Favoriser la naissance et l’expansion des entreprises…

6 Les nouvelles entreprises contribuent beaucoup à l’innovation, car elles peuvent entrer sur un marché avec les combinaisons d’intrants les plus productives et, à la différence des entreprises établies, elles n’encourent pas de coûts d’ajustement en adoptant de nouvelles technologies et pratiques de travail. De plus, elles exercent des pressions concurrentielles sur les entreprises en place et les conduisent à innover et à améliorer leurs performances. Par ailleurs, une réforme réglementaire propice à l’entrée serait sans doute particulièrement efficace dans les secteurs de pointe, où les nouvelles entreprises ont contribué tout spécialement à la croissance de la productivité, notamment dans les industries liées aux TIC [7].

7 En dépit de réels progrès dans la réduction des charges administratives, il serait possible d’atténuer encore les obstacles à la création et à la croissance des entreprises en Autriche. Ces dernières années, les nouvelles entreprises ont été dispensées de droits pour l’adhésion obligatoire aux chambres professionnelles et les obstacles à l’entrée liés aux qualifications ont été réduits. Toutefois, dans nombre de secteurs, notamment l’artisanat, une entreprise ne peut être créée que si le propriétaire est titulaire d’un certificat de compétence, ce qui réduit les possibilités de création d’entreprises et entrave l’apparition d’entreprises multidisciplinaires (voir l’Étude de 2003). Ainsi qu’on l’a indiqué au chapitre 3, les prescriptions de qualifications des Länder pour les services de santé entravent la mobilité de la main-d’œuvre. De même, les professions libérales sont souvent étroitement réglementées. Dans plusieurs pays de l’OCDE, les services consommés comme produits intermédiaires par les entreprises – notamment, les services de conseils comptables et juridiques, les services d’ingénierie et les services d’architectes – ont connu une croissance rapide et jouent un rôle important en remodelant l’organisation de l’entreprise et en stimulant les gains de productivité. Selon une étude récente, en Autriche les réglementations de l’entrée applicables aux comptables, architectes et ingénieurs sont les plus restrictives parmi les pays de l’UE-15 [8]. La formation professionnelle obligatoire et les périodes de pratique requises sont généralement longues. Les droits exclusifs accordés aux professions libérales sont beaucoup plus étendus en Autriche que dans la plupart des autres pays. À titre d’exemple, les droits exclusifs des comptables couvrent non seulement les vérifications légales, mais aussi les audits non exigés par la loi, la tenue de la comptabilité, le conseil fiscal (avec les avocats), la représentation fiscale et le conseil et la représentation juridiques (avec les avocats). La précédente Étude soulignait aussi que la distribution de détail était contrariée par les restrictions des heures d’ouverture des magasins et par les règles de zonage limitant la création de grandes surfaces. Certains Länder ont quelque peu assoupli les horaires d’ouverture, depuis l’adoption en 2003 d’une loi fédérale qui les y autorise. Cependant, aucun n’a exploité à fond les possibilité de libéralisation. Les Länder sont incités à mettre davantage à profit les possibilités offertes par la législation cadre fédérale.

8 Tandis que la fondation d’entreprises individuelles ou de sociétés de personnes est généralement aisée dans les métiers ou professions non réglementés, la création d’une société à responsabilité limitée est plus onéreuse en Autriche que dans les autres pays à revenu élevé. Le capital minimum obligatoire apparaît aussi plus élevé qu’ailleurs [9]. Il ressort des données empiriques que les entreprises gérées par leurs propriétaires ont une plus faible propension à innover que les entreprises dotées de responsables nommés, sans doute parce qu’une propriété plus diluée étale les risques découlant de stratégies commerciales innovantes [10]. Le nombre de jeunes entreprises a augmenté en Autriche depuis le milieu des années 90, cette progression étant due aux entrepreneurs individuels [11]. Même s’il est difficile d’obtenir des chiffres comparables au plan international pour la création d’entreprises, les données disponibles montrent que les taux de création sont relativement bas en Autriche [12].

9 La complexité de la législation fiscale est susceptible de décourager l’entrée, car les coûts afférents sont plus lourds pour les petites entreprises. Certaines dispositions réglementaires se révèlent particulièrement coûteuses pour les jeunes pousses ou les petites entreprises, en particulier si leurs gains sont fluctuants. Ainsi, la taxe annuelle locale sur l’air (Luftsteuer), prélevée dans quelques grandes villes autrichiennes sur des équipements tels que les panneaux publicitaires, les entrées de magasins, les vitrines ou les stores, est liée au volume d’air déplacé. Le texte d’application est très long, et l’obligation de remesurer la taille de ces équipements quand l’établissement change de propriétaire alourdit les coûts fixes de la reprise d’une affaire. C’est vrai également de la taxe sur les contrats de crédit (Kreditgebühr), qui peut être exigible une seconde fois lorsqu’une entreprise qui a déjà conclu des contrats de crédit est reprise par un nouveau propriétaire.

10 Par conséquent, de nouveaux efforts doivent être déployés pour réduire les coûts administratifs de la création d’entreprise. Il faudrait notamment revoir certains impôts dont le produit est souvent relativement faible. Il convient de réduire l’éventail des activités pour lesquelles un certificat de compétence est exigé. Si cette certification est nécessaire pour préserver un certain niveau de qualité, elle devrait viser les salariés et non les propriétaires de l’entreprise. S’agissant des services professionnels, beaucoup reste à faire pour supprimer des dispositions existantes ou les réformer afin d’en minimiser l’effet de distorsion sur la concurrence. Ainsi, les autorités devraient interdire les barèmes recommandés publiés par les associations professionnelles, lever l’obligation d’adhérer à une chambre professionnelle pour les professions libérales, limiter les droits exclusifs accordés aux professions libérales et assouplir encore les horaires d’ouverture.

… renforcer le cadre général de la concurrence…

11 L’Étude de 2003 constatait que des progrès notables avaient été accomplis en vue d’aligner le cadre autrichien de la concurrence sur le dispositif généralement observé ailleurs, mais que les possibilités d’amélioration restaient nombreuses car le cadre institutionnel était complexe, notamment en ce qui concerne le contrôle des fusions, tandis que les règles relatives aux accords verticaux engendraient des coûts administratifs excessifs, en partie du fait du système de déclaration obligatoire des ententes. L’Étude estimait en outre que le régime de sanctions devait devenir plus efficace et que les partenaires sociaux devaient cesser d’intervenir dans la nomination des juges. Le gouvernement compte modifier le droit de la concurrence pour mieux l’aligner sur la législation de l’UE. Il est prévu notamment de supprimer le système national de déclaration obligatoire des ententes et d’habiliter l’Autorité fédérale de la concurrence (AFC) à se faire remettre des documents par les entreprises. Les autorités vont mettre en place un programme de clémence qui renforcera l’application du droit de la concurrence, et les possibilités d’actions privées seront élargies de manière à aligner l’application du droit de la concurrence au niveau national sur son application au niveau européen. Par souci de transparence, qu’elle saisisse ou non le Tribunal de la concurrence, l’AFC devra rendre publiques ses décisions ainsi que celles du Tribunal. À l’intention des parties privées, l’AFC a publié sur son site Internet des lignes directrices concernant sa politique en matière de concurrence.

12 Ces initiatives sont certes opportunes, mais d’autres améliorations sont possibles. Il convient de simplifier le cadre institutionnel, en renforçant davantage les pouvoirs de décision de l’AFC. En particulier, les pouvoirs d’enquête devraient être transférés du Tribunal des ententes, qui n’a pas les ressources nécessaires pour mener des enquêtes approfondies, à l’Autorité fédérale de la concurrence. Les activités de l’AFC devraient avoir un caractère plus anticipateur  [13]. Des enquêtes plus fréquentes sur certains segments des marchés de produits, comme celles qui sont en cours dans les secteurs de l’électricité, du gaz et du commerce alimentaire, permettraient à l’AFC d’obtenir davantage d’informations sur les pratiques anticoncurrentielles. L’efficacité du régime de sanctions pourrait être améliorée par l’instauration de poursuites pénales en cas d’entente injustifiée. L’application du droit de la concurrence gagnerait aussi en crédibilité si l’on supprimait complètement le rôle statutaire des partenaires sociaux dans les nominations au Tribunal de la concurrence et à la Commission de la concurrence. Par ailleurs, la Commission de la concurrence, qui joue un rôle consultatif en matière de politique de la concurrence, a constaté la nécessité d’accroître les ressources de l’AFC. L’Autorité fédérale de la concurrence estime que ses moyens en personnel sont très inférieurs à ceux que l’on observe dans d’autres pays de taille comparable [14].

13 Le gouvernement entend aussi modifier une loi qui vise à assurer une concurrence équitable entre les détaillants et les fournisseurs (Nahversorgungsgesetz). En vertu de cette loi, la différenciation par les prix dans les contrats entre fournisseurs et détaillants, par exemple sous la forme de rabais sur les gros volumes d’achats, peut être interdite si elle s’avère entraîner une concurrence déloyale. L’amendement envisagé autoriserait l’AFC à enquêter sur des infractions à la loi même dans les affaires où elle ne soupçonne pas d’abus de position dominante. L’AFC n’est pas obligée de saisir le Tribunal de la concurrence en cas d’infraction à la Nahversorgungsgesetz, mais l’application de cette loi par l’AFC en l’absence de soupçons d’abus de position dominante grèverait les ressources dont l’Autorité a besoin pour mettre en œuvre le droit de la concurrence, sans pour autant renforcer la concurrence. La loi visant à préserver la concurrence entre les détaillants et leurs fournisseurs ne devrait s’appliquer qu’en cas de soupçons d’abus de position dominante.

… et mettre à profit la concurrence dans les industries de réseau

14 La concurrence sur le marché des services de télécommunications contribue largement à soutenir la croissance de la productivité. L’utilisation des TIC contribue à renforcer l’intensité capitalistique et peut déclencher des innovations complémentaires. Les marchés des télécommunications sont devenus plus concurrentiels ces dernières années. La part de l’opérateur historique dans le nombre total d’appels sur ligne fixe est tombée à 54 %, chiffre plus faible que dans la plupart des autres pays européens. Les alternatives technologiques viables aux lignes d’accès numériques (notamment les modems câble) ont avivé la concurrence sur le marché du haut débit. Il en est résulté un accroissement des taux de pénétration de la large bande, ce qui a stimulé l’utilisation de l’Internet et le commerce électronique, qui sont plus largement répandus que dans la plupart des pays européens, même si les pays scandinaves et quelques pays non européens membres de l’OCDE continuent d’afficher de meilleurs résultats que l’Autriche pour l’utilisation de l’Internet. Toutefois, dans certains segments du marché, l’opérateur historique a conservé une position dominante. En particulier, il détient toujours le quasi-monopole de la fourniture de boucles locales et a établi un groupage entre les boucles locales et la fourniture d’autres services de connexion, réduisant ainsi la concurrence. À la suite d’une enquête de l’AFC, le Tribunal de la concurrence a jugé que l’opérateur en place abusait de sa position dominante et a exigé des mesures correctrices [15].

15 Les tarifs téléphoniques fixes influent sur le taux d’utilisation de l’Internet et du commerce électronique. En Autriche, les prix des services de téléphonie fixe applicables aux entreprises sont élevés en comparaison des autres pays européens à haut revenu et atteignent près du double de ceux des pays pratiquant les tarifs les plus bas [16]. Il est possible d’améliorer encore le cadre de la réglementation. À titre d’exemple, la portabilité des numéros fixes d’un prestataire à l’autre est relativement onéreuse, ce qui affaiblit la concurrence [17]. L’organisme de régulation des télécommunications ne reçoit pas d’instructions, mais son Directeur est nommé par l’État, qui détient par ailleurs quelque 30 % de l’opérateur historique. Telekom Austria devrait être entièrement privatisé, ce qui contribuerait à dissiper le sentiment qu’il existe un conflit d’intérêt au niveau de l’État. Les recours contre les décisions du régulateur sont suspensifs, ce qui tend à encourager leur utilisation, même lorsqu’ils ont peu de chance d’aboutir. Par conséquent, l’autorité de régulation doit disposer de moyens réels d’imposer une décision avec effet immédiat si l’efficacité est en jeu.

16 Dans le secteur de l’électricité, la mise en œuvre d’une directive de l’Union européenne en 2004 devrait renforcer le dégroupage de l’accès au réseau par rapport aux autres services. Cependant, l’application de la directive dépend toujours des Länder, qui détiennent aussi des parts substantielles des fournisseurs d’électricité et qui n’ont pas encore pris les décrets d’application de la loi cadre fédérale concernant la directive. Celle-ci exige un dégroupage à la fois en termes juridiques et en termes de gestion, alors que précédemment il n’était exigé qu’en termes comptables pour la distribution d’électricité et en termes juridiques pour le transport.

17 Les prix de détail ont augmenté ces deux dernières années, mais cette augmentation reflète dans une certaine mesure la hausse des prix de gros, due elle-même à la poussée de la demande et à la montée des prix du pétrole. Le niveau des tarifs de détail en Autriche demeure plus bas que dans les pays voisins, encore que cela puisse refléter des coûts de production plus modérés [18]. Néanmoins, on a des raisons de penser que la concurrence dans le secteur de l’électricité peut être améliorée. Le changement de fournisseur est relativement rare en comparaison des autres pays européens [19]. Depuis l’amorce de la libéralisation du marché en 2001, les entrées de nouvelles entreprises ont été rares. Comme souligné dans une récente analyse du marché réalisée par l’AFC, la concentration régionale est forte et peu de fournisseurs s’aventurent hors des régions où ils exercent une position dominante. L’activité de publicité a également diminué. L’organisme de régulation de l’électricité a continué d’abaisser les tarifs ex ante réglementés d’accès au réseau en 2004, mais pour la haute tension, les tarifs d’accès demeurent les plus élevés de l’Union européenne [20]. De fait, il semblerait que le niveau actuel des tarifs d’accès entraîne un subventionnement des tarifs de détail par les fournisseurs verticalement intégrés, ce qui dissuade les concurrents éventuels d’entrer sur le marché, car les tarifs de l’électricité après déduction des redevances d’accès sont parmi les plus bas de l’Union européenne [21]. De plus, la tarification sur le marché de détail n’est pas totalement transparente car les opérateurs en place indiquent souvent les tarifs sans dissocier les redevances de réseau du prix de l’électricité, ce qui ne permet guère les comparaisons de prix. Comme indiqué dans l’Étude de 2003, les dispositions constitutionnelles relatives à la propriété et aux règles de vote, qui exigent une participation publique majoritaire, engendrent de forts obstacles à l’entrée. Les tarifs d’accès au réseau devraient être réduits et la transparence des prix de détail de l’électricité devrait être exigée. Il faut supprimer les règles rendant obligatoire une participation de l’État.

Les institutions du marché du travail et les pratiques professionnelles pourraient être adaptées de façon à encourager l’innovation et le changement structurel

18 Certains aspects du marché du travail autrichien renforcent les liens des travailleurs avec l’entreprise et donc l’accumulation d’un capital humain propre à celle-ci. C’est vrai du système d’apprentissage dual, d’autant plus bénéfique qu’il n’y a pas de « braconnage des compétences ». L’accumulation d’un capital humain spécifique de l’entreprise a été aussi stimulée par la pratique généralisée des négociations collectives et par un degré notable de protection de l’emploi [22]. En favorisant des relations d’emploi stables, ces caractéristiques institutionnelles du marché du travail autrichien ont sans doute appuyé un processus d’innovation cumulatif, dans lequel les entreprises établies améliorent graduellement les produits et procédés existants [23]. Cependant, il apparaît aussi une relation inverse : en effet, les facteurs qui freinent le redéploiement de la main-d’œuvre entre différentes entreprises et activités peuvent contrarier l’innovation dans les secteurs tributaires d’un recrutement externe, d’où un rythme d’innovation plus lent dans le segment des nouvelles technologies. On a au moins trois bonnes raisons de penser qu’un assouplissement des structures institutionnelles tendant à réduire la mobilité de la main-d’œuvre favoriserait la réaffectation des travailleurs qualifiés.

19 Premièrement, un certain nombre d’obstacles spécifiques faussent l’offre de travail au profit d’un secteur public relativement surdimensionné et entravent la mobilité de la main-d’œuvre entre les secteurs public et privé. Comme indiqué au chapitre 2, les règles d’accumulation des droits à pension sont très différentes selon qu’il s’agit du secteur public ou du secteur privé, les fonctionnaires bénéficiant de revenus de retraite plus généreux. En outre, la rémunération à l’ancienneté joue un rôle particulièrement important dans le secteur public. Ces deux éléments pris ensemble font que les revenus des fonctionnaires sur la vie entière peuvent dépasser de 44 % ceux des salariés du secteur privé ayant le même niveau d’études [24]. En outre, les fonctionnaires titulaires du secteur des administrations publiques et les fonctionnaires non titulaires de l’administration fédérale sont couverts par un régime spécial d’assurance maladie. Ces divers dispositifs contribuent à expliquer pourquoi plus de 50 % des diplômés de l’université cherchent à entrer dans la fonction publique (voir ci-après).

20 Deuxièmement, les activités faisant appel à la main-d’œuvre saisonnière, notamment le tourisme et la construction, sont de fait subventionnées par les autres branches dans le cadre du système d’indemnisation du chômage, puisque les travailleurs saisonniers peuvent toucher des indemnités de chômage en période d’inactivité. Il faut envisager de lier les cotisations d’assurance-chômage des employeurs à leur bilan en matière de licenciements, de façon que les entreprises ayant les taux de licenciement les plus bas cotisent le moins (modulation en fonction des pratiques antérieures). Simultanément, il convient de favoriser l’insertion – en encourageant notamment le travail en horaires flexibles – et de prendre des mesures pour lutter contre les abus.

21 La proportion de femmes occupant un emploi lié à la R-D est l’une des plus basses parmi les pays européens à revenu élevé, particulièrement dans le secteur privé [25]. Les désincitations au travail chez les femmes qui élèvent des enfants touchent sans doute plus fortement celles qui ont été formées à des activités de recherche, car leur capital humain se déprécie plus rapidement en cas d’inactivité prolongée. En Autriche, les contre-incitations au travail féminin résultent, entre autres facteurs, du retrait des prestations monétaires pour enfants à charge lorsque les femmes occupent un emploi. Les prestations sont versées à partir de la naissance de l’enfant pendant une période maximale de trois ans, que la mère ait ou non exercé un emploi rémunéré auparavant. Ces prestations sont complètement supprimées lorsque les gains dépassent un seuil équivalent à 69 % du salaire de l’ouvrier moyen. Il vaudrait mieux réduire progressivement ces aides. Le crédit d’impôt en faveur des ménages à un seul revenu – notamment le complément pour enfant à charge récemment instauré – décourage aussi l’offre de travail (voir le chapitre 2). Afin que le système généreux d’aide à la garde d’enfants soit plus compatible avec les incitations à travailler, une partie des prestations correspondantes pourrait être fournie sous la forme de bons remplaçant les transferts monétaires actuels (voir l’Étude 2003). Le crédit d’impôt en faveur des ménages à un seul revenu devrait être supprimé.

22 Grâce à des mesures réduisant le coin fiscal sur le travail très qualifié (chapitre 2) et rendant plus attractive l’immigration de personnel hautement qualifié, l’augmentation récente des financements publics et des incitations fiscales en faveur de la R-D se traduirait par une plus grande activité d’innovation au lieu d’être absorbée par la hausse des coûts salariaux, avec seulement une faible amélioration de la production. La non-transférabilité des droits à pension des chercheurs migrants lors de leur retour freine l’entrée de travailleurs étrangers. En outre, le Conseil pour le développement de la recherche et de la technologie, chargé d’éclairer le gouvernement sur les politiques relatives à la R-D, a préconisé un assouplissement du régime d’immigration pour faciliter l’entrée de travailleurs étrangers qualifiés [26]. Il convient d’envisager des mesures pour favoriser l’immigration de travailleurs étrangers hautement qualifiés et d’étendre progressivement la transférabilité des pensions.

Les conditions cadres des marchés du capital-risque doivent être améliorées

23 Les bénéfices induits par l’innovation dans le secteur privé apparaissent généralement avec un temps de retard. Comme c’est le cas des décisions d’investissement, la disponibilité de financements est cruciale pour les décisions d’innovation. De plus, celles-ci sont par nature particulièrement risquées, et souvent les dépenses ne sont pas consacrées à l’achat de biens d’équipement susceptibles de servir de garantie. En outre, la diffusion d’informations est souvent très asymétrique – davantage que dans le cas de l’investissement –, car une entreprise innovante est plus apte qu’un financeur externe à évaluer la rentabilité potentielle d’un projet novateur. En particulier, dans les secteurs à forte intensité de recherche, comme la biotechnologie, l’innovation dépend en grande partie de l’entrée de nouvelles entreprises [27]. Dans ces secteurs, la proportion élevée de biens immatériels (le capital humain, ou une nouvelle idée de produit, par exemple) impliqués dans l’innovation accentue l’asymétrie de l’information entre l’entreprise et le financeur potentiel, de sorte que ces jeunes entreprises sont souvent privées de crédits et de financement sur fonds propres classiques. Les sociétés d’investissement en capital-risque comblent cette lacune, et offrent en outre des services pour permettre aux jeunes pousses de surmonter les problèmes d’information. Les possibilités de flux internationaux de capital-risque sont limitées : en effet, les services de gestion sont difficilement exportables car ils exigent des connaissances et une présence locales [28].

24 Des marchés d’actions et de capital-risque efficaces sont donc indispensables pour financer les projets d’innovation. Dans le même ordre d’idées, la fiscalité des sociétés affecte l’innovation, non seulement par la charge fiscale globale qu’elle impose aux entreprises mais aussi par ses effets sur la structure de financement et sur la prise de risque. Dans la mesure où la présence d’un marché du capital-risque bien développé et la suppression des désincitations fiscales au financement par actions augmentent la dotation en fonds propres des entreprises, cela réduit le risque de défaillance durant les phases de ralentissement conjoncturel, de sorte que les entrepreneurs sont plus enclins à prendre des risques. Il peut en résulter des effets positifs sur le potentiel d’innovation de l’économie autrichienne grâce au renforcement des incitations à investir dans la recherche ou dans le développement de nouveaux marchés.

25 Le marché autrichien du capital-risque est relativement jeune et encore étroit, en dépit d’une progression remarquable depuis le milieu des années 90. L’Autriche se situe à la partie inférieure du classement des pays de l’OCDE pour l’investissement en capital-risque rapporté au PIB (graphique 4.3). La part du financement par capital-risque ne représentait en moyenne qu’un dixième du niveau du Royaume-Uni et moins de la moitié de celui de l’Allemagne entre 2000 et 2003. En 2003, la majeure partie des apports privés de fonds propres a été le fait du secteur bancaire (42 %), mais la part des autres investisseurs institutionnels augmente, les fonds de pension et les compagnies d’assurances représentant respectivement 14 % et 20 % du total. La contribution des investisseurs individuels progresse également, tandis que la part des organismes publics dans l’offre de fonds propres a diminué. Le rapport des plus-values, dividendes et intérêts réalisés au total des nouveaux fonds propres n’a rattrapé que depuis peu les niveaux européens. En Autriche, le capital-risque est investi principalement dans les premières phases du développement d’une entreprise. Les investissements de démarrage et d’expansion y représentent près du double de la moyenne européenne, les financements d’expansion atteignant les deux tiers du total des fonds investis en 2003. Les rachats, qui représentent plus de la moitié du volume des investissements pour la moyenne des pays européens, ne jouent qu’un rôle secondaire en Autriche.

Graphique 4.3

Placements en capital-risque gérés, 2000-03¹

Placements en capital-risque gérés, 2000-03¹

% du PIB
1. Flux totaux de placements sur la période considérée. Par placements en capital-risque d’un pays i, il faut entendre les placements gérés par des fonds de capital-risque situés dans le pays i, et non le montant des placements effectués dans le pays i. À proprement parler, le capital-risque est un sous-ensemble des capitaux privés et désigne les capitaux investis pour le lancement, le développement initial ou l’expansion d’une entreprise.

La réglementation doit devenir plus favorable aux placements en actions et en capital-risque…

26 Des facteurs du côté de l’offre et de la demande expliquent sans doute l’étroitesse du marché autrichien du capital-risque. La place prépondérante de l’innovation cumulative dans les entreprises établies réduit probablement la demande de capital-risque. Pourtant, l’Autriche est un importateur net de capital-risque : autrement dit, le volume de capital-risque fourni à des entreprises autrichiennes par des sociétés étrangères de placement en capital-risque dépasse le volume de capital fourni par des sociétés autrichiennes de capital-risque à des entreprises étrangères [29]. Il est peu probable que ces entrées couvrent la demande intérieure, étant donné les possibilités limitées de flux internationaux de capital-risque. Par conséquent, l’offre relativement faible de capital-risque en Autriche restreint probablement le volume de capital-risque mis à la disposition des entreprises autrichiennes. Selon l’Enquête européenne sur l’innovation, les petites entreprises sont plus nombreuses en Autriche que dans l’UE-15 à citer le manque de possibilités de financement comme l’un des facteurs qui inhibent l’innovation [30].

27 Autre contrainte du côté de l’offre : traditionnellement, ce sont les banques qui fournissent des crédits pour des projets d’investissement relativement risqués, en dépit du médiocre ratio capitaux propres/capital total des sociétés autrichiennes [31], les relations privilégiées avec des banques ayant permis de réduire les asymétries d’information [32]. En outre, les bonifications de taux d’intérêt accordées par l’État peuvent rendre les prêts encore plus avantageux que le financement sur fonds propres. La prépondérance des banques universelles est l’une des raisons du faible nombre d’entreprises cotées en bourse. Cependant, le financement par l’emprunt ne saurait se substituer au financement sur fonds propres. De fait, à en juger par des données empiriques, les activités d’innovation sont plus vigoureuses dans les pays où la part du financement sur fonds propres est plus élevée que celle du financement par l’emprunt. Un marché boursier liquide est toutefois crucial pour l’offre de capital-risque car il offre une voie de sortie satisfaisante aux fournisseurs de capital-risque ayant financé des démarrages d’entreprises [33]. La Bourse de Vienne se caractérise par de faibles volumes d’échanges, une cote basse et une très faible capitalisation boursière, équivalant à moins de 30 % du PIB, contre plus de 50 % en Allemagne ou en Italie, et plus de 150 % en Finlande, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni. Aussi, des mesures susceptibles d’étoffer le marché boursier favoriseraient du même coup l’émergence d’un marché du capital-risque plus actif.

28 La faiblesse de l’offre de capital-risque tient aussi au rôle réduit de l’assurance retraite par capitalisation, le régime par répartition étant prédominant en Autriche. L’importance croissante des régimes de pension privés et professionnels et surtout la mise en place du nouveau mécanisme de versement d’indemnités de départ par les employeurs (Mitarbeitervorsorge) vont sans doute accroître considérablement les fonds disponibles dans l’avenir (voir l’Étude de 2003). Toutefois, les possibilités d’expansion sont limitées par les restrictions quantitatives applicables aux placements des fonds de pension et des compagnies d’assurance dans cette catégorie d’actifs. À l’heure actuelle, les fonds de pension peuvent investir 5 % de leurs actifs en capital-risque, et la limite est de 10 % pour les compagnies d’assurance ; ces plafonds sont restrictifs au regard des moyennes internationales. La réglementation pourrait plutôt viser la diversification générale des risques du portefeuille (méthode de la gestion prudente), comme cela se fait déjà aux États-Unis ou au Royaume-Uni. Cette initiative serait susceptible d’accroître notablement le volume de fonds disponibles pour des placements en capital-risque. Conformément aux initiatives de l’Union européenne, ces dispositions sont actuellement à l’étude.

29 Un type spécial de fonds de capital-risque (Mittelstandsfinanzierungsgesellschaft, MFG), qui bénéficie d’un régime fiscal préférentiel (encadré 4.3), constitue le principal outil pour attirer les placements en actions privés.

30 Dans un premier temps, la structure des MFG a pu se révéler efficace pour créer un marché de base du capital-risque, mais elle apparaît déficiente dans l’optique d’un développement plus poussé du marché. Dans une étude comparative de 15 pays réalisée par l’European Private Equity and Venture Capital Association (EVCA), l’Autriche s’avère être le pays qui offre le cadre juridique et fiscal le moins favorable au capital-risque privé [34]. De fait, la définition restrictive applicable aux membres fondateurs des MFG protège les acteurs en place contre une concurrence potentielle plus vigoureuse sur le marché du capital-risque, et la réglementation des placements autorisés restreint l’offre de capital-risque à plusieurs égards :

• Étant donné l’étroitesse du marché autrichien, l’obligation d’investir 75 % des fonds en Autriche limite la diversification des risques dans une branche spécifique, un secteur technologique particulier ou un certain stade de développement des entreprises figurant dans le portefeuille de la MFG. La MFG ne peut donc pas exploiter pleinement les avantages de la spécialisation. L’éventail des projets d’investissement autorisés est d’autant plus restreint que les participations sont exclues dans certains domaines, par exemple la construction d’aérogénérateurs ou les services de courtage en ligne.
• L’obligation de ne prendre que des participations minoritaires entrave la restructuration des entreprises dans le cadre d’un rachat par les salariés. Pour surmonter cet obstacle, les MFG doivent s’associer avec d’autres investisseurs, ce qui n’est profitable que pour des transactions suffisamment importantes. De plus, à la marge, cette disposition réduit encore les possibilités de diversification des risques.

… tandis qu’il faut renoncer aux règles fiscales qui découragent une allocation efficiente du capital

31 Comme indiqué au chapitre 2, les bénéfices non distribués des entreprises individuelles et des sociétés de personnes, s’ils sont conservés dans la société pendant au moins 7 ans, bénéficient d’une fiscalité plus légère que les bénéfices distribués. Cet avantage fiscal a été institué dans le cadre de la réforme fiscale récente en vue de promouvoir la formation de fonds propres dans les petites et moyennes entreprises, qui sont généralement sous-capitalisées. Selon des études, cette mesure devrait se montrer efficace pour favoriser la constitution de fonds propres par financement interne [38], mais elle entrave la réallocation des fonds sur le marché des capitaux. Cela pénalise en particulier les entreprises jeunes et innovantes, dont les projets d’investissement n’autorisent pas encore un financement interne. De plus, étant donné que les fonds sont soumis à une imposition ex post s’ils sont retirés prématurément, le capital réinvesti sera sans doute jugé plus risqué que les bénéfices non distribués en l’absence d’avantage fiscal. Par ailleurs, pour bénéficier du traitement préférentiel, l’investissement en actions dans une année donnée doit dépasser le stock d’investissements en actions le plus élevé des sept années précédentes. Cette disposition incite à transférer des bénéfices, aux dépens d’une allocation efficiente du capital. Par conséquent, le régime fiscal préférentiel des bénéfices réinvestis devrait être supprimé.

32 En ce qui concerne les sociétés, la réforme fiscale récente accroît légèrement l’avantage fiscal relatif des bénéfices. Étant donné que le taux d’imposition de ces bénéfices a été ramené de 34 % à 25 %, et que l’impôt cumulé sur les dividendes (impôt sur les sociétés plus taxes sur les dividendes) est revenu de 50.5 % à 43.75 %, le coin fiscal entre les deux types d’utilisation des bénéfices s’est élargi de quelque 2 points de pourcentage en faveur du réinvestissement.

33 De plus, les sociétés sont soumises à des impôts minimums. Le report des pertes sur les exercices ultérieurs est limité à 75 % des profits annuels réalisés lors des exercices ultérieurs [39]. Ces dispositions permettent de lisser les recettes publiques au titre de l’impôt sur les sociétés, mais elles alourdissent le coût de démarrage des entreprises et réduisent les incitations à la prise de risque. Ces deux éléments ont des conséquences préjudiciables pour les entreprises nouvelles et innovantes dont les bénéfices peuvent pâtir d’une instabilité accrue [40]. Le droit d’apport applicable aux émissions d’actions (Gesellschaftssteuer) taxe, au taux de 1 %, l’apport en fonds propres dans les entreprises nationales constituées en sociétés. Cet impôt s’applique lorsque des actions sont acquises pour la première fois, lors de la fondation de l’entreprise ou d’une augmentation de capital, mais aussi lorsque le siège social ou l’implantation officielle d’une entreprise étrangère (hors UE) est transféré en Autriche. L’imposition minimum devrait être fortement abaissée ou supprimée, et il faudrait envisager d’élargir les possibilités de report des pertes sur les exercices ultérieurs. Le Gesellschaftssteuer (droit d’apport applicable aux émissions d’actions) devrait être aboli.

… les différents mécanismes de soutien doivent être mieux évalués

35 Le soutien public prend la forme de mesures fiscales et de subventions directes. Il existe deux types d’allègements fiscaux, liés à des définitions de la R-D différentes mais en partie imbriquées, et un programme complémentaire de subventions pour les entreprises qui ne réalisent pas de bénéfices imposables (encadré 4.4). Les allègements fiscaux ont été élargis en 2000 et 2003. La nécessité pour les entreprises de choisir leur régime optimal d’impôts ou de transferts parmi trois options rend plus coûteux le respect des obligations fiscales. Il est probable que les petites entreprises sont plus particulièrement touchées à cet égard. De fait, même si l’allègement fiscal est plus généreux en Autriche que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, il ressort de données d’enquête que les entreprises opérant en Autriche ont une opinion défavorable du régime fiscal autrichien [42]. De plus, par suite de l’application de différents taux de déduction, le coût de l’investissement dans la R-D varie selon les entreprises, de sorte que des ressources limitées, notamment en personnel de R-D, ne sont pas affectées à leur utilisation la plus productive dans l’ensemble de l’économie, d’où une perte d’efficience.

36 Les évaluations des programmes de subventions autrichiens montrent que l’aide publique a induit un accroissement des dépenses de R-D des entreprises bénéficiaires bien supérieur aux montants reçus, d’où une amélioration des performances en termes de productivité. Toutefois, ce résultat n’indique pas si les fonds sont dépensés efficacement. De fait les gains de productivité résultant de dépenses supplémentaires de R-D se sont avérés plus faibles qu’en l’absence de subventions [43], ce qui pourrait indiquer que le soutien public – tous dispositifs confondus – n’est pas réparti de la façon la plus productive possible. L’évaluation des subventions s’est développée et concerne aujourd’hui la plupart des programmes. Cependant, certaines évaluations sont réalisées par l’organisme même qui gère le programme, ce qui risque de les rendre moins crédibles [44].

37 Une évaluation des organismes publics de financement a montré que la fragmentation actuelle du financement entre plusieurs institutions était inefficace et qu’une simplification s’avérait nécessaire [45]. En conséquence, le gouvernement fédéral a fusionné plusieurs organismes publics impliqués dans le financement des créations d’entreprises pour former un organisme unique (Austria Wirtschaftsservice). De même, plusieurs organismes participant à la gestion des programmes d’aide à la R-D ont été regroupés pour donner naissance à la Forschungsförderungsgesellschaft. Toutefois, les Länder administrent leurs propres programmes d’aide au développement de pôles industriels, qui ne sont pas coordonnés avec les programmes fédéraux. Les programmes des Länder reposent sur l’analyse des atouts industriels de chaque Land et non sur le développement de nouvelles technologies par une coopération entre les scientifiques et l’entreprise, comme dans les récents programmes fédéraux [46]. Dans certains cas, les programmes des Länder soutiennent des activités sans rapport avec l’innovation [47].

38 Il faut donc simplifier le dispositif de soutien fiscal à la R-D, afin de réduire les coûts de conformité des entreprises et les distorsions. Tous les programmes d’aide à la R-D devraient être évalués par des organismes indépendants. De plus, l’évaluation devrait être étendue à tous les instruments, notamment les dépenses fiscales qui n’ont pas été prises en compte dans le passé [48]. Cela permettrait de jauger les avantages respectifs des allègements fiscaux et des subventions directes. Les politiques d’innovation doivent faire l’objet d’une coordination entre niveaux d’administration [49].

La coopération entre le monde de l’entreprise et les milieux scientifiques s’améliore

39 Apparemment, les brevets autrichiens s’inspirent moins des publications scientifiques que ce n’est le cas dans d’autres pays à haut revenu, ce qui peut dénoter une coopération insuffisante entre la recherche conduite par le secteur public et le monde de l’entreprise. Afin d’améliorer le transfert de connaissances entre le secteur scientifique et les entreprises, le gouvernement a fait une priorité de la coopération entre les établissements scientifiques publics et les entreprises. Ainsi, les autorités subventionnent des « centres de compétences » où des entreprises privées et des chercheurs d’établissements publics travaillent sur des projets de R-D communs. Les relations entre la science et l’industrie se sont apparemment améliorés : le nombre d’entreprises collaborant avec des universités a augmenté, tandis que l’activité de R-D à fondement scientifique menée dans les entreprises s’est accrue. Toutefois, le chevauchement de plusieurs programmes destinés à favoriser les relations science-entreprise rend le système excessivement complexe [50].

40 En outre, le gouvernement a réformé les règles concernant les droits de brevet des inventions au sein des universités. À vrai dire, les demandes de brevets scientifiques par des établissements d’enseignement supérieur sont relativement faibles en comparaison des autres pays [51]. Les universités peuvent désormais, si elles le souhaitent, faire valoir un droit de propriété intellectuelle sur toutes les inventions de leurs chercheurs. Auparavant, le chercheur individuel conservait la propriété intellectuelle de son invention, si l’État s’abstenait de la réclamer, procédure très longue dans certains cas. Les universités sont peut-être mieux armées que des chercheurs isolés pour assurer l’exploitation économique des brevets, car elles sont plus à même, par exemple, de faire face aux coûts de dépôt des brevets et aux risques connexes, notamment en matière de contentieux. Toutefois, rien ne permet encore de penser que l’attribution des droits de propriété intellectuelle aux universités renforcera la performance sur le plan de l’innovation. La recherche financée par les pouvoirs publics est particulièrement nécessaire dans les domaines où les droits de propriété intellectuelle ne peuvent pas être établis [52]. Il faut donc veiller à ce que le nouveau régime des DPI n’incite pas les universités à transférer des ressources budgétaires à des domaines de recherche dans lesquels les recettes de brevets sont susceptibles d’être maximales, au détriment de ceux où les résultats de la recherche se révèlent très utiles mais sont moins prometteurs sur le plan financier.

41 Dans ce contexte, on notera que la capacité d’innovation de l’Autriche est sans doute particulièrement affectée par les coûts des dépôts de brevets, étant donné que les petites entreprises sont prédominantes et qu’elles ont plus de mal à supporter les charges administratives. Le dépôt d’une demande de brevet auprès de l’Office européen des brevets coûte près de cinq fois plus cher qu’une procédure auprès de l’US Patent Office des États-Unis, ce qui présente sans doute une importance particulière pour une petite économie ouverte comme celle de l’Autriche. L’Union européenne prévoit d’instituer un « Brevet communautaire » en liaison avec la création d’un Tribunal européen des brevets commun [53]. D’après la Commission européenne, l’adoption du Brevet communautaire européen devrait réduire considérablement les coûts des brevets. Toutefois, l’accord sur le nouveau brevet n’a pas encore été conclu. L’adoption d’un régime européen des brevets beaucoup moins onéreux améliorerait l’accès des entreprises autrichiennes aux DPI, et renforcerait ainsi les incitations à innover.

De larges réformes sont nécessaires pour améliorer la performance du système d’enseignement secondaire…

43 L’Autriche se classe parmi les pays de tête de l’OCDE pour les dépenses annuelles par élève dans l’enseignement primaire et secondaire. Le rapport enseignants/élèves est également supérieur à la moyenne. En dépit de cet investissement élevé, les résultats obtenus dans les tests PISA de l’OCDE pour les élèves de 15 ans sont tout juste voisins de la moyenne OCDE pour la plupart des indicateurs (graphique 4.4) [56]. En mathématiques et en lecture, près de 20 % des élèves appartiennent au « groupe à risque ».

Graphique 4.4

Niveau scolaire des jeunes de 15 ans et dépenses d’éducation

Niveau scolaire des jeunes de 15 ans et dépenses d’éducation

Écart par rapport à la moyenne¹
1. Un chiffre positif représente une note supérieure à la moyenne.

44 Il ressort de l’étude PISA que certains facteurs s’avèrent particulièrement importants pour améliorer la performance de l’éducation tout en limitant l’incidence du milieu socio-économique sur le niveau d’instruction. Bon nombre des pays qui se montrent à leur avantage dans les comparaisons internationales ont réorienté leurs politique et pratiques en matière d’éducation, cessant de privilégier les moyens (ressources, structures et contenu de l’enseignement) pour donner la priorité aux résultats, mesurés à l’aune de normes nationales. L’expérience des pays les mieux classés montre aussi qu’on peut améliorer la performance en accordant un plus large degré d’autonomie aux écoles dans l’organisation de leurs programmes tout en fixant des normes nationales de résultats. En outre, dans plusieurs pays très performants, il n’existe guère de différences entre les établissements scolaires, et le processus de sélection s’amorce tardivement. Il reste beaucoup à faire pour améliorer l’efficience et la performance du système scolaire autrichien sur tous ces points.

45 Le système éducatif se caractérise par un haut degré de persistance intergénérationnelle en ce qui concerne les filières suivies. Le niveau de qualification des parents joue un rôle important dans le choix qui est fait, à l’issue de l’école primaire, d’inscrire un enfant dans un collège d’enseignement général (Hauptschule, HS) ou dans un lycée (Allgemeinbildende Höhere Schule, AHS) menant directement à un examen d’entrée à l’université. Près de 80 % des élèves dont l’un des parents au moins est diplômé de l’université effectuent les quatre premières années d’études dans un AHS, tandis que la proportion tombe à 10 % si les deux parents n’ont effectué que la scolarité obligatoire [57]. La situation géographique joue aussi un rôle important. En milieu rural, la plupart des élèves âgés de 10 à 15 ans fréquentent le collège d’enseignement général, tandis qu’en milieu urbain c’est l’AHS qui prédomine. Le niveau d’instruction des parents joue aussi un rôle majeur dans la décision de l’élève de faire des études supérieures. Pour les élèves en milieu urbain titulaires d’un diplôme d’études secondaires, la probabilité d’obtenir un diplôme universitaire est d’environ 60 % si l’un des parents au moins a lui-même fait des études universitaires, mais elle tombe à 20 % si les deux parents ont simplement accompli leur scolarité obligatoire. Le niveau d’instruction des parents est un facteur particulièrement important chez les jeunes filles. Il s’ensuit que la possibilité d’accéder au cycle supérieur d’enseignement, indépendamment du contexte socio-économique, revêt une importance cruciale pour relever le niveau d’instruction dans l’ensemble de la société et accroître la mobilité socioéconomique individuelle.

46 Par ailleurs, dans l’étude PISA, les enfants issus de l’immigration ont obtenu des résultats beaucoup plus faibles que les enfants autochtones. Ce constat n’est pas propre à l’Autriche ; il a été fait pour d’autres pays européens, avec parfois des disparités encore plus prononcées. Toutefois, l’écart de performance entre les élèves de première génération (nés en Autriche de parents nés à l’étranger) et les élèves nés à l’étranger est beaucoup plus réduit en Autriche qu’en Suède, en France ou en Norvège, par exemple. Cela montre que la capacité d’intégration du système scolaire autrichien est réellement insuffisante. L’amélioration des compétences linguistiques pose un problème particulier, car les enfants d’immigrants rejoignent souvent leurs parents après un délai considérable, compte tenu des règles de regroupement familial. Il faut intensifier l’apprentissage de la langue pour les enfants qui intègrent tardivement le système scolaire avec une connaissance faible ou nulle de l’allemand. Il convient de revoir les conditions formelles d’accès aux programmes gratuits qui débouchent sur un diplôme de l’enseignement secondaire général (Hauptschule) indépendamment de l’âge, de manière à favoriser l’intégration au système éducatif et au marché du travail.

47 L’orientation des élèves vers différents types d’établissements en fonction de niveaux spécifiques de performance intervient à un âge plus précoce et revêt un caractère plus systématique que dans certains pays obtenant de bons résultats. En outre, l’Autriche est l’un des pays de l’OCDE où les résultats des établissements varient le plus fortement, les lycées affichant des résultats nettement supérieurs à ceux des établissements professionnels intermédiaires et des collèges. De fait, le classement médiocre de l’Autriche dans l’étude PISA tient en partie au poids élevé de l’enseignement professionnel dans ce pays. Tandis que le système d’enseignement professionnel est strictement axé sur la formation et favorise ainsi l’entrée des diplômés dans la vie active – comme en témoigne le faible taux de chômage des jeunes par rapport aux autres pays – le prix à payer est un manque de culture générale. L’insuffisance des connaissances générales, conjuguée à une faible participation au processus d’apprentissage continu [58], limite la mobilité des travailleurs et leur aptitude à suivre l’évolution des pratiques professionnelles, des structures organisationnelles et des besoins en compétences, avec des effets potentiels négatifs sur leur employabilité et la capacité d’innovation de l’économie.

48 Tandis que des progrès ont été accomplis vers l’établissement de normes de qualité dans certains domaines d’éducation, il n’existe pas d’objectifs éducatifs nationaux obligatoires qui seraient régulièrement évalués et permettraient de jauger la performance des établissements scolaires, lesquels seraient alors responsables de leurs résultats. En Autriche, l’autonomie dont disposent les écoles pour organiser l’environnement pédagogique varie selon les régions, et il existe une forte corrélation positive entre le degré d’autonomie des établissements et les résultats des élèves.

49 Les établissements scolaires n’ont qu’une très faible latitude pour recruter ou licencier des enseignants [59]. La sélection des enseignants est effectuée par les directeurs régionaux de l’enseignement et les établissements n’ont pratiquement pas de pouvoir pour les révoquer. De même, ils ne peuvent pas fixer les salaires des enseignants et, d’une manière plus générale, ils n’ont guère de liberté d’action sur le plan budgétaire. Une commission chargée par le gouvernement de formuler des propositions pour le développement du système éducatif (Zukunftskomission) a préconisé la mise en place d’un système d’indicateurs de résultats afin de comparer les performances des différents établissements à des valeurs de référence. En outre, la commission a recommandé que les établissements scolaires soient dotés de budgets globaux et bénéficient d’une large autonomie en matière de dépenses. On devrait définir des normes scolaires nationales et les évaluer régulièrement, tout en accordant aux établissements scolaires davantage de latitude pour déterminer les moyens appropriés d’atteindre leurs objectifs. Il faut adopter les propositions tendant à élaborer un système d’indicateurs de résultats et à développer l’analyse comparative, tandis que le financement des écoles devrait être lié à leur performance relative, comme c’est le cas des universités. L’autonomie accrue des établissements doit impliquer une plus grande liberté en ce qui concerne les questions de personnel.

50 À l’heure actuelle, la scolarité à mi-temps est la règle en Autriche, l’offre d’établissements à temps complet étant très limitée. La scolarisation à temps plein doit être développée. Cela atténuerait l’insuffisance des structures d’accueil des enfants d’âge scolaire. Cette mesure constituerait aussi une importante étape vers la réduction des coûts fixes du travail et réduirait ainsi l’un des obstacles à l’activité féminine.

51 La réforme du système éducatif secondaire dépend de relations intergouvernementales complexes (voir le chapitre 3 pour une analyse plus générale). Les communes sont chargées de la construction et de l’entretien des écoles primaires et des collèges, ainsi que du versement des salaires du personnel non enseignant (administration, surveillance). Les Länder cofinancent une partie de ces dépenses et prennent en charge la construction et l’entretien des établissements professionnels secondaires, dont le financement fait lui-même l’objet d’une participation des communes. Les investissements destinés aux lycées sont à la charge de l’administration fédérale. Tandis que les gouvernements des Länder assurent le recrutement des enseignants, le ratio enseignants/élèves est fixé d’un commun accord par l’administration fédérale et les Länder. L’État fédéral verse la totalité des salaires et des retraites des enseignants des écoles primaires et des établissements secondaires d’enseignement général et la moitié des rémunérations des établissements professionnels, le reste étant à la charge des Länder. L’administration fédérale établit les programmes scolaires, tandis que les questions administratives sont du ressort des Länder. La supervision des écoles relève à la fois de l’administration fédérale et des Länder.

52 La forte dispersion des compétences entre niveaux d’administration entrave la réforme du système éducatif. Ainsi, l’administration fédérale peut mettre en œuvre des normes de résultats dans les lycées, mais non dans les établissements d’enseignement professionnel gérés par les Länder. Le système de financement complexe contribue également à une mauvaise répartition des capacités : elles tendent à être insuffisantes dans les régions d’immigration où beaucoup d’enfants rencontrent des obstacles dans leurs études, mais deviennent de plus en plus excédentaires dans les régions qui se dépeuplent du fait des migrations internes [60]. Pour mettre fin à ces inefficiences, les responsabilités en matière de financement et de dépenses concernant les écoles devraient être confiées à un seul niveau d’administration. En particulier, au lieu de rembourser les salaires des enseignants aux Länder, le gouvernement fédéral devrait verser des dotations globales calculées en fonction du nombre d’élèves.

53 En outre, la plupart des lois relatives à l’éducation doivent être adoptées à la majorité parlementaire qualifiée (des deux tiers) (lois constitutionnelles). Ces dernières années, cette disposition a induit une stagnation de la législation relative aux établissements scolaires, des amendements même mineurs se trouvant bloqués du fait de l’obligation d’atteindre le seuil de la majorité qualifiée. Il faut abandonner la règle de la majorité qualifiée pour l’adoption des textes de loi relatifs à l’éducation.

… il faut adapter encore le système d’apprentissage…

54 Le système d’apprentissage dual de l’Autriche – qui absorbe environ 40 % d’une cohorte à l’issue de la scolarité obligatoire – a permis de créer un réservoir de compétences pratiques de haute qualité, comme en témoigne le faible taux de chômage des jeunes, qui atteint à peine la moitié de la moyenne européenne (chapitre 1, tableau 1.2). Au cours de la décennie écoulée, des efforts ont été déployés pour adapter les programmes d’apprentissage aux nouveaux besoins. Depuis 1997, 130 programmes ont été créés ou remodelés, principalement dans le secteur des services et des technologies de l’information. Cependant, par suite de ces initiatives visant à élargir les programmes pour assurer la mobilité et la flexibilité de la main-d’œuvre, les entreprises se sont montrées de moins en moins disposées à offrir un apprentissage (chapitre 1, tableau 1.2). Une solution consisterait à stimuler la coopération entre les entreprises et les établissements de formation, avec une approche modulaire de l’enseignement permettant de mieux concilier la spécialisation et la formation générale. Une réforme de ce type est à l’étude dans un Land.

… et consolider les acquis substantiels de la réforme universitaire

55 Les taux d’obtention de diplômes supérieurs en Autriche sont parmi les plus bas de la zone OCDE (graphique 4.5) [61]. Certes, ils ont doublé depuis 1991, alors que l’augmentation moyenne n’a été que d’un tiers dans la zone OCDE, mais aucune amélioration n’est perceptible depuis 2000. De plus, en 2002, la durée moyenne des études universitaires en Autriche, de 6.3 années, était l’une des plus longues de la zone OCDE (moyenne OCDE : 4.7 années) [62]. Tandis que les dépenses annuelles par étudiant correspondent à la moyenne OCDE, la longueur des études fait du système tertiaire autrichien l’un des plus onéreux au monde (graphique 4.6) [63]. À 41 %, le taux d’abandon est également élevé par rapport aux autres pays [64].

Graphique 4.5

Taux d’obtention d’un diplôme de l’enseignement supérieur, 2002

Taux d’obtention d’un diplôme de l’enseignement supérieur, 2002

%
1. Les taux sont estimés de la manière suivante : [nombre de diplômés]/[population d’âge correspondant]. Les programmes d’études supérieures (tertiaire-type A) permettent d’acquérir des qualifications pour la recherche avancée ou des professions hautement qualifiées.

Graphique 4.6

Dépenses cumulées par étudiant sur la durée moyenne des études supérieures, 2001

Dépenses cumulées par étudiant sur la durée moyenne des études supérieures, 2001

56 Des études longues tendent à décourager l’investissement dans l’éducation si elles ne débouchent pas sur des gains correspondants de capacité productive ou si ceux-ci ne sont pas suffisamment reflétés dans les rémunérations ultérieures. Dans une analyse du rendement de l’éducation entre les niveaux d’études moyen et élevé dans onze pays européens, l’Autriche apparaît à l’antépénultième rang si l’on considère uniquement le profil de revenu, en dépit d’une offre relativement faible de diplômés de l’enseignement supérieur. Elle se classe dernière si la probabilité de chômage et les indemnités de chômage sont également prises en compte. En revanche, l’Autriche se classe au second rang pour le rendement de l’éducation entre les niveaux de compétences inférieur et intermédiaire [65]. Outre la longue durée des études, la retraite anticipée réduit le rendement de l’éducation, et les taux d’imposition élevés aux tranches supérieures de revenus réduisent les incitations à poursuivre les études. À 50 %, le taux marginal d’imposition légal supérieur de l’Autriche dépasse de loin la moyenne de l’UE (42 %), même si l’imposition effective est moins lourde compte tenu des 13^e et 14^e mois de salaire (chapitre 2, tableau 2.3). D’après une autre étude, le rendement de l’éducation a diminué en Autriche durant les années 80 et 90, et la tendance a été particulièrement prononcée au niveau universitaire [66]. La baisse de la demande de main-d’œuvre du secteur public peut expliquer en partie cette évolution, étant donné qu’en Autriche près de la moitié des diplômés de l’université cherchent un emploi dans la fonction publique [67].

57 Ces dernières années, la nécessité d’instaurer des normes élevées d’enseignement universitaire a été de plus en plus reconnue dans le débat public. La loi sur l’université (Universitätsgesetz) de 2002 [68], entrée pleinement en vigueur le 1^er janvier 2004, a achevé un processus progressif d’extension de l’autonomie des universités qui durait depuis plusieurs décennies (encadré 4.5). Plusieurs éléments importants de ce dispositif visent à accroître l’efficience du système universitaire.

• Les éléments de financement liés aux résultats et l’allocation à chaque université des droits versés par ses étudiants instaurent une certaine concurrence entre les établissements universitaires et les incitent à améliorer leurs services. La planification prospective est favorisée par des accords sur trois ans entre les différentes universités et l’État fédéral, qui prévoient que les financements publics sont liés aux services offerts par les universités.
• La structure de diplômes à trois niveaux – licence, mastère et doctorat – préconisée par le processus de Bologne est désormais obligatoire pour tous les nouveaux programmes. Cette disposition réduira la durée des études et incitera les étudiants à faire preuve d’une plus grande mobilité. À l’heure actuelle, dans 30 % environ des programmes d’études, les diplômes prévus sont intégrés à la nouvelle structure à trois niveaux, et les programmes existants sont progressivement adaptés à la nouvelle structure.
• La liberté de passer contrat avec des entreprises pourrait réduire la forte dépendance du système éducatif tertiaire autrichien à l’égard des fonds publics et promouvoir une exploitation plus efficace des résultats de la recherche.
• Les nouveaux personnels engagés par les universités n’ont plus le statut de fonctionnaires titulaires mais sont salariés de l’université qui les emploie. De la sorte, les universités peuvent choisir librement leur personnel et ont de plus larges possibilités d’appliquer la rémunération au résultat et de moduler les rémunérations afin d’attirer des agents hautement qualifiés [69]. La proportion de titulaires dans les universités va baisser très rapidement étant donné qu’un quart des professeurs partiront à la retraite dans les dix prochaines années. L’occasion s’offre donc d’opérer des ajustements fondamentaux dans le système de rémunération.

58 Il faut assurer la viabilité du système de budget triennal. Les universités étant dotées de la pleine capacité juridique en vertu de la nouvelle législation, elles peuvent emprunter sur le marché si elles se trouvent à découvert. En outre, elles sont autorisées à prendre des participations dans des sociétés ou à fonder leur propre entreprise. Étant donné que les fonds publics et les droits versés par les étudiants représentent la plus grande partie des ressources des universités, les activités commerciales permises à ces dernières devraient être strictement définies. De plus, afin d’éviter l’aléa moral et d’assurer une concurrence équitable, l’État doit s’abstenir fermement de renflouer les universités confrontées à des difficultés financières  [70].

59 À l’heure actuelle, les fonds publics représentent environ 80 % du financement total des universités. C’est un chiffre élevé même au regard de la moyenne européenne ; dans les pays non européens membres de l’OCDE, les financements de sources non publiques représentent entre plus de 40 % (Canada) et plus de 80 % (Corée) des dépenses totales. Dans la zone OCDE, le montant des crédits consacrés à l’enseignement supérieur est en général d’autant plus élevé que les pays recourent à des sources de financement autres que les fonds publics, notamment les droits de scolarité et les dons. Le régime des droits de scolarité incite à améliorer les services si les universités sont autorisées à conserver les sommes versées par leurs propres étudiants, comme le stipule la nouvelle législation relative aux universités. L’imposition de droits de scolarité empêche aussi les étudiants de considérer l’éducation comme un bien gratuit, de sorte qu’une pression en faveur d’études plus courtes et plus efficientes se manifeste également du côté de la demande. De fait, selon des estimations, l’instauration de droits de scolarité peu élevés en 2001 a fait passer la proportion d’étudiants inactifs d’environ 25 % à quelque 5 % [71], mais n’a pas induit de baisse durable des inscriptions. La proportion des étudiants n’ayant pas réussi à un examen dans une année donnée est tombée de 39 % à 23 % [72]. La répartition sociale des étudiants est restée inchangée après l’instauration des droits, ce qui s’explique probablement par le fait que 40 % des étudiants de première année perçoivent une bourse d’études, et se voient ainsi rembourser leurs frais de scolarité [73]. Il faut étudier et évaluer de façon plus approfondie l’impact des droits de scolarité en procédant notamment à des comparaisons avec ce qui se fait dans les autres pays. Il faudrait envisager de permettre aux universités d’accroître la part de leur budget financée par ces droits et de fixer le niveau de ceux-ci, en mettant parallèlement en place un système de prêts étudiants remboursables en fonction des ressources.

60 Il importe aussi de noter que la performance du système éducatif tertiaire dépend dans une certaine mesure de celle de l’enseignement pré-tertiaire, d’où la nécessité de réformer celui-ci. De plus, l’organisation de l’accès aux universités détermine dans une large mesure les possibilités de développement du potentiel éducatif des étudiants. En règle générale, en Autriche, seuls sont admis à l’université les titulaires d’un diplôme de fin d’études secondaires (Matura). Étant donné la proportion élevée de personnes ayant effectué un apprentissage ou suivi une formation technique ou professionnelle de niveau intermédiaire, il est particulièrement important d’éviter que le régime d’admission à l’université empêche les jeunes d’exploiter toutes leurs chances de faire des études supérieures. Depuis une dizaine d’années, des progrès ont été accomplis en vue de réduire les obstacles qui freinent l’entrée à l’université des élèves issus de filières professionnelles de l’enseignement secondaire. Une étape importante à cet égard a été la création en 1997 d’un examen d’accès aux études tertiaires (Berufsreifeprüfung) pour les salariés ayant acquis des connaissances dans le cadre d’activités pratiques. Il complète l’examen d’admissibilité aux études (Studienberechtigungsprüfung) qui ne concerne qu’un domaine d’études particulier. La création en 1993 des universités de sciences appliquées (Fachhochschulen, FH) a également favorisé la mobilité entre le secteur pré-tertiaire et le secteur tertiaire, les FH étant ouvertes aux étudiants qui ne sont pas titulaires de la Matura mais qui ont des qualifications correspondant au domaine d’étude souhaité après avoir été reçus à un examen d’entrée (10 % des étudiants des FH à l’heure actuelle). Le secteur des FH a aussi contribué à réduire les disparités d’accès à l’enseignement tertiaire. Les FH enseignent principalement la gestion des affaires et l’ingénierie et sont moins axées sur la recherche que les universités classiques. La création de ces établissements a largement contribué au doublement des taux d’obtention de diplômes de l’enseignement tertiaire dans les années 90 et à la réduction de la durée moyenne des études (minimum : six semestres). En 2003, environ 20 % de tous les étudiants de première année étaient inscrits dans une FH [74]. En dépit de ces progrès, la forte persistance intergénérationnelle des trajectoires scolaires donne à penser qu’il reste beaucoup à faire pour faciliter l’accès à l’enseignement supérieur.