1L’économie française se redresse lentement depuis la récession marquée de 2001-02, mais cette reprise n’est ni forte ni régulière. Alors que l’horizon s’était éclairci en 2004, les résultats de 2005 ont été décevants. Il semble que l’expansion économique depuis le début de 2006 ait été plus vigoureuse, mais sa variabilité d’un trimestre à l’autre ne permet guère de déterminer si cette accélération sera durable. En 2007, il est peu probable que la croissance soit nettement plus rapide qu’en 2006, et la France pourrait connaître une nouvelle année d’expansion plus faible que celle de l’Allemagne (tableau 1.1). Cela semble marquer un retournement de situation en termes relatifs : la France a en effet constamment affiché de meilleures performances que l’Allemagne et l’Italie du début des années 90 jusqu’à 2005 environ, même si son rythme de croissance est resté inférieur à ceux des États-Unis, du Royaume-Uni et d’économies en phase de rattrapage comme l’Espagne (graphique 1.1).

Tableau 1.1

Projections à court terme

Prix courants € milliards en 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Consommation privée 900.4 2.5 2.1 2.6 2.2 2.6 Consommation publique 378.5 2.2 1.1 1.9 1.7 1.0 Formation brute de capital fixe 300.8 2.6 3.7 4.0 3.9 2.0 Secteur privé 131.4 2.7 3.7 4.2 3.7 2.0 Résidentiel 80.2 3.3 4.1 2.5 0.7 0.5 Non résidentiel 169.4 2.4 3.5 4.9 5.0 2.6 Secteur public .. 2.2 3.9 2.9 4.8 2.3 Demande intérieure finale 1 579.7 2.4 2.2 2.7 2.4 2.1 Formation de stocks1 1.1 0.3 0.0 -0.3 -0.4 0.1 Demande intérieure totale 1 580.8 2.8 2.1 2.4 2.0 2.2 Exportations de biens et de services 408.5 3.3 3.3 6.2 4.0 5.9 Importations de biens et de services 393.1 5.9 6.5 7.1 3.5 5.8 Balance extérieure1 15.4 -0.8 -0.9 -0.4 0.1 -0.1 PIB 1 596.2 2.0 1.2 2.1 2.2 2.2 Indice des prix à la consommation, harmonisé 2.3 1.9 1.9 1.3 1.7 Indice des prix à la consommation sous-jacent, harmonisé 1.8 1.5 1.5 1.6 1.7 Emploi 0.1 0.5 0.9 0.9 0.9 Taux de chômage (moyenne des estimations mensuelles de l’Insee)2 10.0 9.8 9.0 8.4 8.0 Taux de chômage (moyenne des estimations mensuelles d’Eurostat) 9.6 9.7 9.4 .. .. Production potentielle (estimation OCDE) 1.9 1.8 1.8 1.8 1.9 Écart de production potentielle (niveau) -1.4 -1.9 -1.6 -1.3 -1.0 Taux d’épargne des ménages (niveau) 12.7 11.9 11.9 12.5 12.0 Solde de financements des administrations publiques3 -3.6 -3.0 -2.6 -2.3 -1.7 Ajusté pour le cycle3-2.7 -2.0 -1.7 -1.7 -1.3 Dette, définition de Maastricht3 64.5 66.7 65.6 63.9 62.1 Balance courante3 0.1 -1.2 -1.2 -1.0 -1.0 Note : Les données de ce tableau ne comprennent pas les révisions historiques résultant du passage vers la méthode de prix en chaîne dans le compte de la dépense à prix constants; en particulier, selon les nouvelles données le PIB a augmenté de 1.7 % en 2005 et de 2.2 % en 2006. 1. Contribution à la variation du PIB réel (en pourcentage du PIB réel de l’année précédente); prix courants dans la première colonne. 2. L’estimation mensuelle de l’Insee est susceptible d’être sensiblement révisée, pour 2005 et 2006, lors de la prise en compte des résultats de l’enquête emploi 2006, dont l’Insee a repoussé la publication prévue en mars 2007. 3. En pourcentage du PIB. Source : OCDE (2007), Perspectives économiques n? 81.

Projections à court terme

Variations en pourcentage, prix de 2000, sauf indication contraire

Graphique 1.1

Évolution du produit intérieur brut relatif par habitant, de 1970 à 2008

Évolution du produit intérieur brut relatif par habitant, de 1970 à 2008

Variation en pourcentage par rapport à la France (base 1991)

2On peut difficilement considérer la demande globale comme la principale responsable de la fragilité de la reprise. La croissance de la consommation a été fluctuante, mais le taux d’épargne est en diminution depuis 2003, tandis que les marchés d’exportation connaissent une expansion vigoureuse, à des taux variant entre 7 et 10 % par an depuis 2004. Il est vrai que la progression de l’investissement est restée modérée, mais cela n’est peut-être pas surprenant dans la mesure où il est relativement élevé, puisqu’il a représenté 20 % du produit intérieur brut (PIB) nominal en 2006, atteignant son plus haut niveau depuis 1992. Bien que la demande globale, intérieure et extérieure, ait donc augmenté assez rapidement, la production intérieure n’a pas, dans l’ensemble, pu suivre. Moins de trois cinquièmes de l’augmentation totale de la demande finale depuis 2000 ont été couverts par l’offre intérieure – c’est-à-dire par l’accroissement du PIB – tandis que le reste de cette demande supplémentaire a été satisfait par un surcroît d’importations; depuis 2003, lorsque la contribution de la demande extérieure à la demande globale s’est renforcée, cette répartition a été encore moins favorable, puisque à peine un peu plus de la moitié de l’augmentation de la demande a été couverte par un surcroît de production intérieure (tableau 1.2)

Tableau 1.2

Ventilation de la demande finale entre offre intérieure et offre étrangère

Variation cumulée, en pourcentage du PIB1 2000-06 2000-03 2003-06 Demande finale totale, y compris exportations 16.1 5.3 10.1 Offre intérieure (PIB) 9.4 4.0 5.5 Offre étrangère (importations) 6.7 1.4 4.6 Pour la période 2000-05, cette variation est égale à la somme des contributions à la croissance annuelle du PIB, calculée à partir d’indices en chaîne. Pour la période 2005-06, elle est obtenue à partir de la variation annuelle de la somme des composantes du PIB trimestriel, aux prix de 2000. Source : OCDE base de données des Perspectives économiques.

Ventilation de la demande finale entre offre intérieure et offre étrangère

3L’économie française semble donc avoir été incapable de tirer pleinement parti du redressement de la demande intérieure et étrangère. Parallèlement, les exportations ont progressé à un rythme un peu moins rapide que celui auquel on pouvait s’attendre. Comme la plupart des économies à revenu élevé de l’OCDE, la France perd lentement des parts de marché au niveau mondial depuis plusieurs décennies, qu’elle cède en partie à certains des pays de l’OCDE dont la taille est plus modeste mais l’expansion plus rapide, mais surtout aux économies dynamiques non membres de l’Organisation. Sur le long terme, le recul du poids relatif de la France dans les exportations de la zone OCDE en valeur est en partie imputable à la conjonction des effets modestes, mais persistants, de sa spécialisation géographique et de l’évolution des prix en termes relatifs. On peut le voir en comparant les différentes mesures illustrées par le graphique 1.2, puisque pendant la plus grande partie des années 90, l’augmentation des exportations en volume a été parallèle à la croissance des marchés traditionnels de la France; en revanche, au cours de la période 1991-2006, le rythme d’expansion des marchés d’exportation de la France, tel que calculé par l’OCDE, s’est établi en moyenne à 6.1 %, tandis qu’il a été légèrement supérieur pour l’Allemagne et le Royaume-Uni et de 6.8 % dans le cas des États-Unis. Toutefois, si les résultats de la France sur ses marchés traditionnels ont été relativement stables pendant l’essentiel des années 90, ils ont fortement régressé depuis 2002 environ (graphique 1.2, partie B). L’évolution de la compétitivité-coûts et d’autres facteurs, tels que la composition par produit ou la ventilation géographique des échanges, n’expliquent cependant pas totalement les pertes récentes de parts de marché. Il avait été indiqué dans de précédentes Études économiques qu’une amélioration des conditions de concurrence et des institutions du marché du travail permettrait de renforcer la réactivité de l’offre dans l’économie; des progrès ont été accomplis dans ces domaines, mais il est possible d’aller plus loin.

Graphique 1.2

Évolutions et performances à l’exportation

Évolutions et performances à l’exportation

Biens et services

4La présente Étude vise à cerner des moyens efficaces pour atteindre des objectifs moins directement liés à la croissance, mais qui n’en restent pas moins importants pour l’expansion de l’économie, dans la mesure où ils sont étroitement liés à l’évolution du marché du travail et au système des finances publiques. Elle traite de la pauvreté et de l’exclusion sociale, ainsi que de l’éducation, qui sont toutes liées au comportement du marché du travail. Un grand nombre de politiques ont été décentralisées à des niveaux de gouvernement infranationaux; cette tendance répond à une une demande pour des politiques plus sensibles aux besoins locaux mais semble également être associée à un certain chevauchement de compétences et gaspillages, du moins à court terme. Cette Étude analyse également l’impact sur le plus long terme du vieillissement démographique, dont l’effet sur les finances publiques commence déjà à émerger.

5La situation budgétaire s’est améliorée, le déficit des administration publiques ayant diminué de en 2006, pour s’établir à un niveau estimé à 2.6 % du PIB, contre 2.9 % en 2005. Dans la mesure où les statistiques de 2005 incluaient une contribution ponctuelle correspondant au versement d’une « soulte » par l’entreprise publique Électricité de France (EDF), liée au transfert d’engagements au titre des retraites de ses employés, l’assainissement budgétaire sous-jacent a été de l’ordre de 0.7 point de PIB d’une année à l’autre (graphique 1.3). Malgré une croissance économique proche de son niveau tendanciel, les recettes fiscales ont été assez conséquentes, tandis que l’augmentation des dépenses a été relativement modérée. Les dépenses de l’État ont été particulièrement bien maîtrisées, puisque elles sont stables en volume depuis 2004. Ce résultat tient en partie au transfert aux collectivités locales de postes de dépenses susceptibles d’augmenter rapidement; en outre, certains éléments classés précédemment dans les dépenses – des transferts aux autres niveaux d’administration ou à la sécurité sociale, destinés à compenser des réductions d’impôts ou cotisations sociales employeurs – ont été redéfinis, peut-être de manière plus correcte, en tant que recettes négatives. Les autres possibilités de maîtrise des dépenses n’ont pas encore été pleinement exploitées : ainsi, le rythme de plus en plus rapide des départs en retraite de fonctionnaires n’a pas encore été mis à profit pour réduire sensiblement les effectifs du secteur public. En 2007, première année pour laquelle l’établissement du budget de l’État a été intégralement axé sur la notion de mission, conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2002 [1], l’objectif fixé est une réduction de 1 % en termes réels des dépenses de l’État.

Graphique 1.3

Déficit et dette des administrations publiques

Déficit et dette des administrations publiques

En pourcentage du PIB

6Tant les dépenses des collectivités locales que les dépenses de sécurité sociale et de santé ont augmenté en termes réels, et en pourcentage du PIB, ces dernières années. Certains signes indiquent toutefois que la maîtrise des dépenses de santé s’améliore, dans la mesure où, pour la première fois depuis plusieurs années, elles n’ont pas dépassé le plafond nominal prévu en 2005, de même qu’en 2006. Reste que les dépenses des administrations infranationales ne cessent d’augmenter à un rythme plus rapide que les dépenses publiques globales depuis un certain nombre d’années. Cela n’entraîne pas en soi de creusement du déficit de l’ensemble des administrations publiques, car les droits des collectivités locales en matière d’emprunt sont assez strictement limités. L’efficience des dépenses et des impôts locaux suscite néanmoins des préoccupations, évoquées plus loin dans cette partie ainsi que dans le chapitre 5.

7Compte tenu du redressement plutôt hésitant de la croissance de la production, l’emploi, qui avait reculé en 2003 et début 2004, a également progressé de manière assez lente. Ainsi, le chômage n’a commencé à refluer de manière sensible qu’en 2005 (graphique 1.4). D’après les statistiques mensuelles relatives aux demandeurs d’emplois inscrits à l’ANPE (pas encore validées par l’Insee pour 2006), leur nombre était approximativement le même début 2007 que celui auquel il était tombé en 2001, lors du point haut du dernier cycle économique. Néanmoins, les résultats de l’enquête Emploi (pas encore validés par l’Insee) laissent à penser que ce nombre pourrait être nettement plus élevé; il faudra attendre plusieurs mois avant que cette incertitude ne soit levée [2]. Quoi qu’il en soit, même le nombre de chômeurs qui ressort de l’enquête Emploi correspond à un recul marqué du chômage, après une période 2003-05 au cours de laquelle une reprise modérée de la croissance du PIB avait semblé n’avoir que peu ou pas d’effet sur la situation du marché du travail. Outre les effets favorables liés au retour de la croissance, la progression de l’emploi est sans doute en partie liée à des initiatives récentes de la politique de l’emploi (Plan de développement des Services à la Personne et Plan d’Urgence pour l’Emploi notamment).

Graphique 1.4

Évolution des taux de chômage et d’emploi

Évolution des taux de chômage et d’emploi

En pourcentage

8Le niveau du chômage reste cependant élevé et l’« insécurité » demeure un déterminant essentiel du moral des ménages. Selon un sondage d’opinion [3], malgré ces signes d’amélioration, en février 2007, 73 % des Français adultes avaient le sentiment que les conditions de vie se dégradaient dans leur pays, et 5 % seulement qu’elles s’amélioraient; les habitants d’autres grands pays européens faisaient montre d’un pessimisme similaire, mais ce sentiment paraît plus prononcé en France. L’« insécurité » semble préoccuper une forte proportion des actifs occupés ainsi que des chômeurs, du fait d’une prise de conscience d’un certain dualisme du marché du travail : le contraste entre les « insiders », qui ont des emplois à durée indéterminée biens protégés, et les « outsiders », qui occupent des postes « précaires », synonymes d’insécurité, est perçu de plus en plus nettement. Cette disparité correspond en grande partie à une différence entre groupes d’âge, la plupart des actifs devant attendre au moins la trentaine pour accéder à la catégorie des « insiders », et la perception d’insécurité tend à augmenter dans les groupes d’âge plus avancés, même parmi les « insiders ».

9La précédente Étude économique de l’OCDE décrivait de manière relativement détaillée les principaux aspects du marché du travail à l’origine de cette situation. Paradoxalement, la législation relative à l’emploi dessert certains groupes d’individus, en exigeant de leurs employeurs qu’ils les protègent contre un large éventail de risques, alors qu’ils sont mal placés pour couvrir certains d’entre eux. Ainsi, au-delà d’une taille donné, les entreprises sont tenues de déployer des efforts relativement coûteux pour aider les travailleurs licenciés à trouver un nouvel emploi; une telle obligation peut ne pas être trop lourde à assumer en cas de licenciement individuel, mais en cas de licenciement collectif lié à la situation économique de l’entreprise, il peut s’avérer difficile pour l’employeur de s’en acquitter. En conséquence, les employeurs se montrent généralement particulièrement hésitants à embaucher en cas d’incertitude sur les perspectives de leur entreprise. Ils ont tendance à essayer d’accroître leur production sans augmenter leurs effectifs ou en embauchant des travailleurs sous contrat temporaire, dont différents types dérogeant à certaines dispositions du Code du travail ont été élaborés au cours des dernières années.

10Pour réduire la dichotomie entre insiders et outsiders, les autorités pourraient notamment chercher à unifier les différents contrats de travail, de façon à favoriser l’accès de tous à l’emploi, en donnant la flexibilité au début du contrat et en réduisant le risque juridique associé au licenciement [4]. Conscient des difficultés politiques soulevées par toute tentative de réforme approfondie du Code du travail, le gouvernement a préféré s’efforcer d’élargir l’éventail des contrats, avec un succès mitigé. Une des mesures couronnées de réussite a résidé dans l’introduction, à l’automne 2005, d’un contrat applicable aux petites entreprises (moins de vingt salariés en équivalents temps plein) qui offre plus de flexibilité en début de contrat en instaurant une période de consolidation de deux ans. Début 2006, le gouvernement a annoncé l’adoption de dispositions similaires pour les individus de moins de 26 ans, mais celles-ci ont été rapidement retirées à la suite d’un vaste mouvement de contestation sociale, animé notamment, mais pas exclusivement, par les lycéens et étudiants. Il semble donc que les Français soient davantage préoccupés par le comportement que pourraient adopter les employeurs s’ils disposaient d’une plus grande liberté vis-à-vis de leurs salariés actuels, que par la possibilité que le cadre réglementaire actuel constitue un frein permanent à l’embauche et qu’il renforce du même coup le chômage.

11Le salaire minimum est un autre élément de la politique du marché du travail sur lequel l’OCDE a attiré l’attention des pouvoirs publics dans ses précédentes Études économiquessur la France. Son niveau a sensiblement augmenté par rapport à celui du salaire médian, tandis qu’était imposée la réduction obligatoire du temps de travail hebdomadaire sans perte de salaire de 1999 à 2005. En outre, le coin fiscal élevé résultant de l’importance des dépenses publiques tend à la fois à réduire les incitations au travail et à alourdir les coûts assumés par les employeurs. Les allègements de charges sociales accordés pour les individus percevant le salaire minimum, ou une rémunération proche de ce niveau, ont compensé en partie les effets pervers sur l’emploi du coût du travail élevé au niveau de SMIC. Le rapport du Conseil d’Orientation pour l’Emploi sur les aides publiques a souligné leur efficacité; ces allègements doivent certes s’accompagner de hausses des prélèvements obligatoires dans d’autres domaines, mais compte tenu du niveau élevé du SMIC le bilan net en termes d’emplois est incontestablement positif.

La pauvreté et l’exclusion sociale, bien que plus faibles que dans la plupart des pays de l’OCDE, sont considérées comme des problèmes essentiels

12Le taux de pauvreté monétaire (relative) en France est plutôt faible pour la zone OCDE, lorsqu’on le mesure de manière classique par la proportion de la population appartenant à des ménages dont le revenu par personne est inférieur à un certain pourcentage du revenu médian (c’est généralement le seuil de 60 % qui est utilisé en Europe) (graphique 1.5). À cette aune, le taux de pauvreté de la France est plus faible que celui de la plupart des grands pays européens et des États-Unis, et n’est que légèrement supérieur à ceux des pays nordiques, qui occupent le haut du tableau. Cela n’en reste pas moins une question essentielle d’intérêt public en France, peut-être parce que les « valeurs républicaines » que sont la liberté, l’égalité et la fraternité peuvent être interprétées comme mettant particulièrement l’accent sur la prévention des écarts de revenu excessifs, et l’impact potentiel des interventions publiques sur la pauvreté est souvent placé au premier plan des débats économiques.

Graphique 1.5

Taux de pauvreté et inégalités¹

Taux de pauvreté et inégalités¹

En 2005 ou la dernière année pour laquelle des données étaient disponibles²

13La faiblesse du taux de pauvreté relative laisse à penser que cette approche a été plutôt efficace; la pauvreté n’est pas un phénomène massif contre lequel s’imposerait un train de mesures de grande envergure. En fait, plusieurs éléments étroitement liés se détachent nettement. Le premier est le rapport coût-efficacité des politiques actuelles : dans la mesure où la pauvreté, indépendamment de son niveau global, reste très lourde de conséquences pour les individus qu’elle touche, une question essentielle est de savoir si les ressources affectées aux stratégies et aux institutions en place sont utilisées de manière optimale. Le second élément réside dans le lien entre pauvreté et exclusion sociale. Il est difficile de définir cette dernière avec précision, et plus difficile encore de la mesurer statistiquement, mais elle est plus préjudiciable que la pauvreté en tant que telle, étant de manière générale associée à des périodes prolongées de pauvreté. L’exclusion sociale touche en effet des personnes dont les liens avec la société, en particulier avec le cours normal de l’activité économique, se sont tellement distendus qu’elles risquent fort d’être incapables de tirer parti des mécanismes du marché, ou même des nombreux dispositifs publics axés sur les plus démunis. Enfin, un troisième élément, qui est lié aux deux premiers, réside dans la concentration géographique de la pauvreté et de l’exclusion sociale, et ses liens avec les conditions de logement et la politique du logement.

14Bien qu’il soit difficile de définir clairement certains concepts, la sortie de la pauvreté ou de l’exclusion passe dans la plupart des cas par un resserrement des liens avec le marché du travail. L’emploi représente non seulement un apport de ressources matérielles, mais aussi un vecteur important de liens sociaux sans lesquels la pauvreté peut se transformer en exclusion. La pauvreté parmi les personnes occupant un emploi n’est pas plus répandue en France que dans la moyenne des pays de l’OCDE, et elle touche essentiellement les ménages qui comptent des personnes à charge et un seul apporteur de revenu. La pauvreté de certaines personnes tient au fait qu’elles n’ont pas, ou ne parviennent pas à trouver, un emploi à temps plein tout au long de l’année, mais tel n’est pas toujours le cas; pour un nombre significatif de familles, le fait d’avoir un membre qui exerce un emploi à temps plein, même rémunéré au salaire minimum dont le niveau est relativement élevé, n’est en effet pas toujours un rempart suffisant contre la pauvreté relative.

15Le relèvement du salaire minimum est donc souvent présenté comme une mesure de lutte contre la pauvreté. Or, étant donné que près de 15 % des employés du secteur marchand non-agricole perçoit le salaire minimum, une telle mesure risque fort d’accroître le chômage. Cela pourrait n’avoir qu’un effet direct limité sur la mesure globale de la pauvreté dans la mesure où les individus qui perdent leur emploi sont déjà en dessous du seuil de 60 %, alors que certaines des personnes bénéficiant du salaire minimum revalorisé pourraient franchir ce même seuil, entraînant peut-être une diminution de la mesure de la pauvreté malgré le recul de l’emploi. Il est cependant très probable que cela aggraverait l’exclusion sociale, dans la mesure où il serait encore plus difficile pour les chômeurs peu qualifiés de trouver un emploi. Comme indiqué dans le chapitre 2, il est possible de trouver un meilleur équilibre entre une augmentation du salaire minimum conjuguée à un allègement des cotisations de sécurité sociale accordé à titre de compensation aux employeurs, d’une part, et l’utilisation du crédit d’impôt sur les revenus d’activité désigné sous le nom de « prime pour l’emploi (PPE) », d’autre part, de manière à obtenir de meilleurs résultats sur le front de l’emploi et à mieux cibler l’utilisation des ressources affectées à la lutte contre la pauvreté.

16Il existe une multitude de prestations en espèces, qui expliquent pour l’essentiel le bas niveau du taux de pauvreté – mesuré après impôts et transferts sociaux – malgré les performances médiocres du marché du travail. Elles représentent toutefois également un coût pour les finances publiques; elles contribuent aussi au maintien d’un coin fiscalosocial élevé sur le travail, dont l’effet sur le niveau du chômage est certes en partie contenu grâce à la politique d’allègements de cotisations sociales, mais qui peut décourager l’activité des salariés qui voient ainsi leur rémunération nette baisser. Des progrès ont été accomplis ces dernières années dans la réduction des désincitations au travail pouvant résulter de la nécessité de cibler ces prestations et de les subordonner à des conditions de ressources. Tout l’enjeu reste de déterminer comment aller plus loin, et d’associer les garanties de revenus avec un dosage adéquat de possibilités et d’incitations, afin que la recherche d’emploi constitue la principale voie de sortie de la pauvreté.

17On observe une concentration de la pauvreté et de l’exclusion dans des zones particulières ainsi que dans certains groupes ethniques ou nationaux. La France ne se distingue pas à cet égard de la plupart des autres pays. S’agissant de la concentration géographique de ces problèmes, qui sont fréquemment associés en France aux « cités » – des banlieues situées à la limite des principales conurbations (mais aussi des centres urbains dans certaines villes de taille moyenne) – il est particulièrement difficile de déterminer s’il conviendrait d’adopter une approche spatiale, en ciblant sur des zones particulières les mesures adoptées – celles-ci venant s’ajouter aux dispositifs axés sur les individus ou les familles affectés. Un problème similaire se pose en ce qui concerne la concentration ethnique de ces phénomènes : il est difficile de déterminer si les actions menées devraient être uniquement axées sur les personnes ou également les groupes.

18Les autorités françaises ont pris des mesures différentes à l’égard de ces deux types de concentration. Certaines zones urbaines sont définies comme « prioritaires » ou « sensibles » et bénéficient à ce titre de financements supplémentaires affectés à des dispositifs sociaux, économiques, liés au logement ou relatifs à l’enseignement. D’un autre côté, malgré la mise en place en 2004 d’un organisme public chargé de lutter contre la discrimination à caractère racial ou autre, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), le principe constitutionnel d’égalité devant la loi est généralement interprété comme contraire à toute forme de discrimination positive, tout autant que négative. Du fait de ce même principe, il peut s’avérer difficile de réunir des informations sur la discrimination, dans la mesure où il fait obstacle à la collecte de données sur les individus suivant leur origine raciale, par exemple. Au cours des dernières années, diverses études sur la discrimination ont révélé que les employeurs, par exemple, se livraient à des pratiques discriminatoires fondées non seulement sur des critères raciaux (en s’appuyant sur le nom de famille) mais aussi sur des critères de résidence; ainsi, une personne domiciliée dans un quartier « à problèmes » a moins de chances de se voir conviée à un entretien. Toute la difficulté, à laquelle sont également confrontés nombre d’autres pays, est donc de trouver le meilleur moyen de compenser un phénomène que l’on pourrait qualifier d’hystérèse spatiale ou sociale, c’est-à-dire la transmission des handicaps socio-économiques.

19Un des éléments de réponse, qui a joué un rôle de premier en France dernièrement, réside dans la politique du logement. Les « logements sociaux » sont relativement répandus, mais, contrairement aux pratiques observées dans de nombreux pays, ils ne sont pas spécifiquement destinés aux plus démunis, même si leur venir en aide fait indubitablement partie des objectifs visés. En fait, une de leurs principales finalités est de promouvoir la mixité sociale, en vue d’éviter la création de « ghettos ». Ceux-ci n’en ont pas moins vu le jour, comme on pouvait s’y attendre, en partie du fait de décisions d’aménagement antérieures en vertu desquelles un certain nombre de grands ensembles d’habitations à bas prix ont été construits sur des sites qui ne répondent pas aujourd’hui suffisamment aux besoins du marché du travail. Une récente proposition a débouché sur l’instauration d’un « droit opposable » au logement, mais il ne sera pas aisé de déterminer qui devra répondre du respect de ce droit.

Le système d’enseignement devrait utiliser ses ressources de manière plus efficiente, en vue de réduire les inégalités et de favoriser la croissance

20L’enseignement constitue un élément clé pour atténuer le phénomène de transmission des handicaps socio-économiques entre générations. Pour améliorer les possibilités d’emploi de la population, il est d’autant plus important d’augmenter le niveau des compétences et de fournir un enseignement davantage adapté au marché du travail, que des réformes de grandeur ampleur du marché du travail ne pourraient pas être menées. De fait, réduire l’inégalité est un des principaux objectifs attribués par la législation française au système éducatif. Par ailleurs, il est naturellement un élément essentiel dans la production de capital humain nécessaire à la croissance économique. Ces deux finalités ne sont pas nécessairement contradictoires, mais conjuguées à d’autres objectifs liés à la formation des citoyens, elles constituent assurément un ensemble de buts assez complexe (dont l’importance relative peut en outre varier suivant le niveau d’enseignement considéré), à l’aune duquel il n’est pas aisé de se prononcer sur la réussite du système.

21Par le passé, l’enseignement était organisé de manière très centralisée, un large éventail de domaines étant placés sous le contrôle direct de Paris. Depuis vingt ans, le contrôle direct exercé par le ministère de l’Éducation nationale a considérablement diminué. Néanmoins, le système d’enseignement présente encore nombre des caractéristiques des systèmes centralisés; l’autonomie accordée aux établissements scolaires et aux universités – en particulier en matière de recrutement et d’affectation des enseignants titularisés qui constituent le noyau dur des effectifs – est relativement limitée comparée aux pratiques observées dans nombre d’autres pays. L’évolution intervenue au cours des deux dernières décennies pourrait, mais ceci reste à démontrer, avoir débouché sur une dilution des responsabilités en matière de résultats. Un enjeu essentiel réside par conséquent dans les dispositions à prendre pour que chaque établissement d’enseignement (et le système dans son ensemble) accorde une attention suffisante aux performances et au rapport coût-efficacité.

22Globalement, les dépenses consacrées à l’enseignement – environ 6 % du PIB – sont à un niveau proche de la moyenne de l’OCDE. La France est un des trois seuls pays (les deux autres étant la Belgique et l’Italie) où le taux d’inscription dans l’enseignement préscolaire est de 100 % à l’âge de 3 ans, et consacre une proportion relativement élevée de son PIB (0.7 %) à cet enseignement, puisqu’elle n’est devancée à cette aune que par la Norvège, la Hongrie et le Danemark (dans ce dernier cas, uniquement en raison du niveau plus élevé des dépenses privées). Cela tient en partie à l’intégration traditionnelle des services d’accueil et d’éducation des jeunes enfants dans la politique familiale en France. Néanmoins, cela s’explique également par la prise de conscience grandissante du fait que l’éducation préscolaire peut peut-être compenser, au moins en partie, les handicaps liés au milieu social, qui semblent systématiquement influer sur les résultats scolaires des enfants à partir de l’école primaire.

23Comme d’autres formes de handicaps sociaux évoquées précédemment, le handicap éducatif comporte une dimension géographique importante, et la principale réponse des pouvoirs publics, élaborée au cours des années 90, a consisté à affecter des ressources supplémentaires à des zones spécifiques, qualifiées de zones d’éducation prioritaire (ZEP). Pas moins d’un élève sur cinq inscrits dans le premier cycle de l’enseignement secondaire est scolarisé en ZEP. Très récemment, cette politique a fait l’objet d’un certain nombre d’ajustements, au vu d’éléments indiquant que ces ressources supplémentaires n’étaient pas utilisées de manière très efficiente, et que la désignation d’une zone en tant que ZEP pouvait avoir des effets pervers. Les pouvoirs publics ont également pris des mesures de dépistage des enfants présentant des difficultés particulières d’apprentissage, mis en place un mécanisme d’attribution de ressources supplémentaires à des établissements sélectionnés, et – initiative plus radicale dans le contexte français – renforcé les prérogatives des chefs d’établissement en leur permettant de recruter directement certains enseignants.

24L’utilisation d’un système de circonscriptions, la « carte scolaire », appliqué de manière relativement rigide pour répartir les enfants entre les différents établissements d’enseignement peut également exacerber la transmission des handicaps sociaux. Les parents aisés et mieux informés tendent d’ores et déjà à éviter de résider dans les ZEP, et s’efforcent plus généralement de trouver le moyen de contourner la carte scolaire. Bien qu’ils soient en fait relativement peu nombreux à y parvenir, d’aucuns réclament que la carte scolaire soit assouplie et que les parents puissent choisir l’établissement scolaire de leur enfant, dans un souci d’équité et d’efficience. L’existence d’un petit nombre de lycées publics d’élite qui sélectionnent clairement leurs élèves sur la base de leurs capacités, dans le cadre d’un système censé éviter une telle sélection, illustre les fortes pressions qui s’exercent en faveur du choix et de la sélection. Il est important, quoique difficile, de faire la distinction entre l’intérêt des individus considérés isolément et les performances globales du système d’enseignement. En laissant les établissements entrer davantage en concurrence les uns avec les autres pour attirer les élèves, les autorités pourraient favoriser une utilisation plus efficiente des ressources, mais elles devraient prendre en parallèle d’autres dispositions pour éviter une exacerbation du caractère inéquitable du système s’accompagnant de progrès limités, voire inexistants, en termes de performances globales.

25De même que les dépenses d’éducation de la France sont approximativement égales à la moyenne de celles des pays de l’OCDE, les résultats scolaires semblent proches de la moyenne, ou peut-être légèrement supérieurs, selon l’enquête du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) (graphique 1.6). Cette enquête met cependant en évidence les résultats scolaires des enfants de 15 ans, et non les performances du système d’enseignement dans son ensemble; dans la mesure où la France consacre davantage de ressources financières à l’enseignement primaire et secondaire qu’à l’enseignement supérieur, ces résultats pourraient donc être interprétés comme révélateurs de performances médiocres. Cette conclusion n’est toutefois pas nécessairement étayée par de récents travaux de l’OCDE. La France semble donc plus proche de la « frontière d’efficience » que la plupart des autres pays membres de l’Organisation.

Graphique 1.6

Résultats scolaires et équité, en 2003

Résultats scolaires et équité, en 2003

26Compte tenu de ces ambiguïtés concernant les mesures globales du rapport coûtefficacité de l’enseignement, aucune conclusion significative ne peut être aisément tirée des données disponibles sur l’efficience relative du système éducatif français. Toutefois, comme indiqué au chapitre 3, il est possible dans de nombreux domaines d’élaborer de meilleures mesures des performances des établissements scolaires, et de rendre les décideurs plus directement responsables de l’amélioration de ces performances. La question potentiellement cruciale de l’autonomie des établissements d’enseignement est malheureusement difficile à traiter. Une comparaison des résultats obtenus par différents pays dans le cadre de l’enquête PISA tend certes à indiquer qu’une plus grande autonomie s’accompagne de meilleurs performances, mais une forte incertitude pèse sur cette conclusion.

27Un facteur ayant eu une incidence majeure sur l’enseignement secondaire et supérieur a résidé dans la très forte augmentation du nombre de personnes diplômées du deuxième cycle de l’enseignement secondaire au cours des années 70 et 80. La proportion de la population âgée de 55 à 64 ans ayant atteint ce niveau de formation en France est sensiblement inférieure à celle observée dans des pays comparables comme l’Allemagne et les États-Unis (graphique 1.7). La France a cependant comblé cet écart assez rapidement (de même qu’un certain nombre d’autres pays) et pour les cohortes d’âge allant jusqu’à 40 ans environ en 2004, le niveau moyen de formation est au moins égal à la moyenne de l’OCDE, même si un écart modéré sépare toujours la France des pays les mieux classés. L’ampleur de l’effet induit sur l’enseignement supérieur tient au fait qu’une forte proportion des individus qui obtiennent aujourd’hui un diplôme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire en France ont automatiquement le droit d’entrer à l’université. Les droits d’inscription dans les universités publiques sont très faibles, et il n’existe pas de sélection à l’entrée. Or, dans le même temps, le volume des ressources consacrées à l’enseignement supérieur n’a pas suivi le rythme d’augmentation des effectifs, en partie – mais pas entièrement – du fait de la modestie des droits d’inscription, si bien que le niveau moyen des ressources disponibles par étudiant est bas; en fait, le montant des dépenses annuelles moyennes par individu est plus faible pour les étudiants inscrits à l’université que pour les élèves de l’enseignement secondaire.

Graphique 1.7

Niveau de formation par groupe d’âge

Niveau de formation par groupe d’âge

Pourcentage de la population ayant au moins achevé le deuxième cycle de l’enseignement secondaire Par groupe d’âge, en 2004

28Reste que si le système universitaire public de base est non sélectif, il existe divers établissements pratiquant une sélection à l’entrée, généralement désignés collectivement sous le nom de grandes écoles, qui exercent un attrait nettement plus fort sur les étudiants les plus performants, et qui suscitent par conséquent une vive concurrence entre candidats à l’admission. Par ailleurs, contrairement à la situation observée dans l’enseignement obligatoire, les ressources disponibles par individu varient considérablement entre les différentes composantes de l’enseignement supérieur, les établissements d’élite affichant des niveaux de dépenses plusieurs fois supérieurs à ceux des universités publiques. Les universités étant dans l’incapacité de refuser l’accès aux jeunes dont le niveau est insuffisant, les futurs étudiants ne sont apparemment pas conscients du fait que nombre des cursus qui les attirent sont à la fois beaucoup plus difficiles qu’ils ne l’imaginent et probablement pas très utiles sur le marché du travail. Par ailleurs, la répartition des ressources dans le cadre d’un système qui se veut égalitaire a un caractère plutôt régressif. Il est manifestement nécessaire de mieux orienter les étudiants dans leurs choix et d’améliorer l’affectation des ressources.

29De fait, un certain nombre de mesures utiles ont été adoptées récemment. Les universités sont maintenant encouragées à publier des informations sur le devenir professionnel de leurs diplômés (ce qu’elles sont encore peu nombreuses à faire) et, à compter de cette année, elles doivent conseiller de manière précoce leurs futurs étudiants potentiels. Elles sont cependant toujours dans l’obligation d’admettre tout étudiant ayant obtenu le baccalauréat, même si son niveau est insuffisant (même si les règles d’une carte scolaire s’appliquent dans le cas de certains cours et de certaines universités, notamment en région parisienne). Tous les projets de remise en cause de ce principe se sont heurtés à une vive opposition politique, de même que les propositions d’augmentation des droits d’inscription. Nombre de jeunes éprouvent déjà des difficultés à entrer sur le marché du travail en France, où le chômage est élevé dans cette catégorie de population. Il est donc très important à la fois de réduire la perte de temps pour les étudiants et le gaspillage de ressources publiques dans des cursus improductifs, et d’améliorer la préparation au marché de l’emploi offerte par le système d’enseignement.

30Un autre aspect du système de sélection et de répartition des ressources tient au fait que les grandes écoles attirent la plupart des étudiants les plus doués, alors qu’elles étaient, il y a peu encore, rarement orientées vers la recherche. En conséquence, elles privent ces jeunes d’une expérience appréciable tout en affaiblissant les activités de recherche françaises, qui sont menées au sein des universités et d’organismes publics de recherche. Cette situation a toutefois évolué récemment, puisque certaines grandes écoles (qui sont par ailleurs souvent relativement modestes en termes d’effectifs inscrits) sont en train de s’associer à des universités au sein de pôles d’excellence. Un des enjeux essentiels à cet égard est de définir des modèles de gouvernance et de financement favorisant la recherche du meilleur rapport coût-efficacité en général, et non uniquement dans des cas exceptionnels.

Des progrès ont été réalisés sur le front du vieillissement démographique, mais des problèmes demeurent

31Alors que l’accès des jeunes à l’emploi est particulièrement difficile, une des caractéristiques frappantes du marché du travail français réside dans la précocité de la cessation d’activité des travailleurs âgés (graphique 1.8). Pendant un certain temps, cette situation a pu sembler tenable, dans la mesure où de nombreuses personnes en âge de travailler payaient les retraites et autres transferts sociaux perçus par les inactifs. Cela étant, les prélèvements obligatoires sur le travail nécessaires pour financer les pensions relativement généreuses du système de retraite par répartition et autres prestations contribuaient à l’importance du coin fiscal sur la main-d’œuvre.

Graphique 1.8

Taux d’emploi des groupes d’âge 55-59 ans et 60-64 ans

Taux d’emploi des groupes d’âge 55-59 ans et 60-64 ans

En pourcentage de la population considérée, en 2005

32Néanmoins, au début des années 90, il était devenu clair pour les responsables de l’action publique que la situation était intenable à long terme, compte tenu de l’accroissement de la longévité et de la baisse de la fécondité. La proportion du PIB requise pour financer les charges futures au titre des retraites était vouée à augmenter de 6 points de pourcentage au moins en l’absence de réformes, tandis que les autres dépenses liées à l’âge, notamment en matière de santé, s’alourdiraient également. Une réforme du système de retraite adoptée en 1993, qui n’entrera pleinement en vigueur qu’en 2008, a sensiblement contribué à atténuer cette augmentation, sans pour autant l’éliminer. L’ampleur du problème, ainsi que ses probables répercussions économiques, ayant toutefois été sous-estimée par la population, cette réforme est restée incomplète, notamment dans la mesure où elle n’a pas concerné les salariés du secteur public. Cette omission a été en grande partie rectifiée en 2003, même si les fonctionnaires conservent divers avantages. Certains groupes de travailleurs – essentiellement employés par des entreprises publiques ou d’anciennes entreprises publiques comme EDF, la Société nationale des chemins de fer (SNCF) ou la Régie autonome des transports parisiens (RATP) – n’ont été affectés par aucune de ces deux réformes, dans la plupart des cas en raison du préjudice qu’ils semblaient pouvoir causer à l’économie en s’engageant dans un mouvement social. Il est maintenant largement admis qu’il sera nécessaire de remédier à cette inégalité de traitement au cours de la prochaine série de réformes, prévue en 2008.

33Malgré les répercussions essentielles qu’ont eues ces réformes sur la viabilité des finances publiques, il faudra aller plus loin pour éviter que le vieillissement démographique ne provoque une hausse sensible des dépenses publiques en pourcentage du PIB. L’incertitude prévaut quant à l’ampleur que pourrait revêtir cette augmentation, en particulier dans le domaine des soins de santé, où la tendance à la hausse des coûts observée ces dernières années est due à une conjonction de facteurs qu’il est difficile de dissocier : des traitements et des technologies nouveaux, une modification des comportements et des dispositifs financiers, ainsi que le vieillissement de la population. En fait, l’effet pur du vieillissement a probablement été relativement modeste jusqu’ici, ce qui rend particulièrement difficile la prévision de son évolution future. Le même flou prévaut quant aux perspectives d’évolution des dépenses non médicales de prise en charge des personnes âgées. Si elles ne représentent pour l’instant qu’une fraction relativement mineure des dépenses publiques, c’est parce que les familles sont généralement prêtes à assumer elles-mêmes cette prise en charge et capables de le faire; à mesure que le rapport de dépendance économique augmentera, cette capacité pourrait diminuer. Si l’on considère globalement les retraites, les soins de santé et la prise en charge des personnes dépendantes, les prévisions officielles actuelles font ressortir une augmentation des dépenses totales pouvant aller jusqu’à 4 points de PIB d’ici à 2050. On pourrait considérer qu’une telle hausse sur une période de 40 ans sera aisément absorbée, compte tenu de la montée des dépenses publiques observée au cours des quatre dernières décennies (qui a été de plus de 10 points de PIB). Néanmoins, dans la mesure où la charge globale représentée par les prélèvements obligatoires grève déjà lourdement l’efficience de l’économie, sans compter le risque que les estimations actuelles se révèlent en deçà de la réalité, il ne serait guère avisé de s’en tenir à un tel raisonnement.

34L’effet direct de l’âge effectif de départ en retraite sur l’emploi des personnes âgées est moindre qu’auparavant, en raison de la quasi-neutralité actuarielle du système de retraite. Toutefois, il pèse encore dans la balance, en partie parce qu’il existe des travailleurs faiblement rémunérés qui peuvent percevoir un minimum vieillesse que leurs propres cotisations ne suffiraient pas à financer, et en partie parce que toute progression de l’emploi entraîne un surcroît de production – et donc de recettes publiques. Les réformes du système de retraite et la réduction du nombre de dispositifs publics encourageant les cessations anticipées d’activité devraient avoir renforcé les incitations au travail, mais elles n’ont eu pour le moment aucun effet visible sur le taux d’emploi effectif des personnes âgées.

35Cette absence de réaction est peut-être compréhensible, compte tenu de la vigueur avec laquelle les pouvoirs publics ont encouragé les retraits du marché du travail pendant un certain nombre d’années : depuis 1980, on recense au moins huit dispositifs nationaux financés sur fonds publics destinés à favoriser les retraites anticipées. La plupart d’entre eux ont été supprimés ou revus à la baisse, mais ils continuent sans doute à influer sur les comportements, et les allocations de chômage servent aujourd’hui de substitut partiel à des prestations de retraite anticipée pour pas moins de 400 000 personnes de plus de 55 ans. Une mesure adopté par la loi « Fillon » portant réforme des retraites en août 2003 a institué une possibilité de Départ Anticipé en Retraite pour carrière longue. Cette possibilité n’est ouverte qu’aux salariés ayant accumulé un nombre de trimestres suffisants de cotisations retraites avant l’arrivée à l’âge de 60 ans. Les pouvoirs publics ont commencé à mener des campagnes de sensibilisation auprès de la population, dans le but d’amener à la fois les salariés et les employeurs à penser différemment ; il pourrait également s’avérer nécessaire de prendre des mesures en vue de faire évoluer les comportements en matière de fixation des salaires ainsi que la relation entre rémunération et productivité pour les travailleurs âgés. Bien que des travaux récents laissent à penser que ce problème reste d’une ampleur limitée, il semble bien qu’il existe au moins une certaine discrimination fondée sur l’âge. Ainsi, de nombreuses entreprises, y compris des grandes, semblent vouloir se défaire de leurs employés au-delà d’un certain âge, pour des raisons qui pourraient être (les informations disponibles sont ambiguës) liées à un écart entre productivité et rémunération.

La processus de décentralisation des fonctions assumées par l’État soulève des problèmes de responsabilisation et d’efficience

36Dans tous les domaines de l’action publique évoqués jusqu’ici – pauvreté, enseignement et vieillissement – une proportion assez significative des dispositifs publics sont mis en œuvre, et parfois conçus, à un niveau infranational. De fait, comme indiqué au début de ce chapitre, les dépenses des collectivités locales augmentent à un rythme plus rapide que les dépenses publiques globales depuis un certain nombre d’années. Cela tient en partie au fait que les dépenses ont enregistré une augmentation considérable dans les domaines où la responsabilité de l’utilisation des deniers publics a été transférée à des niveaux d’administration inférieurs depuis les années 80, au cours desquelles a été lancé le mouvement de décentralisation de la structure étatique française, traditionnellement marquée par un fort centralisme.

37La principale motivation qui sous-tendait ce mouvement était de rapprocher les processus de prise de décisions de ceux qu’ils affectaient, dans l’espoir d’améliorer la capacité d’adaptation des politiques publiques aux besoins locaux. Certaines compétences ont été totalement déléguées aux collectivités locales, auxquelles il incombe à la fois d’élaborer et de mettre en œuvre les programmes de dépenses considérés; dans d’autres cas, les collectivités locales jouent en fait le rôle de gestionnaire pour le compte de l’État central, dont la définition des niveaux de dépenses ou des droits des individus reste la prérogative. Les dépenses afférentes aux bâtiments scolaires (contrairement à de nombreuses autres dépenses d’éducation) représentent un exemple de délégation totale de compétence. À l’inverse, dans le cas du transfert de responsabilité relatif au revenu minimum d’insertion (RMI), une prestation non contributive destinée aux chômeurs, l’État conserve des pouvoirs d’initiative substantiels – au premier rang desquels celui de fixer le niveau de cette prestation – sans qu’il lui incombe de la financer. La principale question que soulèvent ces initiatives axées sur un objectif de « proximité » est celle de leur impact sur le niveau global des dépenses publiques, de l’efficience avec laquelle sont employés les fonds engagés, et de leurs liens avec les prélèvements fiscaux nécessaires pour les financer. En résumé, il n’est pas du tout évident que la structure actuelle aille dans le sens de la transparence.

38Une des statistiques les plus fréquemment citées dans ce contexte est le nombre de communes (la plus petite subdivision administrative française), qui est légèrement supérieur à 36 000. Si la plupart des pays européens ont la même structure de base à trois niveaux d’administration infranationaux que la France, ces 36 000 communes sont plus nombreuses que les unités administratives équivalentes de tous les autres pays de l’Union européenne (UE) réunis. En outre, elles forment un ensemble très hétérogène en termes de taille : leur population moyenne est d’environ 1 600 personnes, mais un grand nombre de communes rurales ne comptent que quelques centaines d’habitants. Or, leurs maires, élus par les habitants, ont les mêmes responsabilités et prérogatives que ceux de villes dix ou vingt fois plus grandes. Les deux autres principaux niveaux d’administration infranationaux, le département et la région, ne sont pas aussi hétérogènes. Chacun de ces trois niveaux d’administration infranationaux est dirigé par un conseil élu qui jouit d’une large indépendance : il n’existe pas de hiérarchie d’autorité entre ces différentes collectivités, et, dans les limites de ses prérogatives budgétaires et constitutionnelles, chaque niveau est libre d’intervenir dans le domaine de son choix. Deux autres facteurs compliquent encore la situation. Le premier est la mise en place d’une nouvelle couche d’unités administratives prenant la forme de regroupements de communes, créés dans le but d’améliorer les économies d’échelle réalisées dans la prestation des services locaux (des dotations versées par l’État central incitent à ces regroupements). Le second est la représentation de l’État central dans chaque département par un préfet, dont le champ de compétence couvre essentiellement les questions d’ordre public et la mise en œuvre des politiques définies par l’État, mais qui peut également intervenir dans de nombreux domaines (quoique avec un budget très limité), soit directement, soit en coopération avec les collectivités locales.

39Cette configuration offre des marges de manœuvre considérables pour satisfaire les besoins locaux, mais elle complique la recherche du meilleur rapport coût-efficacité, compte tenu des risques de chevauchements des compétences et des coûts de coordination induits par l’intervention d’acteurs multiples. La proportion des dépenses représentée par les collectivités locales s’étant accrue, sous l’effet conjugué de la croissance interne de leurs dépenses et de la décentralisation d’un certain nombre de dispositifs qui relevaient précédemment de l’État central, leurs besoins en termes de recettes ont également augmenté. L’adaptation nécessaire n’a pas été sans susciter des difficultés. Les impôts locaux étaient assis initialement sur la résidence et le patrimoine foncier pour les ménages, et sur les actifs et la masse salariale pour les entreprises. L’impôt local sur les sociétés, c’est-à-dire la « taxe professionnelle », a fait l’objet de nombreux ajustements ponctuels au fil des ans, si bien que son assiette actuelle est très éloignée de celle définie initialement; quant aux impôts prélevés sur les ménages, ils sont assis sur la valeur théorique des propriétés foncières, dont la dernière évaluation complète remonte à 1970 pour le foncier bâti. Les dotations de l’État central constituent une autre source de financement des collectivités locales. Elles comprennent des transferts destinés à compenser les pertes de recettes d’impôts locaux résultant des réductions de ces prélèvements imposées par le pouvoir central, des transferts directs destinés à financer des programmes de dépenses spécifiques, et des transferts de péréquation permettant une certaine redistribution des ressources entre collectivités territoriales riches et pauvres. Plus récemment, une petite proportion des recettes de certains impôts nationaux a également été attribuée aux collectivités locales.

40Cette évolution de la répartition des ressources s’est généralement faite dans le respect du principe constitutionnel élémentaire selon lequel l’accroissement des charges résultant du transfert de compétences de l’État aux collectivités locales doit être compensé par un transfert de ressources. Un des enjeux essentiels de l’action publique consistera néanmoins à faire le point sur la situation actuelle, pour aller peut-être encore plus loin en matière de décentralisation dans les domaines où cela se justifie pour des raisons d’efficience ou de démocratie, tout en veillant à mettre en place un cadre satisfaisant de responsabilisation et de contrôle concernant le poids global du secteur public dans l’économie.

La protection de l’environnement est une priorité de l’action publique, mais elle pourrait être mise en œuvre à un meilleur rapport coût-efficacité

41Garantir la préservation de l’environnement sur le long terme reste une préoccupation essentielle en France, comme dans tous les autres pays membres de l’OCDE. Dans les précédentes Études économiques, il a été recommandé de manière répétée à la France d’aller plus loin dans l’utilisation d’instruments économiques tels que les taxes et les redevances, ainsi que dans la fixation du niveau de ces prélèvements en fonction de l’estimation des dommages causés à l’environnement. Bien que des efforts aient été déployés en ce sens, et que la perception de certains prélèvements déterminés en fonction d’externalités fasse partie des finalités essentielles de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), nombre d’opportunités manquées et d’incohérences demeurent. En outre, alors que la France est au premier rang des pays qui œuvrent en faveur d’une extension des accords internationaux relatifs à la réduction de certaines formes de pollution, notamment des émissions de gaz à effet de serre, elle dispose encore de marges de manœuvre importantes pour améliorer l’efficacité économique de ses politiques environnementales.

42Le principal prélèvement fiscal lié aux activités polluantes est la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), qui n’est en fait pas utilisée comme une écotaxe mais comme une source de recettes importantes; il est donc peut-être injuste de lui reprocher de ne pas remplir les conditions idéales auxquelles devrait satisfaire une taxe de protection de l’environnement bien conçue. Néanmoins, aucune avancée n’a été réalisée récemment vers la modification des caractéristiques de la TIPP qui se traduisent par des incitations préjudiciables d’un point de vue écologique. On peut notamment citer à cet égard le fait que le litre de diesel est moins taxé que celui d’essence, alors que le premier est plus polluant que le second, et les exonérations accordées aux carburants utilisés par les professions agricoles, le secteur du bâtiment et des travaux publics, le transport routier commercial, ainsi que certains navires et les aéronefs (encore que cette dernière exonération soit prévue par des accords internationaux). Le fioul domestique est taxé trois fois plus fortement que le fioul lourd utilisé dans l’industrie ou la production d’électricité. En outre, le taux de TIPP qui lui est appliqué est six fois moindre que celui auquel est soumis le fioul très similaire utilisé dans les moteurs diesel; cette comparaison est cependant peut-être un peu faussée, dans la mesure où les émissions des véhicules à moteur (autres que celles de dioxyde de carbone) sont de nature différente et se produisent souvent dans des endroits où elles causent davantage de dégâts que les émissions résultant du chauffage domestique.

43Tandis que les carburants utilisés pour le transport sont pour l’essentiel lourdement taxés, et que les usages industriels de combustibles sont désormais soumis au système de plafonnement et d’échange des droits d’émission de dioxyde de carbone de l’UE, la France a introduit des allègements d’impôts supplémentaires en faveur des biocarburants, et fait valoir que des objectifs ambitieux de production d’énergie renouvelable devraient être adoptés par tous les États membres de l’Union européenne. S’il est clair que les énergies renouvelables constituent un élément de réponse important aux problèmes posés par les émissions croissantes de gaz à effet de serre, le fait d’accorder des subventions spécifiques pour encourager leur utilisation, ou de fixer des objectifs concernant leur production, se traduit par des coûts superflus. La logique qui sous-tend les taxes existantes et, plus particulièrement, les systèmes de plafonnement et d’échange de droits d’émission de l’UE et de Kyoto est double : ces dispositifs permettront de garantir la réalisation des objectifs d’émission, et les incitations économiques qui en découlent favoriseront la conjonction la plus rationnelle possible des énergies de substitution et des économies d’énergie. L’utilisation de trop nombreux instruments faisant double emploi en vue d’atteindre le même objectif peut rapidement s’avérer assez coûteuse. Ainsi, les biocarburants ne sont pas assujettis à la TIPP (alors qu’ils devraient en fait être uniquement exonérés de la fraction de la TIPP considérée comme une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone ou d’autres polluants que l’utilisation des biocarburants ne produit pas), mais tel est également le cas des autres combustibles, polluants, pouvant être utilisés par le secteur agricole pour fabriquer les biocarburants eux-mêmes; le recours aux engrais azotiques pour améliorer les rendements est également une source de N2O, un gaz à effet de serre puissant qui est compris dans les plafonds de Kyoto mais n’est ni taxé ni inclus dans un plafond d’émission national. Il n’est donc en définitive pas surprenant que les exploitants agricoles soient fortement favorables à la promotion de ces carburants.

Autres réformes structurelles

44S’il n’y a pas eu une réforme majeure dans les politiques structurelles depuis la dernière Étude économique, les autorités ont néanmoins pris une série d’initiatives allant globalement dans la bonne direction. En matière de réglementation et de politique de la concurrence, les nombreuses modifications intervenues depuis 2003 – l’année à laquelle se réfèrent actuellement les indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE – devraient déboucher sur une augmentation significative de la production par habitant. Voir l’annexe 1.A1.