1 La République slovaque a instauré un cadre de réglementation économique des marchés de produits relativement propice à la concurrence, ce que reflètent les valeurs plutôt favorables des indicateurs de réglementation des marchés de produits élaborés par l’OCDE en 2003. Les réformes engagées dans ce domaine se sont poursuivies jusqu’en 2005, comme l’illustrent notamment les progrès accomplis dans la privatisation, la libéralisation partielle des services professionnels et les mesures visant à ouvrir les industries de réseau à la concurrence (voir l’Étude économique 2005 sur la République slovaque.) La concurrence dans les industries de réseau ne s’est toutefois pas intensifiée autant que dans d’autres pays de l’OCDE ayant mis en œuvre des mesures dynamiques pour la stimuler, bien que les télécommunications, l’énergie et le rail aient en principe été ouverts à de nouveaux entrants. Les pouvoirs publics ont confirmé leur intention d’améliorer les conditions cadres de la concurrence, en particulier dans le secteur de l’énergie, où ils ont noté que les prix demeurent élevés comparativement aux coûts de production. Des améliorations restent à apporter à la politique de réglementation des télécommunications, et les conditions préalables à l’émergence de la concurrence dans le transport ferroviaire ne sont pas encore réunies. Dans les cas où les conditions cadres de la concurrence existent, la privatisation rehausserait les avantages de la concurrence. Il faudrait enfin atténuer les obstacles à l’entrée des entreprises en allégeant les coûts administratifs pesant sur elles et en réduisant les coûts d’entrée dans les professions libérales. Des initiatives des pouvoirs publics s’imposent dans tous ces domaines.

2 L’orientation favorable à la concurrence prise les pouvoirs publics en matière de réglementation économique a contribué à la forte croissance de la productivité en République slovaque [1]. Les apports à la croissance de la productivité ont toutefois été relativement modestes dans les secteurs de la vente au détail et de l’énergie. Dans la vente au détail, les grandes surfaces – qui ont fortement contribué aux gains de productivité dans les pays de l’OCDE où elles ne sont pas soumises à une réglementation restrictive, comme la République tchèque voisine – sont apparues assez tardivement, en 2000. Leur part dans l’évolution de la croissance de la productivité n’est donc pas encore perceptible. En 2005, la densité des grandes surfaces alimentaires était proche du niveau des pays européens à revenu élevé [2]. Qui plus est, la réglementation économique du secteur de la vente au détail – ainsi que le traduit l’indicateur de réglementation des marchés de produits établi par l’OCDE – n’est pas restrictive comparativement aux autres pays. Dans le secteur de l’énergie, il reste beaucoup à faire pour accroître la performance en termes de productivité et éviter des prix excessivement élevés en favorisant une concurrence plus intense, comme on le verra ci-après.

La privatisation de la participation détenue par l’État dans le secteur des entreprises devrait reprendre

3 Les pouvoirs publics ont interrompu la privatisation des intérêts détenus par l’État dans le secteur des entreprises et prévoient de maintenir la participation publique dans les secteurs qu’ils estiment stratégiques pour l’économie slovaque. Aucune décision n’a encore été prise quant aux secteurs qui seront considérés comme stratégiques, et aucune privatisation importante n’est encore prévue. La participation de l’État reste substantielle dans l’ensemble des industries de réseau. L’État conserve une participation de 34 % dans le principal producteur d’électricité (Slovenské Elektrárne, SE). Il est également actionnaire majoritaire à hauteur de 51 % des trois entreprises régionales de distribution et de commercialisation, bien qu’il ait cédé le pouvoir de direction aux actionnaires minoritaires privés. Il détient également une participation de 51 % dans le monopole national de la distribution de gaz et une participation de 49 % dans l’opérateur historique de téléphonie fixe, lui-même propriétaire du principal opérateur de téléphonie mobile.

4 Pour améliorer les performances économiques, la privatisation est souhaitable dans tous les secteurs où la concurrence est établie ou peut l’être au moyen d’un cadre réglementaire approprié. En outre, le fait que l’État soit propriétaire d’entreprises intégrées verticalement qui offrent des services dans les industries de réseau est perçu comme une situation de conflit d’intérêts, ce qui peut dissuader de nouvelles entreprises d’entrer sur le marché. Des conflits d’intérêts peuvent surgir parce que l’accès de nouveaux entrants aux réseaux doit être assuré dans le cadre réglementaire fourni par l’État, et que l’entrée d’entreprises du secteur privé risque de réduire les bénéfices de l’opérateur historique public. Ces arguments tendent à démontrer qu’il faudrait privatiser l’opérateur historique de télécommunications. La privatisation de la participation restante de l’État dans les entreprises présentes dans la production et le négoce de l’électricité ainsi que dans le négoce du gaz devrait être engagée au titre de la stratégie visant à renforcer les conditions cadres de la concurrence (voir ci-après.) Si ces conditions n’existent pas, l’accroissement de la participation privée augmenterait les risques d’abus de pouvoir de marché. En outre, la privatisation d’entreprises qui détiennent un pouvoir de monopole pourrait entraîner le transfert de rentes de monopole de l’État au secteur privé, de sorte que la perte de recettes publiques qui en découlerait devrait en principe être compensée par une fiscalité ayant des effets de distorsion. Les conditions requises pour l’instauration de la concurrence ne sont pas présentes dans les services ferroviaires, en particulier dans le transport de voyageurs. En conséquence, les décisions en matière de privatisation dans les transports ferroviaires peuvent être différées jusqu’à ce que les conditions cadres se soient suffisamment améliorées, du moins dans le transport de voyageurs. Enfin, le degré souhaitable d’intégration verticale des services de réseau et de transport, dans le secteur ferroviaire, ne fait pas encore l’unanimité [3].

La concurrence sur les marchés de l’énergie demeure faible

5 Ces dernières années, la République slovaque a mis en œuvre des réformes de très vaste portée afin d’introduire la concurrence sur les marchés de l’énergie. La séparation des fonctions de direction a été réalisée dans les réseaux de transport tant de gaz que d’électricité. La séparation juridique des entreprises qui exploitent le réseau de gaz et d’électricité est presque terminée et celle des réseaux de distribution d’électricité doit être achevée en juillet 2007, conformément aux échéances fixées par la législation de l’Union européenne. En outre, la séparation juridique de la propriété du réseau de transport et de la propriété des actifs de production d’électricité a été réalisée avant la privatisation partielle de l’opérateur historique (SE), qui possédait la majeure partie de la capacité de production. Cela permet de procéder à la séparation structurelle des activités de transport d’électricité. L’évolution observée dans d’autres pays de l’OCDE montre effectivement que la séparation structurelle des activités de transport et de production d’électricité est une condition préalable à l’émergence d’une concurrence efficace dans la production d’électricité [4]. Le régulateur du réseau mis en place en 2002 est chargé de réglementer les conditions d’accès au réseau. Les prix de détail de l’électricité et du gaz pour les clients du secteur des entreprises sont déterminés par les mécanismes du marché depuis 2004, tandis que les prix de détail pour les ménages sont encore fixés par le régulateur du réseau.

6 En 2006, les prix non réglementés de l’électricité pour les clients du secteur des entreprises étaient pour la plupart supérieurs aux prix moyens en vigueur dans les pays de l’Union européenne (graphique 4.1), bien que l’impact des prix relativement élevés du pétrole et du gaz sur les coûts de production d’électricité dans les pays de l’UE ait été moins prononcé en République slovaque, du fait de la part relativement importante de l’énergie nucléaire et hydroélectrique dans la production d’électricité [5]. La concurrence, tant dans le secteur de l’électricité que dans celui du gaz, ne s’est pas tellement développée. De très rares clients industriels ont changé de fournisseur et les trois entreprises régionales de service public d’électricité se sont difficilement engagées dans la vente au détail hors de leur réseau régional de distribution. La concurrence pourrait toutefois commencer à s’intensifier étant donné qu’un gros constructeur automobile a récemment décidé de s’approvisionner auprès d’un fournisseur d’électricité qui n’est pas propriétaire du réseau de distribution situé dans la région concernée.

Graphique 4.1

Prix de l’électricité hors taxes

Prix de l’électricité hors taxes

En euros, pour 100 kWh, 2006¹
1. Hors taxes. Moyenne arithmétique des données semestrielles de 2006.
2. Les ménages ordinaires sélectionnés sont classés selon une consommation annuelle : « faible », soit de 1.2 MWh? ; « moyenne », soit de 3.5 MWh ; « élevée », soit de 7.5 MWh ; et « très élevée », soit de 20 MWh.
3. Les entreprises ordinaires sélectionnées sont classées selon une consommation annuelle : « faible », soit de 30 MWh ; « moyenne », soit de 1.25 GWh ; et « élevée », soit de 24 GWh.

La vente aux enchères de permis d’émission de dioxyde de carbone diminuerait les coûts de réduction de la pollution

14 Les pouvoirs publics ont décidé d’attribuer gratuitement des permis d’émission de dioxyde de carbone aux entreprises existantes dans les secteurs participant au système d’échange de permis d’émission de dioxyde de carbone (CO₂) mis en place par l’UE, qui sont pour la plupart des entreprises de production d’électricité [14]. Les permis de polluer sont distribués sur la base des bilans de pollution antérieurs. La vente aux enchères de permis d’émission de CO₂ permettrait toutefois de contribuer à atteindre les objectifs de protection de l’environnement à un coût d’efficience inférieur pour l’économie, pour deux raisons. Premièrement, les problèmes éventuels d’incitation que posent les systèmes de droits acquis seraient évités. En particulier, dans la mesure où les agents peuvent anticiper les règles qui s’appliqueront dans le futur en matière de droits acquis, les incitations à réduire la pollution pourraient être moindres et des entreprises en place non viables pourraient être tentées de poursuivre leurs activités afin de se voir attribuer gratuitement des permis de polluer. Deuxièmement, la vente aux enchères de permis de polluer contribuerait à réduire la dette publique sans recourir à une fiscalité ayant un effet de distorsion. En outre, elle ne ferait pas monter les prix de l’électricité au-dessus du niveau atteint en recourant à la distribution gratuite de permis de polluer. De fait, l’introduction des permis d’émission de CO₂ engendre des coûts d’opportunité dans la production d’électricité et hausse par conséquent les prix de l’électricité, que les permis soient attribués aux enchères ou gratuitement. En outre, comme les permis gratuits ne sont attribués qu’aux entreprises existantes, les enchères n’augmenteraient pas les coûts d’entrée. Les permis de polluer fondés sur des droits acquis devraient être éliminés progressivement. Les permis d’émission de CO₂ devraient ensuite être vendus aux enchères dans la mesure où le permet la législation de l’UE.

La réglementation des télécommunications devrait être plus propice à la concurrence

15 Les prix de la téléphonie fixe sont relativement élevés et le déploiement des services internet haut débit, notamment de l’ADSL, a été limité (graphiques 4.2 et 4.3). Les correctifs à caractère réglementaire visant à assurer la concurrence dans la prestation des services sur le réseau fixe ont été apportés plus tardivement que dans les autres pays d’Europe, ce qui a permis à l’opérateur historique de bénéficier d’importantes parts de marché. Par exemple, la réglementation fondée sur les coûts pour la terminaison d’appel sur le réseau téléphonique fixe n’a été introduite qu’en décembre 2005, alors qu’elle était depuis longtemps en place dans la plupart des autres pays de l’UE. La première offre de référence pour l’accès dégroupé à la boucle locale date d’août 2005 seulement, à la suite de l’intervention de l’autorité nationale de la concurrence, aux termes d’une décision selon laquelle l’absence d’une telle offre de référence constituait un abus de position dominante sur le marché de la part de l’opérateur historique. Les coûts d’accès dégroupé à la boucle locale que devaient assumer les concurrents étaient considérablement plus élevés que dans les autres pays de l’UE, bien que les prix aient été réduits en août 2006. Il faudrait moins tarder à apporter des correctifs en vue de stimuler la concurrence dans les services de téléphonie fixe.

16 Les perceptions de conflit d’intérêts qui résultent du fait que l’État est propriétaire de?l’opérateur historique de télécommunications sont amplifiées par l’absence d’indépendance au plan budgétaire puisque le budget du régulateur des télécommunications est intégré à celui du ministère des Transports, qui est également chargé de rédiger la législation relative aux télécommunications. Il faudrait renforcer l’indépendance du régulateur des télécommunications en dissociant son budget de celui du ministère des Transports.

Les conditions préalables à l’instauration de la concurrence dans le secteur ferroviaire doivent être mises en place

17 L’attractivité du transport ferroviaire est actuellement limitée par le développement relativement faible de l’infrastructure, qui restreint également les possibilités d’entrée sur le marché des services ferroviaires sur le réseau. Une rénovation substantielle de l’infrastructure réseau est toutefois prévue. Il devient en revanche de plus en plus important de concevoir une action gouvernementale dans le secteur ferroviaire de manière à encourager l’efficacité de l’opérateur historique et à permettre le développement de la concurrence.

Graphique 4.2

Tarifs des télécommunications

Tarifs des télécommunications

En août 2006, en PPP, USD
1. TVA comprise.
2. Pour un réseau fixe. Appels vers des réseaux mobiles et appels internationaux compris.

Graphique 4.3

Taux de pénétration du haut débit, OCDE

Taux de pénétration du haut débit, OCDE

Abonnés pour 100 habitants, juin 2006

18 Les pouvoirs publics accordent au secteur ferroviaire des subventions qui sont directement versées aux opérateurs publics historiques de transport ferroviaire – qui constituent, sur les plans juridique et administratif, des entités distinctes de l’opérateur historique du réseau ferroviaire – et le volume de ces subventions est sujet à des modifications à caractère discrétionnaire. Fin 2006, par exemple, les pouvoirs publics ont décidé d’augmenter les subventions qui seraient accordées en 2007 à la société de transport de voyageurs à hauteur de 8 % par rapport à la somme préalablement votée en les portant à 5.4 milliards SKK (0.3 % du PIB) afin de s’assurer que les services de transport et l’emploi ne seraient pas réduits par l’opérateur. Le caractère discrétionnaire des décisions de financement risque toutefois d’amoindrir les incitations à réaliser des économies de coûts. Qui plus est, le versement direct des subventions aux opérateurs historiques du volet transport réduit les perspectives d’entrée de nouveaux concurrents parce qu’ils sont désavantagés au plan des coûts. Les prix d’accès au réseau ferroviaire, par comparaison, visent l’entière récupération des coûts moyens.

19 En raison des rendements d’échelle croissants dans l’utilisation du réseau ferroviaire, du moins lorsque le réseau n’est pas congestionné, les prix visant la récupération des coûts moyens indépendamment des coûts marginaux sont susceptibles d’être élevés au détriment de l’efficience et de dissuader l’entrée. Certains pays de l’OCDE ont également réalisé des économies de coûts substantielles en attribuant par voie d’appel d’offres les contrats au titre de l’obligation de service public – par exemple pour les services ferroviaires de banlieue – liée à des paiements de subventions fixes. Par exemple, les économies de coûts issues de l’attribution par voie d’appel d’offres des contrats de service public se situeraient, d’après les estimations, entre 20 et 40 % en Allemagne [15]. Il conviendrait de ne pas conférer un caractère discrétionnaire aux subventions accordées au secteur ferroviaire, par exemple, en fixant les niveaux de subventions sur plusieurs années. Il faudrait orienter autrement les paiements de subventions aux opérateurs de services de transport ferroviaire. Plutôt que de verser ces subventions à l’opérateur de transport historique, il faudrait les utiliser pour baisser les tarifs d’accès au réseau ou les rendre contestables en attribuant les contrats de service public par voie d’appel d’offres.

20 Le refus d’accès au matériel roulant de l’opérateur historique constitue une sérieuse entrave à la concurrence dans les pays de l’OCDE, étant donné que les opérateurs historiques ont tendance à détenir un monopole effectif sur le matériel roulant. Bien que la République slovaque ait mis en place un régulateur du réseau ferroviaire, conformément aux exigences de l’UE, l’accès au matériel roulant n’y est pas réglementé. Pour instaurer une concurrence fonctionnelle, il faudra que les nouveaux entrants sur le marché de la prestation du service de transport aient accès au matériel roulant de l’opérateur historique.

La déréglementation des services professionnels doit se poursuivre

21 Les barrières à l’entrée et à la concurrence tiennent à l’obligation d’adhérer à une association professionnelle pour pouvoir exercer une activité de services professionnels. Pour obtenir l’autorisation de créer une entreprise, les architectes, les ingénieurs civils, les auditeurs, les avocats, les notaires et les conseillers fiscaux doivent obligatoirement adhérer à une association professionnelle. Les entreprises en place sont incitées à recourir systématiquement à l’adhésion à une association professionnelle pour ériger des barrières à la concurrence, et elles le font. Les coûts inhérents à l’adhésion obligatoire à une association professionnelle sont notamment liés à la longueur des délais d’enregistrement [16]. Dans certaines professions, les organismes professionnels définissent les règles relatives à la publicité, par exemple, et établissent des barèmes de prix, comme c’est le cas pour les architectes. Les obstacles à la concurrence qui existent dans les services professionnels sont également créés par la législation. Par exemple, les notaires établis à leur compte doivent être des citoyens de la République slovaque et le nombre de places de notaires est fixé par le ministre de la Justice. Les pouvoirs publics établissent également les barèmes d’honoraires des notaires [17]. La forme juridique des entreprises est limitée pour les notaires, les avocats, les conseillers fiscaux et les pharmaciens. Par exemple, les conseillers fiscaux ne peuvent créer qu’une société à responsabilité limitée s’ils détiennent 75 % des droits de vote ou du capital de la société [18]. De plus, les travailleurs intellectuels doivent respecter des exigences de qualification qui s’appliquent lorsqu’ils créent une entreprise et qui sont liés à l’adhésion à l’association professionnelle concernée. Par exemple, l’appartenance à l’ordre des architectes nécessite – outre la détention d’un diplôme universitaire en architecture – une expérience professionnelle et la réussite d’un examen d’entrée.

La réforme du secteur public peut accroître les avantages issus de marchés de produits concurrentiels

22 Un cadre juridique bien défini en matière d’exécution des contrats est essentiel pour que l’économie puisse tirer profit des avantages possibles de la concurrence dans les marchés de produits. L’Étude économique 2005 de la République slovaque conclut que la capacité de gestion et la transparence du secteur judiciaire doivent être améliorées. Il semble y avoir eu peu de progrès en ce qui concerne les réformes recommandées (voir le tableau 1.A2) [19]. Les recommandations formulées dans l’Étude économique 2005 en matière d’amélioration de la transparence dans le secteur public restent donc d’actualité.

23 L’Étude économique conclut également que des procédures devaient être engagées pour réduire la corruption dans les marchés publics, en recourant par exemple à l’analyse internationale des coûts des marchés publics. De fait, l’importance des marchés publics croît rapidement, et a atteint un volume équivalant à 7 % du PIB en 2005 [20]. La croissance devrait se poursuivre, notamment dans le secteur du bâtiment, en raison des apports de fonds de l’UE qui seront en partie utilisés dans la construction dans le secteur public. Il est donc important que les adjudications de marchés se fassent dans la transparence et selon les principes de la concurrence. Des textes de loi ont été adoptés pour que la publication des marchés publics soit une obligation plus largement applicable en 2006. Récemment, l’Office antimonopole, dans le cadre de ses efforts de sensibilisation aux questions de?concurrence dans les marchés publics, a noté que les adjudicateurs publics communiquaient peu d’informations à l’Office sur les comportements suspects des soumissionnaires [21]. La conduite d’analyses internationales pourrait constituer un moyen de découvrir les prix excessivement élevés dans les marchés publics.