Le cadre de l’action publique

1 L’économie chinoise s’est remarquablement transformée au cours des vingt-cinq dernières années. Le revenu moyen a presque été multiplié par huit, et de nombreux éléments de bien-être matériel ont connu une forte augmentation. Si ces dernières années ont été caractérisées par un creusement des écarts de revenu, la situation ne s’en est pas moins améliorée en bas de l’échelle des revenus, puisque 3 % seulement de la population rurale se trouvaient en dessous du seuil national de pauvreté absolue en 2003. D’autres mesures du bien-être ont également progressé, comme l’illustre le triplement de la surface des logements auxquels ont accès les citadins, l’allongement de l’espérance de vie, la forte baisse du taux d’analphabétisme et la progression très rapide de la production de nombreux biens et services non indispensables (tableau 1.1).

Tableau 1.1

Échantillon d’indicateurs de l’évolution de l’économie

1985 2003 1985-2003 1997-2003 Niveau Croissance annuelle moyenne Réfrigérateurs de type ménager Unités pour 100 ménages 1 46 21 6 Téléviseurs couleur 4 94 19 10 Ordinateurs .. 12 .. 54 Climatiseurs .. 28 .. 29 Machines à laver 1 59 26 4 Étudiants dans 1 000 000 personnes 2 11 11 23 l’enseignement supérieur Abonnés aux services de téléphonie fixe 63 263 8 25 Abonnés aux services de téléphonie mobile .. 270 .. 65 Passagers des transports aériens 7 88 15 8 Longueur de routes revêtues 1 000 km 38 208 10 7 Longueur de conduites d’égout 32 199 11 9 Véhicules de transport public 1 000 unités 45 264 10 8 Source : Annuaire statistique du Bureau national des statistiques (BNS), éditions 1986, 1998 et 2004.

Échantillon d’indicateurs de l’évolution de l’économie

2 Le processus de réforme est graduel, mais il transforme petit à petit la Chine en une économie de marché. Le gouvernement a progressé pas à pas, en testant diverses options dans différentes provinces avant de mettre en œuvre des programmes sur l’ensemble du territoire national. Les réformes ont débuté à la fin des années 70, lorsqu’ont été déréglementés la fixation des prix et la détermination des quantités produites sur les marchés agricoles. Un certain nombre de réformes ont été adoptées à partir de 1978 (tableau 1.2) et, au début des années 90, près de la moitié des prix industriels avaient été libérés (tableau 1.3). Des entreprises non étatiques avaient vu le jour dans les régions rurales et l’investissement direct étranger (IDE) avait commencé à affluer dans les zones économiques spéciales (ZES). La nature graduelle des réformes a indéniablement soulevé un certain nombre de problèmes au cours de cette période, notamment pour les entreprises contrôlées par l’État, dont la rentabilité a décliné, et pour les banques de création récente, qui ont continué à jouer le rôle d’organismes quasi budgétaires.

Tableau 1.2

Chronologie des réformes économiques en Chine

Année Changement d’orientation 1978 Lancement de la politique d’ouverture, qui permet le démarrage des échanges commerciaux avec l’étranger et des flux d’IDE 1979 Décision de céder les exploitations agricoles collectives aux ménages Renforcement des incitations destinées aux entreprises de bourgs et de villages (EBV) 1980 Création des zones économiques spéciales (ZES) 1984 Encouragement des entreprises individuelles (getihu) comptant moins de 8 personnes 1986 Adoption d’une loi provisoire sur les faillites applicable aux entreprises d’État 1987 Introduction du système de responsabilité contractuelle dans les entreprises d’État 1988 Début du repli des EBV 1990 Lancement d’un marché boursier à Shenzhen 1993 Décision de créer un système d’« économie socialiste de marché » 1994 Première loi sur les sociétés Début de la convertibilité du yuan pour les transactions courantes Suppression des taux de change multiples 1995 Passage sous régime contractuel du personnel des entreprises d’État 1996 Convertibilité totale du yuan pour les transactions courantes 1997 Lancement du programme de restructuration de nombreuses entreprises d’État 1999 Adoption d’un amendement à la Constitution reconnaissant expressément la propriété privée 2001 Accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) 2002 Approbation du rôle du secteur privé par le Parti communiste, qui invite les chefs d’entreprise à rejoindre ses rangs 2003 Décision de « parfaire » le système d’économie socialiste de marché 2004 Modification de la Constitution destinée à garantir les droits de propriété privée

Chronologie des réformes économiques en Chine

Tableau 1.3

Part des transactions réalisées aux prix du marché

1978 1985 1991 1995 1999 2003 Biens de production Prix du marché 0 13 46 78 86 87.3 Prix indiqués par l’État 0 23 18 6 4 2.7 Prix fixés par l’État 100 64 36 16 10 10.0 Ventes au détail Prix du marché 3 34 69 89 95 96.1 Prix indiqués par l’État 0 19 10 2 1 1.3 Prix fixés par l’État 97 47 21 9 4 2.6 Produits agricoles Prix du marché 6 40 58 79 83 96.5 Prix indiqués par l’État 2 23 20 4 7 1.6 Prix fixés par l’État 93 37 22 17 9 1.9 Source : Commission d’État pour le développement et la réforme et annuaires des prix.

Part des transactions réalisées aux prix du marché

En pourcentage du volume de transactions

3 Des changements essentiels ont été apportés au fonctionnement de l’économie pendant les années 90. L’économie a été résolument ouverte au commerce mondial, tant par l’encouragement de l’investissement étranger et la réduction des droits de douane effectifs sur les consommations intermédiaires importées que par la suppression des taux de change multiples et l’instauration d’un régime de convertibilité pour les transactions courantes. Sur le plan intérieur, un cadre destiné aux entreprises privées a été mis en place grâce à l’adoption d’une nouvelle loi sur les sociétés. Le secteur étatique de l’économie a également été modernisé grâce à la création de sociétés publiques et à l’inscription d’un certain nombre d’entre elles à la cote du marché boursier récemment créé. Le système urbain de sécurité sociale a été réformé, ce qui a permis de déréglementer dans une certaine mesure le marché du travail. À la fin de la décennie, le rôle que pouvait jouer le secteur privé dans l’amélioration du niveau de vie était reconnu.

4 Dans sa publication de fond intitulée La Chine dans l’économie mondiale – Les enjeux de politique économique intérieure, consacrée aux réformes entreprises par les autorités chinoises jusqu’en 2000, l’OCDE arrivait à la conclusion que le processus de réforme de segments particuliers de l’économie avait atteint ses limites et qu’il convenait de le réorienter vers des mesures touchant l’ensemble de l’économie. L’Organisation recommandait également aux autorités d’envisager une accélération du rythme des réformes dans certains domaines essentiels (OCDE, 2002). Ces changements étaient particulièrement nécessaires pour que l’économie chinoise puisse pleinement intégrer l’économie mondiale après avoir rejoint l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

5 Selon cette étude, il était crucial que les autorités laissent davantage jouer les forces du marché, notamment en mettant en œuvre des réformes structurelles destinées à réduire les obstacles à la mobilité de la main-d’œuvre et du capital, ainsi qu’à faciliter les échanges entre provinces. Il apparaissait que le cadre réglementaire relatif aux entreprises devait être renforcé. Les auteurs de l’étude estimaient par ailleurs que les marchés de capitaux entretenaient une forte relation d’interdépendance avec d’autres secteurs à réformer, et qu’ils pourraient représenter une source de blocage – faute des modifications nécessaires – empêchant toute évolution favorable de la situation dans son ensemble. Ils préconisaient une consolidation des finances publiques, afin d’atténuer les tensions apparaissant entre les impératifs liés aux recettes et aux dépenses, et enfin une adaptation des systèmes de gouvernance publique [1]. Les résultats qui ressortent du reste de la présente étude laissent à penser que des progrès considérables ont été accomplis vers le règlement de la plupart de ces problèmes.

L’ampleur de la croissance

6 L’économie chinoise connaît une expansion très rapide depuis trois décennies, mais c’est seulement après 1999 qu’elle a commencé à avoir un impact notable sur le reste du monde. En 2005, les prévisions économiques à court terme de l’OCDE donnent à penser que le produit intérieur brut (PIB) chinois, mesuré en valeur absolue à prix et taux de change courants, aura dépassé celui du Canada et de l’Italie en 2010 et qu’il ne sera alors devancé que par celui de trois économies de l’OCDE (OCDE, 2005a). L’impact de l’évolution de la Chine sur l’économie mondiale a été accentué par un degré d’ouverture aux échanges très élevé et en augmentation rapide, puisque la moyenne des importations et des exportations représentait 35 % du PIB en 2004. Compte tenu de cette ouverture, les exportations chinoises de biens et services ont été uniquement devancées par celles des États-Unis et de l’Allemagne, malgré la nette supériorité du PIB de ces deux pays. D’après le scénario de référence à moyen terme de l’OCDE concernant l’évolution de l’économie mondiale, les exportations de la Chine dépasseront celles de l’Allemagne en 2008. Ce scénario laisse augurer qu’au début de la prochaine décennie, les exportations chinoises pourraient rattraper, voire surpasser celles des États-Unis et représenter 10 % des échanges mondiaux de biens et services.

7 Cette intégration rapide dans l’économie mondiale résulte en grande partie de l’implantation par des entreprises étrangères de bases manufacturières en Chine. Les entreprises sous contrôle étranger dominent les exportations, puisqu’elles représentent plus de la moitié de l’ensemble des ventes hors de Chine. Dans certains secteurs, les entreprises étrangères réalisent la quasi-totalité des ventes à l’étranger, mais elles sont moins actives dans les branches du textile et de l’habillement, où les entreprises du secteur privé chinois assurent l’essentiel des exportations (graphique 1.1) [2]. Les entreprises étrangères approvisionnent également le marché intérieur, même si leur part de ce marché (13 %) est nettement en deçà de celle qu’elles détiennent à l’exportation (55 %). La présence de ces entreprises étrangères sur le marché intérieur semble néanmoins renforcer la concurrence. C’est dans les secteurs où la concurrence étrangère est la plus vive que les sociétés chinoises ont le plus accru la proportion de leur chiffre d’affaires consacrée à la recherche-développement (Hu et al., 2004).

Graphique 1.1

Poids relatif des différentes catégories d’entreprises dans les principales industries exportatrices

Poids relatif des différentes catégories d’entreprises dans les principales industries exportatrices

Note : Les industries sont classées par ordre d’importance décroissant dans les exportations totales.

8 L’expansion escomptée du PIB et du commerce extérieur contraste avec la faiblesse persistante des revenus, même si l’écart par rapport à d’autre pays en développement se comble très rapidement. Mesuré aux prix du marché, le revenu par habitant de la Chine représente encore moins de 4 % de celui de la zone OCDE. En fonction des parités de pouvoir d’achat (PPA), l’écart serait nettement moindre, puisque selon les estimations de la Banque mondiale, le revenu par habitant de la Chine se situerait aux environs de 15 % de la moyenne de l’OCDE. Reste que la question de la parité à utiliser pour la Chine fait débat (voir annexe 1.A1). Mesuré aux prix et taux de change constants de 1995, le revenu moyen est passé au dessus de celui des pays en développement à faible revenu en 1992, mais il est encore loin d’atteindre le niveau de revenu moyen de tous les autres pays en développement à revenu intermédiaire (graphique 1.2). L’objectif affiché du gouvernement est de multiplier par quatre le PIB entre 2000 et 2020, ce qui impliquerait une expansion économique annuelle moyenne légèrement supérieure à 7 %. L’analyse des perspectives de croissance résumée plus loin laisse penser que cet objectif est réalisable.

Graphique 1.2

PIB par habitant de la Chine et d’autres pays en développement

PIB par habitant de la Chine et d’autres pays en développement

Prix et taux de change de 1995

Les sources de la croissance passée

9 Considérée sous l’angle d’une analyse causale classique de la croissance, l’accumulation de capital, financée principalement par l’épargne des ménages, a contribué de manière essentielle à l’augmentation du revenu réel par habitant en Chine au cours des vingt dernières années (pour de plus amples informations sur la méthode utilisée, voir annexe 1.A1). Le capital par personne occupée a augmenté de 7½ pour cent par an environ et explique plus de la moitié de la hausse du revenu par habitant depuis 1988 (tableau 1.4). Des facteurs démographiques ont également contribué à cette augmentation des revenus, puisque le nombre d’enfants a diminué par rapport à la population d’âge actif. Les taux d’activité, en revanche, ont lentement régressé sous l’effet du développement de l’enseignement et, depuis la fin des années 90, de la restructuration des entreprises qui ont recouru de façon généralisée aux programmes de retraite anticipée et mis des employés au chômage technique dans le cadre d’un dispositif spécial. Dans les statistiques officielles, ces personnes ne sont pas recensées comme des chômeurs, mais comme des travailleurs qui se sont retirés de la population active. Or, certains éléments indiquent que nombre d’entre eux sont toujours à la recherche d’un emploi. Il est donc possible que le véritable niveau du chômage soit sous-estimé.

Tableau 1.4

Sources de la croissance du revenu et de la production de 1983 à 2003

1983-1988 1988-1993 1993-1998 1998-2003 2003 1993-2003 par rapport à 1983-1993 En points de pourcentage Croissance du revenu par habitant PIB par habitant 10.6 7.5 8.8 7.2 8.5 –1.0 Taux de dépendance 1.0 0.5 0.3 0.6 0.6 –0.3 Taux d’activité 0.6 0.3 –0.6 –0.7 –0.2 –1.1 Démographie et taux d’activité 1.6 0.8 –0.3 –0.1 0.4 –1.4 Intensité capitalistique 3.3 3.4 5.1 4.5 5.0 1.5 Facteurs résiduels 5.6 3.4 4.1 2.8 3.1 –1.0 Croissance de la production PIB 12.1 8.9 9.8 8.0 9.1 –1.5 Contribution de l’emploi 1.5 1.0 0.3 0.3 0.4 –0.9 Contribution du capital 5.0 4.5 5.5 4.9 5.5 0.4 Facteurs résiduels 5.6 3.4 4.1 2.8 3.1 –1.0 dont : Évolution sectorielle 2.2 0.8 –0.3 0.5 0.7 –1.4 Éducation 1.0 0.9 0.9 1.1 0.8 0.0 Productivité multifactorielle 2.4 1.7 3.4 1.3 1.6 0.3 Source : Analyse de l’OCDE.

Sources de la croissance du revenu et de la production de 1983 à 2003

10 Le reste de l’augmentation du revenu par habitant est imputable pour l’essentiel à deux autres facteurs : les progrès réalisés en matière d’enseignement et les transferts de main-d’œuvre en provenance de l’agriculture. L’élévation du niveau d’instruction moyen se traduit par une amélioration qualitative de la population active (voir ci-après) [3]. Si l’on se fonde sur le nombre moyen d’années d’études de la population active, la croissance annuelle de la productivité due à l’accumulation de capital humain a été d’environ 1 % au cours des deux dernières décennies. L’incidence de cette amélioration qualitative s’est probablement accrue depuis le milieu des années 90, la rétribution des qualifications ayant commencé à augmenter très nettement sur le marché du travail. Un déplacement marqué de l’emploi de l’agriculture vers le secteur des services a contribué dans les mêmes proportions à la croissance (graphique 1.3). Les transferts de main-d’œuvre de l’agriculture vers le secteur manufacturier ont, quant à eux, essentiellement servi à remplacer des employés de l’État licenciés, et le poids du secteur industriel dans l’emploi total a de fait diminué au cours des années 90, même s’il a recommencé à augmenter cette décennie. Compte tenu des différences de niveau moyen de productivité du travail entre ces trois secteurs, environ un cinquième de la variation du revenu par habitant est imputable à ce déplacement de l’emploi. La contribution de cette redistribution sectorielle de la main-d’œuvre pourrait toutefois être encore plus forte, puisque la productivité marginale des travailleurs qui quittent l’agriculture est nettement moindre que celle des autres – elle est estimée à un seizième de la productivité marginale du travail dans le reste de l’économie.

Graphique 1.3

Croissance de la productivité de la main-d’œuvre due aux évolutions sectorielles de l’emploi

Croissance de la productivité de la main-d’œuvre due aux évolutions sectorielles de l’emploi

Moyenne mobile a cinq ans
Note : Les gains de productivité de la main-d’œuvre imputables aux évolutions sectorielles de l’emploi sont mesurés par la différence entre la croissance effective de la productivité dans l’ensemble de l’économie, d’une part, et la somme des taux de croissance de la productivité dans l’agriculture, l’industrie et les services, pondérés en fonction de la répartition de l’emploi entre ces trois secteurs en 1990, d’autre part.

11 Au cours des vingt dernières années, l’augmentation de la production due aux gains de productivité totale des facteurs (PTF) a été en moyenne un peu supérieure à 4 % par an, mais il est possible qu’elle ait légèrement ralenti depuis la fin des années 90. Les données globales font apparaître un lien entre le rythme des réformes économiques et l’évolution de la PTF, puisque celle-ci a connu des hausses particulièrement rapides au moment où l’économie commençait à s’affranchir du contrôle des prix au début des années 80, et une progression similaire au cours de la période 1983-1998, sur fond d’ouverture aux échanges internationaux [4]. Au cours des cinq dernières années, l’évolution de la PTF a été déterminée par deux facteurs se contrebalançant. La transformation structurelle de l’industrie, notamment la montée en puissance du secteur privé, a eu tendance à faire augmenter la productivité, tandis que l’atonie du marché du travail a ralenti les transferts de main-d’œuvre en provenance du secteur agricole, réduisant du même coup les gains de productivité. Certains éléments indiquent que ce déplacement de l’emploi au détriment de l’agriculture est en train de reprendre de l’ampleur, ce qui tendrait à stimuler de nouveau la croissance de la productivité. Il est également difficile de parvenir à des conclusions définitives sur les contributions respectives de la formation de capital et du progrès technique à l’expansion économique, dans la mesure où il apparaît qu’un volume considérable de capitaux a été investi dans des projets non rentables, ce dont atteste l’ampleur des prêts improductifs.

Le potentiel de croissance de la Chine

12 Pour estimer à long terme le potentiel de croissance de la Chine, il faudrait prendre en compte l’évolution escomptée de facteurs tels que l’expansion du secteur privé, l’investissement étranger, le repli de l’agriculture et le développement de l’enseignement. Néanmoins, sur les cinq prochaines années, nombre de ces facteurs peuvent être associés sous forme de tendance temporelle, comme dans les estimations de croissance potentielle réalisées par l’OCDE pour ses pays membres (voir annexe 1.A2). D’après les résultats obtenus en appliquant les méthodes classiques utilisées par l’OCDE, le potentiel de croissance de l’économie chinoise semble augmenter depuis 2000. Toutefois, en raison de problèmes statistiques, tels que des ruptures dans les données relatives à l’emploi et la nécessité d’estimer le stock de capital faute de chiffres officiels, cet exercice s’assortit d’un degré d’incertitude plus élevé que la normale. En 2003, le taux de croissance potentielle de l’économie était estimé à 8½ pour cent, à partir de l’évolution tendancielle de la population active et de la PTF (graphique 1.4). Depuis lors, l’expansion de l’investissement a été rapide, si bien que le taux de croissance annuelle estimé du stock total de capital est passé de 10½ pour cent à près de 12 % en 2004 et 2005. En conséquence, il semblerait que la croissance potentielle s’établisse à pas moins de 9½ pour cent en 2005. Cette augmentation rapide des capacités a empêché l’apparition d’un écart de production important au cours des deux dernières années, malgré une croissance effective comprise entre 9 et 9½ pour cent. Les différences entre la production effective et son niveau tendanciel semblant jouer un rôle significatif dans la hausse des prix (Granville et Mallick, 2003), cet essor de l’investissement est peut-être une des causes de la progression relativement modérée de l’inflation observée en 2004.

Graphique 1.4

Estimation du taux de croissance potentielle de l’économie chinoise

Estimation du taux de croissance potentielle de l’économie chinoise

Note : Le taux de croissance potentielle est estimé à partir de l’évolution tendancielle de la population, des taux d’activité et du stock de capital effectif. On associe ces variables en utilisant les coefficients d’une fonction de production estimée de Cobb-Douglas.

Le rôle joué par le secteur privé…

13 Selon de précédentes études, le rôle limité qu’exerçait le secteur privé dans l’économie chinoise constituait une de ses principales faiblesses, les entreprises d’État affichant des résultats médiocres, caractérisés par une productivité et une rentabilité peu élevées (OCDE, 2000). Certains auteurs estiment même qu’entre 1978 et 1998, la réduction du secteur d’État, ainsi que l’ouverture accrue aux échanges et la montée en puissance de l’urbanisation, a contribué à la croissance de la PTF (Heytens et Zebregs, 2003). Depuis lors, des progrès ont été accomplis quant à la réduction du contrôle direct exercé par les pouvoirs publics sur les entreprises d’État, grâce à leur constitution en sociétés et à la diversification de leur actionnariat, même si nombre des nouveaux actionnaires sont d’autres sociétés relevant du secteur public ou des collectivités locales. Parallèlement, les pouvoirs publics se sont désengagés d’un nombre considérable d’entreprises contrôlées par l’État par voie de vente, de location ou de transfert d’actions à leurs employés ou à leurs dirigeants. Globalement, la répartition du capital au sein de l’économie a sensiblement changé.

14 Le secteur privé, qui comprend des entreprises contrôlées aussi bien par des intérêts nationaux que par des intérêts étrangers, s’est révélé largement capable de compenser le déclin du secteur d’État. D’après les estimations de l’OCDE, la part de la valeur ajoutée imputable au secteur privé parmi les entreprises non agricoles a augmenté de 14 points pour s’établir à 57 % en 2003 (voir le chapitre 2 pour de plus amples informations) [5]. En outre, si l’on y ajoute les entités ayant le statut d’entreprise collective – qui sont théoriquement contrôlées par les collectivités locales mais qui ont, de fait, une productivité et une rentabilité similaires à celles des entreprises contrôlées par des intérêts privés –, le poids du secteur privé dans la valeur ajoutée produite par les entreprises non agricoles se hisse à 65 % [6]. Ce chiffre est nettement supérieur à celui qui figure dans les statistiques officielles chinoises, selon lesquelles le secteur privé représente seulement un tiers de l’activité économique, parce qu’elles le limitent aux entités ayant le statut d’entreprise privée, ce qui revient à minimiser la taille du secteur privé (Li, 2005). La définition retenue ici renvoie à la production de toutes les entreprises sous contrôle étranger, ainsi que des sociétés à responsabilité limitée et les sociétés anonymes contrôlées par des intérêts privés.

15 Dans l’industrie, le poids relatif du secteur privé a augmenté plus rapidement que dans l’ensemble du secteur des entreprises non agricoles et il peut être mesuré de manière plus précise [7]. Au cours de la période 1998-2003, la part du secteur privé dans la valeur ajoutée est passée de 28 à 52 %, pour les entreprises qui produisent régulièrement des documents statistiques (c’est-à-dire celles dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 5 millions CNY) [8].

16 Le changement observé sur le plan de l’emploi a été encore plus marqué que celui relatif à la valeur ajoutée, puisque le secteur des entreprises contrôlées par l’État dans son ensemble a perdu 22 millions d’actifs tandis que le secteur privé en a gagné 18 millions de 1998 à 2003, dont 12 millions dans le secteur industriel. Ce transfert s’est poursuivi pendant l’année 2004, qui a été marquée par la création de près de 9 millions d’emplois dans le secteur privé (tel que le définissent les autorités chinoises). Le nombre d’entreprises contrôlées par l’État dans le secteur industriel a chuté de 57 %. Néanmoins, selon une enquête relative aux entreprises privées, 7 % seulement des entités ayant le statut d’entreprise privée sont directement issues de la restructuration d’entreprises d’État (voir encadré 2.2). En 2003, on dénombrait 11 branches d’activité dans lesquelles le secteur privé comptait pour plus des trois quarts de la valeur ajoutée.

17 Cette période d’évolution rapide s’est accompagnée d’une amélioration sensible de la rentabilité des capitaux investis dans le secteur industriel, ce qui résout en partie le problème posé par la faiblesse du rendement de l’actif, considéré comme une faiblesse majeure de l’économie dans une précédente étude (OCDE, 2000). C’est dans le secteur privé que cette amélioration a été la plus nette, puisque le taux de rentabilité des capitaux engagés s’élevait à 15 % en 2003 [9]. Dans l’ensemble du secteur contrôlé par l’État, la hausse du rendement des capitaux engagés a été moindre, mais elle a tout de même atteint 10 % en moyenne. En outre, parmi les entreprises d’État constituées en sociétés, et sur lesquelles le gouvernement exerce seulement un contrôle indirect, ce rendement s’est hissé à 12¾ pour cent. Dans le secteur privé, la progression de la rentabilité des capitaux engagés a été presque exclusivement alimentée par la baisse du coefficient de capital.

18 La poursuite du recentrage de l’économie sur le secteur privé pourrait déboucher sur des gains considérables en termes de revenus réels en Chine. Des estimations de fonctions de production concernant les entreprises industrielles contrôlées par l’État et privées montrent que la PTF de ces dernières est quasiment deux fois plus élevée que celle des entreprises contrôlées directement par l’État. Entre 1998 et 2003, l’évolution de la structure du capital des entreprises industrielles a entraîné une augmentation de 9½ pour cent de la PTF dans le secteur industriel [10]. Si cette évolution se poursuivait au même rythme au cours des cinq années à venir, la PTF enregistrerait une hausse supplémentaire de 8 %.

… et par l’investissement direct étranger dans l’accélération de la croissance

19 Dans le secteur privé, l’investissement étranger a contribué de manière essentielle à transformer l’économie chinoise. L’investissement direct étranger (IDE) n’a pas servi à compenser une éventuelle insuffisance de l’épargne intérieure. En fait, le solde des paiements courants (qui permet de mesurer l’écart entre épargne et investissement intérieurs) a été excédentaire tous les ans, sauf un, depuis 1991. L’apport des entreprises étrangères a plutôt consisté à mettre à profit leurs compétences en gestion et leurs ressources technologiques, ainsi que la main-d’œuvre locale, afin d’accroître les exportations et d’améliorer la productivité globale de l’économie. Elles ont relevé le niveau général d’efficience de l’utilisation des ressources. Leur efficience peut être évaluée à l’aune de leur productivité globale, qui excédait de plus de 90 % celle des entreprises directement contrôlées par l’État (chapitre 2). Néanmoins, la contribution des entreprises sous contrôle étranger aux gains de productivité ne doit pas être surestimée. Selon des estimations économétriques, leur productivité globale est légèrement inférieure à celle des entreprises nationales contrôlées par des intérêts privés. Les entreprises industrielles sous contrôle étranger ont bénéficié du redressement général de la rentabilité entre 1998 et 2003. À la fin de cette période, leur taux de rendement de l’actif avant impôt était de 14 %, soit un niveau trois fois supérieur à la rentabilité observée en 1998.

20 Les entrées d’IDE ont été massives, puisqu’elles représentaient 6 % du PIB au début des années 90; leur poids relatif a certes reculé à 3½ pour cent du PIB depuis 2000, mais les entrées d’IDE ont augmenté en termes absolus au cours de cette même période (tableau 1.5). Un peu plus d’un quart de ces entrées correspondent à des bénéfices non distribués, et cette proportion a globalement diminué. Dans le secteur industriel, toutefois, les bénéfices non distribués ont fortement augmenté, parallèlement à la progression rapide de la rentabilité des entreprises de ce secteur. Il est difficile de déterminer avec précision l’origine géographique des flux d’IDE. Selon les statistiques officielles, près de la moitié d’entre eux ont pour origine Hong-Kong, Chine, ou des paradis fiscaux (voir tableau 1.5). Une part significative de ces flux provient probablement de pays tiers non identifiés, et comprend même sans doute des capitaux chinois recyclés via ces territoires pour bénéficier du traitement fiscal avantageux réservé aux entreprises étrangères. Deux tiers des entrées restantes d’IDE identifiées trouvent leur origine dans d’autres pays asiatiques.

Tableau 1.5

Origine géographique des entrées d’investissement direct étranger (IDE)

2000 2001 2002 2003 Taux de l’impôt sur les sociétés dans le pays d’origine Milliards USD % Hong-Kong, Chine 15.5 16.7 17.9 17.7 17.5 Iles Vierges britanniques 3.8 5.0 6.1 5.8 1.0 Japon 2.9 4.3 4.2 5.1 42.0 Corée 1.5 2.2 2.7 4.5 29.7 États-Unis 4.4 4.4 5.4 4.2 40.0 Taipei chinois 2.3 3.0 4.0 3.4 25.0 Singapour 2.2 2.1 2.3 2.1 22.0 Samoa occidental 0.3 0.5 0.9 1.0 0.0 Iles Caïmans 0.6 1.1 1.2 0.9 0.0 Allemagne 1.0 1.2 0.9 0.9 19.0 Total des pays ci-dessus 34.5 40.6 45.6 45.4 21.0 Total 40.7 46.9 52.7 53.5 En pourcentage du PIB 3.8 4.0 4.2 3.8 Note : Les pays sont classés dans l’ordre d’importance des entrées d’IDE de 2003. Source : Base de données CEIC, KPMG (2004) et gouvernements nationaux.

Origine géographique des entrées d’investissement direct étranger (IDE)

21 Dans les temps à venir, deux facteurs influeront sur les flux d’IDE. Le premier est le renchérissement de la main-d’œuvre chinoise. Le second tient au fait que, à la suite de l’accession de la Chine à l’OMC, le gouvernement est tenu d’égaliser les taux d’imposition des sociétés contrôlées par des intérêts nationaux et étrangers, de façon à mettre fin à la discrimination dont font l’objet les entrepreneurs nationaux, ce qui aura un effet positif sur la répartition des ressources. Jusqu’ici, compte tenu des gains de productivité du travail, la progression sensible des salaires ne s’est pas traduite par une hausse marquée des coûts unitaires de main-d’œuvre. La compétitivité de la Chine pourrait cependant se dégrader si l’uniformisation des taux de l’impôt sur les sociétés n’est pas réalisée avec précaution. Pour l’heure, la plupart des entreprises sous contrôle étranger sont soumises à un taux d’imposition des sociétés qui est inférieur de moitié à celui appliqué aux entreprises nationales. Néanmoins, les recettes de l’impôt sur les sociétés provenant des entreprises industrielles étrangères ont représenté 1.3 % du PIB en 2003, sachant que le produit total de l’impôt prélevé sur l’ensemble des entreprises à investissement étranger s’est élevé à 3.6 % du PIB au cours de la même année. Les autorités devront évaluer avec soin le niveau auquel il convient de fixer le taux unique de l’impôt sur les sociétés, en mettant en balance deux éléments : d’une part, les pertes que peut entraîner une telle réforme en dissuadant l’entrée de nouvelles entreprises (ou en limitant les réinvestissements des sociétés déjà présentes) originaires de certains des principaux fournisseurs de capitaux étrangers de la Chine (dont le taux moyen d’imposition des sociétés s’établit à 21 %), et d’autre part, les pertes immédiates de recettes fiscales provenant des entreprises nationales. En tout état de cause, une baisse sensible du taux d’imposition de 33 % auquel sont soumises les entreprises nationales – lorsque sera fixé un taux unique– semblerait justifiée, puisqu’il se situe dans le quartile supérieur des taux d’imposition des sociétés appliqués dans 44 grands pays (KPMG, 2004); une telle baisse contribuerait à instaurer un environnement aussi favorable aux entrepreneurs que celui mis en place dans de nombreuses régions côtières. Les recettes d’impôt sur les sociétés étant partagées entre les administrations centrale et provinciales, il faudrait prendre des mesures pour compenser le manque-à-gagner fiscal que pourraient subir certaines provinces, à court terme, notamment celles de l’Ouest où les entreprises sous contrôle étranger sont peu nombreuses.

Entretenir la croissance tout en remédiant aux déséquilibres

Améliorer les marchés de produits intérieurs

26 Des progrès considérables ont été accomplis quant à la réduction des obstacles aux échanges et à l’investissement entre les régions chinoises. Certains éléments indiquaient qu’à la fin des années 80 et au début des années 90, la dispersion des prix s’accentuait entre provinces (Young, 2000; OCDE, 2002; Poncet, 2002). Toutefois, tandis que les réformes suivaient leur cours et que des efforts étaient déployés pour réduire ces obstacles, l’intégration régionale des marchés de produits semble s’être améliorée jusqu’en 1998 (Li et al., 2003; Fan et Wei, 2003) et a continué de se renforcer depuis (voir le chapitre 2). En fait, un certain nombre d’études laissent penser que le degré de dispersion des prix et la vitesse à laquelle les écarts sont comblés ne diffèrent pas sensiblement de la situation observée aux États-Unis. Certains obstacles résiduels aux échanges entres provinces existent toujours et une application stricte de la législation de la concurrence en vigueur pourrait abaisser ces barrières. Il a notamment été démontré que des restrictions concernant les prix et les quantités écoulées, destinées à limiter la concurrence des fournisseurs extraprovinciaux, étaient utilisées de manière relativement fréquente dans les secteurs du tabac, des alcools et de l’automobile (Li et al., 2003). Évoquant les autres formes d’entraves, des hommes d’affaires ont estimé que les restrictions à l’embauche des non-résidents locaux constituaient de loin le principal obstacle à l’expansion des relations économiques entre provinces.

27 Reconnaissant l’importance du secteur privé pour la croissance économique et la création d’emplois, les autorités s’efforcent de réduire un certain nombre des obstacles qui limitent son expansion, et de promouvoir l’égalité de traitement entre secteur privé et secteur public. En février 2005, le Conseil des affaires d’État a adopté des « Principes directeurs sur la promotion et le soutien du développement du secteur non public, y compris des entreprises individuelles et privées », qui contiennent 36 articles destinés à améliorer l’environnement dans lequel les entreprises du secteur privé exercent leurs activités. Ces nouveaux principes directeurs améliorent considérablement l’accès au marché de ces entreprises dans de nombreux secteurs qui faisaient précédemment l’objet de restrictions, notamment ceux dominés par des monopoles d’État et des secteurs fortement réglementés tels que les services d’utilité publique, les services financiers, les services sociaux et la défense nationale. Ces directives exigent également une égalité de traitement entre les entreprises des secteurs public et privé, appelant à la suppression des règles qui établissent une discrimination envers les entreprises du secteur privé, et donnant pour instruction aux ministères et aux administrations locales de veiller à l’application du nouvel amendement à la Constitution qui garantit les droits de propriété privée. Sur le plan de l’accès aux financements, ces nouveaux principes directeurs prescrivent aux autorités de réglementation financière d’élargir l’accès aux concours des établissements bancaires, aux financements en fonds propres et aux emprunts obligataires, en adoptant une attitude volontariste à l’égard des entreprises du secteur privé dans le cadre de la récente libéralisation des taux d’intérêt, et en traitant de manière impartiale ces mêmes entreprises en matière d’accès aux marchés financiers. Selon une étude ultérieure de la Fédération nationale de l’industrie et du commerce, les entrepreneurs interrogés considéraient comme les plus importants les nouveaux articles concernant l’accès au marché et au financement.

Continuer à réduire la taille du secteur d’État

28 La croissance du secteur privé sera entravée s’il est permis au secteur d’État encore en place d’absorber des capitaux sans devoir afficher un taux de rendement correspondant aux conditions du marché. Si de nouveaux investissements sont réalisés alors que le coût du capital est systématiquement supérieur à ce qu’il rapporte, les entreprises d’État seront, de fait, subventionnées. Au cours de la période 1999-2000, la faible rentabilité des entreprises d’État était d’ailleurs considérée comme un problème majeur (OCDE, 2002). Les préoccupations en la matière se sont atténuées du fait de l’amélioration sensible de la rentabilité des entreprises contrôlées par l’État, ce dont atteste le doublement du rendement des actifs physiques dans le secteur industriel, passé de 5 à 10 %. En outre, une réduction significative des actifs de l’État s’est produite dans ce même secteur. Une stratégie plus claire a été adoptée dans les entreprises d’État restantes, le gouvernement mettant sur pied une agence de participation chargée de gérer ses investissements. Son objectif est de continuer à transformer les entreprises d’État en sociétés publiques assujetties aux règles normales du droit des sociétés. L’État concentrera ses participations dans les secteurs de l’énergie, de la métallurgie, de l’automobile et de la défense, à savoir les branches où la présence de l’État est aujourd’hui la plus forte, bien qu’elles soient ouvertes aux entreprises du secteur privé (tableau 1.6). L’analyse des entreprises industrielles montre cependant que les résultats des sociétés publiques contrôlées indirectement par l’État, quoique supérieurs à ceux des entreprises d’État chinoises classiques, restent inférieurs à ceux des entreprises du secteur privé. Par conséquent, la seule amélioration de la gouvernance des entreprises d’État ne suffira probablement pas à améliorer l’utilisation du capital dans le secteur public. Un grand nombre de ces sociétés sont déjà cotées sur différents marchés boursiers, mais environ deux tiers de leurs actions ne sont pas négociables. En l’occurrence, la condition essentielle pour améliorer leurs performances est de renforcer le rôle du secteur privé, et de donner aux diverses institutions étatiques qui détiennent des participations dans ces sociétés le droit de les transférer aussi bien à d’autres institutions étatiques qu’au secteur privé. En avril 2005, le gouvernement a annoncé des mesures en ce sens. Si les pouvoirs publics finissent par autoriser la cession de plus de 50 % des actions émises, le contrôle exercé sur ces entreprises pourra être remis en cause dans une certaine mesure.

Tableau 1.6

Secteurs dans lesquels le degré de contrôle exercé par l’État est le plus élevé

Valeur ajoutée Capital fixe et stocks Emploi Nombre d’entreprises 1998 2003 2003 Poids des entreprises contrôlées par l’État, en pourcentage de l’ensemble du secteur considéré Transformation du tabac 97.4 98.6 98.9 93.9 81.9 Extraction du pétrole et du gaz naturel 99.9 93.8 97.7 99.1 71.8 Production et distribution d’eau 96.0 86.7 88.9 94.2 89.0 Production et distribution d’électricité 86.9 83.4 87.9 89.1 77.5 Extraction de charbon 84.6 81.4 92.2 82.4 32.3 Production et distribution de gaz 92.7 77.5 88.6 89.7 65.7 Raffinage du pétrole et cokéfaction 83.8 77.3 85.6 61.8 17.4 Fonte et emboutissage des métaux ferreux 78.1 63.6 77.1 63.2 11.1 Matériel de transport 69.5 63.1 71.3 54.8 22.2 Fonte et emboutissage des métaux non ferreux 57.2 46.8 64.8 55.6 14.3 Source : Microdonnées industrielles du Bureau national des statistiques (BNS).

Secteurs dans lesquels le degré de contrôle exercé par l’État est le plus élevé

29 Le principal déséquilibre observé dans le secteur industriel d’État réside dans l’écart entre la minorité d’entreprises qui affiche des bénéfices respectables et la majorité qui atteint tout juste le seuil de rentabilité. Dans le secteur industriel contrôlé par l’État, l’entreprise médiane se caractérisait en 2003 par un taux de rentabilité ne dépassant pas 1½ pour cent, quasiment inchangé depuis 1998. En fait, près des deux tiers de l’ensemble des entreprises de ce secteur ne parvenaient pas à obtenir un rendement de 5 % des capitaux engagés. Ce type d’entreprise aux performances médiocres est également présent dans le secteur des services, où les résultats des entreprises d’État ne se sont pas améliorés dans la même mesure que dans le secteur industriel, mais aucune analyse précise de cette branche n’a été possible, faute de données. Dans le secteur industriel, environ un cinquième de ces entreprises peu performantes ont un passif supérieur à leur actif. La plupart d’entre elles affichent un rendement de l’actif négatif, ce qui signifie que même si la totalité de leurs dettes étaient annulées, elles fonctionneraient encore à perte. Environ un tiers seulement de ces entreprises peu performantes sont en position de poursuivre leurs activités sans nouvel emprunt (ou vente d’actifs) destiné à couvrir soit leurs frais financiers, soit leurs pertes. Seule une petite minorité (un dixième) semblerait avoir une chance raisonnable de survivre en procédant à une recapitalisation, dans la mesure où ces entreprises affichent un taux de rendement positif de leurs actifs physiques.

30 Les entreprises d’État en difficulté financière sont généralement en situation de surinvestissement et recourent à des financements par emprunt plutôt que sur fonds propres. Ces entreprises d’État peu performantes représentent une proportion insignifiante de l’ensemble des entreprises industrielles, mais près de 40 % de l’endettement net de ce même ensemble (soit 12 % du PIB) et une proportion similaire de leurs actifs immobilisés (tableau 1.7). Les entreprises peu performantes contrôlées par l’administration centrale ont une intensité de capital relativement élevée, tandis que celles contrôlées au niveau des préfectures ou à un échelon inférieur se caractérisent par une forte intensité de main-d’œuvre. Ces dernières sont également de taille relativement modeste, et ont peut-être survécu en raison de pressions sociales, malgré le principe du zhuada fangxiao (« retenir les grandes [entreprises d’État] et lâcher les petites ») appliqué par le gouvernement. Les entreprises peu performantes du secteur industriel d’État sont essentiellement tournées vers le marché intérieur et ne semblent pas fausser la concurrence à l’exportation, puisqu’elles représentent moins de 5 % des ventes à l’étranger.

Tableau 1.7

Poids des entreprises d’État en difficulté financière dans l’ensemble du secteur industriel, à l’aune de divers indicateurs ¹

Poids des entreprises d’État en difficulté en pourcentage de la valeur correspondant à l’ensemble du secteur industriel pour chaque indicateur Ensemble des niveaux d’administration Par niveau d’administration Central Provincial Préfectoral Cantonset autres Emploi 20.5 4.8 6.2 5.6 3.9 Valeur ajoutée 11.7 5.2 2.7 2.2 1.6 Actifs immobilisés 30.5 13.8 7.3 5.9 3.5 Stocks 19.6 7.3 4.5 5.4 2.4 Chiffre d’affaires 13.8 6.8 2.9 2.5 1.6 Exportations 4.3 1.3 1.2 1.4 0.5 Dettes à long terme 40.1 19.9 8.9 6.9 4.4 Dettes à long terme et dettes nettes à court terme 37.3 15.2 8.6 8.6 4.9 On entend par entreprises en difficulté financière celles dont le taux de rendement des actifs physiques est inférieur à 5 %. Source : Microdonnées industrielles du Bureau national des statistiques (BNS) et analyse conjointe BNS et OCDE.

Poids des entreprises d’État en difficulté financière dans l’ensemble du secteur industriel, à l’aune de divers indicateurs ¹

2003

Améliorer la protection des droits de propriété intellectuelle et le règlement des différends

31 Les entreprises soutiennent que le système judiciaire fait obstacle à leur développement dans les autres provinces. Parmi les préoccupations récurrentes figure la possibilité que les juges locaux privilégient les entreprises locales, et que les autorités locales favorisent celles-ci dans la passation des marchés publics. Les entreprises chinoises entrantes craignent en particulier qu’en cas d’imitation de leurs produits et de vente d’articles contrefaits par une entreprise locale, l’administration locale ne prenne pas les mesures nécessaires pour mettre fin à ces atteintes à leurs droits de propriété intellectuelle (DPI). La situation est cependant peut-être en train de s’améliorer quant au respect des DPI. En décembre 2004, la Cour suprême a en effet rendu une décision offrant une nouvelle interprétation de la législation relative aux DPI, qui a éclairé certains points litigieux. Le seuil en dessous duquel des poursuites judiciaires ne sauraient être engagées en cas de vente d’articles contrefaits a notamment été abaissé à 3 700 USD ou 1 000 unités, lorsque l’infraction est commise par une personne physique. Plusieurs infractions de moindre gravité peuvent être groupées pour parvenir à ce seuil, mais les modalités selon lesquelles les articles contrefaits doivent être évalués (au prix de la contrefaçon ou au prix du produit de marque) demeurent obscures. En outre, lorsque la vente des articles contrefaits est imputable à une entreprise, le seuil d’engagement des poursuites est trois fois plus élevé que celui appliqué aux personnes physiques. Les utilisateurs finaux des articles contrefaits ne sont guère susceptibles d’être poursuivis, dans la mesure où le Code pénal exige la preuve que la piraterie de marque a eu lieu dans un but lucratif. Globalement, une meilleure protection des DPI contribuerait à la fois à accélérer encore les flux d’IDE, et à atténuer les réticences des entreprises étrangères à accorder des licences pour des technologies de pointe. Plus fondamentalement, elle stimulerait l’innovation en Chine.

32 Le problème que soulève le respect de la législation relative aux DPI semble symptomatique d’une application déficiente des lois par les tribunaux. Dans les affaires civiles et commerciales, le président de la Cour suprême a indiqué que « la difficulté d’exécution des jugements [était] devenue une affection chronique grave conduisant au chaos dans le processus d’application des lois » (Xiao, 2004). Les affaires dans lesquelles l’administration est poursuivie sont relativement rares (elles représentent moins de 2 % de tous les dossiers) et, ces dernières années, 30 % de l’ensemble des poursuites engagées ont été abandonnées avant l’ouverture du procès (Hung, 2004). Cela est dû en partie au financement local du système judiciaire et à la dépendance des juges à l’égard de l’administration locale en matière d’avancement et de notation. Dans certaines juridictions, des magistrats du siège se sont vu fixer pour objectif un montant d’amendes à collecter. Les juges ont également tendance à renvoyer les dossiers devant leurs supérieurs, pour être sûr que leurs décisions correspondent aux orientations du gouvernement. Un certain nombre de facteurs sous-tendent ce phénomène. Les magistrats qui siègent dans les tribunaux de base ont une formation juridique de faible niveau. De plus, ils peuvent être sanctionnés pour avoir procédé, intentionnellement ou par négligence, à des interprétations du droit ayant des conséquences graves, au lieu de voir leurs décisions annulées en appel. Quoi qu’il en soit, les litiges sont difficiles à trancher car une bonne partie de la législation chinoise à caractère économique est rédigée en des termes vagues qui énoncent des principes, et non avec la précision requise (Keller, 1996). Enfin, la détermination du statut juridique exact des règlements administratifs, par opposition aux textes législatifs, pose également problème.

Améliorer la capacité des marchés de capitaux à soutenir le secteur privé

33 Bien qu’il soit en train de changer à un rythme de plus en plus rapide, le secteur financier reste à la traîne d’une sphère réelle de l’économie en pleine transformation, qu’il s’agisse de la rentabilité des établissements, de l’ampleur du contrôle exercé par des acteurs non étatiques ou de l’éventail des actifs détenus par le public. Un certain nombre de réformes importantes ont été introduites dans le secteur financier en vue de rehausser ses performances et de diversifier les sources de financement. Certaines banques d’État ont été transformées en sociétés, les marchés boursiers ont pris leur essor, un marché des obligations d’État s’est développé et un certain nombre de nouveaux produits d’épargne ont vu le jour. Néanmoins, mesuré en pourcentage du PIB et comparé à la moyenne de quatre principales économies de l’OCDE, le niveau des avoirs sur comptes bancaires détenus par les ménages et les entreprises de Chine est presque deux fois plus élevé, alors que celui des portefeuilles d’actions est inférieur à un cinquième, et que celui des actifs détenus auprès des sociétés d’assurance et des organismes de retraite est inférieur à un dixième (tableau 1.8). Jusqu’à une date très récente, les ménages étaient peu endettés, tandis que la dette du secteur des entreprises en Chine dépassait de 50 % environ celle de ce même secteur dans les pays de l’OCDE (ce dépassement atteignant presque 100 % pour la seule dette bancaire). Bien que le marché boursier ait connu une expansion considérable, sa taille effective mesurée en termes d’actions librement négociables était inférieure à 9 % du PIB fin 2004, soit un niveau relativement bas comparé à celui observé dans la plupart des pays développés et émergents. L’encours d’obligations de sociétés représentait moins de 1 % du PIB fin 2004. En conséquence, le système financier demeure dominé par les banques, dont la plupart appartiennent à l’État. Or, les établissements bancaires ont accumulé dans le passé de grandes quantités de créances improductives. L’action engagée par le gouvernement pour remédier à ce problème s’est déroulée en deux temps. Entre 1998 et 2003, les banques ont commencé à restructurer leurs portefeuilles de créances, en adoptant une stratégie de prêt plus commerciale. Au cours de cette période, les deux tiers de l’augmentation de l’encours de la dette du secteur industriel ont été le fait d’entreprises contrôlées par des intérêts privés, dont les nouveaux emprunts ont été multipliés par trois – sans pour autant que leur ratio d’endettement ne se dégrade [11]

Tableau 1.8

Créances et engagements du secteur des ménages et des entreprises ¹ , en pourcentage du PIB

2002 Allemagne Italie Royaume-Uni États-Unis Chine Pourcentage du PIB Engagements 103.1 140.2 84.9 183.6 194.6 125.3 Total, secteur des entreprises 66.1 67.8 60.7 93.0 81.1 111.1 Prêts 49.6 64.4 57.1 64.2 55.2 110.7 Titres d’emprunt 16.5 3.4 3.6 28.8 25.9 0.5 Total, secteur des ménages 37.0 72.4 24.1 90.6 113.5 14.2 Prêts 37.0 72.4 24.1 90.3 67.7 14.2 Titres d’emprunt 0.0 0.0 0 0.3 45.8 0 Créances 383.4 254.7 200.5 350.3 353.1 195.5 Numéraire et dépôts 69.6 78.1 67.7 97.4 53.5 154.3 Titres de créance 15.4 29.1 53.2 10.4 46.9 3.8 Produits dérivés 1.3 0.0 0.0 .. .. 0 Prêts 12.1 5.0 3.8 19.2 1.5 0 Assurances et organismes de retraite 53.8 55.3 7.9 155.2 85.0 6.2 Titres de participation cotés 32.2 56.6 69.5 19.8 43.9 11.9 Organismes de placement collectif 29.5 24.0 0.0 11.4 25.1 .. Transactions (nettes) –3.3 6.6 –1.5 21.2 4.5 .. Autres actifs 172.6 0.0 0.0 15.6 92.9 19.4 1. Dans le cas de l’Italie et de l’Allemagne, les titres de participation non cotés sont inclus dans la catégorie des titres de participation cotés, alors que dans pour les autres pays, ils figurent dans la catégorie des autres actifs. 2. Les chiffres correspondent à l’année 2000. Source : Base de données NewCronos d’Eurostat, Conseil des gouverneurs du Système fédéral de réserve, Bureau national des statistiques (BNS).

Créances et engagements du secteur des ménages et des entreprises ¹ , en pourcentage du PIB

34 En 2003, le gouvernement a commencé à mettre en œuvre une nouvelle stratégie pour assainir le système bancaire. Un de ses éléments clés consiste à recapitaliser les quatre principales banques commerciales d’État (BCE) et à les transformer en sociétés qui seront à terme cotées en bourse. Le gouvernement espère ainsi attirer de grandes banques étrangères en tant qu’investisseurs stratégiques. Une telle approche a déjà porté ses fruits parmi les banques de second rang (qui représentent près de 15 % des dépôts), précédemment constituées en société. Un certain nombre de ces établissements sont désormais cotés et des participations minoritaires dans six banques ont été vendues à des intérêts étrangers. En termes bruts, les créances douteuses détenues par l’ensemble de ces banques constituées en sociétés par actions ne représentaient que 5 % de leur portefeuille. La transformation des quatre principaux établissements bancaires se déroule de façon progressive.

35 Les efforts déployés jusqu’ici ont été axés sur trois de ces banques, la priorité étant accordée à celles qui étaient allées le plus loin dans l’amélioration de leurs contrôles internes et la réduction de leur encours de créances improductives. Ces banques ont bénéficié d’une injection de capital de 45 milliards USD (373 milliards CNY) fin 2003, et d’une cession de créances douteuses à des structures de défaisance en juin 2004. Le gouvernement a annoncé son intention d’injecter 15 milliards USD dans la plus grande de ces trois banques en avril 2005. Globalement, les banques d’État auront reçu au total 2300 milliards CNY depuis 1998, soit près de 17 % du PIB de 2004 (tableau 1.9). Jusqu’ici, 12 % seulement de ce coût a été comptabilisé au passif du bilan de l’État. Un cinquième de ce coût a donné lieu à des transactions qui réduisent de fait l’actif du bilan de l’État. Le reste des financements a été obtenu via l’émission de titres d’emprunt par les structures de défaisance, qui ne sont cependant pas intégrés dans le bilan de l’État. On ne dispose pas d’estimation officielle du coût restant de cette recapitalisation, mais d’après les informations publiées concernant le volume des créances improductives détenues par la Banque industrielle et commerciale de Chine (BICC) et par le reste du secteur bancaire, au moins 1 600 milliards CNY supplémentaires seront nécessaires pour achever ce processus, ce qui porterait son coût total à 30 % du PIB de 2004.

Tableau 1.9

Financements externes fournis aux banques pour qu’elles puissent passer leurs créances improductives par pertes et profits

Mesures prises ou projetées Emprunts d’État Financement Emprunts Actifs de l’État Emprunts des structures de défaisance Financement total fourni aux banques En milliards CNY Injection de capital 1998 270 0 0 270 Cession de créances douteuses 1999 0 0 1 400 1 400 Injections de capital dans la Banque de la construction de Chine et la Banque de Chine 2003 0 373 0 373 Cession de créances douteuses par la Banque de la construction de Chine et la Banque de Chine 2004 0 0 128 128 Injection de capital projetée dans la Banque industrielle et commerciale de Chine 2005 0 124 0 124 Total des lignes précédentes 270 497 1 528 2 295 Total en pourcentage du PIB de 2004 2.0 3.6 11.2 16.8 Mesures encore requises : Banque industrielle et commerciale de Chine .. .. .. 377 Banque agricole de Chine .. .. .. 678 Coopératives de crédit rurales .. .. .. 495 Banques commerciales urbaines .. .. .. 99 Total des lignes précédentes (fondé sur l’hypothèse que les nouveaux financements prolongent les tendances antérieures) 2.8 400 1 231 1 649 Total global 488 897 2 759 3 944 Total global en pourcentage du PIB de 2004 (fondé sur l’hypothèse que les nouveaux financements prolongent les tendances antérieures) 3.6 6.6 20.2 30.4 Source : Estimations de l’OCDE fondées sur les informations parues dans la presse concernant les créances improductives de la Banque industrielle et commerciale de Chine, de la Banque agricole de Chine, des coopératives de crédit rurales et des banques commerciales urbaines. Pour les deux établissements cités en premier, le besoin de financement a été calculé à partir de l’encours total des prêts improductifs mentionnés, et ne prend pas en compte les provisions éventuelles qu’ont pu constituer les banques concernant ces prêts. Pour les deux groupes d’établissements cités ensuite, les estimations sont encore fondées sur les anciennes définitions des créances improductives.

Financements externes fournis aux banques pour qu’elles puissent passer leurs créances improductives par pertes et profits

36 À terme, une forte proportion des financements requis par les créances improductives sera inscrite au bilan de l’État. Une partie de cette dette sera peut-être recouvrée auprès des entreprises débitrices, mais l’expérience acquise jusqu’à présent indique que les rentrées de fonds ne représentent que 1 % de l’endettement chaque année, ce qui empêchera peut-être simplement une nouvelle augmentation de la dette des structures de défaisance. La banque centrale est fortement impliquée dans le financement de ces créances, puisqu’elle a effectivement acquis 40 % des premiers 1 400 milliards CNY de dette des structures de défaisance (Fing et al., 2004). Elle a également financé une partie de la cession de créances douteuses de 2004 aux structures de défaisance. Ces prêts représentent plus de 10 fois les fonds propres de la banque centrale, et il est peu probable qu’ils seront remboursés par les structures de défaisance. En dernier ressort, il faudra trouver une solution à long terme pour le reste de la dette des structures de défaisance (qui représentait près de 11 % du PIB fin 2004). Dans le même temps, la banque centrale devra être recapitalisée, compte tenu de l’ampleur de ses créances sur les structures de défaisance (Ma et Fung, 2002). Malgré l’importance des sommes en jeu, la charge globale pour les finances publiques devrait rester supportable. Si l’État dénouait toutes ses opérations de financement, y compris les transactions ayant une incidence sur ses actifs, en recourant à l’emprunt, la dette publique augmenterait de 28 % du PIB de 2004. En pratique, si les structures de défaisance continuent à couvrir leurs charges d’intérêt par des ventes d’actifs pendant les cinq prochaines années avant d’être dissoutes, le fardeau assumé finalement par le gouvernement devrait être ramené à 15 % du PIB au terme de ces cinq ans. Dans la mesure où la dette publique représentait seulement 23 % du PIB en 2004, une telle hausse resterait tolérable.

37 Le système bancaire devra continuer à réorienter son portefeuille de prêts afin de mieux servir le secteur privé. Les nouvelles modalités de pondération des actifs en fonction des risques, définies par l’autorité de réglementation bancaire en février 2004, inciteront davantage les banques à prêter aux entreprises du secteur privé et aux ménages. En 2003, les prêts à la consommation avaient déjà augmenté de 50 %, essentiellement sous forme de prêts hypothécaires, et certaines banques ont enregistré des hausses encore plus rapides en 2004. Une telle envolée n’est d’ailleurs pas sans soulever son propre lot de problèmes, dans la mesure où elle pourrait entraîner une hausse excessive des prix sur le marché immobilier, se traduisant à terme par l’accumulation de nouvelles créances douteuses.

38 Des progrès ont été accomplis dans la réforme du système bancaire, et les changements intervenus à ce jour offrent un modèle pour la résolution des problèmes de solvabilité qui se posent encore. On est toutefois en droit de se demander si la culture prévalant dans les grandes banques peut évoluer sans que le contrôle exercé par le secteur privé ne soit considérablement accru. L’expérience des banques constituées en sociétés par actions laisse penser que des modifications du mode de gouvernance, associées à un nouveau processus de régulation et à une amélioration des procédures de fonctionnement internes en matière de risque, peuvent garantir la solidité des établissements bancaires. Le mouvement de privatisation doit aller plus loin, tant pour les banques constituées en sociétés par actions que pour les banques commerciales d’État et les banques commerciales urbaines. Quant aux établissements contribuant aux activités de prêt informel, qui ont permis aux petites entreprises du secteur privé de se financer, ils pourraient constituer la base de nouveaux établissements obéissant à une logique de marché, chargés de gérer les banques urbaines. Globalement, si une solution aux problèmes hérités du passé semble maintenant en vue, il n’est pas encore certain que le système bancaire restera sain. La survenue de nouveaux problèmes résultant du portefeuille actuel de prêts ou de futures créances ne peut être exclue.

39 Pour que le système financier permette de tirer le meilleur parti d’une épargne forte avant que celle-ci ne soit entamée par le vieillissement démographique, il faudra qu’une proportion accrue des nouveaux financements soient obtenus par le biais de marchés financiers concurrentiels. Le gouvernement a publié en février 2004 un document d’orientation énonçant les principes essentiels à appliquer pour atteindre cet objectif. Les autorités ont mis très fortement l’accent sur le marché boursier en tant qu’instrument privilégié, et modernisé le cadre réglementaire. Néanmoins, le fonctionnement du marché est entravé par la non-négociabilité des actions détenues par l’État et les personnes morales, interdiction sur laquelle les autorités sont en train de revenir. En outre, bien que les entreprises du secteur privé puissent se faire coter en bourse, le marché reste dominé par les entreprises d’État et cette situation ne changera probablement que lentement, compte tenu de la quantité limitée d’introductions en bourse autorisées chaque année. Une répartition plus efficiente des ressources en capital destinées au secteur privé passe également par la refonte du marché des obligations de sociétés. Il conviendrait en outre de passer à une procédure d’émission obéissant aux lois du marché, en lieu et place du système actuel d’autorisation administrative des nouvelles émissions.

Une répartition régionale des revenus déséquilibrée

40 Si la croissance est rapide, il existe des déséquilibres majeurs en termes de revenu entre les différentes régions du pays. L’activité économique est très inégalement répartie sur le territoire chinois, et réduire l’ampleur de ce déséquilibre est un des principaux objectifs du gouvernement. Les zones les plus développées de Chine (l’axe Pékin-Tianjin, le delta du Yangzi et le delta de la Rivière des Perles) ont un revenu quasiment deux fois plus élevé que la moyenne nationale. Les comparaisons sont rendues difficiles par la médiocre qualité des données relatives aux PIB provinciaux qui, une fois agrégées, donnent un total supérieur à l’estimation du PIB national. Dans les trois zones précédemment citées, le niveau et l’expansion actuels de l’activité économique rappellent ceux observés en Corée il y a de cela 35 ans environ (graphique 1.5). L’ampleur de l’accroissement des inégalités dépend toutefois de l’indicateur utilisé pour les mesurer. L’indice de Theil met en évidence un degré d’inégalité relativement stable entre provinces au cours des quinze dernières années (voir le chapitre 4), tandis que l’indice de Gini fait plutôt ressortir une hausse. autre côté, un certain nombre de provinces de l’Ouest et du Centre ont des revenus demeurent inférieurs à ceux observés dans des pays en développement à faible revenu. outre, les écarts entre les provinces côtières et le reste du pays s’accentuent. Toutefois, même dans ces zones côtières plus prospères, il existe des disparités de revenu extrêmes Ainsi, dans la province du Guangdong, dans le delta de la Rivière des Perles, le rapport entre le décile supérieur et le décile inférieur de revenu par habitant est légèrement supérieur à 10 pour 1. Une ville (Shenzhen) affiche même un PIB par habitant qui équivaut presque aux trois quarts de celui de Hong-Kong, Chine.

Graphique 1.5

Croissance des trois régions les plus dynamiques de Chine comparée à celle de la Corée 35 ans auparavant

Croissance des trois régions les plus dynamiques de Chine comparée à celle de la Corée 35 ans auparavant

Note : Les chiffres des PIB provinciaux ont été uniformément ajustés de manière à ce que leur somme soit égale au PIB national.

41 De manière plus générale, l’ampleur des inégalités à l’intérieur des provinces semble être un déterminant important du niveau global des inégalités dans le pays. D’après les résultats d’une décomposition de l’indice de Theil réalisée pour 2 165 cantons, près de la moitié de l’écart de PIB par habitant est imputable aux inégalités constatées à l’intérieur des provinces, tandis que cette proportion atteint près de deux tiers pour la consommation (Heshmati, 2004). Ces écarts s’expliquent de manière prédominante par les inégalités entre zones rurales et urbaines, qui l’emportent de loin sur les disparités grandissantes entre les régions côtières et l’intérieur du pays (Kanbur et Zhang, 1999). Dans les bourgs ruraux, le salaire moyen est inférieur de moitié à celui des zones urbaines (OCDE, 2006). Cette différence est encore plus marquée pour les revenus moyens, puisque ceux des zones rurales ne représentent qu’un tiers de ceux des zones urbaines (Han, 2004). On ne dispose pas de mesures similaires des écarts entre revenus ruraux et urbains au niveau international. Néanmoins, si l’on utilise le rapport entre le taux de productivité de la main-d’œuvre agricole et celui de la main-d’œuvre agricole comme variable indicatrice du rapport entre revenus urbains et ruraux, on constate que ce ratio est plus élevé en Chine que dans pays en transition, et nettement supérieur à ceux mesurés dans les pays de l’OCDE ainsi qu’en Amérique centrale et du Sud (graphique 1.6). Ainsi, le rapport entre les taux productivité non agricole et agricole en Chine était supérieur de plus de 90 % à celui observé au Brésil en 2002.

Graphique 1.6

Rapport entre les taux de productivité de la main-d’œuvre non agricole et agricole 2001 ou année la plus récente

Rapport entre les taux de productivité de la main-d’œuvre non agricole et agricole 2001 ou année la plus récente

42 Les facteurs à l’origine de ces écarts de revenu entre zones rurales et urbaines sont multiples. Un des problèmes réside dans la perception de la pression fiscale dans les zones rurales qui, bien que modeste – puisqu’elle représentait en moyenne 4 % du revenu net en 1999 –, a peut-être vu sa répartition devenir plus inégale au fil du temps, le poids moyen des impôts et prélèvements diminuant parallèlement à la progression des revenus (Tao et Liu, 2004). Pour y remédier, le gouvernement a décidé de supprimer progressivement l’impôt agricole et de réduire le nombre de prélèvements – illégaux pour certains – acquittés par les agriculteurs. Compte tenu des résultats obtenus dans les provinces pilotes, ce programme pourrait réduire d’au moins 30 % les impôts et prélèvements payés par les agriculteurs. En outre, les aides accordées à ces derniers ont été accrues de 30 milliards CNY (soit environ 1¼ pour cent des revenus ruraux). Les différences de prestations en matière d’enseignement public et de soins de santé entre les zones rurales et urbaines constitue une autre source d’inégalités (voir ci-après). Par ailleurs, l’éloignement des marchés ruraux se traduit par des salaires plus faibles, comme en attestent les microdonnées industrielles du Bureau national des statistiques, qui mettent en évidence un lien entre le salaire nominal moyen versé par une entreprise et la distance qui la sépare de la côte. Une étude plus approfondie indique que l’éloignement géographique effectif d’une zone (prenant en compte les voies de communication existantes et leur qualité) par rapport au marché d’exportation ou au fournisseur étranger moyen semble tirer vers le bas le niveau des salaires, et que 15 % de l’écart de salaires nominal entre zones rurales et zones urbaines pourrait lui être imputable (Lin, 2003). En outre, il existe des différences sensibles entre les prix ruraux et urbains qui peuvent expliquer une autre partie de cet écart (voir annexe 1.A1).

43 Les pouvoirs publics peuvent réduire l’incidence négative des distances sur le développement en améliorant la qualité des voies de communication. Au cours des vingt dernières années, il semblerait que le coût des transports intérieurs ait diminué moins rapidement que celui des transports maritimes, renforçant du même coup l’avantage naturel des zones côtières (Luo, 2001). Or, c’est précisément le coût des transports, plus que l’éloignement, qui fait obstacle aux échanges. En conséquence, le gouvernement s’emploie à améliorer les infrastructures de transport dans l’ouest du pays. Reste que le coût d’acheminement des biens jusqu’à la côte est également déterminé par la qualité des infrastructures dans les provinces centrales (telles que l’Anhui, le Hunan, le Henan, le Shaanxi et le Hubei). Si les dépenses nécessaires dans ces régions sont négligées, les obstacles aux échanges avec l’ouest du pays ne seront pas réduits. Globalement, une simulation laisse à penser qu’au lieu de concentrer les infrastructures de transport dans l’ouest du pays, les autorités devraient adopter une approche plus équilibrée, destinée à améliorer la situation des transports dans les provinces centrales; cela renforcerait le rapport coût-efficacité des investissements d’infrastructure et pourrait même se révéler plus profitable pour l’ouest du pays qu’une focalisation sur l’amélioration des équipements dans cette seule zone (Luo, 2004). La relative modicité des dépenses publiques dans les provinces centrales, même en tenant compte du fait que le revenu par habitant y est nettement plus faible que dans les zones prospères [12], ne vaut pas uniquement pour les dépenses d’infrastructure. Selon un autre rapport de l’OCDE, une révision du système actuel de transferts budgétaires, qui permettrait aux régions centrales plus pauvres de recevoir une proportion accrue des fonds publics, constitue un enjeu essentiel de la politique budgétaire (OCDE, 2006).

44 Le gouvernement a adopté une série de mesures en vue de remédier aux déséquilibres entre zones rurales et urbaines et entre régions. Plusieurs d’entre elles visent à promouvoir la croissance et la réalisation de gains d’efficience, notamment l’ajustement structurel de l’économie, la modernisation des secteurs traditionnels, le développement des industries de haute technologie et la création d’un environnement favorable pour les services. En outre, plusieurs régions font l’objet de dispositifs spécifiques. La stratégie de mise en valeur de l’Ouest lancée en 1999 est axée sur le renforcement des infrastructures, la formation et la promotion de l’activité industrielle dans douze provinces sélectionnées (y compris la municipalité de Chongqing) dans la partie la plus pauvre du pays. Au nombre des projets d’infrastructure essentiels figurent une ligne de chemin de fer reliant le Qinghai au Tibet et un réseau de transport d’électricité permettant d’acheminer le courant d’ouest en est. Une partie des dépenses de formation professionnelle est financée sur le budget central. Ce programme de mise en valeur de l’Ouest a également pour but de promouvoir le développement rural, par le biais de mesures destinées à assurer l’approvisionnement en électricité de tous les villages, à relier les zones rurales aux réseaux routiers et à étendre la couverture télévisuelle du territoire. Une initiative plus récente vise à revitaliser la région du Nord-Est, qui a commencé à prendre du retard par rapport à la croissance économique globale de la Chine lors de la restructuration de son vaste secteur d’État, laquelle s’est soldée par des suppressions d’emplois massives. L’action des pouvoirs publics a été axée sur la modernisation des secteurs traditionnels, le développement de l’industrie agroalimentaire et des services, et la diversification de la structure sectorielle des villes dont l’économie est fondée sur l’exploitation de ressources naturelles.

45 Plus récemment, le gouvernement a souligné la nécessité d’ajuster les politiques publiques afin de les adapter aux différences de structure économique entre les régions du pays. Dans son programme d’action de mars 2004, le gouvernement a proposé des stratégies spécifiques pour quatre régions du pays : accélération du développement de l’Est, poursuite du processus de rattrapage engagé pour la région occidentale dans le cadre de la stratégie de mise en valeur de l’Ouest, poursuite de la revitalisation du Nord-Est, et élaboration de mesures ciblées afin de favoriser le décollage du Centre. Ces mesures ciblées exigeront des financements accrus de la part de l’administration centrale. Outre les stratégies spécifiques définies pour ces quatre grandes régions, les autorités ont adopté une initiative complémentaire destinée à soutenir d’autres zones sélectionnées, qui est financée par le biais d’un poste de transfert spécial du budget.

46 Nombre des mesures nécessaires au bon développement des entreprises locales dans ces régions sont similaires à celles requises pour améliorer le cadre général dans lequel fonctionne le secteur privé de l’économie. Ainsi, selon une étude consacrée à la province du Hubei, située dans la région centrale et dont le niveau de revenu est inférieur de 10 % à la moyenne nationale, plusieurs initiatives prises par l’administration provinciale pour développer les activités économiques au niveau des cantons ont été couronnées de succès et pourraient servir d’exemples à d’autres provinces. Il s’agit notamment de la commercialisation des produits agricoles, de la participation accrue du secteur privé aux activités productives et de l’instauration d’un cadre d’action plus favorable. Cette étude mettait également en évidence les avantages d’une spécialisation plus systématique, fondée sur les avantages comparatifs (CEDR, 2003).

Des déséquilibres sur les marchés du travail

47 Un autre facteur ayant contribué aux écarts de revenu entre les zones rurales et urbaines réside dans l’adoption de mesures qui ont cloisonné les marchés du travail. Le gouvernement a maintenant compris que l’exode des travailleurs ruraux, qui gagnent les zones urbaines ou cherchent à s’affranchir des barrières administratives, n’est pas un problème social auquel il faut réagir en le contenant, mais une conséquence logique de l’évolution vers l’économie de marché, et qu’il ne faut donc aucunement entraver l’emploi des travailleurs ruraux dans les zones urbaines (Conseil des affaires d’État, 2003). En outre, il a instamment demandé que le coût annuel de toutes les autorisations nécessaires aux travailleurs « temporaires », qui peuvent représenter un mois de salaire à Pékin, soit réduit et qu’à terme, les migrants ne soient plus tenus de posséder qu’un seul permis de résidence temporaire. Les autorités souhaitent par ailleurs que les migrants bénéficient d’une égalité de traitement en matière d’accès à l’éducation, aux soins de santé et à la sécurité sociale.

48 En pratique, les migrations définitives restent soumises à des restrictions considérables, ce qui influe sur les écarts de salaires entre zones urbaines et rurales. Les règles ont été assouplies dans les villes de moins de 100 000 habitants, où le statut de résident urbain est désormais accordé au bout d’une année de séjour à condition que le demandeur ait un emploi et un logement. Les obstacles administratifs ne sont pas les seuls déterminants des écarts de salaires entre zones rurales et urbaines : le coût de la vie y est différent et les déplacements ont des coûts économiques et sociaux, en particulier lorsque les distances sont longues. Toutefois, l’existence de disparités sur un territoire tel que celui de la municipalité de Pékin laisse à penser que la nature de la réglementation compte pour beaucoup dans ces écarts. Les résidents ruraux vivant sur ce territoire n’ont en effet pas droit au statut de résident permanent dans les parties urbaines de la municipalité. D’après l’analyse de données d’enquête, les résidents ruraux pourraient voir les revenus qu’ils engrangent tout au long de leur vie augmenter dans une proportion pouvant aller jusqu’à un tiers s’ils étaient autorisés à se réinstaller de manière définitive dans des zones urbaines souvent situées à moins de 30 kilomètres (Liu, 2005). On pourrait penser que la solution réside pour ces personnes dans des déplacements pendulaires, mais il existe des restrictions concernant le type d’emploi que les individus dotés de permis de résidence ruraux peuvent exercer en zone urbaine, ce qui limite leur mobilité, même sur de courtes distances. Faciliter la circulation des travailleurs aurait un effet positif sur l’activité économique. Selon certains travaux, si 1 % de la population agricole passait dans le secteur non agricole de l’économie, les revenus moyens augmenteraient globalement de 0.6 % (Fleisher et Yang, 2004).

Des déséquilibres concernant les droits d’utilisation des terres

49 Le déséquilibre entre zones rurales et urbaines repose également sur le régime de la propriété foncière dans les premières. En Chine, les terres agricoles appartiennent aux comités de villages et leur utilisation est régie par la loi sur l’aménagement de l’espace rural de 2003. Dans les zones rurales, le droit d’utilisation des terres est considéré comme une garantie fondamentale contre le chômage et la pauvreté. En conséquence, les agriculteurs n’ont qu’un droit d’usage temporaire des terres (un bail). De plus, les terres utilisées par un ménage peuvent être réaffectées par le comité villageois suivant les variations de la taille du ménage, ou à titre de compensation en faveur d’agriculteurs dont les terres ont été réquisitionnées par le comité. Ces droits d’utilisation ont en principe une durée de 30 ans, mais il existe en pratique de nombreuses zones dans lesquelles ces droits n’ont pas encore pris effet et où la durée des baux est toujours de 15 ans. Quoiqu’il en soit, si un agriculteur devient un résident urbain permanent, il perd son droit d’utilisation au profit du comité de village sans recevoir aucune indemnisation. En revanche, le fait de résider dans un bourg rural voisin n’implique pas la perte du droit d’occupation des terres, qui peuvent en principe être louées. Reste que dans les faits, le marché de la location est assez atone, souvent parce que les comités de village appliquent un prélèvement relativement important sur les terres louées. Le frein à la mobilité que représente ce système est examiné dans le chapitre consacré au secteur des entreprises.

50 Dans les zones urbaines, en revanche, le rôle joué par le secteur privé en tant que détenteur de droits d’utilisation à long terme de terrains résidentiels a été entériné, et il a eu un effet d’entraînement sensible sur l’activité économique. À la suite d’une décision prise par le gouvernement au début des années 90, la propriété des logements urbains a été transférée de la puissance publique et des entreprises d’État à leurs occupants, auxquels a été vendu un droit d’usage de 70 ans à un prix de faveur. Cette mesure a transformé le marché du logement urbain au cours des dix dernières années (tableau 1.10) [13]. En 1990, 24 % seulement des logements urbains étaient occupés par leurs propriétaires. En 2000, cette proportion s’élevait à 68 %, auxquels venaient s’ajouter 10 % de logements appartenant à des bailleurs privés (Wang, 2003) [14]. Cela s’est traduit par une expansion marquée de l’investissement résidentiel, les propriétaires vendant leurs biens anciens pour acheter de nouveaux appartements.

Tableau 1.10

Régimes d’occupation des logements en milieu urbain suivant la situation professionnelle, d’après le recensement de 2000

Agents de l’État Professions libérales Employés du secteur des services Total Logements occupés par leur propriétaire 81 76 56 66 68 Construits par ceux-ci 15 8 20 25 19 Achetés aux conditions du marché 18 14 11 8 11 Achetés avec une aide 48 54 25 33 38 Logements loués Par des bailleurs publics 11 16 18 18 17 Par des bailleurs privés 4 3 19 11 10 Autres 3 4 7 6 5 Source : Wang (2003), à partir d’un échantillon de 0.1 % de la population recensée en 2000.

Régimes d’occupation des logements en milieu urbain suivant la situation professionnelle, d’après le recensement de 2000

En pourcentage de l’ensemble des logements occupés

51 Les droits de propriété attachés aux terrains urbains à destination commerciale sont moins généreux qu’en matière d’usage résidentiel. Les baux commerciaux sont généralement vendus pour une période de 40 à 50 ans. À leur expiration, toute construction se trouvant sur le terrain revient à l’État, sans compensation. Ces baux peuvent être cédés et hypothéqués, mais tout changement de destination des terrains peut entraîner un paiement à l’administration locale [15]. En outre, un droit d’utilisation nouvellement acquis doit être exercé dans un délai de deux ans, sous peine d’être frappé de déchéance. Du fait de ces contraintes, les banques sont peu enclines à accorder des prêts garantis par des biens à usage commercial ou industriel, problème qui est parfois aggravé par la difficulté à obtenir des tribunaux des ordonnances de saisie, en particulier lorsque le créancier réside dans une autre localité (Randolph, 2004). Les réformes essentielles à adopter dans ce domaine consisteraient donc à aligner la durée des droits d’utilisation commerciale des terrains sur celle des baux d’habitation, qui sont en règle générale de 70 ans, à améliorer la législation afin de protéger les créanciers munis de sûretés, et à assurer l’application de ses dispositions.

Réussir la transition de la ruralité à l’urbanité

52 Les écarts de revenu entre zones rurales et urbaines pourraient être réduits davantage par la poursuite d’une urbanisation rapide. La population des zones urbaines a augmenté à un rythme proche de 5 % par an de 1997 à 2002. En 2003, 39 % de la population vivait dans les zones urbaines, selon leur définition chinoise. La part de la population résidant dans les villes de plus de 100 000 habitants est toutefois presque deux fois moindre. Un renforcement de l’urbanisation entraînera probablement une hausse du niveau de productivité global. Malgré la croissance de la population urbaine, la concentration des habitants dans les villes (mesurée par le coefficient de Gini) est faible en Chine (tableau 1.11). Elle est assez proche de celles observées dans les anciennes économies à planification centrale, et nettement inférieure à celles relevées dans les économies de marché (Henderson, 2004). Les entreprises situées dans les grandes villes sont généralement plus productives que celles établies dans les zones moins densément peuplées. Qui plus est, la productivité de la main-d’œuvre augmente normalement avec la taille des villes, dans la mesure où les entreprises peuvent réduire leurs coûts grâce à une meilleure information et à une plus grande proximité de leur fournisseurs, jusqu’à ce que des externalités négatives finissent par limiter leur expansion. Ce mécanisme s’applique aux villes chinoises, où la productivité décrit une courbe en U inversé.

Tableau 1.11

Inégalité spatiale des villes ¹

1960 2000 Nombre de villes Coefficient de Gini Nombre de villes Coefficient de Gini Monde 1 197 0.585 1 673 0.564 Pays développés 523 0.613 480 0.582 Ancien bloc soviétique 179 0.515 202 0.446 Total des autres pays 495 0.566 991 0.562 Chine 108 0.472 223 0.425 Brésil 24 0.666 64 0.654 Inde 95 0.556 138 0.582 Indonésie 22 0.524 30 0.614 Japon 106 0.604 82 0.656 États-Unis 167 0.577 197 0.540 Russie 79 0.538 91 0.462 1. Le coefficient reflète la distribution de la population urbaine totale dans les villes suivant leur taille (seules les villes de plus de 100 000 habitants sont prises en compte). Source : Henderson et Wang (2004).

Inégalité spatiale des villes ¹

53 Il ne suffira pas de renforcer l’urbanisation, il faudra accroître la taille moyenne des villes. Au et Henderson (2002) estiment que 40 % des villes chinoises sont en deçà de leur taille optimale. En fait, ces auteurs considèrent que les économies d’agglomération non réalisées pourraient représenter une source de gains de productivité structurels aussi importante que les transferts de main-d’œuvre en provenance du secteur agricole. Il importe de modifier certaines des conditions ayant entraîné le développement de villes relativement petites. La capacité des villes à collecter des volumes de fonds substantiels en vendant des droits d’utilisation des terres est peut-être un des facteurs qui expliquent leur faible taille moyenne. Les municipalités sont incitées à céder des droits d’utilisation des terres par le fait qu’elles conservent 60 % du produit de ces ventes, ce qui a gonflé leurs recettes d’un montant équivalent à 0.4 % du PIB en 1996 (Ding, 2003). Dans certains cas, ces recettes représentent de 25 à 40 % du budget municipal. En outre, de nombreuses collectivités locales ont créé leurs propres sociétés d’État d’aménagement foncier en s’appuyant sur des financements bancaires, et ont souvent surestimé la demande, de sorte que des quantités considérables de terrains aménagés sont restés inutilisés à la périphérie de certaines villes. Le gouvernement a procédé en 2004 à un audit de projets de ce type, portant notamment sur la création de parcs industriels. Un grand nombre de ces projets ont été suspendus à la suite de l’audit, et tous sont maintenant subordonnés à une application plus stricte des lois relatives à l’aménagement du territoire. Une politique publique laissant davantage jouer les mécanismes du marché déboucherait probablement sur une concentration de l’aménagement foncier. Un rapport officiel reconnaît les gains qui découleraient sans doute des effets d’agglomération et suggère d’accélérer l’aménagement de trois grandes zones pivots, de créer sept ceintures urbaines le long de la côte et des grands cours d’eau, ainsi que de développer des villes ayant une situation centrale dans les régions du centre et de l’ouest du pays. Selon ce même rapport, l’expansion des trois agglomérations pivots situées dans les deltas de la Rivière des Perles et du Yangzi ainsi que dans la zone Pékin-Tianjin devrait constituer la priorité des autorités parmi ces objectifs (Groupe d’étude sur l’économie et la société urbaines, 2004). En fait, il a été admis que favoriser les déplacements de population vers les villes, dans le contexte d’une urbanisation extrêmement rapide, constitue la seule manière de résoudre le problème de l’écart de revenu entre zones rurales et urbaines (Académie des sciences de Chine, 2005).

54 Au sein même des villes, la nature des droits d’utilisation des terrains urbains peut aussi se traduire par une forme d’aménagement foncier plus extensive que celle qui résulterait du jeu des forces du marché. En Chine, l’aménagement du territoire urbain diffère nettement de celui qui est observé dans les économies de marché. En 1991, la proportion de terrains utilisés par l’industrie allait de 25 à 30 % dans de nombreuses villes chinoises, et atteignait 35 % dans le cas de Tianjin (Ding, 2003). Dans les économies de marché, cette proportion est nettement moindre : elle est de 5 % à Hong-Kong et à Paris, et de 6 % à Séoul (Bertaud et Renaud, 1995). Les proportions relevées en Chine sont typiques des anciens pays à planification centrale. Ainsi, au début des années 90 à Moscou, 31 % des terrains étaient utilisés à des fins industrielles. En Chine, les droits d’utilisation des terrains urbains peuvent être soit accordés (c’est-à-dire vendus), soit alloués, et seuls les droits accordés sont cessibles. La plupart des entreprises d’État s’étant vu allouer des terrains, elles ne peuvent en vendre les droits d’utilisation. En conséquence, le réaménagement des villes peut prendre une orientation non optimale, et déboucher sur des agglomérations relativement étendues. Dans une certaine mesure, c’est ce qui semble s’être produit à Shanghai (Fu, 1999).

55 Une urbanisation accrue exigera des déplacements de population considérables des bourgs vers les villes. L’ampleur de ces migrations n’est pas énorme pour le moment, mais elle a augmenté. En Chine, la plupart des migrations revêtent un caractère temporaire. Les migrants restent enregistrés dans la zone où est née leur mère, et non dans celle où ils vivent, si bien qu’ils sont assujettis à des règles différentes de celles qui s’appliquent aux personnes enregistrées comme résidents dans la même zone. Le nombre total de migrants temporaires vivant hors de leur lieu d’enregistrement a augmenté au cours des années 90. Dans la seconde moitié de cette décennie, l’afflux annuel vers les zones urbaines se montait à 0.6 % de la population, alors qu’il se limitait à 0.4 % au cours des cinq années précédentes. En 2000, le stock de migrants « temporaires » représentait 17 % de la population urbaine (voir tableau 1.12); cette évolution s’est traduite par un recul de la population rurale à partir de 1995, dont le rythme s’est accéléré ces dernières années.

Tableau 1.12

Migrants détenteurs d’un permis de résidence temporaire dans les zones urbaines

Ensemble des migrants Destination Origine Proportion de la population urbaine Migrants ayant gagné des villes Migrants ayant gagné des villes En millions En pourcentage En pourcentage du total Origine des migrants « temporaires » Hors de la province 23.1 8.4 31.6 6.5 40 31 Dans la province, hors du district 23.6 5.6 29.2 6.0 41 20 Bourg du même district 7.3 6.8 14.1 2.9 13 25 D’une ville dans un bourg du même district 0.0 1.1 1.1 0.2 0 4 Entre deux zones rurales du même district 4.2 5.5 9.7 2.0 7 20 Toutes origines confondues1 58.2 27.6 85.9 17.7 100 100 1. Hormis les personnes ayant déménagé à l’intérieur d’une ville. Source : Liang (2004), d’après le recensement de population de 2000.

Migrants détenteurs d’un permis de résidence temporaire dans les zones urbaines

En 2000

56 Les nouveaux migrants temporaires qui gagnent les zones urbaines sont victimes de discrimination dans l’accès aux services publics, ce qui tient peut-être à l’insuffisance des moyens financiers des villes. Cette discrimination est généralisée et se retrouve au niveau des programmes de dépenses sociales (tableau 1.13). En outre, l’accès des enfants de migrants à l’éducation est plus limité. Selon une enquête, le taux de scolarisation des enfants de migrants âgés de 6 à 14 ans n’était que de 12.5 % dans la région de Pékin. Or, le coût d’une extension de ces prestations aux migrants resterait raisonnable. Si l’on s’en tient aux principaux domaines dont les migrants tendent à être le plus exclus – la culture, l’éducation [16], la science et la technologie, la santé publique ainsi que la protection et l’aide sociales –, permettre aux migrants venus d’autres provinces de bénéficier de ces catégories de services se traduirait pas une hausse des dépenses des administrations locales de 5.9 %, 6.1 % et 2.1 % pour les municipalités de Pékin, Shanghai et Tianjin, respectivement. Naturellement, la prestation de ces services exigera à la fois des incitations adéquates (pour que les pouvoirs publics fournissent ces services et les autres prestations rendues nécessaires par l’accroissement de la population urbaine) et des ressources suffisantes pour les financer. Une refonte des relations budgétaires non seulement entre l’administration centrale et les provinces, mais aussi, et surtout, entre les provinces et les niveaux d’administration inférieurs sera essentielle pour récolter les fruits de ce mouvement d’urbanisation.

Tableau 1.13

Accès aux prestations sociales des résidents urbains temporaires et permanents

Pékin Shijiazhuang Shenyang Wuxi Dongguan Ensemble des 5 villes Assurance maladie Migrants 3.6 1.7 10.3 26.7 26.3 12.4 Résidents locaux 70.4 64.0 25.0 84.5 .. 67.7 Régime de retraite Migrants 3.1 0.9 8.9 9.4 24.0 10.2 Résidents locaux 64.3 82.0 41.3 85.1 .. 74.4 Prestations de chômage Migrants 2.0 0.6 1.3 2.1 6.6 2.8 Résidents locaux 57.3 10.7 22.2 43.2 .. 33.3 Assurance contre les accidents du travail Migrants 2.3 0.9 7.4 15.3 38.6 14.3 Résidents locaux 46.3 8.7 8.2 34.1 .. 25.3 Congés de maternité Migrants 8.8 16.1 11.3 28.5 52.6 31.0 Résidents locaux 82.9 69.2 42.1 74.2 .. 71.1 Source : Guo et al., (2004).

Accès aux prestations sociales des résidents urbains temporaires et permanents

En %

Entretenir le développement du capital humain

57 Le relèvement du niveau de formation des nouveaux entrants sur le marché du travail améliorera les perspectives de ceux qui gagnent les zones urbaines, tout en renforçant les probabilités de migration et la productivité globale. Le gouvernement a lancé au milieu des années 80 un vaste programme destiné à améliorer le niveau d’instruction de la population. Les progrès ont été réguliers, et le niveau moyen d’instruction des Chinois a considérablement augmenté (voir annexe 1.A4). Il existe cependant un certain nombre de domaines dans lesquels la situation laisse encore à désirer. Les taux de scolarisation dans l’enseignement secondaire restent plus faibles dans les régions les plus pauvres du pays que dans les zones côtières. Le programme lancé pour faire bénéficier tous les enfants de Chine de neuf années d’enseignement n’a pas encore été mené à son terme, mais le gouvernement a adopté des mesures en vue d’atteindre cet objectif d’ici 2007. Actuellement, le taux de scolarisation dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire (tant général que professionnel), que les élèves intègrent au terme des neuf années du programme d’enseignement obligatoire, reste faible. Par ailleurs, dans une perspective à plus long terme, les autorités doivent s’attaquer à des aspects plus qualitatif, tels que l’amélioration de la formation des enseignants.

58 Les difficultés soulevées par l’amélioration de l’enseignement dans ces domaines découlent en partie des problèmes qui entourent le financement et l’organisation du système éducatif. La loi de 1986 destinée à renforcer la scolarisation ne précise pas quel niveau d’administration doit financer l’enseignement obligatoire. Les niveaux inférieurs d’administration (l’échelon du district depuis 2004) qui assurent les services d’enseignement primaire et secondaire ne disposent pas de bases d’imposition adéquates, et ne reçoivent pas nécessairement des transferts suffisants des niveaux d’administration supérieurs. Le gouvernement doit mettre sur pied un système de transferts budgétaires entre les différents niveaux d’administration qui permette aux organismes administratifs chargés de fournir ces services de recevoir les fonds nécessaires.

59 Du fait de l’insuffisance des financements publics, tous les établissements d’enseignement font payer leurs services à un degré ou un autre. La part des coûts d’éducation prise en charge par les individus contraste très nettement avec celle observée dans d’autres pays en transition, où la contribution des ménages est très faible. Ainsi, le poids relatif des frais de scolarité versés par les étudiants est presque aussi important dans les recettes des universités chinoises que dans celles des universités publiques des États-Unis (OCDE, 2001). L’option d’une participation financière privée substantielle est peut-être viable dans l’enseignement supérieur, où son niveau est de fait le plus élevé – puisque les droits d’inscription y représentaient 19 % des dépenses en 1999 (OCDE, 2001). Cette proportion diminue aux échelons inférieurs du système éducatif. Dans l’enseignement primaire, les familles payent simplement les manuels, le matériel et les dépenses de gestion des établissements.

60 Le taux de rendement de l’éducation a nettement augmenté au cours des dix dernières années, à la faveur de la libéralisation du marché du travail urbain qu’ont induite les réformes intervenues dans les pratiques des entreprises d’État en matière d’emploi, et de la croissance des entreprises du secteur privé. En 1999, le rendement d’une année supplémentaire d’enseignement s’était hissé à plus de 12 % (Zhang et Zhao, 2002), soit un niveau similaire à celui observé dans la zone OCDE, alors qu’il n’était que de 3 % en 1988 (Johnson et Chow, 1997). Néanmoins, dans l’enseignement primaire et secondaire, ces droits d’inscription – même s’ils sont plus modestes que dans les universités – peuvent constituer un obstacle à la poursuite de la scolarité, notamment dans les zones rurales pauvres. La facturation de droits de scolarité à ces échelons du système d’enseignement s’explique en partie par le fait que le niveau des dépenses d’éducation est inférieur d’un point de pourcentage environ à la moyenne de l’OCDE, et qu’elles ne sont pas réparties également sur le territoire national.

61 Les dépenses de santé constituent un autre motif de préoccupation en elles-mêmes, mais aussi pour leurs effets sur la productivité et le revenu. Il a en effet été démontré qu’en Chine, les problèmes de santé, qu’ils soient mesurés par des caractéristiques physiques observables ou par auto-évaluation, réduisaient le salaire des individus (Liu et al., 2003). De fait, l’infériorité du niveau de santé dans les régions rurales par rapport aux régions urbaines est un des facteurs qui accentuent les écarts de revenu entre les deux. Les dépenses publiques dans ce domaine sont encore plus limitées que dans l’enseignement, puisque près de 60 % des dépenses de santé font l’objet de financements source privés. L’assurance santé privée est peu développée. Qui plus est, la part des financements privés tend à être d’autant plus forte que le revenu est faible : de fait, 90 % des soins de santé relèvent de financements privés dans les zones rurales contre 40 % dans les zones urbaines mieux loties (Gao et al., 2002). Même dans les zones urbaines, les groupes les plus démunis, notamment les résidents « temporaires » et les chômeurs, financent une part plus élevée de leurs dépenses de santé que l’individu moyen. Pour l’ensemble du pays, le ratio entre dépenses de santé et PIB, qui s’établissait à 5.3 % en 2002, est plus faible que dans la plupart des pays de l’OCDE.

L’accentuation du déséquilibre démographique

62 L’économie est sur le point d’entrer dans une période de transition démographique au cours de laquelle le nombre de personnes ayant atteint l’âge de la retraite va rapidement augmenter, ce qui laisse penser que le taux d’épargne pourrait commencer à reculer. Le changement induit par cette évolution démographique pourrait s’accélérer après 2010, si bien que le rapport entre le nombre d’actifs occupés et le nombre d’individus de plus de 65 ans pourrait tomber de près de 7 pour 1 en 2005 aux alentours de 4 pour 1 en 2025. Cette transition d’une situation démographique favorable à une situation défavorable sera l’une des plus rapides au monde. En outre, certains proposent que la politique de planification familiale en vertu de laquelle seuls les citadins sont autorisés à avoir un second enfant, en contrepartie du paiement d’une amende équivalant à six années de salaire moyen (et pour les fonctionnaires de la perte de leur emploi), soit assouplie pour les couples dont les deux membres sont des enfants uniques. Or, cela risque d’entraîner une hausse du nombre de jeunes à charge en sus de l’augmentation des effectifs de personnes âgées dépendantes, même si à plus long terme la croissance de la population active s’en trouvera stimulée.

Maintenir un taux d’épargne élevé

63 Cette évolution démographique très rapide laisse penser qu’il est nécessaire d’utiliser l’épargne de façon optimale durant les deux décennies à venir, avant que la population vieillissante commence à désépargner. Le taux d’épargne intérieure est demeuré élevé pendant la période des réformes et a résisté à des changements institutionnels considérables. La nette augmentation de l’épargne des ménages a compensé la fin des bénéfices artificiellement élevés des entreprises, et entraîné du même coup un recul de l’épargne des administrations publiques et des entreprises d’État (graphique 1.7). Certains éléments indiquent que cette hausse remarquable de l’épargne des ménages a été alimentée à la fois par des facteurs démographiques et par la progression des revenus réels (Modigliani et Cao, 2004). Sur une période de 30 ans, l’indice synthétique de fécondité est tombé de 6 à la fin des années 60 à 1.8 environ, entraînant une baisse du nombre de personnes à charge et une augmentation du revenu par habitant des ménages. En outre, l’environnement fiscal a également favorisé l’épargne. Alors qu’aucun prélèvement fiscal n’était perçu sur les revenus du capital avant 2000, les revenus provenant d’intérêts sont imposés depuis lors au taux uniforme de 20 % en règle générale – sachant qu’un taux réduit de 10 % s’applique aux loyers perçus et que sont totalement exonérés d’impôt les revenus retirés d’obligations d’État et de comptes d’épargne destinés à financer des dépenses d’éducation ou à fournir une pension de retraite complémentaire [17]. La fiscalité de l’épargne étant déjà favorable, la marge de progrès en la matière est limitée. Une possibilité de modification concerne toutefois les dividendes, qui sont soumis à la fois à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt à taux unique sur les revenus du capital. Les autorités pourraient favoriser la formation de capital en exonérant de l’impôt sur les revenus du capital les dividendes versés aux résidents, de manière à réduire la discrimination dont font l’objet les activités entrepreneuriales impliquant une prise de risques [18]. En juin 2005, un pas a été accompli dans cette direction pour les actionnaires individuels de sociétés cotées.

Graphique 1.7

Le taux d’épargne nationale et ses composantes

Le taux d’épargne nationale et ses composantes

Le système de retraite

64 La principale action que peut entreprendre le gouvernement est de tenter de compenser l’impact qu’aura le vieillissement démographique sur l’épargne des administrations publiques d’ici 2030. Le système de sécurité sociale deviendra sans doute nettement déficitaire au cours des dix années à venir, avant qu’une nouvelle génération commence à percevoir des pensions plus modestes. Il existe des marges de réforme considérables dans la mesure où le système chinois de sécurité sociale est particulièrement généreux pour les travailleurs urbains. Ceux-ci peuvent prendre leur retraite entre 50 et 60 ans, suivant leur profession et leur sexe. De surcroît, les dispositifs de retraite anticipée sont également monnaie courante. Les désincitations à la poursuite d’une activité professionnelle au-delà de 50 ans étant considérables, le taux d’activité des personnes âgées est faible et des réformes s’imposent – notamment concernant l’âge de départ en retraite – pour réduire le volume des dépenses de retraite à venir, et dégager un excédent pouvant être utilisé pour financer les comptes individuels. Par ailleurs, une réforme du système de retraite pourrait également servir de manière plus générale à améliorer le fonctionnement des marchés de capitaux. Le système de retraite repose déjà en partie sur des comptes individuels, sur lesquels des cotisations sont accumulées en théorie, mais uniquement utilisées en pratique pour déterminer une fraction de la pension de sécurité sociale. Pour l’heure, ces comptes sont totalement « notionnels ». Une réforme progressive du système de retraite pourrait permettre l’accumulation graduelle d’actifs du secteur privé sur ces comptes. Un programme pilote allant dans ce sens est actuellement appliqué dans certaines provinces du Nord-Est, selon différents modèles reposant sur des contributions de l’État, ou sur des modifications de la méthode de calcul de la pension de base (voir le chapitre 4 pour de plus amples informations). La pleine application de ce type de mécanisme exigera probablement la révision d’un certain nombre de paramètres. À la lumière de l’expérience des pays de l’OCDE, il n’est pas évident qu’une telle politique entraînerait une augmentation globale de l’épargne nationale, mais elle créerait certainement une source de financements pouvant être investis en dehors du système bancaire, ce qui contribuerait au développement des marchés de capitaux, comme l’a illustré la réforme du système de retraite polonais (OCDE, 2004). En outre, si la décision prise en 2005 d’autoriser la vente des actions détenues par l’État dans les entreprises publiques cotées devient effective, il sera peut-être possible d’appliquer le principe consistant à transférer 10 % des recettes tirées de ces ventes à la caisse de sécurité sociale, pour servir de fonds de régulation.

Des déséquilibres concernant la demande d’énergie

65 Au cours du quart de siècle qui a suivi le lancement des réformes économiques, l’efficacité énergétique s’est nettement renforcée. La production réelle a été multipliée par plus de 9 entre 1978 et 2003, tandis que la consommation d’énergie a moins que triplé pendant la même période. Cela étant, l’intensité énergétique globale, et plus particulièrement l’intensité pétrolière, est encore beaucoup plus élevée que dans la moyenne des pays de l’OCDE. Les progrès observés résultent en grande partie du rôle croissant joué par les mécanismes de marché dans l’économie, tant par le biais de la forte répercussion des prix des produits de base sur les utilisateurs que des restructurations économiques qui ont favorisé la montée en puissance de secteurs à moindre intensité énergétique (Fisher-Vanden et al., 2004). En outre, certains éléments indiquent que l’importance des prix en tant que déterminants de la demande s’est accrue au cours de la période des réformes (Lin, 2003). Globalement, le recul de l’intensité énergétique a été si ample que le niveau absolu de la consommation d’énergie était plus faible en 2001 qu’en 1996.

66 En revanche, l’efficacité énergétique de la Chine a diminué au cours de la phase d’expansion actuelle, et ce de manière très marquée en 2004. La demande de pétrole a été particulièrement forte cette même année, où elle a augmenté de 15 %, la Chine représentant 30 % de la hausse de la demande mondiale de pétrole en 2004 (AIE, 2005). Un certain nombre de facteurs expliquent cette poussée. L’utilisation des véhicules automobiles augmente, mais la demande a surtout été alimentée par la consommation de pétrole destiné aux groupes électrogènes utilisés pour pallier les pénuries d’électricité.

67 Les coupures d’électricité, qui ont touché 24 provinces en 2004, étaient liées à de multiples facteurs. Depuis 2000, l’augmentation de la demande d’électricité est plus rapide que la croissance du PIB, alors que la situation était inverse au cours de la décennie précédente. Dans la mesure où l’on tablait sur une progression relativement lente de la demande, les investissements réalisés entre 1999 et 2003 ont été modestes. La puissance installée a augmenté de 31 % tandis que la demande s’est accrue de 56 %. En outre, il se peut que les interactions entre les prix libérés du charbon et les prix réglementés de l’électricité aient également contribué aux pénuries. Les prix de gros du charbon, une fois libérés, ont enregistré une hausse de 40 % en 2004, tirés vers le haut par les cours du marché mondial. Néanmoins, le prix du charbon vendu aux producteurs d’électricité n’a pas augmenté dans les mêmes proportions, si bien que certaines centrales électriques ont dû faire face à des pénuries de cet hydrocarbure qui ont réduit leur production d’électricité (BOFIT, 2005). De même, le tarif réglementé de l’électricité n’a pas été relevé autant que le justifiait l’évolution des prix des facteurs. En conséquence, sur les deux premiers mois de 2005, les bénéfices des compagnies d’électricité affichaient une baisse d’un tiers par rapport à la même période de l’année précédente.

68 En 2005, le gouvernement a modifié les règles relatives à la tarification de l’électricité pour permettre une répercussion plus rapide de l’évolution des prix des facteurs. La nouvelle réglementation autorise les producteurs à répercuter 70 % de la hausse des prix du charbon sur ceux de l’électricité destinée aux utilisateurs industriels dès lors que les prix du charbon ont augmenté de 5 % sur une période de six mois (mais il ne leur est pas permis d’augmenter les tarifs facturés aux ménages, ni à certaines entreprises productrices d’engrais). Des variations saisonnières des prix de l’électricité seront également autorisées. Ces nouvelles règles de tarification atténueront peut-être les pénuries de courant en 2005. De fait, d’après des prévisions récentes, la demande de pétrole pourrait augmenter à un rythme plus modéré en 2005, estimé à 8 % (AIE, 2005). À moyen terme, des investissements considérables seront nécessaires dans le secteur de l’électricité pour suivre l’évolution de la demande et revenir aux niveaux antérieurs en termes de capacité.

Des déséquilibres entre croissance et environnement

69 La qualité de l’environnement en Chine reste un motif de vive préoccupation, même si la situation s’est légèrement améliorée au cours des vingt dernières années. Des avancées ont été réalisées dans la lutte contre la pollution grâce un certain nombre d’initiatives des pouvoirs publics. De fait, de 1993 à 2003, les émissions de gaz polluants ont progressé moins rapidement que la consommation d’énergie, qui a elle-même augmenté moins vite que le PIB. Malgré une expansion économique globale soutenue, la qualité de l’environnement s’est quelque peu améliorée. Néanmoins, le niveau de pollution de l’eau comme celui de l’air restent élevés, tandis que l’utilisation extensive des ressources, notamment de l’eau, conjuguée à l’érosion des sols, commence à faire obstacle au développement économique de certaines zones.

70 Le principal problème environnemental est la pollution atmosphérique qui résulte de l’utilisation d’un charbon à teneur en soufre relativement forte. Depuis les années 80, les émissions de dioxyde de soufre augmentent moins rapidement que le PIB, et à partir du milieu des années 90, le niveau absolu des émissions a même commencé à reculer, avant de repartir à la hausse parallèlement à la phase d’expansion que connaît actuellement la Chine. S’agissant de la pollution particulaire, la situation est beaucoup moins rassurante, même si elle s’est améliorée. Les émissions de particules (de diamètre inférieur à 10 microns) constituent un obstacle de taille à surmonter pour améliorer la qualité de l’air dans les villes. La pollution par le dioxyde d’azote n’est pas encore un problème majeur, mais elle pourrait s’aggraver compte tenu de l’augmentation rapide du parc automobile. Globalement, ces tendances ont débouché sur une amélioration de la qualité de l’air, puisque un quart seulement des grandes villes ne respectent pas les normes nationales concernant le dioxyde de soufre – encore que celles-ci soient supérieures aux seuils fixés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Toutefois, en 2000, 16 des 20 villes du monde à l’atmosphère la plus polluée étaient situées en Chine.

71 La qualité de l’eau s’est, dans l’ensemble, améliorée quelque peu, mais le niveau de pollution demeure élevé. Les rejets d’effluents industriels ont été réduits, mais l’accroissement des rejets d’eaux usées domestiques non traitées contrebalance en partie cette amélioration. Globalement, près d’un tiers des principaux bassins hydrographiques sont considérés comme fortement pollués, et 75 % des eaux s’écoulant dans les zones urbaines sont impropres à la consommation et à la pêche. Outre la qualité médiocre de l’eau, sa disponibilité commence à poser problème dans un certain nombre de régions du Nord, les nappes phréatiques baissant dans certaines provinces. Il existe des marges de progrès considérables en matière de rendement hydraulique dans l’agriculture, notamment sur les 85 % de terres arables qui sont irriguées dans le nord du pays. Tant dans les régions agricoles que dans les zones urbaines, il est largement possible de s’appuyer sur le mécanisme de formation des prix pour faire en sorte que les ressources en eau, qui sont rares, soient utilisées de manière optimale.

72 Au cours des dix dernières années, les politiques publiques en matière de pollution atmosphérique se sont nettement durcies, contribuant à un recul de cette forme de pollution. Les autorités ont adopté une double approche, conjuguant des mesures de limitation du volume total d’émissions et un système de redevances sur les émissions. Des plafonds nationaux ont été fixés pour les émissions de soufre, ces quotas étant ensuite subdivisés au niveau local. Les objectifs de réduction de la pollution sont plus stricts dans deux zones spécifiques du pays. Dans la zone de lutte contre les émissions de soufre, l’accent est mis sur la pollution atmosphérique locale, tandis que dans la zone de lutte contre les pluies acides, la priorité est accordée à la réduction des dépôts de soufre. Le 10e plan quinquennal visait un recul de 10 % des émissions à l’échelon national entre 2000 et 2005, et une baisse de 20 % dans les deux zones susmentionnées. En vue d’atteindre ces objectifs, les autorités ont investi dans le déplacement de centrales électriques situées en centre ville, construit des installations de lavage du charbon à haute teneur en soufre, et ouvert des mines de charbon à faible teneur en soufre. Les pouvoirs publics ont également instauré une redevance sur les émissions, qui a été progressivement augmentée pour atteindre 630 CNY (76 USD) par tonne de SO₂ en juillet 2005, soit une multiplication par 15 de son montant depuis son introduction en 1982. À ce niveau, la redevance représente un tiers du coût de dépollution (Finamore et Szymanski, 2002), mais le but des pouvoirs publics est de combler cet écart. Quoique vouée à financer des investissements destinés à la lutte contre la pollution, cette redevance a servi par le passé à financer des bureaux locaux de protection de l’environnement. Une nouvelle réglementation, introduite en 2002, a toutefois largement mis fin à cette pratique. Par ailleurs, certains craignent que le paiement des redevances ne fasse l’objet de négociations, suivant la situation financière des entreprises concernées, et peu d’usines sont équipées de systèmes de surveillance en continu. Les redevances et autres moyens d’action n’incitent guère les pollueurs à réduire leurs émissions, si bien que seuls 6 gigawatts (GW) de capacité, soit moins de 3 % de la puissance installée des centrales thermiques (qui constituent la principale source de pollution au soufre), étaient équipés d’une forme ou une autre d’équipement de désulfuration en 2000. Pour remédier à ce manque d’incitations, les autorités ont adopté en 2002 de nouveaux principes directeurs, qui prescrivent aux centrales à charbon nouvelles, agrandies ou rénovées de se doter d’équipements de désulfuration. Étant donné les amples variations des coûts de dépollution à l’intérieur du pays, il serait possible de mettre en place un mécanisme d’échange de droits d’émission. De fait, un certain nombre de projets pilotes en ce sens ont été lancés dans différentes régions de Chine, mais des progrès considérables devront encore être faits en termes de mesure et d’application des lois avant que cette politique puisse être généralisée.

73 Les avantages à attendre d’une réduction de la pollution atmosphérique sont probablement considérables et excéderaient sans doute son coût, quoique dans des proportions nettement plus limitées que dans les pays développés. Les estimations des avantages découlant d’une réduction de la pollution atmosphérique varient, mais selon une source, la mise en conformité de toutes les grandes villes avec les normes de l’OMS se traduirait par des bénéfices pour la santé représentant entre 3 et 8 % du PIB en 2001, les gains réalisés étant trois à quatre fois plus importants dans un certain nombre de villes très fortement polluées (Brajer et Mead, 2004). D’autres sources confirment cette fourchette de coûts sanitaires de la pollution (Centre de recherche sur le développement du Conseil des affaires d’État, 2003). Les informations disponibles sur le rapport coûts-avantages d’une réduction de la pollution atmosphérique en Chine sont limitées. Toutefois, le rapport entre coûts de dépollution marginaux et gains sanitaires marginaux dans la zone OCDE est suffisamment élevé (entre 0 et 5) pour que, même en tenant compte du niveau nettement inférieur des revenus en Chine, on puisse penser que la réduction de la pollution atmosphérique devrait être plus prioritaire, en particulier dans le secteur de la production d’électricité.

74 Dans d’autres domaines, l’action publique s’est orientée vers des instruments économiques. Ainsi, les villes qui reçoivent des fonds de l’administration centrale pour le traitement des eaux usées urbaines sont tenues d’adopter une tarification selon la méthode du coût global. Reste qu’en règle générale, le prix des services d’adduction d’eau et d’assainissement en milieu urbain est maintenu à un niveau nettement inférieur à leur coût global, ce qui fait peser de lourdes contraintes financières sur la fourniture de ces services. Dans les zones rurales, la collecte des redevances d’irrigation et leur alignement sur la consommation effective d’eau des agriculteurs pose parfois problème. Un certain nombre de projets à l’échelon des provinces ont montré que la transformation en entreprises des réseaux d’irrigation, en les incitant fortement à l’efficience, pouvait déboucher à la fois sur un meilleur recouvrement des redevances et sur une réduction de la consommation d’eau, ce qui laisse penser qu’un recours accru aux instruments économiques peut contribuer à éviter de possibles pénuries d’eau.