Note
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[1]
Concrètement, la différence entre le taux d’emploi des Suédois de souche et celui des immigrants doit diminuer d’un tiers d’ici 2020
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[2]
On part de l’hypothèse que le taux d’intérêt nominal passe d’un niveau initial de 5.5 % à 5 % en 2030, avant de remonter à 5.2 % en 2050. Sa valeur moyenne sur l’ensemble de la période est d’environ 5¼ pour cent. Ce profil d’évolution correspond à ceux décrits pour un certain nombre des grands pays de l’OCDE, notamment les États-Unis, dans les scénarios présentés dans OCDE (2005a).
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[3]
On peut penser que la seconde option aurait été plus cohérente avec la règle générale de non modification du comportement du marché de l’emploi. L’hypothèse d’une diminution du temps de travail a néanmoins été retenue, car les interactions avec le système de retraite rendent les calculs très complexes. Il convient de noter que, contrairement aux pensions de vieillesse et aux retraites professionnelles, les paiements d’impôts différés au titre de l’épargne-retraite individuelle – qui est assujettie à un régime d’imposition de type ETT (exonération des cotisations de retraite, taxation des revenus des investissements, et taxation des pensions de retraite) – ne sont que partiellement pris en compte dans les prévisions; or, ils devraient gonfler dans une certaine mesure les recettes publiques dans l’avenir, même si on ne dispose d’aucune estimation précise en la matière.
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[4]
L’étude la plus complète du CMFP en Suède (à laquelle il est fait référence dans Statskontoret, 2003) remonte à plus de vingt ans, mais ses enseignements théoriques restent précieux. Ainsi, la perte d’efficience induite par un alourdissement de la pression fiscale est considérablement plus importante lorsqu’elle est imputable à une augmentation de l’impôt communal sur le revenu qu’à une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Elle est également plus ample si les recettes sont consacrées à des transferts purs et simples ou à des services qui se substituent parfaitement à des formes de consommation privée, plutôt qu’à des formes de consommation publique collective ou à des équipements collectifs, car l’effet de revenu induit dans le second cas se traduit par une augmentation de l’offre de main-d’œuvre. Le CMFP est moindre si le service financé par l’impôt constitue le complément d’autres biens ou services taxés ou d’une activité professionnelle, que s’il représente le complément de loisirs.
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[5]
Ces estimations, effectuées par Agell et al. (1995), se fondent sur le coin fiscal pour l’ouvrier moyen et sur une élasticité non compensée par rapport au salaire de 0.1, représentative des estimations des élasticités-salaire des hommes mariés présentées dans des études microéconométriques de données suédoises. Des estimations beaucoup plus élevées du CMFP ont été obtenues en appliquant le coin fiscal d’un employé moyen et les élasticités généralement observées dans les études suédoises concernant l’offre de main-d’œuvre féminine.
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[6]
L’opportunité de chaque mesure dépend du service considéré. Lorsqu’il existe des marchés privés fonctionnant convenablement, ou lorsqu’on peut tabler sur leur émergence rapide, le recours à des appels d’offres peut être préférable. Il est également possible d’offrir aux usagers la liberté de choix de leur fournisseur (par exemple grâce à un système de « chèques »), ce qui suscite une concurrence entre producteurs sur le terrain qualitatif. L’analyse comparative des unités du secteur public peut fournir des enseignements sur la structure des coûts de production lorsque l’implication du secteur privé est quasiment impossible (notamment en cas d’exercice de l’autorité publique), et l’on peut créer des conditions de concurrence en subordonnant l’octroi des financements aux résultats.
1La situation des finances publiques suédoises est bonne comparée à celle de la plupart des autres pays de l’OCDE. Les administrations publiques affichent un excédent et leur solde financier est positif. La principale difficulté à surmonter est donc à venir, lorsque le vieillissement démographique entraînera une hausse sensible des dépenses publiques. La Suède est déjà bien préparée par comparaison avec beaucoup d’autres pays de l’OCDE grâce à la réforme de 1998 du système de retraite, en vertu de laquelle les augmentations futures des prestations de vieillesse seront principalement financées grâce à l’accumulation d’actifs au cours des vingt prochaines années. Par conséquent, les questions qui se posent, en termes de dépenses publiques liées au vieillissement, concernent essentiellement l’augmentation de la demande de soins de santé et de prise en charge des personnes âgées. Des contraintes s’exercent également sur les finances publiques au chapitre des recettes. L’assiette de l’impôt sur le revenu est soumise à des pressions internes, dans la mesure où la lourdeur des prélèvements fiscaux sur les revenus pèse sur l’offre de main-d’œuvre et encourage les individus à travailler dans « l’économie informelle ». Le renforcement de l’intégration dans l’Union européenne (UE) et, plus généralement, la mondialisation rendent encore plus difficiles le maintien de taux d’imposition élevés.
2C’est principalement pour se préparer aux pressions démographiques en réduisant la dette que les autorités se sont fixé en 1997 l’objectif d’un excédent des administrations publiques de 2 % du produit intérieur brut (PIB) en moyenne au cours du cycle économique. Si le gouvernement reconnaît l’importance de la réalisation de cet objectif, les suites données à cette initiative n’ont pas été à la hauteur des espérances. En fait, la politique budgétaire de ces dernières années a été davantage axée sur la gestion du cycle économique à court terme, et sur l’annulation de certaines des hausses d’impôts et des réductions de dépenses qui avaient eu lieu au cours de la phase d’assainissement budgétaire des années 90. De ce fait, d’après les prévisions actuelles, l’excédent budgétaire restera probablement très en deçà de l’objectif visé. Maintenant que la situation conjoncturelle s’améliore, remettre les finances publiques sur la voie de la viabilité devrait être la priorité essentielle de la politique budgétaire.
Un renforcement des finances publiques s’impose pour assurer la pérennité de l’État providence
3Le vieillissement de la population entraînera une nette dégradation des finances publiques sur le long terme. Il s’agit là d’une conséquence naturelle d’un modèle social dans lequel un vaste éventail de dispositifs publics de garantie de ressources, l’enseignement, les soins de santé et la prise en charge des personnes âgées sont financés en grande partie par l’impôt, alors que les redevances d’utilisation sont très réduites. Dans la mesure où le nombre de personnes finançant ces prestations se réduira tandis que le nombre de bénéficiaires augmentera, un déficit de financement va apparaître progressivement. Quant à l’ampleur exacte que prendra ce déficit au bout du compte, elle reste très incertaine. Tout calcul axé sur une échéance future lointaine dépend naturellement dans une large mesure des hypothèses sur lesquelles il repose. Ainsi, les prévisions démographiques sont particulièrement sensibles à l’immigration nette, qui est très fluctuante en Suède. L’évolution de la longévité peut également avoir des effets considérables, les personnes âgées étant les principaux bénéficiaires des services sociaux fournis par l’État. En l’occurrence, l’incidence d’un accroissement de la longévité variera selon qu’il correspond à un allongement de la durée de vie en bonne santé, ou à des avancées médicales permettant de maintenir les personnes en vie malgré des problèmes de santé graves et coûteux. L’évolution du comportement du marché du travail est également entourée d’incertitudes. Ainsi, est-il raisonnable de tabler sur une poursuite de la baisse tendancielle des taux d’activité et du nombre annuel d’heures travaillées par personne occupée? On peut également se demander si les prévisions devraient intégrer une amélioration de la qualité des services, qui sera probablement exigée dans un contexte d’augmentation des revenus réels des ménages résultant de gains de productivité.
4Le scénario de référence retenu correspond à une hypothèse de « politiques inchangées », sur la base de laquelle est extrapolée l’évolution du comportement actuel du marché du travail et des normes en vigueur dans le système de protection sociale. D’après ce scénario, les dépenses publiques primaires devraient augmenter de 4½ points de PIB entre 2005 et 2050. La hausse des dépenses de santé et de prise en charge des personnes âgées explique l’essentiel de cette augmentation. Le gonflement des dépenses est compensé en partie par une hausse des recettes fiscales, dans la mesure où les bases d’imposition augmenteront elles aussi proportionnellement au PIB, les pensions versées alimentant des dépenses de consommation. Malgré tout, l’excédent primaire des administrations publiques devrait baisser de 3¼ points de PIB au cours des quatre prochaines décennies environ, entraînant un alourdissement sensible de la dette nette (voir le graphique 2.1).
Le vieillissement démographique pèsera sur les finances publiques
Le vieillissement démographique pèsera sur les finances publiques
Administrations publiques, en pourcentage du PIB1. Les prévisions officielles ont été présentées dans le Programme de convergence de 2004 soumis à l’UE.
5Le gouvernement a retenu un autre scénario, fondé sur plusieurs hypothèses favorables concernant le comportement du marché du travail et les recettes fiscales. Ce scénario n’est pas à proprement parler une prévision, mais vise à montrer ce qu’il faudrait faire pour consolider les finances publiques avant que de fortes pressions ne commencent à s’exercer sur les dépenses. Premièrement, il part de l’hypothèse que le solde primaire s’améliore sensiblement à partir de 2008, si bien que l’objectif de 2 % est constamment respecté jusqu’en 2015. Deuxièmement, il table sur une amélioration progressive de l’intégration des immigrants dans le marché du travail [1]. Troisièmement, il anticipe une amélioration structurelle de la situation des finances publiques représentant ¼ point de PIB en 2007, étant donné que le financement de divers programmes de dépenses inscrits au budget des administrations publiques n’est que temporaire, et qu’il est supposé qu’ils ne seront pas prolongés. Globalement, ces trois hypothèses se traduisent par un gonflement du solde primaire des administrations publiques de l’ordre de 1¾ points de PIB par rapport au scénario de « politiques inchangées » décrit plus haut (voir le graphique 2.1). Cela permet un redressement progressif de la situation nette courante, de sorte que les intérêts nets reçus peuvent couvrir la plus grande partie des déficits primaires dans l’avenir. En conséquence, les administrations publiques conservent une position nette assez largement créditrice jusqu’au milieu du siècle.
6En vertu du scénario de « politiques inchangées », le profil d’évolution des finances publiques n’est pas viable en ce sens que le ratio d’endettement augmente fortement au fil du temps. Plus précisément, il implique que l’État ne respecte pas aujourd’hui la contrainte budgétaire inter-temporelle (selon laquelle la dette nette actuelle ne peut excéder la valeur actualisée des futurs excédents primaires). L’écart budgétaire – c’est-à-dire l’amélioration des finances publiques nécessaire pour que la contrainte budgétaire inter-temporelle soit respectée– est estimé à 2¼ pour cent du PIB (tableau 2.1). Les administrations publiques devraient par conséquent afficher un excédent de l’ordre de 3 % du PIB cette année pour être sur cette trajectoire viable. Ce type de calcul est un moyen un peu mécanique et simpliste de déterminer l’orientation à donner à la politique budgétaire, mais il permet d’aboutir à des conclusions claires. Premièrement, une amélioration sensible des finances publiques s’impose. Le gouvernement doit au moins atteindre son objectif d’un excédent de 2 %, et non le chiffre de ¾ pour cent du PIB prévu à l’horizon d’un ou deux ans. Deuxièmement, il doit peser les inconvénients de tout report des mesures d’assainissement budgétaire: plus il attendra et plus la barre sera haute. Les dix prochaines années sont l’occasion ou jamais d’agir avant que la génération issue du baby-boom parte en retraite; il sera sans doute plus facile d’améliorer les finances publiques pendant que cette cohorte sera encore en activité. Se pose également une question d’équité entre générations, puisque tout retard substantiel de l’assainissement budgétaire fera peser une charge plus lourde sur les générations futures. Par conséquent, la présente Étude réitère le message formulé dans les deux précédentes : l’objectif d’un excédent de 2 % doit être atteint dès que possible. Enfin, la possibilité que même un excédent de 2 % ne soit pas suffisamment ambitieux pour assurer la viabilité totale des finances publique, au sens technique, oblige à prendre parallèlement des mesures pour accroître encore l’offre de main-d’œuvre et améliorer l’efficience du secteur public. Plus on avancera dans ces domaines, moins probable sera la nécessité de réduire à la marge le niveau des services publics à l’avenir.
L’écart budgétaire est considérable1
L’écart budgétaire est considérable1
La modification d’hypothèses clés influe sur l’estimation de l’écart budgétaire mais ne le fera probablement pas disparaître
7Bien que les estimations de l’écart budgétaire puissent être sensibles à des modifications des hypothèses sous-jacentes, la conclusion globale – à savoir la nécessité de renforcer les finances publiques pour assurer la pérennité de l’État providence – est relativement solide. Ainsi, un des paramètres fondamentaux pris en compte dans l’estimation de l’écart budgétaire est le taux d’intérêt nominal (des obligations d’État) utilisé pour calculer la valeur actualisée des futurs excédents primaires. La valeur retenue pour ce taux est de 5¼ pour cent [2] dans les calculs présentés dans le tableau 2.1; si l’on réduit ce taux de 1 point de pourcentage, l’écart budgétaire se creuse de 0.4 point de PIB, et inversement.
8Un certain nombre d’autres hypothèses tirent le scénario dans des directions opposées. Dans les prévisions, la moitié de l’augmentation de la longévité correspond à des années supplémentaires de vie en bonne santé, si bien que la demande de prise en charge des personnes âgées est reportée en partie à des périodes ultérieures de leur existence. Cela atténue naturellement les pressions exercées sur les dépenses publiques. En revanche, dans l’hypothèse où l’augmentation de la longévité ne déboucherait pas sur un allongement de la durée de vie en bonne santé, l’écart budgétaire serait proche de 3 % du PIB dans le scénario de « politiques inchangées » (voir le tableau 2.1). Par ailleurs, le nombre annuel d’heures travaillées par personne occupée devrait diminuer de 0.2 % par an tout au long de la période considérée, les ménages engrangeant sous forme de temps libre supplémentaire une partie des gains de bien-être liés à la croissance des revenus. Cela entraîne une baisse substantielle des recettes fiscales à long terme et un accroissement de l’écart budgétaire par rapport au scénario dans lequel le nombre d’heures travaillées par personne occupée demeure identique [3]
L’expansion de la demande de services publiques pourrait bien s’accélérer
9Pour l’heure, les prévisions reposent sur l’hypothèse d’une qualité inchangée de service public. Cela implique que le nombre d’heures de service par personne âgée dans le secteur des soins et le taux de participation de chaque cohorte restent identiques. Or il s’agit là d’une hypothèse optimiste compte tenu des tendances passées (voir le chapitre 1), qui risque d’entraîner une sous-estimation des pressions réelles qui s’exerceront à l’avenir sur les finances publiques. D’après les prévisions, la consommation privée par habitant augmente de 2 % par an, tandis que la consommation publique reste constante en termes réels, compte tenu de l’hypothèse de l’absence de gains de productivité dans la production de services sociaux. Une telle stagnation ne contentera vraisemblablement pas une population qui ne cesse de s’enrichir. Si le volume de consommation de ces services financé par l’impôt devait augmenter parallèlement à celui des biens produits par le secteur privé, les dépenses de services publics enregistreraient une hausse beaucoup plus rapide. L’impact potentiel d’une telle évolution sur la viabilité des finances publiques est considérable : dans l’hypothèse où la croissance de la consommation publique s’accélèrerait seulement de ½ point de pourcentage par an dans le scénario de « politiques inchangées », l’écart budgétaire se hisserait à près de 6 % du PIB.
L’assouplissement de la politique budgétaire a nui à la viabilité des finances publiques
10Bien que la Suède fasse partie de la minorité de pays de l’OCDE où la capacité de financement des administrations publiques est toujours positive, ces cinq dernières années ont été marquées par une nette dégradation de la situation budgétaire, faisant tomber l’excédent largement en dessous de l’objectif de 2 %. Après un excédent impressionnant (quoique ponctuel) de 5 % du PIB en 2000, le solde budgétaire est redevenu légèrement déficitaire en 2002 et 2003, avant de rebondir en territoire positif l’année dernière (tableau 2.2). Si les fluctuations conjoncturelles et l’augmentation des coûts d’assurance maladie expliquent en grande partie cette évolution, la diminution de l’excédent tient pour une large part aux réductions d’impôts, à la revalorisation des prestations et à l’amélioration de la qualité de la protection sociale. L’essentiel de cet assouplissement budgétaire est imputable à l’administration centrale, dont il faut néanmoins souligner que les dépenses ont en partie été destinées à combler les déficits de financement des collectivités locales. Au cours de la période de six ans qui s’est achevée en 2004, les décisions budgétaires discrétionnaires de l’administration centrale ont contribué à amputer le solde budgétaire des administrations publiques de plus de 1 point de PIB par an en moyenne. Cette variation est d’une ampleur similaire à celle des mesures d’assainissement adoptées au cours de la période 1995-98. Des augmentations de dépenses au niveau local ont également contribué à réduire la capacité de financement des administrations publiques de 2000 à 2002, alors que les hausses d’impôts et réductions de dépenses intervenues ultérieurement – tandis que les collectivités locales s’efforçaient de respecter la règle d’équilibre budgétaire – ont concouru à consolider les finances des administrations publiques au cours des deux dernières années.
Des mesures budgétaires discrétionnaires ont contribué à la dégradation du solde budgétaire
Des mesures budgétaires discrétionnaires ont contribué à la dégradation du solde budgétaire
Pourcentage du PIB11L’assouplissement intervenu au niveau de l’administration centrale s’explique en partie par des mesures destinées à stimuler l’offre de main-d’œuvre – en réduisant les taux marginaux d’imposition – et par la volonté de ramener le niveau de protection sociale à ce qu’il était avant les coupes des années 90. À la suite du ralentissement de 2001-02, l’objectif d’une stabilisation à court terme a également joué un rôle non négligeable dans cet assouplissement, alors que les puissants stabilisateurs automatiques du pays (Girouard et André, 2005) auraient déjà produit l’essentiel des effets recherchés. « L’ aide temporaire à l’emploi » versée à la collectivité locale (des recettes fiscales transférées par l’administration centrale depuis 2002) constitue un exemple de ce type de mesures. Elle a permis aux comtés et aux communes de stabiliser, voire de renforcer l’emploi à une période où la diminution des recettes fiscales (en pourcentage du PIB) aurait limité leurs dépenses en l’absence de ce transfert. Le budget 2005 prévoyait des mesures similaires à des fins de stabilisation, notamment une prolongation de « l’aide temporaire à l’emploi » en 2005 et 2006 et son accroissement de ¼ point de PIB environ chacune de ces deux années. En règle générale, les mesures discrétionnaires anticycliques sont à éviter, en particulier dans un pays où les stabilisateurs automatiques sont aussi efficaces. Si de telles mesures sont néanmoins adoptées, l’effet de stabilisation temporaire recherché ne doit pas être produit par le biais de mécanismes de dépenses permanentes (tels que des financements destinés à assurer un renforcement de l’emploi ou de la qualité des services au niveau des collectivités locales).
12Le budget 2005 a également introduit de nouveaux allègements d’impôts représentant 0.3 point de PIB (notamment de nouveaux crédits d’impôts au titre des cotisations de retraite, l’abolition des impôts sur les successions et les donations, et le relèvement du seuil d’application de l’impôt sur la fortune). Ces allègements devraient éliminer certaines distorsions dans l’économie et vont dans le sens de précédentes recommandations de l’OCDE, mais le moment choisi pour leur entrée en vigueur n’était pas idéal et les marges de manœuvre budgétaires nécessaires à des baisses d’impôts sans ressources financières supplémentaires faisaient défaut : pour que l’objectif d’un excédent de 2 % du PIB soit atteint, ces allègements fiscaux doivent être compensés par des coupes dans des dépenses non prioritaires. Globalement, on estime que les mesures du budget 2005 devraient entraîner une dégradation des finances de l’administration centrale de l’ordre de ¾ à 1 point de PIB sur la période 2005-07, de sorte que le déficit budgétaire devrait s’établir aux alentours de ¾ pour cent du PIB. Cela laisse à penser que la politique budgétaire reste trop axée sur des questions de court terme, alors que la croissance se redresse et qu’elle est probablement suffisante pour entraîner une amélioration de la situation du marché du travail.
Le cadre budgétaire est mis à rude épreuve
13L’évolution récente des finances publiques met en évidence les pressions croissantes qui s’exercent sur le cadre budgétaire de la Suède. Celui-ci a été mis en place à la suite de la crise budgétaire du début des années 90 et se compose de trois piliers : des plafonds nominaux pluriannuels limitant les dépenses de l’administration centrale (depuis 1997), la règle d’équilibre budgétaire imposée aux collectivités locales (depuis 2000), et l’objectif d’un excédent des administrations publiques représentant 2 % du PIB (depuis 1997). Ces règles ont indéniablement contribué à faire de la Suède un des pays de l’OCDE aux finances publiques les plus enviables. Néanmoins, si le respect de ces règles a été facilité par une conjoncture favorable jusqu’en 2000, le fléchissement ultérieur de l’activité économique a mis en évidence certaines faiblesses. Le principal problème est que ce cadre n’a pas incité les pouvoirs publics à adopter une politique adéquate de maîtrise des dépenses pendant les périodes favorables, phénomène que l’on a pu observer dans bien d’autres pays de l’OCDE à la fin des années 90.
14Les plafonds de dépenses de l’administration centrale ont donné des résultats assez satisfaisants en termes de contrôle des dépenses. Ils n’ont pas encore été franchis, tout au moins dans un sens technique, car l’engagement politique en faveur du respect de cet objectif reste fort. Néanmoins, les marges budgétaires correspondant à l’écart entre plafond et niveau des dépenses n’ont cessé de se réduire. En principe, ces marges devraient permettre de faire face à des dépenses inattendues et de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. En réalité, elles ont été dans une large mesure utilisées pour financer des dépenses discrétionnaires. Les marges budgétaires initialement fixées entre ¼ et 1 % du PIB trois ans à l’avance se réduisent généralement à néant à l’échéance (voir le tableau 2.3). En outre, le respect des objectifs a été assuré au moyen de dépenses fiscales de types divers (voir l’Étude précédente). La loi de finances de 2005 ne prévoit de nouveau quasiment aucune marge budgétaire entre le niveau et le plafond des dépenses (pour 2007, le budget ne fournit qu’un plafond indicatif, car le gouvernement attend de disposer d’estimations plus solides du PIB potentiel pour déterminer ce seuil, qui devrait être fixé dans la loi de finances de 2006). Il n’existe aucune règle formelle concernant la détermination des plafonds de dépenses, mais le gouvernement vise implicitement un pourcentage constant du PIB potentiel depuis 2000. Or cet objectif n’est pas tout à fait assez ambitieux pour permettre aux administrations publiques d’afficher un excédent de 2 % du PIB.
Les marges budgétaires entre le plafond et le niveau des dépenses n’ont cessé de se réduire et les dépenses fiscales ont augmenté
Les marges budgétaires entre le plafond et le niveau des dépenses n’ont cessé de se réduire et les dépenses fiscales ont augmenté
Pourcentage du PIB15La règle d’équilibre budgétaire imposée aux collectivités locales n’a pas permis non plus de juguler suffisamment la hausse des dépenses. En vertu de cette règle, tout déficit doit être compensé par un excédent au cours des deux années suivantes (trois à compter de 2005). Toutefois, il n’existe aucune règle concernant les économies réalisées sur les dépenses ou les recettes exceptionnelles engrangées en période de reprise conjoncturelle. En conséquence, les collectivités locales ont accru leurs dépenses aux alentours de l’an 2000, sur fond de forte expansion économique. Lorsque la conjoncture s’est retournée, elles ont décidé de réduire leurs dépenses ou d’accroître la pression fiscale. La hausse des impôts a constitué le choix le plus fréquent, même si certaines collectivités locales ont également procédé à des coupes substantielles dans leurs dépenses au cours des deux dernières années. Le comportement procyclique induit par ce système a également été favorisé par la sensibilité à la conjoncture de la seule base d’imposition des collectivités locales, à savoir les revenus des ménages. Il se peut que la maîtrise des dépenses en période favorable soit aussi rendue difficile par le fait que les collectivités locales savent que l’administration centrale leur viendra en aide si la qualité de service risque d’être remise en cause au niveau local. De fait, pour éviter de nouvelles augmentations d’impôts ou baisses de qualité des services locaux, le gouvernement a sensiblement revu à la hausse ses dotations budgétaires aux comtés et aux communes pour les deux années à venir (voir le graphique 2.2). Cela a permis d’améliorer les perspectives financières des collectivités locales par rapport à la précédente Étude, quoique au détriment de la situation budgétaire de l’administration centrale.
La hausse des dotations de l’administration centrale pourrait freiner les augmentations d’impôts des collectivités locales cette année et la suivante
La hausse des dotations de l’administration centrale pourrait freiner les augmentations d’impôts des collectivités locales cette année et la suivante
Note : Les dotations de l’administration centrale ne comprennent pas la TVA et sont corrigées des ajustements liés aux modifications apportées par l’administration centrale à la réglementation.16C’est l’objectif d’un excédent de 2 % du PIB qui a dû céder du terrain lorsque la propension à dépenser s’est heurtée au retournement de la conjoncture. La principale raison d’être de cet objectif est de permettre une réduction sensible de la dette publique – dans l’optique des futures pressions sur les dépenses liées au vieillissement démographique – et de dégager les marges de manœuvre nécessaires pour que les stabilisateurs automatiques puissent jouer et pour que puisse être menée une politique budgétaire discrétionnaire anticyclique. Afin de faire la part des écarts à court terme, les autorités appliquent l’objectif « au cours du cycle économique ». Ce mécanisme devrait offrir une souplesse suffisante pour empêcher les ajustements procycliques des finances publiques, mais il laisse aussi la porte ouverte à des interprétations diverses de ce que constitue un « cycle économique », et de l’ampleur acceptable des mesures discrétionnaires. Si l’on utilise comme référence l’excédent moyen sur la période 2000-06, que l’on se fonde sur les prévisions de l’OCDE, du ministère des Finances ou de l’Institut national de recherche économique pour 2005-06, le gouvernement s’écarte de l’objectif visé d’environ point de PIB (voir le tableau 2.4). Une autre possibilité pour déterminer si cette règle budgétaire est respectée consiste à examiner l’excédent structurel. Son estimation dépend naturellement des méthodes retenues, en particulier pour calculer l’écart de production. Il peut notamment s’avérer difficile d’appréhender d’amples fluctuations des recettes d’impôts sur le capital et sur les sociétés. Il n’en reste pas moins que l’écart par rapport à l’objectif est encore plus important si l’on considère les estimations d’excédent structurel pour cette année et la suivante.
La situation financière des administrations publiques n’est pas conforme à l’objectif d’excédent
La situation financière des administrations publiques n’est pas conforme à l’objectif d’excédent
Pourcentage du PIB17L’objectif d’excédent n’est pas fixé pour une période donnée, ni lié à un objectif d’endettement devant être atteint à une échéance future. Toutefois, comme indiqué précédemment, les prévisions à long terme du gouvernement reposent sur l’hypothèse que le seuil de 2 % sera respecté jusqu’en 2015. Au cours de cette période, il est prévu que l’excédent du système de retraite baisse progressivement de 2 % à 1 % du PIB. Dans la mesure où la règle d’équilibre budgétaire devrait garantir le maintien de la capacité de financement des collectivités locales à un niveau proche de zéro, cela implique que la situation financière de l’administration centrale doit s’améliorer de 2½ points de PIB d’ici 2015 (voir le graphique 2.3).
La réalisation de l’objectif d’excédent de 2 % exigera une amélioration sensible de la situation financière de l’administration centrale
La réalisation de l’objectif d’excédent de 2 % exigera une amélioration sensible de la situation financière de l’administration centrale
Capacité de financement des entités centrales en pourcentage du PIBNote : Les collectivités locales sont censées observer la règle d’équilibre budgétaire.
1. Le système public de retraite comprend deux piliers : un régime capitalisé et un régime par répartition.
18Ce cadre fonctionne relativement bien par comparaison avec les autres pays et avec le passé, mais certaines modifications pourraient en faire un outil plus utile de maîtrise des finances publiques. Un certain nombre d’améliorations possibles ont été examinées en détail dans le chapitre spécial de l’Étude de 2002 consacré aux dépenses publiques. Les options suivantes pourraient être envisagées :
- Plafonds de dépenses de l’administration centrale :En premier lieu, les autorités ne devraient pas recourir à des dépenses fiscales pour contourner la règle du plafonnement. En second lieu, un lien formel devrait être établi entre les plafonds et l’objectif d’excédent, afin qu’il soit possible de vérifier directement si les premiers sont suffisamment ambitieux pour permettre d’atteindre le second. Enfin, une marge spécifiquement conjoncturelle pourrait être instituée, comme l’envisage le gouvernement. Pour être efficace, il faudrait que celle-ci soit subordonnée à un dispositif de verrouillage excluant toute modification des dépenses non liée au cycle économique. Une autre option, plus complexe, destinée à obtenir un résultat analogue, consisterait à fixer un plafond distinct pour les dépenses de fonctionnement et les transferts ne correspondant pas à des droits à prestations, et un autre pour les dépenses correspondant à des droits à prestations, qui intégrerait une marge de sécurité adéquate permettant de faire face aux fluctuations conjoncturelles – sachant que cette marge ne pourrait être réaffectée à des dépenses ne correspondant pas à des droits à prestations.
- Finances des collectivités locales : Il serait souhaitable de réviser la règle d’équilibre budgétaire en retenant comme base d’imposition des collectivités locales la moyenne des revenus imposables sur un certain nombre d’années (voir le chapitre 5). Un tel mode de calcul permettrait de limiter le gonflement des dépenses lorsqu’une année se caractérise par un montant de recettes exceptionnellement élevé. Les risques d’effets procycliques pourraient également être atténués grâce à des ajustements anticycliques des dotations budgétaires de l’administration centrale. Une autre option consisterait à donner accès aux collectivités locales à des bases d’imposition plus stables, telles que les biens immobiliers.
- Objectif d’excédent : L’objectif d’excédent pourrait être complété par un objectif d’endettement, de manière à réduire les risques de dérapage d’une année sur l’autre. Une autre possibilité serait de définir cet objectif sur la base de la capacité de financement corrigée des influences conjoncturelles, encore que ce type d’objectif soulève lui aussi certains problèmes (Joumard et al., 2004), et pour la seule administration centrale, puisque les collectivités locales sont déjà tenues d’équilibrer leur budget et que le système de retraite est totalement autonome.
Dans quelle mesure la constitution d’une épargne préalable constitue-t-elle une stratégie adaptée?
19Le respect de l’objectif d’un excédent de 2 % permettrait en grande partie d’assurer la viabilité des finances publiques. Cela étant, le gouvernement devrait déterminer dans quelle mesure la constitution d’une épargne préalable constitue une stratégie adaptée pour faire face aux pressions engendrées par le vieillissement démographique et par la demande de services publics de meilleure qualité. S’il est prudent de conserver des excédents et de réduire la dette publique avant que les pressions du vieillissement ne commencent à s’accentuer, la nature permanente des changements démographiques en Suède laisse à penser qu’il conviendrait également de prendre des mesures pour réduire les futures pressions exercées sur les dépenses et assurer une répartition raisonnable de la charge fiscale entre générations. La réforme du système de retraite a déjà rendu les finances publiques plus résistantes à l’évolution de la situation démographique, et garantit dans une large mesure l’équité entre générations (voir l’Étude précédente).
20On l’a vu, les problèmes de dépenses publiques liés au vieillissement de la population concernent essentiellement les soins de santé et la prise en charge des personnes âgées. Sur ce plan, le gouvernement devrait s’attacher à renforcer le lien entre les cotisations versées par les générations et les individus pendant leur existence avec les prestations qu’ils reçoivent du système de protection sociale. S’il se concentre uniquement sur la constitution d’une épargne préalable avant la montée des pressions liées au vieillissement démographique, de manière à ce que le rendement de l’actif net puisse couvrir les hausses futures des dépenses de santé et de prise en charge des personnes âgées, les générations actuelles risquent d’épargner finalement plus que ne le justifieraient des considérations d’équité entre générations. Il ne serait sans doute pas raisonnable de faire financer par les générations d’aujourd’hui les augmentations de dépenses résultant de l’allongement de la durée de vie des générations futures ou de la demande de services de meilleure qualité qu’aujourd’hui. En revanche, il serait naturellement souhaitable qu’elles contribuent au financement de leur propre demande actuelle et future de services publics, y compris des améliorations attendues de la qualité de ces services. Cela vaut en particulier pour les soins de santé, domaine dans lequel il sera pratiquement impossible de refuser des soins aux individus ou de leur imposer une charge financière supérieure à une redevance symbolique pour service rendu. D’autres possibilités de financement futur de la prise en charge des personnes âgées et des soins de santé sont examinées au chapitre 5.
Quels sont les instruments disponibles pour améliorer la situation des finances publiques?
21Quelles mesures peuvent donc être prises pour contenir les pressions qui s’exerceront sur les finances publiques dans l’avenir? En bref, les Suédois doivent choisir une des options suivantes, ou les combiner d’une manière ou d’une autre : travailler davantage, payer plus d’impôts, améliorer l’efficience des services financés sur fonds publics, ou réduire l’ampleur de l’État providence. La population étant fortement attachée au système de protection sociale, il est peu probable qu’elle accepte comme option prioritaire des ajustements significatifs des services publics et des mécanismes d’assurance sociale. Il s’agit là de la solution de dernier recours, réservée aux crises comme celle du début des années 90. La possibilité d’accentuer la pression fiscale a été débattue récemment, mais la question est de savoir si une telle stratégie serait rationnelle pour l’avenir. Renforcer l’efficience des services financés sur fonds publics est une option attrayante, mais il sera difficile d’y parvenir sans réexaminer ce qui devrait être fourni par le secteur public lui-même, et s’orienter peut-être vers des unités de plus grande taille aux niveaux inférieurs d’administration. Amener les individus à travailler davantage constitue clairement une priorité, mais ce n’est pas chose aisée compte tenu des désincitations inhérentes aux systèmes de prélèvements et de prestations.
Une augmentation des impôts pourrait être coûteuse, voire inefficace sur le long terme
22Tous les prélèvements fiscaux ont un coût, dans la mesure où ils exercent un effet de distorsion sur le comportement des ménages et des entreprises, ce qui se traduit par une perte d’efficience. Concrètement, une des distorsions les plus importantes tient à l’impact qu’a sur l’offre de main-d’œuvre l’écart introduit entre le coût du travail pour l’employeur et le revenu après impôt perçu par le salarié. Tant le taux moyen que le taux marginal d’imposition influent sur l’offre de main-d’œuvre. Pour simplifier quelque peu, le taux moyen détermine en partie le choix d’un individu d’exercer ou non une activité (voire d’émigrer), tandis que le taux marginal influe sur le nombre moyen d’heures travaillées. Toute la question est de savoir quelle est l’ampleur effective de ces distorsions. Le concept de coût marginal des fonds publics (CMFP), ou perte d’efficience, a été élaboré en vue d’appréhender les coûts indirects de la collecte de recettes fiscales supplémentaires en termes de distorsions des comportements. En règle générale, les coûts des effets de distorsion sont plus importants lorsque la base d’imposition est plus sensible (c’est-à-dire lorsqu’il est plus aisé pour les individus de modifier leur comportement), et ils sont d’autant plus lourds que les taux d’imposition sont élevés. En fait, le CMFP est approximativement proportionnel au carré du taux d’imposition, de sorte qu’il est nettement plus coûteux d’accroître la ponction fiscale de 50 à 55 % du PIB que de 30 à 35 %. Dans le cas de la Suède, une étude importante a établi que le CMFP était environ de 1.5 vers la fin des années 80 – ce qui signifie que chaque couronne suédoise de recettes supplémentaires avait un coût indirect de 0.5 couronne – mais que la réforme fiscale de 1990 avait permis de le ramener aux alentours de 1.2 (Agell et al., 1995). Ces estimations sont inférieures à celles qui figurent dans de précédentes études [4], ce qui s’explique à la fois par les effets des réformes fiscales et par une plus faible élasticité présumée du nombre d’heures travaillées (une élasticité non compensée de 0.1 seulement par rapport au salaire) [5]. Néanmoins, les taux d’imposition ont été revus à la hausse depuis le début des années 90, et il existe plusieurs autres raisons de penser que le CMFP est aujourd’hui plus important que ne l’indiquent ces estimations :
- L’incidence de la fiscalité des revenus sur l’offre de main-d’œuvre est particulièrement incertaine, notamment son effet sur le nombre moyen d’heures travaillées par personne occupée. L’essentiel des travaux théoriques internationaux indiquent que l’incidence de l’imposition des revenus sur le temps de travail est relativement faible. Reste que la majorité des études examinent un pays donné au fil du temps, et qu’il est donc peu probable que leur pouvoir explicatif soit particulièrement fort (voir l’encadré 2.1). L’incidence de la fiscalité sur l’offre de main-d’œuvre semble plus évidente lorsqu’on procède à des comparaisons internationales.
- La plupart des études suédoises du CMFP utilisent des coefficients d’élasticité du nombre d’heures travaillées calculés à partir d’estimations de la réaction de l’offre de travail des individus occupant déjà un emploi. Dans le cadre de travaux plus récents, Kleven et Kreiner (2003) ont tenté de cerner les effets sur l’offre de main-d’œuvre aussi bien en termes de taux d’activité que de nombre d’heures travaillées, et ils ont établi que le CMFP était substantiel une fois pris en compte ces deux types d’effets. Ainsi, une augmentation uniforme des taux d’imposition en Suède entraînerait une perte d’efficience de 1.30 couronne pour chaque couronne de recettes, en partant de l’hypothèse que les coefficients d’élasticité du taux d’activité et du nombre d’heures travaillées s’établissent respectivement à 0.2 et 0.1 (même si l’élasticité du temps de travail est ici inférieure à celle qui ressort des comparaisons internationales). Ce résultat place la Suède près du quartile supérieur des pays de l’OCDE (voir le tableau 2.5). Il est environ trois fois plus coûteux de collecter des recettes au moyen d’impôts progressifs que par le biais d’impôts proportionnels ou à taux unique; par conséquent, le coût supplémentaire induit par un renforcement de la progressivité du système fiscal doit être mis en balance avec ses éventuelles retombées sociales en termes de répartition plus équitable des revenus (voir le graphique 1.9).
- Au fil du temps, la mondialisation rend les assiettes fiscales plus sensibles aux variations des taux d’imposition. Cela vaut assurément pour les impôts sur le capital et pour certains impôts indirects, notamment sur les boissons alcoolisées, mais il est également possible que les individus soient davantage enclins à se rendre à l’étranger pour trouver des emplois mieux rémunérés.
- Les variations de la demande de main-d’œuvre peuvent amplifier les effets négatifs des prélèvements fiscaux sur le travail. Dans une étude fondée sur des comparaisons internationales, Davis et Henrekson (2004) parviennent à la conclusion que ces impôts provoquent un déplacement de la demande au détriment des secteurs qui utilisent de manière intensive des travailleurs peu qualifiés; les activités rémunérées de ces travailleurs étant plus sensibles aux variations de la demande de main-d’œuvre, les effets négatifs des impôts s’en trouvent accentués.
- Les effets négatifs sur l’intensité de l’effort de travail, les incitations à étudier et la mobilité professionnelle ne sont pas pris en considération. En outre l’élasticité du revenu imposable par rapport aux taux d’imposition peut être plus forte que celle de l’offre de main-d’œuvre, car les contribuables peuvent modifier les modalités selon lesquelles ils sont rémunérés (notamment par le biais d’une augmentation des avantages accessoires ou des cotisations de retraite bénéficiant d’un régime fiscal préférentiel) et ajuster leur comportement en termes de consommation et d’épargne (Hansson, 2004).
Le coût marginal des fonds publics est probablement significatif
Le coût marginal des fonds publics est probablement significatif
Coût indirect de chaque augmentation marginale des recettes fiscales1Encadré 2.1. Impôts sur le revenu et temps de travail
Le lien entre temps de travail et imposition est sans doute plus visible lorsqu’on adopte une perspective internationale. Une simple analyse de corrélation donne à penser que les pays où la fiscalité du travail est plus lourde ont tendance à se caractériser par un nombre moyen d’heures travaillées plus faible (graphique 2.4) et un nombre plus réduit de personnes dont le temps de travail est long (40 heures ou plus). Les pays affichant des impôts sur le travail plus élevés sont également ceux où le temps de travail a baissé le plus fortement au cours des dernières décennies, bien que la corrélation simple soit en l’occurrence plus faible (environ –0.25 pour les pays qui figurent dans le graphique 2.4).
Des impôts élevés entraînent une réduction du temps de travail
Des impôts élevés entraînent une réduction du temps de travail
1. Taux marginal d’imposition des revenus majoré des cotisations salariales et des impôts indirects, personne seule sans enfant rémunérée au salaire moyen.
Cette équation incite à penser qu’il existe une relation négative significative entre la fiscalité des revenus et le nombre moyen d’heures travaillées, une fois éliminée l’incidence d’autres facteurs sur le temps de travail. Parmi les 16 pays considérés, le nombre moyen d’heures travaillées par personne occupée a reculé de 12 % en moyenne entre 1975 et 2002. L’élasticité estimée implique qu’environ un tiers de cette baisse est imputable à la hausse des taux d’imposition des revenus.
Dans le cas de la Suède, cela signifie que le nombre moyen d’heures travaillées pourrait augmenter de 9 % si le taux d’imposition était aligné sur la moyenne de l’échantillon de pays considéré.
Les estimations économétriques sont toujours sujettes à incertitude, et cette analyse pourrait sans doute être améliorée – notamment par l’utilisation d’un meilleur indicateur de la charge fiscale (c’est-à-dire un véritable taux marginal d’imposition au lieu d’un taux moyen implicite). Néanmoins, elle tend clairement à indiquer que l’examen de plusieurs pays peut fournir des informations complémentaires utiles concernant l’impact de la fiscalité sur l’offre de main-d’œuvre.
23Cela laisse à penser que les pouvoirs publics ne devraient pas recourir à des hausses d’impôts en vue de combler le déficit de financement. Il existe en revanche de bonnes raisons de réévaluer quels services devraient être financés par le secteur public et quels sont ceux dont l’achat direct par les ménages serait peut-être plus rationnel. Seulement 17 % des aides et transferts publics impliquent une redistribution effective entre individus dans le cadre de l’État providence suédois lorsqu’on raisonne sur toute la durée de leur vie. Le reste est financé par les individus eux-mêmes à un moment ou un autre de leur existence (Pettersson et Pettersson, 2003). La réduction de cette redistribution intra-individuelle et des coûts induits en termes de collecte d’impôts pourrait entraîner des gains d’efficience économique. Des distorsions pourraient également être atténuées si, pour un montant de recettes fiscales donné, la base d’imposition était déplacée des revenus vers la propriété, par exemple, ou vers d’autres formes moins mobiles de matière imposable.
L’amélioration de l’efficience des services financés sur fonds publics est une piste à explorer
24Des gains de productivité dans les services financés sur fonds publics peuvent contribuer de manière importante à contenir les pressions qui s’exercent sur les dépenses publiques. Bien que la nature de ces services, et de la plupart des autres services au demeurant, rende difficile la réalisation de tels gains, leur productivité peut être améliorée. La simple constatation des différences sensibles de coûts (même corrigés pour tenir compte de divers facteurs structurels) entre collectivités locales laisse à penser qu’il existe des marges substantielles de renforcement de l’efficience de la production, correspondant au rattrapage des collectivités les plus performantes par les moins performantes. Une meilleure utilisation des innovations technologiques, une amélioration des procédures administratives et un renforcement de la concurrence dans la prestation des services financés par le secteur public constitueraient des composantes importantes d’une telle stratégie.
Un renforcement de la concurrence dans le secteur public serait source de gains
25Ouvrir davantage à la concurrence la prestation des services financés sur fonds publics constitue probablement le principal gisement de gains d’efficience (les questions essentielles en la matière ont été examinées de manière approfondie dans le chapitre sur la concurrence de l’Étude de l’année dernière). Les pays de l’OCDE ont exploré des pistes diverses en vue d’améliorer l’efficience des dépenses publiques, notamment en accordant une importance accrue à la transparence et à l’analyse comparative, en ouvrant certains secteurs à la concurrence (sur les plans interne et externe, en recourant à des systèmes de paiement lié aux activités, à l’externalisation et à la privatisation), en introduisant des redevances d’utilisation et en donnant une liberté de choix aux consommateurs [6]. En Suède, les autorités ont procédé à des changements majeurs en ce sens, notamment dans les services d’éducation, de santé et de soins, en introduisant un système de chèques-enseignement, en séparant les fonctions d’acheteur et de prestataire et en instaurant des redevances d’utilisation (voir OCDE, 2002). Elles ont également pris des mesures de déréglementation et de privatisation et recouru de manière accrue à la passation de marchés pour la fourniture des services publics. Malgré ces efforts, il existe toujours de larges pans de l’économie où la concurrence est faible, voire inexistante. Les tentatives d’ouverture à la concurrence ont été très diverses parmi les collectivités locales, par exemple.
26Dans une perspective à long terme, les autorités suédoises devraient se demander de manière générale si le secteur privé ne serait pas mieux placé pour fournir certains des biens et services qui relèvent aujourd’hui du secteur public. Actuellement, certains signes indiquent que l’administration centrale et les collectivités locales interviennent dans des proportions injustifiées dans des domaines où il existe déjà des entreprises privées (Konkurrensverket, 2004). Quand tel est le cas, cela fausse souvent la concurrence sur le marché considéré. Cette situation est en partie imputable au flou de la législation. Les autorités et organismes relevant de l’administration centrale sont soumis à certaines restrictions, de même que les niveaux inférieurs d’administration en vertu de la loi sur les collectivités territoriales, mais de vastes zones d’ombre subsistent et la légalité des entreprises appartenant aux collectivités locales ne peut être contestée devant les tribunaux. Cela laisse à penser que le cadre juridique des activités de l’État sur les marchés concurrentiels doit être renforcé. De manière générale, la législation et les instructions données aux organismes publics devraient indiquer clairement que ceux-ci ne peuvent s’impliquer dans un secteur d’activité que s’il appartient manifestement à la puissance publique d’intervenir (notamment lorsque des défaillances du marché ont été mises en évidence). Des mécanismes adaptés d’application des lois devraient également être mis en place. Lorsque des organismes publics exercent leurs activités parallèlement à des fournisseurs privés, les lois et leurs mécanismes d’application devraient garantir l’équité des conditions de concurrence. Cela exigerait, par exemple, que les unités du secteur public opérant sur des marchés concurrentiels soient dissociées des autres dans les comptes publics, afin d’éviter toute subvention croisée. Les entreprises publiques qui exercent actuellement leurs activités dans des domaines où l’on ne relève aucune défaillance du marché devraient être privatisées.
27L’externalisation par le biais de marchés publics pourrait également déboucher sur des gains d’efficience. Bien que la proportion de marchés publics faisant l’objet d’appels d’offres ouverts soit supérieure à la moyenne de l’UE, il existe encore des marges de progression considérables en la matière (Konkurrensverket, 2002). La passation de marchés publics peut toutefois être entravée par des lacunes du cadre législatif et institutionnel, ainsi que par la réticence de certaines communes et institutions centrales à lancer des appels d’offres. Cette situation est regrettable, car le bilan des marchés publics est en général positif. Ainsi, les procédures d’appel d’offres exigent une spécification précise du niveau et de la qualité des services concernés, ce qui a permis d’identifier et d’éliminer des fonctions faisant double emploi. Pour favoriser l’expansion des procédures d’appel d’offres, la précédente Étude recommandait de consacrer davantage de ressources à l’éducation, à l’information et à la supervision dans le domaine des marchés publics. Un renforcement de l’externalisation offrirait également davantage de possibilités aux entrepreneurs potentiels de se faire une place sur des pans aujourd’hui sous-développés du secteur des services personnels et sociaux. Compte tenu de l’existence établie de pratiques faisant obstacle au bon fonctionnement des procédures d’adjudication des marchés publics, telles que la passation directe illégale de contrats, la précédente Étude préconisait également de rationaliser la structure de contrôle et de l’habiliter à imposer des amendes, ainsi que de modifier la législation afin de garantir des conditions de concurrence équitables entre producteurs internes et externes.
28Des mécanismes favorisant la transparence et des outils d’analyse comparative peuvent également contribuer à la réalisation de gains d’efficience, dans la mesure où ils attirent l’attention des contribuables et des prestataires sur la situation relative d’une unité par rapport aux autres en termes de performances. En Suède, il existe déjà sur Internet des séries de données très complètes offrant des indicateurs sur la couverture et les coûts des services publics de chaque conseil de comté et commune. Cela a facilité la mise au jour des meilleures pratiques et poussé les collectivités locales à progresser en termes de qualité et de rapport coût-efficacité, celles dont les résultats laissaient à désirer se trouvant « montrées du doigt ». Néanmoins, de nouveaux travaux permettant d’analyser plus finement les coûts unitaires pour l’ensemble des activités aideraient à mettre en lumière les domaines dans lesquels des gains d’efficience pourraient être obtenus. Un recours plus systématique aux comparaisons, par exemple dans l’optique de pressions exercées par les pairs, pourrait améliorer la diffusion des meilleures pratiques. Cela serait tout particulièrement utile pour les divers systèmes d’assurance (maladie et chômage), qui se caractérisent par des écarts de performances sensibles entre services locaux.
Encadré 2.2. Résumé des recommandations
Plafonds de dépenses de l’administration centrale : Les autorités ne devraient pas recourir à des dépenses fiscales pour contourner les plafonds, qui devraient être fixés à des niveaux compatibles avec l’objectif d’excédent. Instituer une marge de sécurité spécifique qui ne pourrait pas être utilisée à d’autres fins que des révisions de dépenses dues à la conjoncture.
Finances des collectivités locales : Il serait souhaitable de limiter le gonflement des dépenses lors des années d’envolée des recettes, en fondant la règle d’équilibre budgétaire sur la moyenne des revenus imposables sur un certain nombre d’années. On pourrait également stabiliser les recettes des collectivités locales en leur donnant accès aux impôts sur la propriété. Une autre option consisterait à ajuster de manière anticyclique les dotations budgétaires de l’administration centrale.
Objectif d’excédent budgétaire : Compléter l’objectif d’excédent par un objectif d’endettement à moyen terme, afin de réduire les risques de dérapage d’une année sur l’autre.
D’autres pays à structure fédérale ont réformé leur système budgétaire pour réaliser des gains d’efficience
29L’utilisation efficiente des deniers publics est également subordonnée à une structure administrative bien conçue et à une répartition adaptée des compétences. Comme ses voisins nordiques, la Suède figure parmi les pays de l’OCDE où les tâches déléguées aux collectivités locales sont les plus nombreuses et complexes. Cette structure fortement décentralisée trouve sa source dans l’attachement à la démocratie locale et dans la capacité d’adapter les prestations de services aux préférences locales. Il est toutefois incertain que la structure actuelle convienne pour l’avenir. Ainsi, la frontière entre soins de santé et protection sociale pour les personnes âgées se brouille peu à peu, tandis que les soins de santé prennent eux-mêmes un caractère plus technique et spécialisé. Comme l’évoque de manière plus précise le chapitre 5, ces deux évolutions impliquent peut-être qu’une réorganisation des compétences locales s’impose, éventuellement via la fusion de certains niveaux d’administration infranationaux. Une commission gouvernementale examine actuellement la question; son rapport final sera publié début 2007. La principale incidence de ces fusions pourrait résider dans des possibilités accrues d’améliorations qualitatives. Toutefois, une augmentation de la taille des unités des administrations publiques pourrait également faciliter la réaffectation des ressources des activités non prioritaires vers les activités essentielles (telles que les soins de santé et la prise en charge des personnes âgées), l’ouverture du secteur public à la concurrence et l’utilisation plus intensive de l’administration électronique, dans la mesure où ces unités seraient plus aptes à gérer les processus connexes. Au bout du compte, l’alternative pour la Suède consistera peut-être de plus en plus à choisir entre démocratie locale décentralisée et fourniture des meilleurs services possibles à la population.
La préservation de l’État providence est indissolublement liée à l’augmentation de l’offre de main-d’œuvre
30Des gains d’efficience faciliteront la satisfaction d’une demande croissante de services publics, mais ils ne contribueront aucunement à réduire les pressions qui devraient s’exercer sur les dépenses du fait du vieillissement. Pour ce faire, il faudra prendre des mesures destinées à stimuler l’offre de main-d’œuvre, afin que le rapport de dépendance économique n’augmente pas brutalement. Toutefois, certains ajustements devront probablement être apportés au système de protection sociale pour amener les Suédois à travailler davantage. Ces questions sont examinées dans les deux prochains chapitres.
Bibliographie
Bibliographie
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- Statskontoret (2003), « Alternativ finansiering av offentliga tjänster », annexe 7 à l’étude à long terme, SOU 2003:57.
Mise en ligne 01/01/2007
Note
-
[1]
Concrètement, la différence entre le taux d’emploi des Suédois de souche et celui des immigrants doit diminuer d’un tiers d’ici 2020
-
[2]
On part de l’hypothèse que le taux d’intérêt nominal passe d’un niveau initial de 5.5 % à 5 % en 2030, avant de remonter à 5.2 % en 2050. Sa valeur moyenne sur l’ensemble de la période est d’environ 5¼ pour cent. Ce profil d’évolution correspond à ceux décrits pour un certain nombre des grands pays de l’OCDE, notamment les États-Unis, dans les scénarios présentés dans OCDE (2005a).
-
[3]
On peut penser que la seconde option aurait été plus cohérente avec la règle générale de non modification du comportement du marché de l’emploi. L’hypothèse d’une diminution du temps de travail a néanmoins été retenue, car les interactions avec le système de retraite rendent les calculs très complexes. Il convient de noter que, contrairement aux pensions de vieillesse et aux retraites professionnelles, les paiements d’impôts différés au titre de l’épargne-retraite individuelle – qui est assujettie à un régime d’imposition de type ETT (exonération des cotisations de retraite, taxation des revenus des investissements, et taxation des pensions de retraite) – ne sont que partiellement pris en compte dans les prévisions; or, ils devraient gonfler dans une certaine mesure les recettes publiques dans l’avenir, même si on ne dispose d’aucune estimation précise en la matière.
-
[4]
L’étude la plus complète du CMFP en Suède (à laquelle il est fait référence dans Statskontoret, 2003) remonte à plus de vingt ans, mais ses enseignements théoriques restent précieux. Ainsi, la perte d’efficience induite par un alourdissement de la pression fiscale est considérablement plus importante lorsqu’elle est imputable à une augmentation de l’impôt communal sur le revenu qu’à une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Elle est également plus ample si les recettes sont consacrées à des transferts purs et simples ou à des services qui se substituent parfaitement à des formes de consommation privée, plutôt qu’à des formes de consommation publique collective ou à des équipements collectifs, car l’effet de revenu induit dans le second cas se traduit par une augmentation de l’offre de main-d’œuvre. Le CMFP est moindre si le service financé par l’impôt constitue le complément d’autres biens ou services taxés ou d’une activité professionnelle, que s’il représente le complément de loisirs.
-
[5]
Ces estimations, effectuées par Agell et al. (1995), se fondent sur le coin fiscal pour l’ouvrier moyen et sur une élasticité non compensée par rapport au salaire de 0.1, représentative des estimations des élasticités-salaire des hommes mariés présentées dans des études microéconométriques de données suédoises. Des estimations beaucoup plus élevées du CMFP ont été obtenues en appliquant le coin fiscal d’un employé moyen et les élasticités généralement observées dans les études suédoises concernant l’offre de main-d’œuvre féminine.
-
[6]
L’opportunité de chaque mesure dépend du service considéré. Lorsqu’il existe des marchés privés fonctionnant convenablement, ou lorsqu’on peut tabler sur leur émergence rapide, le recours à des appels d’offres peut être préférable. Il est également possible d’offrir aux usagers la liberté de choix de leur fournisseur (par exemple grâce à un système de « chèques »), ce qui suscite une concurrence entre producteurs sur le terrain qualitatif. L’analyse comparative des unités du secteur public peut fournir des enseignements sur la structure des coûts de production lorsque l’implication du secteur privé est quasiment impossible (notamment en cas d’exercice de l’autorité publique), et l’on peut créer des conditions de concurrence en subordonnant l’octroi des financements aux résultats.
