises survivantes ont accru leur taille de près de 80 % en moyenne. À titre de comparaison, aux États-Unis le taux de survie après septans avoisinait 50 %, et la croissance post-entrée des nouvelles entreprises ayant réussi était de l’ordre de 40 %. Les données pour le Mexique concernent la population totale des entreprises ayant au moins un salarié déclaré dans les registres de la sécurité sociale sur la période 1990-2001. Pour une analyse détaillée, voir Bartelsman, Haltiwanger et Scarpetta (2004).
[7]
Voir le chapitre 3, « Creative destruction, productivity and job creation », dans Pages, Pierre et Scarpetta (2007).
[8]
Selon le Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, et sur la base des données de l’enquête ENIGH réalisée au Mexique, la part de la population vivant au-dessous du seuil de pauvreté le plus bas – Línea de Pobreza Alimentaria, seuil de pauvreté alimentaire, correspondant à un revenu par habitant insuffisant pour couvrir les besoins alimentaires de base, selon les prescriptions nutritionnelles établies par l’INEGI-CEPAL – est tombée à 17 % en 2004. Le deuxième seuil de pauvreté – pauvreté en termes de capacité de gain – est défini de façon plus large : il correspond à un revenu par habitant insuffisant pour couvrir la consommation alimentaire, sanitaire et éducative de base.
[9]
Des recherches tendent à montrer que l’impact conjugué de plusieurs réformes visant à promouvoir l’emploi est plus prononcé que la somme des différents effets pris isolément, en raison des importantes synergies qui peuvent être exploitées. Les données tirées de l’expérience des pays de l’OCDE sont analysées dans Elmeskov, Martin et Scarpetta (1998), et dans OCDE (2006), Boosting jobs and incomes, policy lessons from reassessing the OECD Jobs Strategy, rapport d’orientation gratuit, disponible sur le site : www. oecd. org/ els/ employmentoutlook/ policylessons , Paris. Au Mexique, à la différence des autres pays de l’OCDE, une amélioration du fonctionnement du marché du travail induirait une augmentation des créations d’emplois dans le secteur formel plutôt qu’une modification du taux de chômage.
[10]
P. Van den Noord, N. Girouard, C. André (2006).
[11]
Le coin fiscal représente les impôts sur le revenu des personnes physiques ainsi que les cotisations patronales et salariales de sécurité sociale diminuées des prestations en espèces. Au Mexique, il existe en outre un prélèvement sur les salaires, perçu par les États à un taux compris entre 1 et 2.5 %.
[12]
Les prélèvements obligatoires (impôt sur le revenu plus cotisations salariales et patronales moins prestations en espèces) pour un célibataire percevant 67 % du salaire de l’ouvrier moyen atteignaient 17.35 % en 2000 et 20.75 % en 2006, y compris les cotisations patronales aux fonds de pension à gestion privée, au Fonds pour le logement INFONAVIT), à l’assurance licenciement et à l’assurance vieillesse (OCDE, Les impôts sur les salaires, 1979-2006).
[13]
Selon les données d’enquête, la proportion de bénéficiaires considérant comme moyenne ou médiocre la qualité des soins de l’IMSS (27.7) est plus forte que pour l’ISSSTE (17 %) ou les prestataires privés (10.9 %. Voir OCDE, 2005a).
[14]
Les cotisations à la sécurité sociale, aux comptes individuels d’épargne retraite et au Fonds pour le logement versées par les entreprises pour le compte de leurs salariés sont déductibles de l’impôt sur le revenu depuis 2002. Pour les travailleurs à faible revenu, toutefois, cette mesure ne présente aucun avantage.
[15]
Les indemnités de départ en cas de licenciement « sans motif valable » sont de trois mois de salaire plus 20 jours par année de service, si bien qu’un travailleur ayant 20 ans d’ancienneté qui est licencié pour raisons économiques ou pour les besoins de l’entreprise touche en général une indemnité de 16 mois de salaire. Dans beaucoup d’autres pays, le licenciement pour raisons économiques est admis et l’indemnité de départ serait bien plus faible. Par ailleurs, au Mexique les disparités d’application des réglementations impliquent des décisions différentes en matière d’indemnités de départ, et cette incertitude impose une charge supplémentaire.
[16]
Pour plus de détails sur les indicateurs relatifs à la législation sur la protection de l’emploi, voir OCDE, Perspectives de l’emploi 2004, documentation de base – www. oecd. org/ searchResult/ 0,2665,en_2649_33729_1_1_1_1_1,00. html .
[17]
Il a été démontré qu’un simple assouplissement du recours aux contrats atypiques, sans modification du régime des contrats à durée indéterminée, a contribué dans de nombreux pays de l’OCDE à l’apparition d’un marché du travail dual, marqué par le contraste entre contrats à durée indéterminée et contrats atypiques (OCDE, Perspectives de l’emploi, 2004).
[18]
Vodopivec et Raju (2002) voient dans les comptes d’épargne chômage une solution prometteuse pour les pays en développement, car ce dispositif améliore les incitations au réemploi, par comparaison au régime traditionnel d’assurance ou d’assistance. En revanche, ces auteurs estiment que les indemnités de départ sont la solution la moins appropriée : elles nuisent à l’efficience, elles génèrent des coûts de contentieux élevés et elles n’offrent qu’une mutualisation limitée des risques.
[19]
Parents et élèves tendent à faire des choix rationnels à court terme : le système éducatif est de qualité médiocre ; les élèves et les parents appliquent un coefficient d’actualisation élevé ; ils préfèrent un revenu supplémentaire de faible montant à un revenu beaucoup plus élevé mais incertain, voire inaccessible, car le système scolaire n’est pas assez performant pour qu’ils soient assurés d’obtenir des qualifications plus élevées, ce qui se traduit par des abandons précoces.
[20]
Voir l’Examen OCDE des politiques à l’égard des PME, 2006.
[21]
La performance du système éducatif jusqu’au deuxième cycle du secondaire et les mesures visant à améliorer les résultats ont fait l’objet d’une analyse approfondie dans l’Étude 2005. Voir aussi Guichard (2005). Un examen de l’enseignement supérieur au Mexique a été publié par l’OCDE en novembre 2007. L’expérience du Mexique concernant les « Modèles émergents d’apprentissage et d’innovation » a été examinée lors d’une conférence à Merida (2006) ; voir www. oecd. org/ et www. emergingmodelsoflearning. com/
[22]
Les PAMT comprennent les services et organismes publics de l’emploi, les programmes de formation pour les chômeurs et les inactifs, les mesures en faveur des jeunes, l’emploi subventionné et les mesures pour les personnes handicapées.
[23]
La participation de la population active (25-64 ans) à la formation des adultes est convertie en équivalent années pleines/temps complet pour prendre en compte non seulement la part des adultes participants mais aussi la durée des formations chez les participants. Le taux de participation ajusté (TPA) du Mexique est de l’ordre de 1 %, selon les données du recensement de 2001, alors que dans les pays ayant une forte tradition de formation, les TPA varient entre 4 et 6 % ; des pays comme les États-Unis, le Canada et la Corée occupent une position intermédiaire. Voir OCDE (2005), Promouvoir la formation des adultes.
[24]
OCDE, Job strategy revisited (2006) ; Perspectives de l’emploi 2006, chapitres 3 et 4.
[25]
Pour de plus amples informations sur le Conseil pour la normalisation et la certification des compétences professionnelles (CONOCER), créé en 1995 en vue de planifier et d’organiser la normalisation et la certification des systèmes de compétences professionnelles, voir www. ilo. org/ public/ english/ region/ ampro/ cinterfor/ ifp/ conocer/ index. htm .
[26]
Les États reçoivent des subventions fédérales affectées à la formation technologique et à l’éducation des adultes (Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, FAETA), qui représentent environ 1 % du total des subventions affectées en faveur de la santé, de l’éducation de base, etc. Les fonds FAETA sont alloués aux différents États sur la base de leurs dépenses effectives, principalement en fonction des coûts historiques des installations existantes et des ressources humaines affectés à ces programmes, et non sur la base de critères objectifs fondés sur les besoins (Joumard, 2005). Il n’y a guère de données disponibles pour évaluer le rapport coût-efficacité des programmes.
[27]
Les dépenses publiques sociales brutes, à l’inclusion des prestations en espèces et des services sociaux, sont basses au regard de la moyenne OCDE (estimations 2001). Les dépenses publiques sociales en termes nets – une fois ajustées des allègements fiscaux correspondants (fiscalité directe et faible taux d’imposition indirect implicite au Mexique) – sont un peu plus élevées en pourcentage du PIB que les dépenses en termes bruts, mais elles ne représentent que la moitié environ des dépenses sociales nettes des États-Unis et un tiers de la moyenne OCDE.
[28]
Ceux qui ne sont pas employés dans le secteur formel ne sont pas couverts, mais même parmi les salariés du secteur formel, la fraude sur les cotisations sociales limite l’efficacité du régime de sécurité sociale en tant qu’instrument de lutte contre la pauvreté.
[29]
La proportion de la population vivant sous le seuil de pauvreté alimentaire (seuil de pauvreté le plus bas au Mexique) est tombée de 42 à près de 28 % entre 2000 et 2004. La proportion de personnes vivant sous le second seuil de pauvreté (pauvreté en termes de capacité de gain) a également diminué au cours de la même période.
[30]
Le SEDESOL a estimé qu’en 2005 20 % de la population du décile le plus pauvre et 40 % du décile suivant n’étaient pas couverts par Oportunidades (voir Banque mondiale, 2005).
[31]
Au demeurant, les femmes des zones urbaines sont susceptibles d’exercer une forme d’activité professionnelle hors du domicile et pourraient éprouver des difficultés à respecter les obligations prévues par le programme. Cela expliquerait dans une certaine mesure pourquoi le programme a été beaucoup plus efficace en milieu rural.
[32]
Selon l’OMS, les dépenses catastrophiques sont les dépenses de santé à la charge des patients qui dépassent 30 % du revenu disponible du ménage (revenu net des biens et services essentiels et des impôts liés à la santé). Des dépenses appauvrissantes se produisent lorsque les dépenses liées à la santé entraînent le ménage au-dessous d’un seuil de pauvreté.
[33]
En 2007 plus particulièrement, plusieurs carences en matière de médication ont été signalées pour le Seguro Popular – comme pour la plus grande partie du système national de santé. Pour faciliter l’accès en zone rurale, un nouveau programme d’unités médicales mobiles (Caravanas de la Salud, ou « autobus santé ») a été annoncé. Il doit atteindre 200 communes pauvres (dispersées sur 22 États), et privilégier les soins préventifs. Ce programme viendra ajouter ses unités mobiles à celles qui existent déjà (exemple : les flottes de l’IMSS ou du régime Oportunidades). Ce programme devrait toucher 1.5 million d’habitants, tout en évitant les chevauchements. S’il s’avère efficace, sa couverture devra probablement être étendue.
[34]
Ainsi, Procampo – programme de transferts monétaires aux agriculteurs, avec une population cible de 2.8 millions de personnes – n’est pas exclusivement destiné aux pauvres ; mais, dans la pratique, il fonctionne quelque peu comme un filet de sécurité en milieu rural. Étant donné que c’est le seul programme agricole n’excluant pas les familles rurales qui sont sans terres ou qui n’ont que de très petits lopins, il atteint effectivement les paysans pratiquant une agriculture de subsistance (OCDE, Agricultural and Fisheries Policies in Mexico, 2006). Procampo est un programme progressif, mais pas dans un sens absolu (la moitié la plus pauvre de la population rurale reçoit la même part des transferts que le décile le plus élevé). Toutefois, parmi les ménages pauvres que ce programme touche, rares sont ceux qui ne sont pas déjà couverts par Oportunidades ou par un autre programme social (Banque mondiale, 2005).
[35]
DICONSA, créé en 1972, gère 22 000 magasins ruraux publics, tandis que le programme de subventions au lait, LICONSA, a été mis en place en 1944. Les objectifs de DICONSA sont ambigus. Pour sa part, LICONSA est susceptible d’avoir un effet régressif : la part des prestations allant au quintile le plus pauvre atteint environ 12 %, tandis que celle allant à la moitié la plus riche de la population est de 50 % (Scott, 2005).
[36]
La structure des subventions affectées (aportaciones) tend à perpétuer les disparités régionales, les États les plus pauvres recevant généralement moins d’aides que les États les plus riches, notamment pour les soins de santé et l’éducation. Seule la subvention affectée à l’infrastructure de base fait l’objet d’une redistribution entre États et municipalités. Bien que la distribution des transferts par voie de partage des recettes (participaciones) se soit améliorée, ce dispositif n’assure encore qu’une péréquation réduite. Voir OCDE, Études économiques de l’OCDE : Mexique, 2005 et I. Joumard (2005).
[37]
Estimations du ministère de la Santé pour 2002, sur la base de la population potentielle couverte par le régime IMSS. Dans la pratique, seulement les trois quarts des personnes ayant droit à l’IMSS l’utilisent effectivement. La proportion de la population non assurée utilisant les services de santé de l’administration fédérale et des États est un peu plus importante, de sorte que les dépenses par utilisateur effectif dans le régime IMSS sont encore plus élevées. Il existe aussi de grandes disparités de dépense par personne entre les divers régimes de sécurité sociale : les dépenses de santé pour les salariés de PEMEX et leurs personnes à charge sont plus de quatre fois supérieures aux dépenses de l’IMSS par bénéficiaire.
[38]
L’âge moyen de départ à la retraite du personnel IMSS est actuellement de 53 ans. Selon le nouveau régime, les travailleurs recrutés avant octobre 2004 devront avoir 28 ans d’ancienneté pour toucher une pension avec un taux de remplacement de l’ordre de 130 % ; les travailleurs recrutés après cette date devront travailler pendant 35 ans (pour un taux de remplacement de 100 %).
[39]
Dans un dispositif « idéal », un certain nombre d’assureurs (organismes de sécurité sociale ou entités privées) achèteraient des soins de santé à des prestataires (publics et privés, hôpitaux et praticiens). Ce type de transformation a été entrepris par beaucoup de pays de l’OCDE (Docteur et Oxley, 2004). Pour un examen détaillé du système de santé du Mexique et des réformes en cours, voir OCDE (2005).

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Études économiques de l’OCDE 2007/18 n° 18

Article de revue

Chapitre 5. Créer des emplois meilleurs et plus nombreux et réduire la pauvreté

Citer cet article

Notes

Aperçu général

Taux d’activité, 1994-2004

Taux d’activité, 1994-2004

Tendances du marché du travail et activité informelle [1]

Croissance de l’emploi et dynamique des entreprises

Médiocres résultats sur le marché du travail et pauvreté

La pauvreté au Mexique

La pauvreté au Mexique

Un ensemble complet de mesures propices à l’emploi s’impose…

Encadré 5.1. La croissance et le piège de la pauvreté

… et devrait être complété par une protection sociale efficace

Interventions des pouvoirs publics pour améliorer les résultats du marché du travail

La structure des incitations à travailler dans le secteur formel a été ajustée

Le salaire minimum est relativement bas et non contraignant…

… tandis que les prestations de sécurité sociale sont de faible qualité

Coin fiscal total selon le niveau de revenu, 2006

Coin fiscal total selon le niveau de revenu, 2006

Les impôts sur le travail sont trop élevés par rapport aux impôts sur les bénéfices des petites entreprises

Réexamen de la législation sur la protection de l’emploi

Législation sur la protection de l’emploi (LPE), 2003

Législation sur la protection de l’emploi (LPE), 2003

Encadré 5.2. Incitations au travail et protection sociale

Encadré 5.3. Impact de la législation protectrice de l’emploi sur la situation du marché du travail

Encadré 5.4. La protection contre la perte d’emploi en Autriche et au Chili

Mesures complémentaires pour promouvoir la création d’emplois dans le secteur formel

Proportion de jeunes quittant l’école sans qualification, 2003

Proportion de jeunes quittant l’école sans qualification, 2003

Améliorer les compétences de la main-d’œuvre grâce à la formation des adultes

La participation aux programmes de formation est faible, alors que les rendements sont élevés

L’État a un rôle à jouer comme facilitateur et en cas de défaillance du marché

Améliorer l’étendue et l’efficacité de la formation

Politique sociale et réduction de la pauvreté

Un large éventail de mesures s’imposent

Dépenses sociales publiques : comparaison internationale, 2003

Dépenses sociales publiques : comparaison internationale, 2003

La stratégie de lutte contre la pauvreté comprend des programmes efficaces, mais souffre d’un manque de coordination

Sortir les familles de la pauvreté grâce au programme ciblé Oportunidades

Encadré 5.5. Oportunidades : le programme de transferts conditionnels pour la réduction de la pauvreté

Protéger les familles pauvres contre les risques sanitaires : Seguro Popular

Encadré 5.6. Seguro Popular : la mise en place d’une assurance maladie de base

La stratégie globale de réduction de la pauvreté devrait être mieux intégrée

Améliorer la stratégie microrégionale

Développer davantage le cadre du microcrédit

Le régime de sécurité sociale n’offre pas un filet de sécurité efficace à la population

Encadré 5.7. La « banque sociale » au Mexique

Inégalité

Couverture maladie et vieillesse, par décile de revenu 1

Couverture maladie et vieillesse, par décile de revenu 1

Options pour la réforme du système de sécurité sociale

Conclusions

Encadré 5.8. Principales recommandations en vue de rendre l’emploi formel plus attractif et de réduire la pauvreté

Programmes de formation

Programmes de formation du ministère du Travail

Amélioration des compétences entrepreneuriales dans les PME

Bibliographie

Bibliographie

Notes

Raccourcis

Domaines

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Tendances du marché du travail et activité informelle [1]

Couverture maladie et vieillesse, par décile de revenu ¹

Couverture maladie et vieillesse, par décile de revenu ¹