Réduire la part des entreprises publiques dans l’économie

4En 2003, l’économie Italienne se caractérisait toujours par une forte présence capitalistique de l’État (graphique 2.2). Cependant, grâce au programme en cours de privatisation, la part des entreprises publiques diminue, même si des entreprises importantes des secteurs de l’énergie, des transports et des médias sont – au moins en partie – détenues par la puissance publique (OCDE, 2005a). En outre, l’État italien conserve des actions spécifiques dans des entreprises privatisées opérant dans des domaines stratégiques, comme Telecom Italia, l’ENI, l’ENEL et Finmeccanica, même s’il n’a jamais exercé les pouvoirs spéciaux attachés à ces participations et si la portée de celles-ci a été sensiblement réduite par une loi adoptée en 2003. Il faut souligner que la loi italienne de privatisation, adoptée en 1994, avait mis en place des mesures pour la protection des actionnaires minoritaire (par exemple le vote cumulatif et le vote par correspondance) avant la « loi Draghi » de 1998. En outre, les autorités ont décidé de respecter le Codice di autodisciplina (Code d’autodiscipline) adopté dans le contexte de la « loi Draghi » de 1998 et toutes les autres règles en découlant adoptées pour les sociétés cotées, afin de protéger les actionnaires minoritaires. Néanmoins, en laissant la possibilité à l’État d’opposer son veto à des décisions stratégiques, il y a un léger risque que les actions spécifiques ne réduisent l’intérêt des investisseurs privés pour les entreprises concernées et amoindrissent donc les effets bénéfiques de ces privatisations. En juin 2006, considérant que ces pouvoirs spéciaux étaient de nature à restreindre de manière injustifiée la libre circulation des capitaux et la liberté d’établissement, la Commission européenne a porté l’affaire devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) [1]. Afin de se conformer aux recommandations de l’OCDE et de l’UE et d’éviter de décourager les investissements étrangers, les autorités devraient étudier la possibilité de remplacer à l’avenir les actions spécifiques par d’autres dispositifs, visant notamment à assurer une réglementation sectorielle appropriée et à renforcer les autorités indépendantes.

Graphique 2.2

Contrôle étatique, en 2003

Contrôle étatique, en 2003

Indicateur variant de 0 à 6 (sa valeur étant d’autant plus élevée que la réglementation favorise la concurrence)

5Le gouvernement actuel considère qu’il y a encore d’autres secteurs « stratégiques » [2]. De même, il estime que les médias audiovisuels devraient conserver leur identité spécifique, sachant que la RAI revêt la forme d’une société holding publique. Les récents projets de privatisation d’Alitalia, principale entreprise en place dans le secteur du transport aérien intérieur, vont néanmoins dans la bonne direction. Il importe que le processus de privatisation reste totalement transparent et que les récentes propositions de l’État de limiter le nombre d’aéroports italiens pouvant accueillir des vols internationaux ainsi que les nouvelles restrictions en matière de publicité ne favorisent pas de manière disproportionnée Alitalia.

6S’agissant des services publics locaux, le « décret Bersani » et le projet de « décret Lanzillota » devraient introduire des modifications majeures. Ces textes visent à ouvrir à la concurrence le marché des services publics locaux, de manière à améliorer la qualité de ces services et à réduire leur coût. L’objectif de ces décrets est également d’instaurer une plus grande transparence dans les partenariats public-privé et de réduire les subventions croisées. Pour la prestation de services publics tels que les transports, la gestion des déchets et l’assainissement (la question de la distribution d’eau est encore à l’étude), less appels d’offres devraient constituer la règle et les procédures locales d’adjudication devraient suivre une liste générale de conditions imposant des normes de qualité minimum, définie au niveau national. Un nouveau projet de loi propose également de créer une autorité intégrée des transports, et de placer l’eau dans le champ de compétence de l’autorité de régulation de l’énergie. En adoptant ces dispositions, les pouvoirs publics contribueraient grandement à renforcer l’efficience du cadre de réglementation du marché des services d’utilité publique. Il conviendrait cependant d’aller plus loin. Les procédures de passation des marchés publics et la qualité des services devraient être surveillées avec soin par un organisme régional chargé de la concurrence, de manière à empêcher toute recherche de rente et à garantir que ces procédures favorisent effectivement le jeu de la concurrence.

Appliquer la loi et renforcer l’autonomie des autorités de régulation

7Des réformes importantes ont été engagées récemment concernant les autorités chargées de l’application du droit de la concurrence. Lorsque l’Italie a adopté son droit de la concurrence en 1990, l’objectif de l’action publique, qui consistait jusqu’alors à servir ou, implicitement, à protéger les intérêts des producteurs et des travailleurs, a été recentré sur les intérêts des consommateurs. Reste que pas moins de onze organismes ou autorités de régulation sectoriels ont été également créés, ce qui rend nécessaires des mesures de clarification ou de rationalisation. Dans le nouveau cadre institutionnel mis en place, c’est à l’Autorité de la concurrence que revient en dernier ressort la responsabilité de faire appliquer le droit de la concurrence, ce qui réduit les risques de manque de coordination. Le décret-loi de juin 2006 a renforcé la liberté d’intervention et les pouvoirs de sanction de l’Autorité. Celle-ci a été habilitée à prendre des mesures conservatoires lorsque la concurrence est exposée à une menace grave et fatale [3]. Dans le cadre du « programme de clémence », l’Autorité peut désormais réduire de son propre chef le montant des sanctions financières et administratives lorsque les entreprises visées acceptent de collaborer à la détermination des infractions [4]. Il est cependant possible que ses prérogatives concernant les violations du droit de la concurrence commises via une association restent trop limitées (OCDE, 2003). Renforcer les pouvoirs d’enquête et de sanction de l’Autorité de la concurrence à cet égard pourrait être particulièrement important pour lutter contre les pratiques d’entente sur les prix et de partage de marché dans les services professionnels. Les dispositions juridiques à l’abri desquelles des associations professionnelles ou des groupes particuliers se livrent à des pratiques anticoncurrentielles devraient être supprimées. Les amendes prévues en cas de violation commise via une association ne devraient pas être plafonnées à hauteur du chiffre d’affaires de l’association considérée, mais fondées sur le chiffre d’affaires de ses membres, et ce sont eux qui devraient être passibles de ces amendes. La coopération entre les autorités de surveillance devrait par ailleurs être encouragée et renforcée. Les récentes expériences ayant eu lieu entre l’Autorité de la concurrence et la Banque d’Italie sont prometteuses de ce point de vue (voir ci-après).

Encadré 2.3. Les réformes récentes concernant le marché de l’énergie

Les prix de l’électricité italiens sont nettement supérieurs à la moyenne des 25 États membres de l’UE depuis le 1^er mai 2004 (UE-25), même lorsque les prélèvements fiscaux sont pris en compte (graphique 2.3). Cela peut s’expliquer en partie par la proportion importante de courant électrique produit à partir de combustibles fossiles, qui vont actuellement de pair avec des coûts de fonctionnement plus élevés que ceux des centrales nucléaires. Il n’en reste pas moins que l’insuffisance de la concurrence sur le marché de l’énergie pèse sans doute également dans la balance. Le gouvernement est en train d’adapter le cadre juridique aux directives européennes destinées à favoriser la concurrence. Il envisage notamment d’adopter le principe de la neutralité d’accès aux réseaux de transport et de distribution. Sur le marché du gaz naturel, le décret de libéralisation de janvier 2007 et les dispositions législatives ultérieures visent à introduire une dose de concurrence : l’ENI devrait être contrainte à réduire à 20 % la participation qu’elle détient dans le capital de Snam Rete, la société propriétaire du réseau de gaz naturel, et une bourse du gaz devrait être rapidement mise en place. Sur le marché de l’essence, l’Autorité de la concurrence a récemment ouvert une enquête sur neuf des plus grandes entreprises pétrolières opérant en Italie, pour des faits présumés d’entente sur les prix à la pompe. Malgré ces projets ambitieux, les autorités disposent encore de marges de manœuvre considérables pour améliorer le rapport coût-efficacité de la gestion des réseaux et de la production d’énergie, comme cela avait été souligné dans les précédentes Études de l’OCDE : les marchés énergétiques devraient être effectivement totalement ouverts à la concurrence ; la qualité de service devrait être améliorée et les capacités de production (en particulier pour le gaz et l’électricité) renforcées ; et les activités de gestion des réseaux et de fourniture d’énergie devraient être totalement séparées aussitôt que possible, le principal enjeu lié aux marchés énergétiques restant de garantir l’accès aux réseaux à un prix équitable.

Graphique 2.3

Les prix de l’électricité sont élevés en Italie¹

Les prix de l’électricité sont élevés en Italie¹

8De plus, les pouvoirs publics ont réorganisé récemment le système de régulation financière, en séparant mieux les fonctions de surveillance relatives à la concurrence et à la stabilité financière. Le gouvernement a récemment soumis au Parlement un projet de loi visant à affiner encore ce dispositif à deux branches en supprimant l’organisme de régulation des assurances (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP)) et l’autorité de surveillance des fonds de pension professionnels (Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione (COVIP)) : la Banque d’Italie et Consob restant les deux seules autorités réglementaires compétentes pour la surveillance des activités financières.

Donner davantage de poids aux consommateurs

9Il y a peu encore, les associations de consommateurs jouaient un rôle mineur en Italie, comme dans les autres pays d’Europe continentale dans bien des cas. Or, en encourageant les recours collectifs et les dispositifs « d’alerte » en matière de concurrence, les pouvoirs publics peuvent renforcer sensiblement la lutte contre les pratiques collusoires. En juillet 2006, il a été proposé d’introduire la possibilité de recours collectifs, conformément aux normes de l’UE et plusieurs projets de loi différents sont actuellement en cours d’examen au Parlement [5]. L’un d’entre eux prévoit que les associations de consommateurs agréées par le ministère du Développement économique et les chambres de commerce locales soient autorisées à engager des poursuites contre des entreprises, et à demander des compensations financières en cas de comportement anticoncurrentiel tel qu’un abus de position dominante, une entente sur les prix ou le partage d’un marché. Ces associations devraient maintenant pouvoir signaler directement à l’Autorité de la concurrence toute présomption de concurrence déloyale, et demander à l’Autorité d’ouvrir une enquête et de prendre des mesures conservatoires.

10Ce nouveau cadre institutionnel est positif, puisqu’il renforce les prérogatives des consommateurs et exerce un effet dissuasif sur les tentatives de collusion et autres pratiques anticoncurrentielles. Il convient de saluer ces réformes engagées par le gouvernement, qui favorisent l’instauration d’un nouvel état d’esprit en Italie, fondé sur l’idée que la politique économique doit servir avant tout les intérêts des consommateurs. Même si le processus d’agrément des associations de consommateurs vise essentiellement à assurer que les associations soient en fait suffisamment représentatives des consommateurs, il pourrait poser quelques problèmes. Afin que soit éliminé tout risque d’ingérence politique et que soient appliqués les principes de bonne gouvernance, il conviendrait d’envisager une procédure par laquelle les associations de consommateurs ne seraient pas agréées par des institutions politiques, mais par des organismes plus indépendants, tels que l’Autorité de la concurrence ou une commission indépendante.

Des gains de productivité faibles et des créations d’emplois limitées

11Le secteur du commerce de détail reste essentiellement composé de petits magasins traditionnels employant quelques personnes, et constitue un marché peu contestable pour les grandes surfaces (tableau 2.2). Il n’est donc guère surprenant que ce secteur ait obtenu des résultats médiocres au cours des dix dernières années. La croissance de la productivité a été quasiment nulle entre 1995 et 2002, alors qu’elle a été forte aux États-Unis et en Norvège (graphique 2.4). Aux États-Unis, les supermarchés modernes sont quatre à cinq fois plus productifs que les petites boutiques familiales. Cela s’explique par l’utilisation des technologies de l’information et des modes d’organisation innovants. Certains travaux montrent également que l’assouplissement des restrictions relatives à la taille des points de vente, aux horaires d’ouverture et à la sélection des produits se traduit par une augmentation des ventes et des gains d’emploi (Nicoletti et Scarpetta, 2003). Pire encore, les résultats de l’Italie en matière de productivité se sont dégradés entre la première et la seconde moitié des années 90, tandis qu’un certain nombre d’autres pays ont vu la croissance de leur productivité s’accélérer. Par ailleurs, la progression de l’emploi a été modeste dans ce secteur, s’inscrivant en deçà de celle observée dans d’autres pays européens.

Graphique 2.4

Évolution de la productivité et de l’emploi dans le commerce de gros et de détail¹

Évolution de la productivité et de l’emploi dans le commerce de gros et de détail¹

Dans certains pays de l’OCDE

Tableau 2.2

Principales caractéristiques structurelles du secteur du commerce de détail

Densité des points de vente 1 Nombre d’employés par entreprise Productivité 2 Allemagne 30 9.9 0.9 Autriche 52 7.5 2.4 Belgique 74 4 1.6 Danemark 45 8.4 2.1 Espagne 125 3.1 0.2 Finlande 44 5.7 1.9 France 70 4.1 0.3 Hongrie 114 3 2.6 Irlande 47 8.7.. Italie 124 2.5 0.3 Luxembourg 60 6.6 4.4 Norvège 65 6.3 4.6 Pays-Bas 49 8.9 1.4 Pologne 113 3 4.2 Portugal 138 2.6 –1.1 République slovaque 9 15 –1.1 République tchèque 137 3 4.4 Royaume-Uni 43 15.4 2.3 Suède 64 4.5 2.7 Union européenne 73 4.4.. 1 Nombre d’entreprises pour 10 000 habitants. 2 Valeur ajoutée par employé, croissance moyenne sur la période 1998–2003 (1998–2002 pour la Pologne). Source : Eurostat, base de données New Cronos ; OCDE, Base de données pour l’analyse structurelle (STAN).

Principales caractéristiques structurelles du secteur du commerce de détail

2002–2003

12Dans le même ordre d’idées, l’Italie reste à la traîne en termes de diffusion des technologies de l’information et de la communication (TIC), et le commerce électronique s’y développe lentement (encadré 2.4). Il se peut également que le manque de maîtrise des outils informatiques, la confiance limitée à l’égard des systèmes de transactions électroniques et une culture financière faisant peu de place à la technologie – les Italiens n’utilisent guère les guichets automatiques de banque (GAB) et les cartes de crédit – aient pesé dans la balance. La cyberactivité se développe lentement et l’Italie obtient des résultats relativement médiocres en termes de fourniture de services électroniques par les entreprises à leurs fournisseurs et à leurs clients (encadré 2.4). Le gouvernement a récemment adopté de nouvelles mesures qui devraient favoriser les paiements électroniques : les Italiens seront invités à payer tous les certificats ou services publics par carte de crédit ou électroniquement. La diffusion rapide des services d’accès à Internet à haut débit et de téléphonie mobile de troisième génération devrait contribuer à combler l’écart qui sépare l’Italie des pays européens en pointe dans ce domaine. Il est encourageant que la Banque d’Italie entende promouvoir le développement des services bancaires électroniques, notamment en contribuant à l’amélioration de la sécurité des transactions et des services de paiement (Draghi, 2006 ; Draghi, 2007).

Encadré 2.4. L’Italie est à la traîne en matière de cyberactivité et de commerce électronique

Le taux d’équipement des Italiens en ordinateurs et en connexions à Internet, précédemment faible comparé à ceux d’autres pays européens, s’est quelque peu amélioré au cours des dernières années. En 2005, 57 % des familles italiennes disposaient d’une connexion haut débit à Internet, soit un taux proche de ceux mesurés en Allemagne et au Royaume-Uni, mais nettement inférieur à ceux des pays nordiques et de l’Espagne (qui sont supérieurs à 75 %). Les ventes sur Internet augmentent rapidement, mais elles restent plus limitées que dans d’autres grands pays européens. En 2005, le commerce électronique représentait 0.7 % de la totalité des ventes en Italie, soit un niveau nettement inférieur à ceux relevés sur d’autres marchés européens (4.1 % au Royaume-Uni, 3.1 % en Allemagne et 2.2 % dans l’Union européenne). Rien n’indique que cet écart s’est réduit dernièrement. Dans le cadre de son « Plan d’action pour la société d’information », le gouvernement a mis en place des cours et des centres universitaires sur les technologies de l’information, et réalisé des investissements considérables en matière d’équipement informatique dans les établissements scolaires ainsi que de formation des enseignants et de la main-d’œuvre. Reste que les progrès sont lents : une récente enquête d’Eurostat a montré que les Italiens figuraient parmi les Européens qui maîtrisaient le moins les outils informatiques, puisque 59 % des Italiens déclaraient ne disposer d’aucune compétence en informatique. Dans le contexte entrepreneurial, compte tenu d’une proportion plus importante de petites et moyennes entreprises (PME), l’Italie semble adopter les nouvelles technologies plus lentement que d’autres pays. En 2005, alors que 54 % des entreprises au Royaume-Uni et 48 % en Allemagne offraient la possibilité d’accéder à distance à leur réseau informatique (ce qui constitue un préalable important à la mise en place de formes de travail plus flexibles), seulement 25 à 35 % des entreprises le faisaient en Italie, en Pologne et en République tchèque. Des différences sensibles persistent également en matière de commerce électronique interentreprises et d’intégration des chaînes d’approvisionnement.

Tableau 2.3

L’Italie obtient des résultats médiocres dans le cadre de l’enquête sur la cyberactivité

A. TIC de base B. Processus internes C. Activités axées sur l’offre D. Activités axées sur les consommateurs Allemagne 98 94 96 97 Royaume-Uni 100 80 100 100 France 81 100 83 68 Espagne 80 72 99 75 République tchèque 77 71 64 51 Portugal 70 71 65 51 Italie 70 65 50 63 1 L’indice synthétique élaboré sur la base de cette enquête est un indicateur composite d’adoption des technologies de l’information et de la communication (TIC) et d’intensité de la cyberactivité. Il est construit à partir des 4 sous-indicateurs figurant dans le tableau ci-dessus, qui correspondent à 16 indicateurs élémentaires au total (quatre par sous-indicateurs). La valeur des indicateurs s’inscrit sur une échelle allant de 0 à 100. Tous les indicateurs élémentaires sont pondérés en fonction de l’emploi. Source : Commission européenne, E–business scoreboard 2005.

L’Italie obtient des résultats médiocres dans le cadre de l’enquête sur la cyberactivité

13De plus en plus de travaux indiquent qu’une réglementation stricte destinée à protéger les petits commerces de la concurrence des grandes surfaces tend à renforcer le pouvoir de marché des entreprises en place et à faire augmenter les marges commerciales, tirant vers le haut les prix de détail. En outre, ce type de dispositions réglementaires ne protège pas l’emploi et exerce un effet dissuasif en matière d’investissement et de modernisation (Bertrand et Kramarz, 2002 ; McGuckin et al., 2005). Comme la France, l’Allemagne et le Japon, l’Italie applique des lois sur le zonage et des restrictions en matière d’occupation des sols qui empêchent l’entrée sur le marché d’acteurs mondiaux de la grande distribution et du maxidiscompte (Lewis, 2004). Ces dispositions empêchent également les supermarchés de se développer et de se faire concurrence en baissant leurs prix. Cela se traduit par une productivité plus faible et des prix à la consommation plus élevés pour les produits alimentaires.

14En 1998, la « loi Bersani » a réformé les règles applicables aux grandes surfaces commerciales. Cette loi a transféré des communes aux régions la responsabilité de la réglementation des ouvertures et des extensions de grandes surfaces [6]. Elle a également fait obligation aux autorités régionales d’établir des plans d’urbanisme commercial conformes à des critères d’environnement et d’urbanisme. Elle a imposé la création de comités régionaux chargés d’examiner les demandes d’ouverture de nouveaux magasins [7]. Néanmoins, dans la mesure où cette loi n’a pas fixé la composition de ces comités régionaux, ni défini des lignes directrices concernant l’établissement des plans régionaux d’urbanisme commercial, la réforme a débouché sur une réglementation du commerce de détail très disparate entre les régions, limitant de manière inégale le développement des établissements commerciaux. Allant à l’encontre des objectifs initiaux, 17 des 20 régions italiennes ont instauré des limites substantielles au développement des grands centres commerciaux, restreignant le nombre maximum d’ouvertures de grands magasins et/ou la surface de vente maximum autorisée sur leur territoire (ISAE, 2002). Seules trois régions ont suivi l’orientation nationale en faveur de la libéralisation (le Piémont, l’Émilie-Romagne et les Marches), et obtenu des résultats encourageants en termes de gains de productivité et de création d’emplois (encadré 2.5).

Stimuler l’innovation et la productivité via la concurrence par les prix

15Avec le « décret-loi Bersani » de juillet 2006, le gouvernement a adopté un ensemble de mesures attendues de longue date pour libéraliser le secteur du commerce de détail (encadré 2.1). Les ventes promotionnelles ont été autorisées tout au long de l’année, dans certaines limites. De même, les règles en vigueur concernant les parts de marché ont été abolies. Néanmoins, des lois sur le zonage et des restrictions relatives à l’occupation des sols s’appliquent toujours, ce qui créée un risque que les collectivités locales, sous l’influence des détaillants en place, ne tentent de faire barrage à cette vague de déréglementation. Le gouvernement devrait donc continuer à encourager la libéralisation du commerce de détail. L’Autorité de la concurrence n’étant pas en mesure de réaliser un examen global de ce secteur au niveau local, il est nécessaire que soit mise en place une présence locale, à laquelle il incomberait de surveiller la mise en œuvre d’une liste prédéfinie de pratiques proconcurrentielles, établie sur une base nationale avec l’aide de l’Autorité de la concurrence. Ils devraient notamment veiller à la suppression des dispositions limitant le développement des grandes surfaces. Ces nouveaux organismes locaux remplissant une « fonction d’alerte » devraient être financièrement et administrativement indépendants des administrations régionales. Outre le secteur du commerce de gros et de détail, le champ de compétence de ces organismes pourrait également couvrir les services d’utilité publique et les transports locaux.

16Les décrets Bersani de juillet 2006 et janvier 2007 ont légèrement modifié les règles relatives aux horaires d’ouverture des magasins, mais la législation reste plus restrictive en Italie que dans nombre de pays de l’UE [8]. Le Royaume–Uni, la France et l’Espagne ont totalement déréglementé les horaires d’ouverture des magasins du lundi au samedi. En Italie, les commerces ne peuvent rester ouverts plus de 15 heures d’affilée, dans une plage comprise en 7 heures du matin et 10 heures du soir (graphique 2.5). En outre, la plupart des magasins sont fermés le dimanche. À cet égard, il est possible d’aller plus loin en matière de libéralisation.

Graphique 2.5

Horaires d’ouverture des magasins

Horaires d’ouverture des magasins

Des rentes et des prix élevés dus à une réglementation protectionniste

17Il y a peu encore, l’exercice des professions libérales était fortement réglementé. Les associations professionnelles font valoir de longue date que la concurrence entre leurs membres risque de porter préjudice aux consommateurs, et que le statut spécial dont bénéficient leurs activités doit être préservé [9]. Les services professionnels font donc l’objet d’un large éventail de restrictions appliquées par le biais d’associations ou d’organismes professionnels (Ordini), d’une autoréglementation, ainsi que de règles administrées conjointement avec les pouvoirs publics. L’Italie était, avant le décret Bersani, un des pays où la réglementation était la plus contraignante dans l’ensemble des professions libérales (graphique 2.6). Le cas des notaires et des autres professions juridiques l’illustre on ne peut mieux (encadré 2.6). Les services de santé tels que ceux fournis par les pharmaciens et les généralistes sont également extrêmement réglementés : dans les services pharmaceutiques, l’Italie affiche le degré le plus élevé de réglementation en Europe après la Grèce (Paterson et al., 2003). Or, de plus en plus d’éléments tendent à indiquer que cette réglementation explique la faiblesse des gains de productivité et le niveau élevé des prix (Conway et al., 2005). Ainsi, une course en taxi est aujourd’hui deux fois plus chère à Milan qu’à New York, sans aucune justification économique (Giavazzi, 2005).

Graphique 2.6

Réglementation de certains secteurs des services¹

Réglementation de certains secteurs des services¹

Services professionnels, en 2003

Les règles les plus restrictives ont été assouplies

18Malgré les mesures de libéralisation adoptées récemment, les barrières à l’entrée restent élevées : premièrement, les conditions d’octroi de licences et d’entrée restent souvent verrouillées par l’autoréglementation qui prévaut dans de nombreuses professions (telles que les journalistes, les guides de montagne ou les moniteurs de ski), ce qui signifie que le nombre de concurrents futurs est contrôlé ; deuxièmement, les diplômes universitaires délivrés dans les autres pays sont rarement reconnus (en particulier au niveau européen pour les comptables, les avocats, etc.), ce qui représente une barrière à l’entrée pour les étrangers ; et troisièmement, la publicité comparative est encore interdite. En outre, certaines professions (telles que celles de comptable et d’ingénieur) ne peuvent être exercées que par des travailleurs indépendants. Or, il est possible que cette contrainte réglementaire ait ralenti le rythme du processus de création de sociétés et de concentration, empêchant du même coup la réalisation de gains de productivité découlant de la standardisation et de l’automatisation des activités, ainsi que d’économies d’échelle.

19Les pouvoirs publics devraient se fixer pour priorité la suppression des barrières à l’entrée liées à la rigidité de certaines règles. Pour ce faire, elles pourraient remplacer le système des licences par une simple procédure de certification (le secteur considéré est alors ouvert aux nouveaux entrants, mais la puissance publique doit certifier que ceux-ci disposent des qualifications requises). Par ailleurs, les dispositions du droit commun de la concurrence interdisant les accords restrictifs en matière de prix devraient s’appliquer également aux tarifs des services professionnels, sans exception [10]. Ce point revêt une importance toute particulière pour les notaires, les comptables et les pharmaciens. Le développement d’associations de consommateurs proposant des conseils, certifiant ou classant les professionnels et offrant une protection juridique devrait être encouragé, dans le prolongement de l’instauration des procédures de recours collectif. À en juger par l’expérience du Royaume-Uni, la principale mesure à prendre consisterait à assujettir toutes les professions libérales au droit de la concurrence (Faini et al., 2004). Les règles relatives aux services professionnels devraient être assouplies afin de permettre les communications publicitaires, même subjectives, qui ne sont ni fausses ni trompeuses [11]. Les autorités devraient renforcer l’application du droit de la concurrence aux professions libérales et aux associations professionnelles, en supprimant les dispositions juridiques en vertu desquelles des comportements anticoncurrentiels sont exclus de son champ d’application, et en instaurant des sanctions financière suffisantes pour exercer un effet dissuasif sur les auteurs potentiels d’infractions.

Réaliser des gains d’efficience

21Certains éléments indiquent que, pour les pays européens considérés dans leur ensemble, le prix des services bancaires de base est inversement corrélé aux recettes supplémentaires retirées de produits plus « élaborés » (crédit à la consommation, prêts hypothécaires et gestion d’actifs) (Mercer et al., 2005). Par conséquent, le manque de développement des services à forte valeur ajoutée pourrait expliquer le niveau apparemment élevé des coûts des services de base. Le manque de concurrence pourrait constituer une autre explication. Il est possible que les incitations à renforcer la productivité et à réduire les marges aient été faibles dans ce secteur d’activité (encadré 2.7). À cet égard, les services à haute valeur ajoutée devraient se développer grâce à la législation récente, qui permet aux banques d’émettre des obligations garanties [15], et à la libéralisation récente des émissions de titres supérieures à 50 millions d’euros [16].

Encadré 2.7. Mesurer la concurrence dans les systèmes bancaires de certains pays de l’OCDE

Le tableau 2.4 montre les statistiques H estimées au moyen d’une fonction des recettes bancaires de forme réduite pour 16 pays, à partir de données couvrant la période 1993-2003 (OCDE, 2005c). La statistique H est définie comme la somme des élasticités des recettes par rapport aux prix des différents facteurs. Elle mesure la réaction des recettes d’une banque à la variation des prix des facteurs, en représentant la variation en pourcentage du niveau d’équilibre des recettes résultant d’une augmentation d’un point de pourcentage du prix de tous les facteurs utilisés par l’entreprise considérée. Une élasticité proche de 1 dénote une concurrence parfaite, tandis qu’une élasticité proche de 0 ou négative révèle l’existence d’un monopole. Entre 0 et 1, cette élasticité reflète l’intensité d’une concurrence monopolistique.
En moyenne, la concurrence semble relativement faible en Italie, à l’aune des statistiques H estimées. Ce résultat concorde globalement avec ceux obtenus dans d’autres études fondées sur ce critère. Des analyses internationales effectuées par Drummond et al. (2007) tendent à indiquer que les banques sont confrontées en Italie à une concurrence légèrement moins intense qu’en Espagne et dans les principaux pays voisins. De Bandt et Davis (2000) montrent en outre que les grandes banques italiennes se trouvent dans une situation de concurrence monopolistique, tandis que celle des petites banques tend à être plus proche d’un monopole. Bien que la situation ne soit pas foncièrement différente de celle observée dans un certain nombre d’autres pays européens, il est sans doute possible de renforcer encore le jeu de la concurrence dans le système bancaire italien [*].

Tableau 2.4

La concurrence dans le secteur bancaire tend à être faible en Italie

Pays Statistique H Écart-type Valeur p 1 Canada 0.55 0.09 0 Pays-Bas 0.54 0.17 0 États-Unis 0.52 0.01 0 Royaume-Uni 0.43 0.06 0 Portugal 0.4 0.13 0 Australie 0.4 0.08 0 Norvège 0.32 0.08 0 Danemark 0.21 0.08 0.01 Allemagne 0.17 0.05 0 Japon 0.16 0.06 0.01 Suisse 0 0.08 0.98 France –0.02 0.11 0.85 Italie –0.05 0.07 0.49 Espagne –0.07 0.12 0.57 Suède –0.09 0.17 0.58 Finlande –0.2 0.13 0.15 1 Les valeurs p ont été obtenues à l’aide d’un simple test F destiné à déterminer si la statistique H diffère de manière significative de zéro, et l’écart-type est celui de la somme des trois élasticités du même test. Source : OCDE (2005c), Annexe 3.

La concurrence dans le secteur bancaire tend à être faible en Italie

La contestabilité du marché s’améliore

22Au cours des dix dernières années, le secteur bancaire italien a commencé à se concentrer et le marché des services bancaires aux particuliers a gagné en efficience (Drummond et al., 2007). Néanmoins, la taille des banques italiennes est restée relativement modeste (graphique 2.8). Le processus de concentration en cours s’est récemment accéléré : quatre grands groupes bancaires ont vu le jour à la suite d’une série de fusions [17].

Graphique 2.8

Concentration dans le secteur bancaire et taille de l’économie¹

Concentration dans le secteur bancaire et taille de l’économie¹

23En principe, toute concentration débouche sur des gains d’efficience. Les fusions bancaires peuvent permettre d’améliorer la tarification des risques grâce à leurs retombées informationnelles, et elles tendent à permettre des gains de rentabilité grâce à une utilisation plus efficiente du capital (Focarelli et al., 2003). Toutefois, la concentration des établissements bancaires peut aller à l’encontre de l’objectif de renforcement de la concurrence. Jusqu’ici, les autorités de surveillance nationales considèrent que le processus de concentration n’a pas porté préjudice à la concurrence : de nouveaux acteurs ont fait leur entrée sur les marchés locaux, et la marge entre taux d’intérêt débiteur et créditeur s’est réduite dernièrement. Il reste à voir si la constitution de champions nationaux de plus grande taille se traduira par des gains de productivité et des baisses de prix. Il demeure sans doute important d’encourager l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché et de renforcer sa contestabilité.

24Il y a peu encore, la présence de banques étrangères ayant une participation de contrôle dans des banques italiennes était limitée. Fin 2004, 7 % seulement de la totalité des actifs bancaires étaient détenus par des agents économiques étrangers, contre 10 % en France et 5 % en Allemagne [18]. Aucune grande banque italienne n’était contrôlée par un actionnaire étranger. À l’été 2005, la crise liée à Antonveneta a montré que les prises de contrôle d’établissements italiens par des intérêts étrangers étaient très difficiles. Plus récemment, des progrès considérables ont été accomplis en vue de faciliter les opérations transnationales : BNL a été rachetée par la banque française BNP Paribas, tandis qu’Antonveneta est finalement passée sous le contrôle de l’établissement néerlandais ABN Amro. Par ailleurs, ING a réussi son entrée sur le marché italien. La fusion d’Unicredit avec la banque allemande HVB en 2005 a également constitué un signe encourageant pour ce processus d’intégration. Fin 2006, la contestabilité du marché s’était améliorée de manière spectaculaire, puisque qu’aucun autre pays d’Europe occidentale n’avait connu une augmentation aussi marquée de la présence étrangère (20 % de la totalité des actifs étaient aux mains d’établissements étrangers).

25L’Italie doit cependant prendre une plus large part au processus de concentration transnationale en cours. Il est de bon augure que la Banque d’Italie ait aboli l’obligation de communication préalable dans le cas des fusions et acquisitions. Cette mesure a ouvert la voie à une nouvelle vague de concentrations dans le secteur bancaire. Pour faciliter ces opérations, la nouvelle loi sur l’épargne (voir ci-après) a récemment transféré la responsabilité de l’application du droit de la concurrence dans le secteur bancaire à l’Autorité de la concurrence [19]. En matière de fusions et d’acquisitions, la Banque d’Italie et l’Autorité de la concurrence ont des missions différentes, la première étant chargée de la supervision prudentielle et la deuxième de la concurrence. La loi sur l’épargne a renforcé la coopération entre les deux autorités.

Certains éléments indiquent que les pressions concurrentielles s’accentuent

26Les décrets-lois de juillet 2006 et janvier 2007 ont introduit de nouvelles mesures destinées à renforcer la concurrence et à servir les intérêts des consommateurs dans le secteur de la banque et de l’assurance, en facilitant notamment les changements d’établissement bancaire pour les consommateurs. Récemment, les banques ont été confrontées à des pressions concurrentielles accrues. Ainsi :

• la fiducie bancaire qui gère le réseau des guichets automatiques de banque (GAB) s’est engagée à réduire les commissions interbancaires pour les cartes de débit et les autres instruments de paiement, à la suite d’une enquête préliminaire menée par l’Autorité de la concurrence [20] ;
• les nouvelles règles relatives aux modifications contractuelles unilatérales, destinées à renforcer la transparence des contrats et la mobilité des clients, ont poussé les banques à offrir de meilleures conditions contractuelles pour attirer les clients des autres établissements ;
• l’Italie a œuvré également en faveur d’une adoption rapide de la directive européenne sur les acquisitions et augmentations de participation dans des entités du secteur financier, de manière à éliminer les ingérences politiques dans l’évaluation des fusions transnationales.

27L’Association des banques italiennes (ABI) a réagi à ces critiques en prenant des initiatives importantes. Un site Internet (www. pattichiari. it) recensant plus de 170 banques propose une plate-forme comparative des commissions bancaires mise à jour quotidiennement, et offre en ligne des cours d’éducation financière. Une éducation renforcée et une meilleure information des consommateurs sur leurs options financières pourrait les rendre plus enclins à changer d’établissement. L’ABI s’est également engagée à réduire les coûts de transfert d’ordre financier et non financier en Italie. Même si l’internalisation de toutes les charges administratives exige des efforts considérables de coordination, l’Italie semble maintenant en première ligne sur ce dossier.

28Si la concurrence est indéniablement en train de s’intensifier en Italie, il est possible de la renforcer encore. Les solutions globales de transfert simplifiant les formalités administratives à accomplir et la « portabilité totale des comptes » devraient être généralisées, de manière à accroître encore la mobilité entre banques, sans coûts financiers ni administratifs. Des initiatives telles que la mise en place de plates-formes de partage d’informations financières ou la création d’un moteur de recherche sur Internet relatif aux commissions financières doivent être encouragées, mais sous la surveillance d’associations de consommateurs ainsi que de l’Autorité de la concurrence, de manière à limiter les risques de collusion. Favoriser l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché de la banque et de l’assurance devrait probablement renforcer la concurrence par les prix. L’expérience de pays voisins a montré que la progression des services bancaires et de courtage en ligne [21] concourait à réduire les commissions. Leur promotion devrait donc constituer une priorité pour les autorités de surveillance.