1 Le dynamisme des recettes a permis de ramener le déficit public à 2.5 % du PIB en 2006 (sans tenir compte des opérations spéciales), ce qui représente un bien meilleur résultat qu’escompté. Bien qu’un redressement de la croissance et la lutte contre la fraude fiscale aient contribué à cette évolution, l’amélioration de la discipline des dépenses a aussi joué un rôle. Les perspectives d’évolution budgétaire de l’Italie restent néanmoins problématiques. L’important ratio de la dette publique rend le budget sensible à une hausse soudaine des taux d’intérêt ou à une modification du sentiment du marché. Il apparaît également que le niveau élevé de la dette a une incidence négative sur le dynamisme économique, notamment parce qu’il pousse à la hausse les taux d’intérêt. Il sera donc essentiel de protéger et de préserver les acquis et de poursuivre sur la voie de l’assainissement budgétaire, de façon à revenir à l’excédent primaire enregistré au moment de l’entrée dans l’UEM et à inscrire la dette sur une ferme tendance à la baisse, comme c’est le cas dans d’autres pays de la zone euro. Une règle budgétaire pourrait être utile, notamment un plafonnement des dépenses de l’administration centrale, mais il faudrait qu’elle soit acceptée par le public et que tous les niveaux de gouvernement y adhèrent. L’Italie a déjà fait beaucoup pour faire face au vieillissement de la population, mais les mesures importantes déjà adoptées doivent être suivies d’effets et mises en place rapidement.

Évolutions budgétaires à court terme

2 Durant la phase qui a précédé l’entrée dans l’UEM (1992–97), l’Italie a appliqué une politique budgétaire fortement restrictive, malgré une croissance léthargique, qui a permis un accroissement du solde primaire ajusté des fluctuations conjoncturelles d’environ 9 points de pourcentage du PIB et a favorisé une baisse tendancielle du rapport dette/PIB du pays. Cependant, l’occasion a été manquée d’améliorer encore la position budgétaire sous-jacente durant la période de croissance rapide qui a marqué le début du siècle ; alors que les conditions économiques étaient très favorables, l’amélioration conjoncturelle des recettes fiscales a été utilisée à mauvais escient pour assouplir l’orientation budgétaire, comme cela a été le cas dans de nombreux autres pays européens. Cette orientation a conduit à une politique budgétaire expansive et a eu une incidence négative sur la situation budgétaire sous-jacente. Si d’importantes mesures exceptionnelles ont contribué à limiter la dégradation du solde primaire ajusté des variations cycliques, la situation budgétaire sous-jacente s’est dégradée. En 2001, le déficit public a dépassé 3 % et il est resté par la suite au-dessus de ce seuil.

3 Avec l’entrée dans la zone euro, l’Italie a enregistré un fort recul de l’écart entre les taux d’intérêt nationaux et les taux d’intérêt de référence de la zone euro, le risque de change étant éliminé. Le budget a bénéficié d’une forte baisse des paiements d’intérêts représentant des économies budgétaires d’environ 8 % du PIB – un cas de figure qui se reproduit très rarement. Il est malheureux que les retombées positives résultant de la diminution du service de la dette n’aient pas servi dans une plus large mesure à accroître l’épargne. La baisse de l’excédent primaire d’environ 5 % du PIB depuis l’entrée dans la zone euro donne à penser que l’on aurait pu faire plus pour maintenir les finances publiques sur la voie de l’assainissement. A titre de comparaison, la Belgique a consenti des efforts budgétaires soutenus pour ramener son rapport d’endettement de 140 % du PIB au milieu des années 90 à environ 90 % actuellement. Si l’Italie avait fait de même, elle aurait pu réduire encore plus sa dette, eu égard aux conditions initiales, et aurait ainsi réduit également ses charges au titre du service de la dette.

4 A la fin de 2005, il était devenu évident que les tendances budgétaires s’étaient sensiblement dégradées, même si une partie de cette évolution était masquée par des mesures temporaires et exceptionnelles. Si l’on exclut ces opérations, le déficit budgétaire s’est chiffré en 2005 à 5 pour cent du PIB. Le Conseil de l’Union européenne a exercé une pression sous la forme d’une procédure en déficit excessif. Il a demandé que le solde ajusté des variations cycliques et hors effets des mesures exceptionnelles s’améliore de pas moins de 1.6 point de pourcentage du PIB en 2006/07 par rapport à 2005, la moitié au moins de cette correction devant intervenir en 2006.

Des résultats budgétaires étonnamment solides en 2006

5 Le budget présenté par le gouvernement et approuvé par le Parlement pour 2006 a répondu à cette exigence, les autorités prévoyant de ramener le besoin de financement à 3.5 % du PIB, contre 4.2 % du PIB en 2005 (optique de Maastricht), grâce à des mesures se situant à la fois du côté des dépenses et du côté des recettes du budget. L’objectif était de poursuivre l’assainissement budgétaire structurel, de façon à faire descendre le besoin de financement au-dessous de 3 % du PIB en 2007. Les mesures d’ajustement se sont chiffrées à 27 milliards EUR (1.9 % du PIB), 7 milliards EUR devant être utilisés pour financer les dépenses non évitables et les mesures de relance de la croissance. Le 30 juin 2006, le nouveau gouvernement a approuvé un budget à mi-parcours pour 2006. Ce budget prévoyait des mesures de réduction du déficit par un accroissement des recettes, qui ont été en partie annulées par des mesures d’accroissement des dépenses. D’après les estimations officielles, l’effet net de réduction du déficit a été de 0.1 % du PIB environ en 2006 et de 0.4 % du PIB en 2007. Du côté des recettes, un large éventail de mesures ont visé à réduire la fraude et l’évasion fiscales dans divers secteurs, y compris le secteur immobilier. Les réductions des dépenses ont consisté essentiellement en des économies supplémentaires au titre de la consommation intermédiaire au niveau central. Une partie de la différence de l’incidence budgétaire en 2006 et 2007 a été due à des dépenses en capital supplémentaires autorisées pour l’organisme public chargé de gérer le réseau routier national (ANAS) ainsi qu’à des transferts à la compagnie ferroviaire d’État (Ferrovie dello Stato).

6 Les données préliminaires concernant les résultats budgétaires pour 2006 font apparaître un besoin de financement de 4.5 % du PIB dans l’optique des comptes nationaux et de 4.4 % dans l’optique de Maastrich, soit bien plus que l’objectif de 3.5 % du PIB (tableau 3.1). Toutefois, si l’on exclut les opérations spéciales [1], une réduction sensible du besoin de financement est intervenue, puisque celui-ci est tombé de 4.3 % du PIB en 2005 à 2.5 % du PIB en 2006 (de 4.2 à 2.4 % dans l’optique de Maastrich ; tableau 3.2) [2]. À l’exclusion des opérations spéciales, le déficit structurel est passé de 4.9 % du PIB en 2005 à 3.3 % en 2006. En valeur corrigée des variations cycliques (en excluant toujours les opérations spéciales) la réduction du déficit a été de 1 ½ pour cent du PIB (graphique 3.1). Si la maîtrise des dépenses a joué un rôle important dans ces résultats budgétaires (les dépenses primaires courantes se sont accrues conformément au PIB nominal), l’amélioration est essentiellement intervenue du côté des recettes budgétaires. Les recettes courantes ont augmenté de 8 % en 2006, beaucoup plus rapidement que le PIB nominal (3.7 %), ce qui implique une élasticité de plus de 2, soit un niveau exceptionnellement élevé par rapport aux autres pays et à l’expérience passée (graphique 3.2), bien que ¾ pour cent du PIB de l’augmentation des recettes courantes reflète des mesures exceptionnelles. Les recettes des impôts directs ont progressé de façon impressionnante (12.4 %), en raison de la vigueur sous-jacente des bénéfices des sociétés, de la résorption des pertes reportées qui pesaient jusque-là sur le montant de l’impôt sur le revenu des sociétés et de la réévaluation des actifs des entreprises. Les recettes des impôts indirects ont aussi progressé vigoureusement (7.8 %), en particulier les recettes au titre de la TVA, sous l’effet vraisemblablement de la bonne tenue des taxes sur les produits énergétiques, dont les prix se sont considérablement accrus. La hausse des cotisations sociales a été moins marquée, bien qu’elle ait été également plus rapide que celle du PIB nominal (4.7 %). Les autorités ont utilisé la plus-value de recettes fiscales en 2006 pour réduire le déficit public sous-jacent (à l’exclusion des opérations exceptionnelles) et non pour financer de nouvelles dépenses. Elles devraient être félicitées de cette discipline budgétaire.

Tableau 3.1

Recettes et dépenses des administrations publiques

Niveau Variation 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2002-06 Impôts 28.9 28.2 27.4 27.4 27.6 29.2 0.3 sur la production et les importations 14.2 14.3 14.0 14.1 14.2 14.8 0.6 sur le revenu et le patrimoine 14.7 13.9 13.4 13.3 13.4 14.5 –0.3 Cotisations sociales 12.3 12.5 12.6 12.7 12.9 13.0 0.7 Autres recettes courantes 3.4 3.3 3.1 3.3 3.1 3.1 –0.3 Total recettes courantes 44.4 43.5 41.4 42.5 43.2 45.1 0.7 Transferts de capitaux reçus 0.3 0.4 1.7 0.9 0.4 0.3 0.0 Recettes totales 44.6 43.9 43.1 43.4 43.5 45.4 0.7 Dépenses de consommation finale de l’État 18.4 19.0 19.2 19.7 19.9 20.4 2.0 dont : rémunération des salariés 10.5 10.6 10.8 10.8 11.0 11.0 0.5 Transferts sociaux autres qu’en nature 16.2 16.5 16.8 16.9 17.0 17.1 0.9 Dépenses primaires courantes 39.8 40.4 41.1 41.3 41.9 41.8 2.0 Intérêts 5.7 5.0 4.6 4.3 4.1 4.0 –1.7 Total dépenses courantes 45.5 45.4 45.6 45.6 46.0 45.8 0.4 Dépenses nettes en capital 2.3 1.5 1.0 1.3 1.9 3.9 1.7 Dépenses totales 47.7 46.9 46.6 46.9 47.9 49.8 2.0 Solde 1 –3.1 –3.0 –3.5 –3.5 –4.3 –4.5 –1.4 Excédent primaire 2.6 2.0 1.0 0.7 –0.3 –0.5 –3.0 1 Sans ajustement au titre des opérations spéciales représentant 2 % du PIB en 2006. Le solde était de –2.5% du PIB avec ajustement au titre de ces opérations. Source : Base de données du numéro 81 des Perspectives économiques.

Recettes et dépenses des administrations publiques

En pourcentage du PIB

Tableau 3.2

Prévisions pour les administrations publiques (2006-2009)

2006 2007 2008 2009 Résultat Budget Diff. Nouvelle prévision Budget Diff. Nouvelle prévision 1 Nouvelle prévision 1 Recettes totales 46.1 45.4 0.7 46.5 46.6 –0.1 46.3 46.1 Dépenses totales 50.5 50.3 0.2 48.7 49.4 –0.7 48.7 48.2 Dépenses courantes 44.5 44.8 –0.3 44.6 44.9 –0.3 44.4 43.8 Paiements d’intérêt nets 4.6 4.6 0.0 4.8 4.8 0.0 4.8 4.7 Solde primaire 0.2 –0.3 0.5 2.6 2.0 0.6 2.4 2.6 Besoin net de financement –4.4 –4.8 0.4 –2.3 –2.8 0.5 –2.3 –2.1 Besoin net de financement, à l’exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires –2.4 –3.6 1.2 Dette publique 106.8 107.6 –0.8 Croissance du PIB réel 1.9 1.5 0.4 2.0 1.2 0.8 1.7 1.6 1 Sans changement de législation. Source : Ministère de l’Economie et des Finances (16 mars 2007).

Prévisions pour les administrations publiques (2006-2009)

En pourcentage du PIB, dans l’optique de Maastricht

Graphique 3.1

Orientation de la politique budgétaire ¹

Orientation de la politique budgétaire ¹

En pourcentage du PIB
1. Avec un ajustement au titre des opérations exceptionnelles et des opérations spéciales représentant 2 % du PIB en 2006.
2. Ajusté au cycle.

Graphique 3.2

Élasticité des recettes courantes par rapport au PIB nominal

Élasticité des recettes courantes par rapport au PIB nominal

7 Les raisons du dynamisme fiscal ne sont pas très claires. Il y a bien eu quelques mesures budgétaires permanentes destinées à augmenter les recettes (l’impôt sur le revenu des personnes physiques et l’impôt sur le revenu des sociétés ont été accrus), mais elles ne suffisent pas à expliquer la forte hausse des recettes recouvrées. Un facteur qui a sans doute joué est l’annonce par le nouveau gouvernement qu’il n’y aurait pas d’autres amnisties fiscales et que la fraude fiscale serait plus sévèrement sanctionnée. Dans la mesure où un tel changement d’attitude a été jugé crédible par les fraudeurs, il a sans doute encouragé un plus grand respect de la loi et a freiné l’évasion fiscale. Il se pourrait également que des facteurs mondiaux aient exercé une influence, ce qui semble avoir été le cas dans les autres pays affichant des recettes fiscales dynamiques. Au niveau international, les bénéfices des sociétés ont été positivement orientés et les revenus des hauts salaires ont bondi, ce qui a vraisemblablement eu une incidence positive en Italie comme ailleurs. Faute d’un ensemble complet de données sur les recettes fiscales et les revenus imposables, la situation restera sans doute peu claire pendant quelque temps ; les raisons du plus grand dynamisme fiscal en Italie que dans les autres pays devraient, toutefois, être identifiables, une fois que l’on pourra disposer de données sur les bases d’imposition.

8 La question importante que l’on peut se poser est celle de savoir si cette augmentation des recettes est temporaire ou permanente. Si elle découle de facteurs exceptionnels (comme la forte poussée des gains des sociétés), elle pourrait s’inverser dans les années à venir. En revanche, si elle est liée à une amélioration durable – comme des efforts de recouvrement de l’impôt ou un relèvement des taux d’imposition prévus par la loi – les recettes pourraient rester à un niveau encore plus élevé. Bien que des incertitudes demeurent, les autorités espèrent qu’une grande partie de la progression des recettes sera reconduite dans le budget de 2007. D’après les analyses préliminaires des autorités italiennes, une partie importante des bons résultats du côté des recettes budgétaires n’aurait pas été due, à première vue, à la contribution des opérations exceptionnelles ou d’autres facteurs incertains [3]. On peut aussi noter que les entrées de recettes sont restées soutenues dans les quelques premiers mois de 2007 [4].

Réduction de la dette publique

14 Un problème essentiel auquel sont confrontées les finances publiques italiennes est celui de la réduction du taux de la dette publique, qui place l’Italie au deuxième rang des pays de l’OCDE, après le Japon, et qui n’a guère été réduit ces dernières années. Cette situation contraste avec les politiques de réduction de la dette d’autres pays, comme la Belgique, qui a équilibré son budget constamment depuis 2000 et vise maintenant un léger excédent (graphique 3.3 et OCDE, 2007a) [5]. Même si le ratio de la dette au PIB de l’Italie a diminué par rapport au niveau record de plus de 121 % enregistré en 1994 pour revenir aux alentours de 104 % en 2004, il a augmenté de nouveau par la suite, en raison de la conjugaison d’importants déficits budgétaires, du manque persistant de dynamisme de la croissance et de certaines opérations hors budget, qui ont accru la dette. Inscrire ce ratio sur une tendance baissière est un objectif crucial.

Graphique 3.3

Deux exemples d’évolution budgétaire, l’Italie ¹ et la Belgique

Deux exemples d’évolution budgétaire, l’Italie ¹ et la Belgique

En pourcentage du PIB
1. Besoin de financement net de l’Italie, sans ajustement au titre des opérations spéciales en 2006.
2. Solde primaire requis pour une réduction annuelle de la dette comprise entre 2 % et 4 %.

15 La réduction de la dette publique s’impose tout d’abord et surtout pour éliminer les risques pesant sur le budget. Avec une dette supérieure au PIB annuel, toute augmentation des taux d’intérêt de 100 points de base – qui n’est pas inenvisageable compte tenu de ce que l’on a vu par le passé – accroîtrait les charges au titre du service de la dette d’environ un point de pourcentage du PIB après un certain délai. Une brusque hausse des taux d’intérêt aurait peu d’effet immédiat sur les obligations au titre du service de la dette, car la part des obligations à taux fixe est restée importante (environ les deux tiers de la dette totale), alors que les dettes sensibles au taux d’intérêt (titres à court terme et titres à taux variable) ne représentent que 28 % de la dette totale. Cette structure particulière de la dette réduit les effets à court terme des variations des taux d’intérêt ; néanmoins, ces effets sont inévitablement pleinement ressentis après une période de 5 à 6 ans selon les estimations du gouvernement (ministère de l’Économie et des Finances, 2006).

16 La réduction de la pression pouvant s’exercer sur les taux d’intérêt est une deuxième raison pour laquelle le ratio de la dette publique doit être diminué. La relation entre les taux d’intérêt et la situation budgétaire reste un sujet de controverses dans les ouvrages spécialisés. Il apparaît néanmoins clairement que les pays très endettés sont confrontés à des taux d’intérêt plus élevés, notamment si peu de progrès sont attendus dans la réduction des déficits à l’avenir (Laubach, 2004). En Italie, les charges au titre du service de la dette ont fortement diminué après le milieu des années 90, car la perspective d’entrer dans la zone euro a pesé sur les écarts de rendement à long terme. Néanmoins, la différence entre les taux d’intérêt directeurs sur les obligations d’État de l’Italie et de la zone euro a fluctué entre 20 et 30 points de base, soit à peu près comme celle de la Grèce et plus que celle de la Belgique (graphique 3.4). La persistance d’écarts pour ces deux pays, malgré l’élimination du risque de change, semble tenir au sentiment du marché, qui considère qu’il y a un plus grand risque de défaillance dans ces pays que dans les autres membres de l’UEM. Certes, les marchés financiers ne sont guère préoccupés par le risque d’une défaillance : même le déclassement de la dette publique de l’Italie par les agences internationales en octobre 2006 n’a guère affecté l’écart des taux obligataires. Pourtant, l’écart des taux d’intérêt est resté inexorablement supérieur à 20 points de base pour l’Italie ; en revanche, l’écart sur les obligations belges a disparu en 2002-2006 lorsqu’il est devenu évident que la politique budgétaire du gouvernement susciterait à coup sûr une baisse tendancielle du ratio d’endettement. Il est possible également que le fort endettement public de l’Italie ait un effet sur les taux d’intérêt longs de la zone euro. D’après Faini (2004), nombre d’informations disponibles montrent qu’une dégradation de la position budgétaire d’un pays membre influe sur les taux d’intérêt dans l’ensemble de la zone euro : une augmentation d’un point de pourcentage du ratio de la dette publique accroît, selon les estimations, les taux d’intérêt réels à long terme dans la zone euro de 5 à 7 points de base.

Graphique 3.4

Écarts de rendement à long terme

Écarts de rendement à long terme

Par rapport à l’Allemagne

17 Afin d’inscrire le rapport de la dette publique sur une baisse tendancielle, l’Italie se propose de ramener l’excédent primaire au niveau qui prévalait au moment de l’entrée dans la zone euro (environ 5 % du PIB). En supposant que les taux d’intérêt restent à leur niveau actuel, une telle évolution déclencherait une baisse du ratio de la dette au PIB, contribuerait à réduire les paiements d’intérêt et améliorerait le crédit financier international de l’Italie. En revanche, si l’excédent primaire structurel devait rester inchangé par rapport au niveau de 2006 prévu dans le Programme de stabilité, le ratio d’endettement continuerait de s’accroître, atteignant plus de 250 % du PIB d’ici à 2050 (graphique 3.5).

Graphique 3.5

Prévisions de la dette à long terme

Prévisions de la dette à long terme

En pourcentage du PIB
Le « scénario de 2006 » part de l’hypothèse que le solde primaire structurel restera inchangé entre 2006 et 2011, dernière année du programme de stabilité ; les prévisions de la dette dans ce scénario débutent en 2007. Le « scénario du programme » part de l’hypothèse que les plans macroéconomiques et budgétaires jusqu’en 2011 prévus dans le programme de stabilité seront pleinement respectés. Les prévisions concernant la dette et le solde primaire retenues dans ce scénario débutent en 2012. Le ratio de la dette publique est généralement calculé en valeur brute – c’est-à-dire que les engagements publics ne sont pas déduits des actifs. La dette publique ne peut donc être négative. Dans ce graphique, les valeurs négatives du ratio de la dette devraient être assimilées à une accumulation d’actifs financiers.

18 Le Programme de stabilité du gouvernement, qui vise un excédent primaire de 5 % du PIB en 2011, prévoit un recul du ratio de la dette de 106 % actuellement à 98 % en 2011 (avec un rythme d’amélioration plus rapide par la suite). Il s’agit là d’une baisse assez peu importante, qui laisserait l’endettement public à un niveau dangereusement élevé, d’où l’importance d’une stratégie persistante et continue de consolidation budgétaire pendant les années à venir. Dans ce contexte, la réalisation d’un excédent primaire de 5 % du PIB d’ici à 2011 devrait être envisagée comme un engagement nécessaire et bienvenu ; le dynamisme récent des recettes fiscales, inattendu lorsque l’objectif a été fixé, a permis de faire un grand pas dans cette direction. Les autorités prévoient d’améliorer le solde primaire corrigé des variations cycliques (net des opérations exceptionnelles) d’un peu plus de 0.5 % du PIB chaque année au cours de la période 2007-2011, dépassant ainsi les obligations du Pacte de stabilité révisé (0.5 % par an), ce qui devrait permettre d’atteindre avant l’échéance l’objectif de 5 % du PIB. La difficulté sera de ne pas s’écarter de la voie de l’ajustement budgétaire pendant une période relativement longue, sans qu’interviennent des dérapages, même en périodes de faiblesse conjoncturelle au cours desquelles les appels politiques en faveur de mesures de soutien se font probablement plus pressants. Une modification des règles pourrait donc se révéler utile.

Une règle en matière de dépenses devrait-elle être rétablie ?

19 En général, un assainissement budgétaire de grande ampleur est difficile à réaliser et, une fois qu’il a été obtenu, il n’est pas aisé d’en préserver les gains. L’expérience passée donne à penser que l’assainissement budgétaire est d’autant plus réussi que certains facteurs sont en place (voir en particulier OCDE, 2007b) : i) il est apparu que l’existence d’importants déficits initiaux et de taux d’intérêt élevés favorise de façon déterminante l’ajustement, vraisemblablement parce que le public est davantage sensibilisé aux problèmes budgétaires qui doivent être surmontés ; ii) lorsqu’il est fondé sur la réduction des dépenses courantes, l’assainissement budgétaire a des effets plus importants et plus soutenus ; et iii) les règles budgétaires tendent à être associées à des ajustements plus importants et plus longs et à des taux de réussite plus élevés. Il est indispensable que la règle budgétaire soit bien conçue, les objectifs de dépenses, en particulier, s’étant souvent révélés efficaces. La plupart de ces facteurs étaient présents lorsque l’Italie a procédé à une large consolidation budgétaire avant l’entrée dans l’UEM au milieu des années 90. L’objectif de l’entrée dans l’UEM est un facteur qui a facilité l’effort d’assainissement, mais d’autres facteurs ont aussi joué, comme les importants déficits et paiements d’intérêts initiaux, la volonté de maîtriser les dépenses courantes et les pressions extérieures liées à une règle budgétaires stricte (critères du Traité de Maastricht). Les conditions du milieu des années 90 (préparation à l’entrée dans l’UEM, importants déficits, taux d’intérêt élevés et faiblesse conjoncturelle) étaient plus propices à une mobilisation du soutien public en faveur de l’ajustement budgétaire que le contexte actuel. Cependant, la qualité de la consolidation est aussi importante pour un effet durable ; après l’entrée dans l’UEM, les dépenses ont rebondi alors que les impôts temporaires ont été supprimés.

20 La situation actuelle est très différente de celle qui régnait au milieu des années 90. Le ratio d’endettement étant plus ou moins stabilisé, le déficit public étant inférieur à 3 %, les taux d’intérêt étant maintenus à un faible niveau par la participation à la zone euro et une reprise conjoncturelle étant en cours, il se pourrait que ne règne pas le même sentiment d’urgence, indispensable à l’adoption de réductions des dépenses. À titre d’illustration de ce soutien public peu enthousiaste, un amendement au budget de 2007 introduit par le Parlement vise à diminuer les impôts à compter de 2008, au prétexte de recettes permanentes plus élevées attendues du renforcement envisagé de la lutte contre la fraude fiscale. Des réductions d’impôts dans les premières phases de l’assainissement seraient peu judicieuses ; elles affaibliraient l’ajustement sous-jacent, sauf si elles s’accompagnent d’une compression des dépenses. Une autre raison militant contre des réductions d’impôts prématurées est que le programme à moyen terme s’appuie sur des diminutions des dépenses non identifiées pour environ 2½ pour cent du PIB, ce qui sera difficile à réaliser si le soutien public s’effrite.

21 Une solution qui devrait accroître les chances de succès serait l’adoption d’une règle budgétaire bien conçue, notamment une règle de dépenses pluriannuelle. Comme souligné dans OCDE (2007b), les règles de dépenses ont parfois été associées à un ajustement couronné de succès (par exemple le Budget Enforcement Act des États-Unis de 1990 à 2002), alors que nombre de pays de l’UE ont complété le Pacte de croissance et de stabilité par des règles nationales, qui se sont révélées assez efficaces (par exemple la Finlande, les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et la République tchèque), sans garantir toutefois automatiquement le progrès. Divers arguments militent en faveur d’un plafonnement pluriannuel des dépenses (voir encadré 3.2 de l’OCDE, 2007c). Des règles de dépenses pourraient contribuer à améliorer la transparence du rythme de croissance des dépenses et contribuer à rendre les ministères dépensiers redevables de la réalisation de résultats déterminés. Combinées avec le libre jeu des stabilisateurs automatiques du côté des recettes, elles pourraient réduire le risque d’effets procycliques (problème courant avec le ciblage d’un solde budgétaire nominal).

Encadré 3.2. Gestion de la fonction publique

La signature récente d’un mémorandum par les syndicats sur la gestion de la fonction publique a donné le signal d’une volonté importante de réforme de l’administration publique. Cet accord envisage d’importants changements, y compris l’introduction d’un système de rémunération fondée sur les résultats et de promotion au mérite et une réduction des effectifs par le jeu des départs naturels. En outre, il prévoit une diminution de l’offre de contrats à durée déterminée et la conversion – encore sous réserve d’un processus de sélection – des emplois précaires en emplois permanents plus sûrs et donne également aux syndicats du secteur public de nombreuses possibilités de faire connaître leur avis sur la façon dont ces réformes sont mises en œuvre dans la pratique. Les autorités espèrent que cet accord améliorera la flexibilité de la fonction publique et facilitera des réductions de la masse salariale. La réforme s’applique à tous les niveaux de l’administration. Il n’est pas prévu de décentraliser les éléments essentiels des négociations salariales dans le secteur public, car on craint qu’une plus grande décentralisation en matière de salaires, dans les circonstances présentes, ne conduise à des hausses plus importantes.

22 Ces règles de dépenses ne fonctionneront probablement pas sans un ferme engagement politique. Mais, si celui-ci peut être mobilisé, les règles pourraient contribuer à renforcer la discipline budgétaire. Dans le cas de l’Italie, où la croissance excessive des dépenses primaires a posé problème comme dans plusieurs autres pays de l’OCDE (graphique 3.6), une règle adéquate consisterait à limiter la croissance des dépenses primaires à un niveau ne dépassant pas celui de l’inflation. Compte tenu de l’importance des dépenses publiques sous-nationales, le Pacte de stabilité interne pourrait être modifié pour tenir pleinement compte de la participation des régions et des municipalités au respect de la règle de dépenses. Les dépenses au titre des programmes de prestations étant en expansion, notamment dans le secteur de l’assurance-maladie, la réalisation de cette règle exigerait la réduction des dépenses discrétionnaires en termes réels. Le gouvernement a déjà progressé dans cette voie en planifiant une diminution des effectifs de la fonction publique par le jeu des départs naturels : seule une fraction des agents publics partant à la retraite serait remplacée. L’accord récent avec les syndicats du secteur public, visant à améliorer la souplesse de la gestion des ressources humaines, est aussi un pas dans la bonne direction, s’il est appliqué (encadré 3.2). En outre, un examen des dépenses est envisagé afin d’améliorer la qualité des dépenses publiques et d’assurer une meilleure allocation des ressources.

Graphique 3.6

Augmentation annuelle moyenne des dépenses primaires nominales

Augmentation annuelle moyenne des dépenses primaires nominales

Variations moyennes sur la période 2000-2006

Mise en œuvre des réformes des pensions

23 Au-delà de l’enjeu à court terme, qui est de rétablir l’excédent primaire à un niveau adéquat, l’Italie doit faire face à moyen et à long terme aux effets budgétaires du vieillissement de la population. Heureusement, le régime de retraite italien a été profondément reformé depuis le début des années 90, des lois essentielles ayant été adoptées en 1992, 1995, 1997 et 2004 :

• La réforme de 1992 a éliminé l’indexation des retraites sur les gains réels : les retraites sont aujourd’hui indexées seulement sur les prix.
• D’aucuns prétendent que la réforme la plus importante est intervenue en 1995, lorsqu’il a été décidé de passer du régime de prestations définies à un régime à cotisations définies. Le régime de retraite s’est trouvé ainsi désormais fondé sur les principes des comptes virtuels : les travailleurs versent des cotisations qui ont un taux de rendement lié à la croissance du PIB [6] et, lorsqu’ils prennent leur retraite, ils reçoivent des prestations qui sont calculées à partir du capital virtuel accumulé et d’un coefficient de transformation actuarielle [7]. Dans ces conditions, les prestations sont étroitement tributaires de l’âge de départ à la retraite –– plus celui-ci est faible, plus la pension est basse et inversement.
• Le régime à cotisations définies s’applique à plein aux travailleurs entrant sur le marché du travail depuis 1996. Les travailleurs qui étaient déjà pourvus d’un emploi à la fin de 1995 sont soumis à un régime mixte [8]. Le nouveau régime sera donc opérationnel après 2030-35.
• La dernière réforme de 2004 durcit les conditions d’admissibilité, avec une période de transition progressive durant jusqu’en 2015 : aux termes de cette réforme, le « créneau d’âge » normal pour le départ à la retraite passe à 62-65 ans pour les hommes (63-65 pour les travailleurs indépendants) et à 60-65 ans pour les femmes à compter de 2008, contre 57-65 ans.
• La préretraite sera également possible en vertu de divers systèmes : les hommes pouvant se prévaloir de 35 années de cotisation pourront prendre leur retraite à 60 ans (à partir de 2008), contre 57 ans actuellement, mais l’âge minimum passera ensuite à 62 ans en 2014.
• Outre le premier pilier (public) par répartition, il existe un deuxième pilier (professionnel) et un troisième pilier (individuel) entièrement capitalisés, mais ces éléments du régime de retraite ne sont pas très développés (RGS, 2006). Comme on le verra ci-après, les réformes introduites en 2005 et en 2006 pourraient se révéler des nouveautés importantes pour faciliter le transfert des fonds économisés en vertu des régimes de rémunération différée des salariés (trattamento di fine rapporto ou TFR) à des comptes privés de retraite individuels.

24 Malgré les effets prononcés du vieillissement sur la structure de la population par rapport aux autres pays, les dépenses au titre des pensions ne devraient augmenter que modérément à moyen terme, bien que les niveaux de départ soient très élevés. Cette perspective relativement favorable résulte des réformes des pensions examinées plus haut – en supposant qu’elles seront mises en œuvre comme prévu. Les prévisions présentées dans le tableau 3.3, et établies pour le Groupe de travail sur le vieillissement du Comité de politique économique de l’Union européenne, font apparaître une augmentation des dépenses au titre des retraites de seulement 0.4 point de pourcentage du PIB d’ici à 2050 (Comité de politique économique et Commission européenne, 2006). La mise à jour la plus récente des prévisions de référence, fondée sur les hypothèses du Groupe de travail sur le vieillissement et publiée en décembre 2006 (ministère de l’Économie et des Finances, 2006) fait apparaître presque la même pression des coûts (une progression de 0.5 point de pourcentage du PIB d’ici à 2050), alors que les prévisions nationales de référence, fondées sur les hypothèses nationales, tablent sur une légère diminution de 0.3 point de pourcentage du PIB. Dans les deux scénarios, après une phase initiale de restriction découlant des effets de la réforme de 2004, le ratio des dépenses de retraite au PIB commence de s’accroître pour atteindre un pic de 15.2 % à la fin des années 2030 ; après quoi, une phase de déclin rapide ramènera le ratio à 13.8 % en 2050 (c’est-à-dire proche du niveau actuel). Durant la phase ascendante, l’effet du vieillissement de la population contribue à une augmentation sensible des dépenses, qui seront quelques peu contenues par l’introduction graduelle de la méthode de calcul des pensions sur la base des cotisations. Par la suite, la forte poussée du nombre de retraités issus de la génération du baby-boom se tassera, de sorte que le rapport des retraités aux salariés tendra à se stabiliser. Le nouveau régime de retraite fondé sur les cotisations sera alors pleinement opérationnel et une diminution rapide des dépenses devrait donc intervenir. Le vieillissement de la population devrait aussi accroître les dépenses publiques au titre des soins de santé et des soins de longue durée, mais cette progression devrait être compensée par une baisse des dépenses au titre de l’éducation et des prestations de chômage. Globalement, les dépenses liées à l’âge ne devraient s’accroître que de 1.7 point de pourcentage entre 2005 et 2050 (Commission européenne, 2006). Il convient de noter que les prévisions de l’OCDE tiennent davantage compte des effets de revenu que les prévisions de l’UE, avec la méthodologie du scénario de référence.

Tableau 3.3

Modifications prévues des dépenses publiques au titre des soins de santé, des soins de longue durée et des pensions

2005-50, en points de pourcentage du PIB Soins de santé Soins de longue durée Pensions OCDE UE OCDE UE Zone euro 3.7 1.5 2.2 0.5 2.6 Autriche 3.8 1.6 2.0 0.9 –1.2 Belgique 3.3 1.4 1.9 1.0 5.1 Finlande 3.6 1.4 2.4 1.8 3.1 France 3.5 1.8 1.7. . 2.0 Allemagne 3.6 1.2 1.9 1.0 1.7 Grèce 3.9 1.7 2.7. . 10.3 Irlande 4.0 2.0 3.8 0.6 6.4 Italie 3.8 1.3 2.9 0.7 0.4 Luxembourg 3.7 1.2 3.1 0.6 7.4 Pays-Bas 3.8 1.3 2.0 0.6 3.5 Portugal 4.2 0.5 2.0. . 9.7 Espagne 4.1 2.2 2.4 0.2 7.1 Pays de comparaison Australie 4.2. . 2.0. . 1.7 Canada 4.1. . 2.1. . 1.7 Danemark 3.5 1.0 1.5 1.1 3.3 Japon 4.3. . 2.2. . 0.6 Nouvelle-Zélande 4.2. . 2.0. . 5.9 Suède 3.2 1.0 1.1 1.7 0.6 Royaume-Uni 3.6 1.9 1.9 0.8 2.0 États-Unis 3.4. . 1.7. . 1.8 Note Les prévisions de l’OCDE concernant l’accroissement des dépenses au titre des soins de santé et des soins de longue durée sont établies dans l’hypothèse de politiques et de tendances structurelles inchangées. Les hypothèses correspondantes sont détaillées dans OCDE (2006a) sous la rubrique « scénario de la pression des coûts ». Les prévisions de dépenses au titre des pensions publiques sont tirées du CPE de l’UE (2006) pour les pays de l’UE, de l’OCDE (2005a) pour le Canada, le Japon, la Suisse et les Etats-Unis et de Dang et al. (2001) pour l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Source : OCDE (2006a).

Modifications prévues des dépenses publiques au titre des soins de santé, des soins de longue durée et des pensions

25 Les prévisions dépendent dans une large mesure des révisions actuarielles prévues tous les dix ans, qui permettent d’ajuster les droits à pension à l’espérance de vie. La « réforme des retraites Dini » envisageait un ajustement tous les dix ans du coefficient de transformation du régime de retraite actuariel en fonction de l’espérance de vie ; le premier ajustement de ce type devait intervenir en 2005 mais, comme il n’est pas automatique, il a été différé. La deuxième réforme (réforme Maroni-Tremonti), qui a été adoptée par le Parlement mais doit encore être mise en œuvre, envisage un relèvement par étapes (scallone) de l’âge minimum ouvrant droit aux prestations vieillesse : de 57 ans actuellement, il devrait être porté à 60 ans (61 ans pour les travailleurs indépendants) en 2008 et à 62 ans (63 pour les travailleurs indépendants) d’ici à 2014. Les raisons de ce brusque changement en seulement une année sont liées à l’incapacité de convenir de relèvements progressifs moins importants les années précédentes. La viabilité de la situation budgétaire à long terme dépend de la pleine mise en œuvre de ces deux réformes ou de l’adoption et de la mise en œuvre ultérieure de mesures ayant une incidence budgétaire équivalente.

26 Faute de quoi, les dépenses au titre des retraites seront beaucoup plus importantes, menaçant les perspectives à long terme. D’après des prévisions avancées par les autorités dans le Programme de stabilité, les révisions périodiques des coefficients actuariels sont déterminantes pour réduire les dépenses au titre des pensions : l’absence d’ajustement augmenterait ces dépenses d’environ 1 point de pourcentage du PIB en 2035 et de 2 points de pourcentage du PIB en 2050 (graphique 3.7). Pour des raisons d’économie et d’équité politique, les ajustements devraient en fait être annuels et automatiques (comme c’est le cas dans la plupart des autres pays de l’OCDE, qui ont mis en place ce mécanisme, par exemple la Suède et la Norvège), plutôt qu’intervenir tous les dix ans et revêtir un caractère discrétionnaire. Cette automaticité atténuerait les difficultés politiques et les actions de résistance des groupes d’intérêt, auxquelles les gouvernements auraient inévitablement à faire face à l’approche des dates butoir. Le durcissement des conditions d’admissibilité (scallone) est aussi important, car il diminue les dépenses de retraite de plus de ½ point de pourcentage du PIB sur la période 2010-2035. Ces deux réformes sont aussi indispensables pour assurer la viabilité budgétaire à long terme. Néanmoins, on observe une certaine réticence des partenaires sociaux à la mise en œuvre des mesures concernées. Leurs préoccupations tiennent pour partie au fait que les réformes existantes n’accordent pas suffisamment d’attention aux situations spécifiques, notamment celles des travailleurs atypiques (les « parasubordinati » qui ont été assujettis à des cotisations plus faibles et qui recevront en conséquence une retraite plus faible. Pour ces travailleurs, toutefois, la loi de finances 2007 a porté de 20 à 23 % le taux de cotisation national à utiliser pour calculer les droits à retraite dans le cadre du régime de cotisations notionnelles définies. Ils craignent aussi qu’il ne soit difficile d’augmenter le taux d’emploi des travailleurs plus âgés et, par conséquent, l’âge effectif de départ en retraite, sans stimuler la demande de ces travailleurs par les employeurs. Les partenaires sociaux mettent aussi en avant le problème des travailleurs manuels qui ont commencé leur carrière jeunes (encore qu’il soit possible de prendre sa retraite à n’importe quel âge après quarante années de cotisations). Une option examinée par les pouvoirs publics dans les négociations en cours consiste à adopter un programme de réformes qui devrait permettre de régler certains de ces problèmes, notamment la nécessité de rétablir l’équité entre les générations, sans compromettre l’équilibre financier global de la réforme et miner les perspectives budgétaires à long terme.

Graphique 3.7

Effets de la révision des coefficients actuariels sur les dépenses de retraite

Effets de la révision des coefficients actuariels sur les dépenses de retraite

En pourcentage du PIB
1. Les prévisions sont fondées sur les informations disponibles à la fin de 2006.

27 Un complément essentiel de la réforme du régime public de retraite est la mise en place d’un pilier privé entièrement capitalisé. A terme, les retraités connaîtront une forte réduction de leurs prestations – même avec des taux de remplacement de départ relativement élevés – puisque le rapport de la pension moyenne au PIB par travailleur tombera du niveau actuel de 16.8 % à 11.8 % en 2050 (ministère de l’Économie et des Finances, 2006). La longue transition vers des taux de remplacement plus faibles offre l’occasion d’adopter des mesures compensatrices et de créer de nouvelles sources de revenu pour la retraite. La décision des autorités d’affecter une partie des salaires bloqués dans le régime d’indemnités de fin de carrière (TFR) à des fonds de pension, sur une base volontaire, est prometteuse, bien que le budget de 2007 ne bénéficiera pas de la partie des TFR que les travailleurs décident de garder auprès des entreprises de plus de 50 travailleurs (5.5 milliards EUR). Mais les ressources venant des régimes TFR allouées au compte du Trésor seront utilisées pour financer des investissements propres à favoriser la croissance, dans les limites effectivement déterminées aux termes d’une procédure spécifique de façon à ne pas modifier le calendrier prévu de l’assainissement budgétaire. La mise en place de fonds de pension est un signal pour les travailleurs plus jeunes, qui doivent comprendre qu’il importe d’épargner tôt pour leur retraite, alors que les autorités mettront en place de nouvelles incitations à cette fin. L’accroissement des taux d’emploi, notamment des travailleurs âgés, devrait améliorer les pensions des travailleurs à l’avenir et contribuer au succès des réformes.

28 Une question cruciale qui se pose à propos de l’ensemble de ces réformes des pensions concerne le taux d’activité : le passage à des régimes à cotisations définies, l’introduction de l’équité actuarielle, le durcissement des conditions d’admissibilité et la constitution d’un deuxième pilier auront-ils des effets positifs sur l’offre de travailleurs âgés, encourageant la retraite tardive et différant l’âge effectif de départ à la retraite ? En principe, l’incitation à la préretraite est réduite dans le nouveau régime et les travailleurs âgés devraient être encouragés à retarder leur cessation d’activité, mais le résultat effectif dépend des décisions individuelles et du comportement des groupes socio-économiques. Sur la base d’un modèle de microsimulation de l’offre de main-d’œuvre, qui tient compte des caractéristiques individuelles, Leombruni et Richiardi (2005) concluent que la participation des travailleurs âgés augmentera vraisemblablement à moyen terme et que l’âge effectif de départ à la retraite sera vraisemblablement relevé. Les personnes âgées travailleront plus à l’avenir et, de ce fait, imposeront une charge moindre sur les générations plus jeunes. De même, Brugiavini et Peracchi (2003) utilisent des modèles probit pour évaluer la probabilité des décisions de départ en retraite ; ils concluent que l’ajustement actuariel prévu dans le nouveau système et le durcissement des conditions d’admissibilité tendront à retarder les décisions de départ à la retraite, car ils réduisent la probabilité de la cessation d’activité à un âge moins avancé et offrent des incitions à une retraite différée. L’augmentation du taux d’activité des travailleurs âgés sera importante non seulement pour assurer la viabilité budgétaire, mais aussi pour remédier à une contraction de la population active et à ses effets négatifs sur le PIB par habitant.

Conclusions

29 Après une dégradation des soldes budgétaires durant la première moitié de la décennie, une amélioration bienvenue est intervenue en 2006 et une nouvelle consolidation est prévue pour 2007. Le dynamisme inattendu des recettes fiscales explique une grande partie de cette évolution, mais les autorités devraient être félicitées pour avoir tiré parti des recettes exceptionnelles pour réduire le déficit au lieu de procéder à des réductions d’impôts prématurées ou à des augmentations des dépenses. Néanmoins, les finances publiques de l’Italie restent dans une situation difficile. Le ratio de la dette publique plaçant le pays au deuxième rang des pays de l’OCDE (après le Japon), le coût des paiements au titre du service de la dette est très sensible aux hausses des taux d’intérêt, ce qui rend plus difficile la tâche de rétablissement de la stabilité budgétaire. La stratégie budgétaire devrait donc être axée sur une baisse tendancielle de ce taux, comme l’ont fait d’autres pays très endettés (par exemple la Belgique). Le Programme de stabilité vise à accroître l’excédent primaire corrigé des variations cycliques d’au moins 0.5 % du PIB par an, l’objectif étant qu’il atteigne 5 % du PIB au plus tard en 2011 ; cet objectif est souhaitable et devrait être considéré comme le minimum nécessaire, surtout dans un contexte de situation macroéconomique plus dynamique qu’escompté. En outre, les réformes des retraites déjà adoptées devraient permettre de faire face aux effets démographiques du vieillissement de la population, à condition qu’elles soient pleinement appliquées ; c’est notamment le cas de l’actualisation des coefficients de transformation actuarielle et du durcissement des conditions d’admissibilité. Tout bien pesé, il y a de bonnes chances pour que les finances publiques italiennes parviennent à la viabilité à moyen terme si la stratégie actuelle est mise en œuvre. Les recommandations formulées dans cette optique sont résumées dans l’encadré 3.3.