Chapitre 3. Assurer la viabilité des finances publiques

Notes

[1]
Étant donné le vieillissement de la population prévu jusqu’au milieu du siècle, la stabilisation du ratio dette publique/PIB au cours de la prochaine décennie ne garantit pas la viabilité budgétaire à long terme au Japon..
[2]
Tous les chiffres cités dans ce chapitre en matière de déficit et de dette renvoient aux administrations publiques – qui comprennent l’administration centrale et les collectivités locales et caisses de sécurité sociale – sauf indication contraire.
[3]
Une définition plus précise de la viabilité à long terme des finances publiques repose sur la contrainte budgétaire intertemporelle, qui implique que la valeur actualisée nette des futurs excédents primaires corresponde à l’encours des dettes nettes.
[4]
Doi (2004a, 2004b) est parvenu à la conclusion que la dette de l’administration centrale et des collectivités locales n’était pas soutenable compte tenu de l’orientation actuelle de la politique économique. Atoda et al. (2003) et Kaino (2004) ont réalisé des simulations à long terme indiquant que le ratio d’endettement public continuerait à augmenter rapidement, et qu’une accélération de la croissance du PIB ne suffirait pas à inverser la dynamique de la dette. Dekle (2002) estime qu’à politiques inchangées, la dette publique atteindrait un niveau compris entre 700 pour cent et 1 300 pour cent du PIB d’ici 2040.
[5]
Standard & Poor’s a revu d’un cran à la baisse la note de la dette souveraine japonaise à long terme en monnaie nationale et en devises, ramenée de AA à AA–, tandis que Fitch a pris la même mesure pour les obligations d’État japonaises en novembre 2002. En outre, Moody’s a abaissé de deux crans la note de la dette souveraine japonaise en monnaie nationale en mai 2002.
[6]
L’Office du Premier ministre a publié une estimation de la croissance potentielle de 0.9 pour cent au troisième trimestre 2004 (Office du Premier ministre, 2004).
[7]
Le gouvernement prend des mesures diverses pour faciliter le financement du déficit. Les obligations destinées aux investisseurs individuels se sont révélées populaires, puisque le volume des émissions est passé de 1 600 milliards de yens au cours de l’exercice budgétaire 2003 à 6 000 milliards de yens sur l’exercice 2004, et qu’il devrait atteindre pas moins de 10 000 milliards de yens pour l’exercice 2005. Le gouvernement a également introduit des obligations indexées sur l’inflation au cours de l’exercice budgétaire 2003, pour un montant initial de 100 milliards de yens. Le taux d’intérêt nominal sur ces obligations est fixe, mais le principal varie en fonction de l’indice tendanciel des prix à la consommation. Ce type d’obligation peut être considéré comme une forme d’engagement à lutter contre l’inflation, puisque celle-ci gonflerait le volume de la dette à rembourser (alors qu’un phénomène de déflation réduirait le montant du principal).
[8]
Les pensions et les cotisations de retraite sont ajustées tous les cinq ans. Si une baisse du taux de remplacement sous la barre des 50 pour cent était anticipée, les paramètres seraient revus pour empêcher une telle évolution.
[9]
Les personnes âgées payent 10 pour cent de leurs dépenses de soins, le reste étant pris en charge par l’assurance-maladie, tandis que les autres membres de la population assument 20 à 30 pour cent de ces coûts. L’âge d’ouverture des droits à cette couverture préférentielle, qui était de 70 ans en 2002, est en train d’augmenter et atteindra 75 ans en 2007.
[10]
En fait, les Orientations font apparaître un niveau de dépenses voisin de 36 pour cent du PIB de l’exercice 2004 à l’exercice 2008.
[11]
Les chiffres du solde budgétaire primaire n’incluent pas la sécurité sociale, qui affichait un déficit primaire correspondant à 0.5 pour cent du PIB au cours de l’exercice 2003. Si l’on considère l’ensemble constitué par la sécurité sociale, l’administration centrale et les collectivités locales, le déficit primaire des administrations publiques était de 5.9 pour cent du PIB cette année-là.
[12]
Il est plus difficile de maîtriser les dépenses des collectivités locales, qui dépendent des décisions de 47 préfectures et de plus de 3 000 communes (voir le chapitre 4).
[13]
Ce budget supplémentaire comprenait 1 400 milliards de yens de dépenses obligatoires supplémentaires, correspondant à des postes tels que le programme de garantie de revenu de subsistance et les mesures de reconstruction en cas de catastrophe naturelle. Parallèlement, 1 300 milliards de yens ont été retranchés du budget initial.
[14]
Les estimations relatives à l’augmentation des recettes ont été réalisées par Nikkociti Group (2004).
[15]
Il est prévu que les dépenses de sécurité sociale augmentent de 1 100 milliards de yens. Cette hausse devrait toutefois être limitée à 860 milliards de yens, au moyen de réformes dont la teneur n’a pas encore été précisée.
[16]
La Commission des impôts du gouvernement a commencé à examiner des points précis en septembre 2004, notamment la question de savoir s’il fallait supprimer ou revoir à la baisse les réductions uniformes d’impôt sur le revenu des personnes physiques qui avaient été introduites en 1999.
[17]
Tanaka (2002) estime que les Orientations sont fondamentalement différentes des systèmes de planification budgétaire d’autres pays, qui plafonnent les différents postes de dépenses sur la base de prévisions macroéconomiques et budgétaires à moyen terme, assorties d’orientations et d’objectifs clairs.
[18]
La loi fixait les objectifs chiffrés suivants : 1) limiter le déficit budgétaire de l’administration centrale et des collectivités locales à 3 pour cent du PIB, 2) mettre fin progressivement aux émissions d’obligations de qualité non bancaire et faire baisser le ratio dette/dépenses jusqu’à l’exercice budgétaire 2003, et 3) réduire certaines catégories de dépenses ou plafonner leur augmentation dans des proportions précises, notamment –10 pour cent pour l’aide publique au développement (APD) et les dotations aux collectivités locales, –7 pour cent pour les travaux publics, +2 pour cent pour la protection sociale et +5 pour cent pour la science et la technologie.
[19]
Comme indiqué précédemment, ce plafond de 38 pour cent s’applique uniquement jusqu’à l’exercice budgétaire 2006. Bien que l’objectif final soit d’obtenir un excédent budgétaire primaire, le plafond de dépenses fixé dans les Orientations inclut la charge d’intérêts.
[20]
En termes de comptabilité nationale, une partie de ces coûts d’entretien est incluse dans les consommations intermédiaires des administrations publiques.
[21]
Les dépenses sur contrats se sont élevées à 2 400 milliards de yens pour l’administration centrale, à 8 600 milliards de yens pour les collectivités locales, et à 1 700 milliards de yens pour les entreprises publiques au cours de l’exercice budgétaire 2003.
[22]
Le nombre de lits d’hôpitaux par millier d’habitants est trois fois plus élevé au Japon qu’aux États-Unis et au Royaume-Uni, et 1.5 fois plus élevé qu’en Allemagne et en France. Par ailleurs, la durée d’hospitalisation est trois à quatre fois supérieure à celle relevée dans d’autres pays.
[23]
Pour l’heure, si un traitement inclut des services non couverts, son coût n’est absolument pas pris en charge par le système public d’assurance-maladie. Permettre la prise en charge des services couverts dans ce cas de figure pourrait faire diminuer les dépenses publiques de santé totales pour plusieurs raisons. En premier lieu, cela encouragerait les patients à opter davantage pour des traitements non couverts, ce qui réduirait du même coup le nombre de traitements remboursés par l’assurance-maladie. En second lieu, cela ralentira peut-être la hausse tendancielle du nombre de traitements couverts par l’assurance-maladie. En tout état de cause, cette réforme constituerait un progrès en termes de choix des consommateurs et de protection sociale.
[24]
Les cotisations de retraite des non-salariés seront relevées graduellement de 13 300 yens par mois à 16 600 yens par mois en 2017.
[25]
La diminution du nombre de salariés due aux restructurations d’entreprises constitue la principale raison de la baisse du nombre de cotisants. Parallèlement, selon certaines sources, de nombreuses sociétés recourent de manière croissante à des travailleurs à temps partiel pour éviter de payer la part patronale des cotisations de retraite.
[26]
Le Nippon Keidanren, la principale fédération patronale japonaise, a récemment publié une simulation sur la viabilité des finances publiques. D’après le scénario « d’absence de réforme » (ratio dépenses/PIB constant, pas d’augmentation des impôts, scénario du gouvernement en matière de protection sociale), le déficit budgétaire primaire se monterait à 34 000 milliards de yens en 2025 (4½ pour cent du PIB) dans l’hypothèse d’une croissance nominale de la production de 2 pour cent au cours des 20 prochaines années, ce qui conduirait à une explosion de l’endettement. Par contre, des coupes claires dans les dépenses – qui permettraient de réduire de moitié les dépenses publiques en 2025 par rapport au niveau qu’elles atteindraient dans le scénario d’absence de réforme – se traduiraient par un budget primaire équilibré en 2013, conjugué à une croissance économique encore plus vigoureuse que dans le scénario d’absence de réforme (Nippon Keidanren, 2004).
[27]
La proportion imposable du revenu d’un ménage gagnant 10 millions de yens (environ 100 000 dollars) est de 46 pour cent au Japon, contre 77 pour cent aux États-Unis et 92 pour cent au Royaume-Uni.
[28]
Une enquête du gouvernement montre que près de 27 pour cent des salariées qui travaillent à temps partiel limitent leurs horaires de travail pour pouvoir bénéficier des conditions préférentielles prévues par le régime d’imposition du revenu des personnes physiques (ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale, 2002).
[29]
Les recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques à l’échelon de l’administration centrale ont représenté 14 000 milliards de yens pour l’exercice budgétaire 2003. L’exonération à taux plein de 20 pour cent ne s’applique pas aux contribuables à haut revenu.

1 Bien que le Japon ait réussi dans une certaine mesure à remédier à la dégradation de sa situation budgétaire intervenue au cours de la décennie 1992-2002, le processus d’assainissement des finances publiques n’en est encore qu’à ses débuts. Les investissements publics ont fait l’objet de coupes significatives et les dépenses globales ont été limitées, si bien que le secteur public a freiné la croissance au cours de la reprise (graphique 2.1). Cette modération des dépenses, conjuguée au redressement vigoureux de l’économie, devrait réduire le déficit public d’environ 1 point de PIB en 2004, ce qui le ramènerait à 6½ pour cent du PIB. Néanmoins, la dette publique, qui est déjà la plus importante de la zone OCDE en pourcentage du PIB, continue à augmenter à un rythme rapide. Bien que la faiblesse des taux d’intérêt à long terme puisse occulter la gravité du problème budgétaire, la situation actuelle repose sur un certain nombre de facteurs exceptionnels, notamment une atonie de la demande de crédit des ménages et des entreprises, et une politique monétaire très accommodante. Parallèlement à la reprise de l’activité économique et au déblocage des mécanismes de transmission du crédit, ces conditions changeront à un moment ou à un autre, créant le risque d’un gonflement encore plus rapide de la dette publique.

2 Le présent chapitre examine comment le Japon peut parvenir à la viabilité budgétaire au cours de la prochaine décennie [1]. Après avoir examiné l’ampleur et la gravité du problème budgétaire, nous nous pencherons sur les pressions à la hausse qui s’exerceront sur les dépenses à moyen terme. Dans une troisième partie, nous étudierons les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement, et la manière dont elles sont concrètement mises en œuvre, avant de voir comment d’autres pays de l’OCDE ont réussi à rééquilibrer sensiblement leur budget. Dans les dernières parties seront abordées des mesures spécifiques concernant les dépenses et la fiscalité, destinées à permettre l’assainissement des finances publiques. Le chapitre s’achève par une évaluation globale.

3 Il en ressort que la situation budgétaire du Japon est préoccupante. Dix années de stagnation économique et de réductions d’impôts ont entamé les recettes publiques exprimées en pourcentage du PIB, qui se situent aujourd’hui à l’un des niveaux les plus bas de la zone OCDE. Dans le même temps, les dépenses se sont rapprochées peu à peu de la moyenne OCDE, ce qui s’explique en partie par de nombreux plans de relance budgétaire et par les pressions liées au vieillissement de la population. En conséquence, en 2003 le déficit budgétaire du Japon rapporté au PIB était le plus important de la zone OCDE. La solution est claire: le Japon doit réduire ses dépenses pour les aligner sur le faible niveau de ses recettes fiscales, ou rapprocher celles-ci de la norme OCDE. L’expérience d’autres pays membres ayant réussi à résorber fortement leur déficit budgétaire laisse à penser qu’il faudra associer ces deux approches pour assurer la viabilité des finances publiques. Si l’ampleur de l’ajustement requis pour stabiliser le ratio dette publique/PIB ne fait aucun doute, la crainte qu’une réduction du déficit ne sape l’expansion économique actuelle rend difficile l’émergence du consensus politique indispensable à l’action des pouvoirs publics. Toutefois, repousser l’assainissement budgétaire a un coût. Plus longtemps il faudra pour parvenir à équilibrer le budget primaire, plus le niveau d’endettement public sera élevé au bout du compte, et plus le fardeau qu’il représente pour l’économie sera lourd. En outre, un processus prolongé d’assainissement budgétaire implique la possibilité d’une hausse déstabilisante de la prime de risque sur les obligations d’État. Une telle hausse pourrait être limitée ou évitée grâce à un programme crédible d’assainissement budgétaire. Cependant, les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement devraient être plus ambitieuses et plus précises que le plan qui a été révisé au début de 2004, et elles devraient comporter un mécanisme de rétroaction efficace pour éviter les dérapages par rapport à l’objectif. Pour parvenir à la viabilité budgétaire, il est indispensable que les autorités élaborent un programme à moyen terme crédible, tout en accélérant le rythme de résorption du déficit pendant les périodes de forte croissance.

Quelle est la gravité du problème budgétaire?

4 Le Japon est entré dans les années 90 avec un budget de l’État excédentaire et un niveau d’endettement public modeste. Des politiques budgétaires expansionnistes et une décennie de stagnation économique ont cependant débouché sur un déficit budgétaire record de près de 8 pour cent du PIB en 2002 et 2003 (tableau 3.1) [2]. Le déficit budgétaire primaire, qui exclut les versements d’intérêts, était également le plus important de la zone OCDE. Le déficit diminuera en 2004, mais le ratio dette publique/PIB continue à augmenter à un rythme soutenu. La viabilité des finances publiques passe par une croissance du PIB nominal au moins aussi rapide que celle de l’encours de la dette publique dans le long terme [3]. Toutefois, entre 1992 et 2002, la dette publique a enregistré une hausse de 7½ pour cent par an, très nettement supérieure à la modeste progression de 0.3 pour cent du PIB nominal. Il est clair que si la tendance actuelle se confirme, on assistera à une explosion de la dette publique, ainsi que le prévoient un certain nombre d’études [4]. En termes nets, la dette publique japonaise est l’une des plus élevées de la zone OCDE (elle atteint près du double de la moyenne de la zone); la prise en compte des actifs de la banque centrale abaisserait toutefois sensiblement son niveau (voir l’encadré 3.1). Devant l’augmentation rapide de l’endettement, les agences de notation internationales ont déclassé la dette souveraine japonaise, dont la note est aujourd’hui la plus basse des pays du G-7 [5].

Tableau 3.1

La situation budgétaire du Japon

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Capacité de financement –7.2 –7.5 –6.1 –7.9 –7.7 –6.5 –6.4 –6.3 Solde primaire2 –4.1 –5.8 –6.0 –4.7 –6.4 –6.2 –5.0 –4.7 –4.3 Capacité de financement corrigée des influences conjoncturelles –5.3 –6.7 –7.2 –5.5 –6.8 –6.8 –6.3 –6.4 –6.6 Solde primaire corrigé des influences conjoncturelles –3.9 –5.2 –5.8 –4.1 –5.4 –5.4 –4.8 –4.7 –4.5 Recettes totales 30.6 30.5 30.7 31.6 30.2 29.9 30.2 30.7 31.2 Dépenses totales 36.1 37.7 38.2 37.7 38.1 37.6 36.7 37.2 37.5 Dette brute 112.2 125.7 134.1 142.3 149.3 157.5 163.5 170.0 175.4 Dette nette 45.8 53.6 59.1 65.2 71.4 79.1 84.4 90.1 94.7 1. Estimations de l’OCDE, et prévisions pour 2004 à 2006. 2. Hors paiements d’intérêts nets de l’État. Source : Office du Premier ministre et calculs de l’OCDE.

La situation budgétaire du Japon

En pourcentage du PIB, administrations publiques¹

Encadré 3.1. Comment mesurer correctement le volume de la dette publique?

Comme indiqué plus haut, le Japon affiche le rapport entre engagements financiers bruts des administrations publiques et PIB le plus élevé des pays de l’OCDE. La dette brute est souvent considérée comme un indicateur plus adéquat que la statistique nette, pour plusieurs raisons. Premièrement, les actifs des administrations publiques sont dans une large mesure détenus par le système de sécurité sociale et sont affectés au règlement d’engagements futurs. Deuxièmement la qualité de certains actifs publics, tels que les crédits accordés aux établissements relevant du Programme budgétaire d’investissements et de prêts (PBIP), est douteuse. Seul un tiers environ des actifs publics se présentent sous la forme d’instruments liquides, tels que des obligations ou des disponibilités. Troisièmement, il est possible que la dette brute sous-estime les engagements à terme des administrations publiques, dans la mesure où elle n’inclut pas des éléments de passif éventuel tels que les garanties publiques de prêts accordées aux organismes parapublics.
Néanmoins, les administrations publiques japonaises détiennent également un volume non négligeable d’actifs financiers, qui équivalait à la moitié de leurs engagements financiers en 2003. Leur dette nette se situe donc aux alentours de 80 pour cent du PIB, ce qui place encore le Japon au quatrième rang des pays de l’OCDE les plus endettés (tableau 3.2). En termes de fardeau économique, la dette nette constitue peut-être un meilleur indicateur, puisque les actifs publics sont également sources de revenus. En 2003, la moitié environ des intérêts acquittés au titre des engagements de l’État – représentant approximativement 3 pour cent du PIB – a été compensée par des intérêts encaissés. En conséquence, la charge d’intérêts nette a représenté environ 1½ pour cent du PIB.

Tableau 3.2

Mesures diverses de la dette publique

2000 2001 2002 20033 Taux de croissance A. En milliers de milliards de yens Dette brute 685.6 720.1 744.9 784.2 4.6 Dette nette 302.4 329.6 355.9 394.1 9.2 Situation nette de la Banque du Japon1 72.1 77.9 84.8 86.2 6.1 En termes consolidés2 230.3 251.7 271.2 307.9 10.1 2000 2001 2002 20033 B. En pourcentage du PIB Dette brute 134.1 142.3 149.3 157.5 Dette nette 59.1 65.2 71.4 79.1 Situation nette de la Banque du Japon1 14.1 15.4 17.0 17.3 En termes consolidés2 45.0 49.7 54.4 62.0 1. Calculs de Lebow (2004). 2. Administrations publiques et Banque du Japon prises ensemble. 3. Estimations de l’OCDE. Source : Lebow (2004).

Mesures diverses de la dette publique

La charge d’intérêts des administrations publiques serait encore plus faible si les versements d’intérêts à la Banque du Japon étaient inclus dans les recettes. La banque centrale a en effet monétisé une proportion significative de la dette de l’État en rachetant des emprunts publics. La Banque du Japon est certes indépendante sur le plan opérationnel, mais il serait peut-être légitime de considérer les banques centrales comme faisant partie intégrante du secteur public, puisqu’elles peuvent financer les dépenses de l’État en monétisant la dette publique, et qu’elles sont assujetties à des règles concernant le transfert de leurs excédents à l’État. Dans la mesure où l’actif net de la Banque du Japon était estimé à 17 pour cent du PIB en 2003 (Lebow, 2004), son intégration dans le secteur public ramènerait la dette nette des administrations publiques à 62 pour cent du PIB (tableau 3.2). Les niveaux correspondants seraient de 40 pour cent aux États-Unis et d’environ 30 pour cent au Royaume-Uni et au Canada.
Si la prise en compte des actifs financiers de l’État et de la Banque du Japon modifie le niveau de l’endettement public, elle ne change rien à l’évolution récente. En fait, sur une base consolidée (intégrant la Banque du Japon), la dette financière nette a augmenté à un rythme annuel de 10 pour cent depuis 2000.

5 La gravité du problème de la dette publique est occultée dans une certaine mesure par la faiblesse des taux d’intérêt à long terme sur les obligations d’État, qui indique que la prime de risque reste basse. Le taux des obligations d’État japonaises à dix ans est inférieur à 2 pour cent depuis 1998, ce qui en fait le taux le plus bas des pays membres de l’OCDE et limite la charge d’intérêts assumée par l’État. De plus, le taux d’intérêt moyen sur la dette publique (charge totale d’intérêts divisée par la dette de l’État) est tombé de 5.4 pour cent en 1991 à 2 pour cent en 2002 (graphique 3.1). En conséquence, les versements d’intérêts de l’État sont passés de 3½ à 3 pour cent du PIB au cours de cette période, malgré la forte hausse de la dette publique. Si le taux d’intérêt moyen était resté à son niveau de 1991, la charge d’intérêts se serait alourdie de 26 000 milliards de yens (5 points de PIB) en 2002.

Graphique 3.1

Charge d’intérêts de l’État

(1) Obligations d’État à dix ans.
(2) Estimation OCDE.

6 Le faible niveau des taux d’intérêt à long terme résulte de circonstances exceptionnelles. Les banques sont peu enclines à accroître leurs prêts, s’attachant plutôt à réduire leurs portefeuilles de créances improductives. Dans le même temps, la demande de crédit des ménages et des entreprises est relativement faible, les entreprises continuant à se désendetter. La politique d’assouplissement quantitatif de la Banque du Japon a contribué à maintenir les taux d’intérêt à long terme au plus bas niveau observé jusqu’ici (voir le chapitre 2). L’abondance des liquidités fournies par les autorités monétaires aux banques a aidé celles-ci à acquérir des obligations d’État. En outre, la Banque du Japon elle-même achète des obligations d’État dans le cadre de sa politique d’assouplissement quantitatif. En fait, le volume de ces acquisitions représente un quart du montant des nouvelles émissions obligataires, de sorte que les avoirs de la banque centrale correspondent aujourd’hui à 15 pour cent de l’encours de la dette publique. En résumé, une politique monétaire expansionniste et le manque de prise de risques de la part du secteur privé expliquent le niveau exceptionnellement bas des taux d’intérêt, malgré le poids considérable et croissant de la dette publique.

7 Reste que cette situation atypique commence à évoluer. Tandis que la réduction des prêts improductifs progresse conformément à l’objectif fixé pour 2005 par le gouvernement et que l’investissement rebondit, le rythme du déclin du crédit bancaire ralentit. Sur le plan de la politique monétaire, la seconde des conditions fixées par la Banque du Japon pour mettre fin à l’assouplissement quantitatif est partiellement remplie, et la première devrait probablement l’être au cours de cette phase d’expansion. Au fur et à mesure que le secteur privé retrouve le goût du risque et que la politique monétaire reprend une orientation plus classique, il est à craindre que les taux d’intérêt n’enregistrent brusquement une forte hausse.

Les pressions à la hausse qui s’exercent sur les dépenses

8 Dans cette partie seront examinés deux facteurs susceptibles de gonfler les dépenses publiques. En premier lieu, la charge d’intérêts va probablement augmenter, dans un contexte de montée de l’endettement public et de normalisation des taux d’intérêt à long terme, par rapport à leur niveau exceptionnellement bas. En second lieu, le vieillissement démographique va tendre à faire grimper les dépenses de sécurité sociale. Le nombre de personnes d’âge actif baisse depuis 1995, et leur poids dans la population totale diminuera de 5 points de pourcentage environ au cours de la prochaine décennie, selon les prévisions du gouvernement. Parallèlement, la part de la population âgée de plus de 65 ans passerait de 20 pour cent à 26 pour cent sur la même période. Compte tenu du déclin du taux de natalité, la population totale devrait commencer à diminuer en 2006.

L’incidence de taux d’intérêt plus élevés

9 Une hausse substantielle des taux d’intérêt créerait un risque sérieux de difficultés financières, même si ses répercussions seraient graduelles, dans la mesure où l’échéance moyenne de la dette publique est de cinq ans. Selon une estimation des autorités japonaises, une augmentation d’un point de pourcentage des rendements obligataires en 2004 alourdirait de 1300 milliards de yens (0.3 point de PIB) le service de la dette sur l’exercice budgétaire 2005, qui atteindrait 3 600 milliards de yens au cours de l’exercice 2007. Cela ne poserait pas de problème si la hausse des taux d’intérêt était due à une croissance plus forte du PIB nominal, qui se traduirait également par un supplément de recettes fiscales. Toutefois, compte tenu des réductions d’impôts répétées de ces dernières années, il serait à craindre que la hausse des recettes fiscales ne compensât que partiellement le gonflement du service de la dette. Ainsi, alors que le PIB nominal a progressé de 0.7 pour cent au cours de l’exercice budgétaire 2003, les recettes d’impôts sur le revenu des personnes physiques ont reculé d’environ 6 pour cent, même si des facteurs particuliers expliquent en partie ce déclin.

10 Étant donné que l’ampleur de l’augmentation de la charge d’intérêts dépend du niveau des taux d’intérêt, le tableau 3.3 présente deux scénarios. Dans le premier, il est prévu que le taux d’intérêt nominal à long terme s’établisse en moyenne à 2.8 pour cent au cours de la prochaine décennie, c’est-à-dire au niveau de l’exercice 2008 dans les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement, le taux de croissance du PIB nominal étant au même niveau (tableau 3.4). Cela se traduirait par un doublement de la charge d’intérêts de l’État, qui passerait de 3 pour cent du PIB aujourd’hui à 6 pour cent du PIB en 2014 (scénario A1). Néanmoins, ce scénario, qui implique une croissance de la production en termes réels et un taux d’intérêt réel à long terme de l’ordre de 2 pour cent, est quelque peu optimiste. Les niveaux relatifs du taux de croissance et du taux d’intérêt peuvent s’avérer moins favorables [6]. Sous l’effet conjugué d’une hausse des taux d’intérêt et d’un ralentissement de la croissance de la production, les versements d’intérêts de l’État atteindraient presque 10 pour cent du PIB en 2014 (scénario B1).

Tableau 3.3

Prévisions de dépenses publiques à moyen terme

Taux de croissance du PIB (en pourcentage) Taux d’intérêt à long terme (en pourcentage) Dépenses publiques Croissance annuelle moyenne en pourcentage entre 2004 et 2014 Dépenses publiques totales (en pourcentage du PIB)3 Réel Nominal Réel Nominal Investissement public Taux de croissance Part du PIB en 2014 Paiements de sécurité sociale1 Taux de croissance Part du PIB en 2014 Paiements d’intérêts bruts Taux de croissance Part du PIB en 2014 Autres dépenses publiques2 Taux de croissance Part du PIB en 2014 2014 Hausse depuis 2004 (en points de pourcentage) A. Croissance forte/taux d’intérêt bas Scénario 1 2.0 2.8 2.0 2.8 2.8 4.0 3.4 23.5 10.1 6.2 2.8 7.7 41.4 4.6 Scénario 2 2.0 2.8 2.0 2.8 0.0 3.2 3.4 23.5 9.6 5.9 0.0 5.8 38.4 1.7 Scénario 3 2.0 2.8 2.0 2.8 –2.0 2.7 3.4 23.5 9.3 5.7 0.4 6.1 38.0 1.3 B. Croissance faible/taux d’intérêt élevé5 Scénario 1 1.3 2.1 3.0 3.8 2.8 4.2 3.1 24.2 14.4 9.6 2.1 7.6 45.4 8.6 Scénario 2 1.3 2.1 3.0 3.8 0.0 3.4 3.1 24.2 13.8 9.1 0.0 6.2 42.9 6.1 Scénario 3 1.3 2.1 3.0 3.8 –2.0 2.9 3.1 24.2 12.5 8.1 –7.6 2.8 38.0 1.3 1. Les paiements de sécurité sociale représentent les versements de sécurité sociale dans l’optique des comptes nationaux plus les dépenses de consommation publique finale au titre des prestations sociales. Ils augmentent en fonction des prévisions 2004 du ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale (voir le tableau 3.5). 2. Dépenses publiques totales moins investissement public moins paiements de sécurité sociale (y compris les dépenses de consommation publique finale au titre des prestations sociales) moins paiements d’intérêts par l’État. 3. Côté recettes, les élasticités fiscales sont fixées à 1.1 pour les impôts directs et à 1.0 pour les impôts indirects. 4. Le taux de croissance moyenne du PIB réel pour la période 2004-14 est tiré des Orientations économiques et budgétaires à moyen terme. Le taux de croissance pour 2005 et 2006 (2.0 pour cent en termes réels) est présumé se maintenir indéfiniment. Le taux d’intérêt réel est le « taux d’intérêt à long terme nominal » des Perspectives ajusté à l’aide du déflateur implicite du PIB du scénario de référence. De même, le taux d’intérêt nominal de 2.8 pour cent en 2008 et la hausse du déflateur du PIB de 0.8 pour cent sont présumés se maintenir indéfiniment. 5. Le taux de croissance potentielle du scénario de référence à moyen terme de l’OCDE pour 2004-10 est présumé se maintenir. Le taux d’intérêt réel est fixé à 3 pour cent, soit la moyenne des 15 dernières années. Source Office du Premier ministre et calculs de l’OCDE

Prévisions de dépenses publiques à moyen terme

Tableau 3.4

**Les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement**

Exercice 20021 Exercice 20032 Exercice 2004 Exercice 2005 Exercice 2006 Exercice 2007 Exercice 2008 Conditions macroéconomiques Taux de croissance du PIB réel (en pourcentage) 1.1 3.2 1.8 2.0 2.0 2.1 2.1 Taux de croissance du PIB nominal (en pourcentage) –0.7 0.8 0.5 1.4 2.1 2.5 2.9 PIB nominal (en milliers de milliards de yens) 497.7 501.4 500.6 507.6 518.3 531.4 547.1 Taux d’inflation (pourcentage de hausse du déflateur du PIB) –1.8 –2.4 –1.3 –0.6 0.1 0.4 0.8 Taux de chômage (en pourcentage) 5.4 5.3 5.1 5.1 4.9 4.8 4.6 Taux d’intérêt à long terme nominal (en pourcentage) 1.1 1.3 1.5 1.8 2.3 2.8 Capacité de financement (+)/besoin de financement (–) par secteur Administrations publiques –8.2 –8.1 –7.4 –6.8 –6.0 –5.5 –5.1 Secteur privé 10.8 11.0 10.4 9.7 8.8 8.5 8.2 Solde avec le reste du monde –2.6 –2.9 –3.0 –2.9 –2.8 –2.9 –3.1 Conditions budgétaires de l’administration centrale et des collectivités locales (en pourcentage du PIB)3 Capacité de financement Administration centrale –7.3 –6.7 –6.3 –6.0 –5.6 –5.1 –5.0 Collectivités locales –0.7 –1.0 –0.5 –0.2 0.0 –0.1 0.0 Total –8.0 –7.7 –6.9 –6.2 –5.6 –5.2 –5.0 Soldes financiers primairesAdministration centrale –5.8 –5.2 –5.0 –4.7 –4.1 –3.6 –3.2 Collectivités locales 0.2 –0.1 0.3 0.6 0.7 0.6 0.7 Total –5.6 –5.4 –4.6 –4.1 –3.4 –2.9 –2.5 Encours de la dette (administration centrale et collectivités locales, en milliers de milliards de yens) 604.8 639.6 674.2 706.0 736.0 764.6 791.5 (en pourcentage du PIB) 121.1 128.4 134.7 139.1 142.0 143.9 144.7 Dépenses des administrations publiques (sécurité sociale incluse) En milliers de milliards de yens 190.1 182.1 181.4 182.5 185.5 190.0 195.8 En pourcentage du PIB 38.1 36.6 36.2 36.0 35.8 35.8 35.8 1. Données effectives, sauf pour l’encours de la dette.2. Les chiffres effectifs sont indiqués pour la croissance et le niveau du PIB, inflation, le taux de chômage et le taux d’intérêt nominal à long terme. 3. Un résultat négatif indique un déficit. Source : Office du Premier ministre, Estimations de référence présentées au Conseil de la politique économique et budgétaire le 16 janvier 2004.

**Les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement**

En pourcentage du PIB

11 Plus sérieuse est la menace d’une hausse des taux d’intérêt réels due à une augmentation de la prime de risque, tandis que le niveau de la dette publique grimpe vers des sommets inconnus. Une telle hausse ne serait pas compensée par un surcroît de recettes fiscales. En outre, elle réduirait encore la marge de manœuvre budgétaire, affaiblissant du même coup la résilience de l’économie face aux chocs. Néanmoins, certains facteurs tendent à empêcher une telle hausse au Japon. Premièrement, la dette publique est libellée en yens et détenue à hauteur de 96 pour cent par des agents économiques résidents. Deuxièmement, la moitié de la dette publique est aux mains d’établissements liés à l’État, notamment d’établissements financiers publics tels que la Poste japonaise et la Banque du Japon (graphique 3.2). Troisièmement, le secteur privé se caractérise par un taux d’épargne élevé, et les investissements japonais sont fortement orientés vers le marché intérieur, en partie du fait de la réglementation. Ainsi, 68 pour cent des actifs détenus par les organismes de retraite doivent se trouver au Japon.

Graphique 3.2

Ventilation des obligations d’État en portefeuille entre les différents secteurs

(1) Y compris les obligations PBIP, qui ont été émises pour la première fois en 2001. Bien qu’elles ne soient pas comptabilisées dans la dette des administrations publiques, pour les acquéreurs elles ne se distinguent pas des obligations publiques.

12 D’autres éléments peuvent cependant susciter des préoccupations quant au financement des volumineux déficits budgétaires des administrations publiques. Comme indiqué plus haut, la fin de la politique d’assouplissement quantitatif menée par la Banque du Japon et la résurgence du goût du risque dans le secteur privé pourraient se traduire par des taux d’intérêt plus élevés. En outre, le vieillissement démographique a contribué à faire baisser le taux d’épargne des ménages à un niveau estimé à 5 pour cent en 2004, et la poursuite de ce déclin pourrait compliquer le financement des déficits budgétaires. Par ailleurs, la Poste japonaise, qui attire une part significative de l’épargne des ménages et la canalise vers le secteur public, va être privatisée (voir le chapitre 5). Une hausse marquée des taux d’intérêt aurait d’amples répercussions négatives sur la situation budgétaire, sur les établissements financiers des secteurs public et privé, ainsi que sur la sphère réelle de l’économie. La gravité de ces conséquences potentielles souligne à quel point il est important de résoudre le problème budgétaire [7].

L’augmentation des dépenses de sécurité sociale

13 Bien que les dépenses de sécurité sociales soient relativement faibles comparées à celles d’autres pays de l’OCDE à l’heure actuelle, elles devraient augmenter à un rythme rapide en raison du vieillissement de la population. En 2002, le ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale prévoyait que le volume total des dépenses de sécurité sociale – concernant les retraites, les soins de santé, la protection sociale et les services de soins de longue durée – croîtrait au rythme de 4.2 pour cent par an jusqu’en 2010, entraînant une augmentation de leur poids relatif de 1½ point de PIB (tableau 3.5).

Tableau 3.5

Dépenses de sécurité sociale

2004 2010 En milliers de milliards de yens Part du PIB2 Prévisions anciennes1 En milliers de milliards de yens Part du PIB2 Prévisions révisées En milliers de milliards de yens Part du PIB2 Dépenses totales 86 17.0 110 18.4 105 17.6 Pensions 46 9.1 58 9.7 53 8.9 Soins de santé 26 5.1 35 5.9 34 5.7 Protection sociale 14 2.8 17 2.8 18 3.0 Dont : Soins infirmiers aux personnes âgées 5 1.0 8 1.3 9 1.5 1. Prévisions établies en 2002. Elles ont été révisées à la suite de réformes récentes, notamment celle du système de retraite, et de modifications des hypothèses démographiques. 2. Dans l’hypothèse d’une croissance annuelle de 2.8 pour cent entre 2004 et 2010. Source : Ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale

Dépenses de sécurité sociale

14 La hausse des dépenses de retraite, qui représentent plus de la moitié des dépenses de sécurité sociale, sera ralentie par l’introduction d’une «indexation macroéconomique». En principe, les pensions de retraite des personnes âgées de 65 ans et plus ont été ajustées en fonction de l’indice des prix à la consommation jusqu’en 2004. Toutefois, compte tenu de l’impact négatif de la diminution de la population d’âge actif et de l’augmentation de l’espérance de vie sur le système de retraite, la revalorisation des pensions de retraite restera inférieure à l’inflation. Plus précisément, les autorités prévoient que le taux d’augmentation moyen des pensions sera égal inférieur de 0.9 point de pourcentage à la hausse de l’indice des prix sur la période allant jusqu’à l’exercice 2025. Les pensions de retraite ne pouvant être réduites, elles resteront donc inchangées si le taux d’inflation n’excède pas 0.9 pour cent. Le niveau initial des prestations pour les nouveaux bénéficiaires sera réduit du fait de l’indexation macroéconomique. Cette nouvelle approche débouchera probablement sur une baisse du taux de remplacement assuré par les retraites, qui est actuellement de 59 pour cent du salaire moyen, et qui doit demeurer supérieur à 50 pour cent aux termes de la législation japonaise [8]. D’après les prévisions effectuées, cette réforme devrait stabiliser les dépenses de retraite aux alentours de 9 pour cent du PIB jusqu’à la fin de la décennie (tableau 3.5), dans l’hypothèse où l’inflation serait nettement positive.

15 Il est probable que le Japon connaîtra une augmentation sensible de ses dépenses de santé, qui représentent le deuxième poste des dépenses de sécurité sociale malgré les réformes adoptées ces dernières années. Le gouvernement a notamment revu à la hausse la participation financière des assurés, relevé de 70 ans à 75 ans l’âge d’admission au régime de prise en charge médicale des personnes âgées [9], et réduit les tarifs des services médicaux ainsi que les prix des médicaments. Néanmoins, le gouvernement prévoit une augmentation du volume des dépenses de 5.1 pour cent du PIB en 2004 à 5.7 pour cent en 2010 (tableau 3.5), les dépenses relatives aux personnes âgées devant représenter plus de la moitié de cette hausse. Une fois intégrées les dépenses accrues de services de soins de longue durée, les projections du gouvernement font ressortir une progression de 0.6 point de PIB des dépenses totales de sécurité sociale d’ici la fin de la décennie, malgré une stabilisation des dépenses de retraite en pourcentage du produit intérieur brut.

Dépenses publiques totales

16 Compte tenu du gonflement escompté de la charge d’intérêts et des dépenses de sécurité sociale, les dépenses publiques totales augmenteraient sensiblement au cours des dix prochaines années, même si toutes les autres catégories de dépenses des administrations publiques enregistraient une hausse correspondant à celle du PIB nominal. Dans l’hypothèse d’une croissance forte et de taux d’intérêt bas, les dépenses publiques totales passeraient de 36½ pour cent du PIB en 2004 à 41½ pour cent en 2014 (tableau 3.3). Une expansion économique plus lente et des taux d’intérêt plus élevés porteraient le poids des dépenses publiques à 45½ pour cent du PIB, soit un niveau nettement supérieur au plafond de 38 pour cent mentionné dans les Orientations à moyen terme du gouvernement. Cela tient au fait que les dépenses obligatoires correspondant aux paiements d’intérêts et au système de sécurité sociale sont plus importantes que les dépenses discrétionnaires (investissements publics et autres dépenses publiques dans le tableau 3.3). En conséquence, même si les dépenses discrétionnaires demeuraient constantes en termes nominaux au cours de la prochaine décennie, les dépenses totales enregistreraient une hausse comprise entre 1.7 point et 6.1 points de PIB.

Les projets du gouvernement pour assurer la viabilité des finances publiques

17 Les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement, qui ont vu le jour en 2002 puis ont été actualisées en 2003 et 2004, montrent une voie possible d’assainissement budgétaire, à partir de prévisions économiques (tableau 3.4). Bien qu’elles ne couvrent que la période allant jusqu’à l’exercice 2008, leur objectif final est un excédent budgétaire primaire de l’administration centrale et des collectivités locales au début des années 2010. Pour réduire le déficit, les pouvoirs publics doivent limiter leurs dépenses à un niveau proche de celui de l’exercice 2002, soit 38 pour cent du PIB pour l’ensemble des administrations publiques, jusqu’à l’exercice 2006 [10]. Les Orientations prévoient un allègement du déficit budgétaire primaire de ½ point de PIB par an jusqu’à l’exercice 2008 [11].

Traduire les Orientations dans les faits

18 Depuis l’introduction des Orientations, chaque budget est axé sur la limitation des dépenses [12]. La politique budgétaire a pris un tour exceptionnel au cours de l’exercice 2003, car les dépenses n’ont pas été sensiblement revues à la hausse par le biais d’un budget supplémentaire. Il est en effet de coutume au Japon d’établir le projet de budget initial au cours de l’année précédente. Pour éviter un recul des dépenses totales, de fortes pressions politiques sont exercées vers la fin de chaque exercice en faveur d’une rallonge budgétaire, axée sur les travaux publics. Par voie de conséquence, l’élaboration d’un budget supplémentaire prévoyant des travaux publics additionnels était devenue la règle jusqu’à une date récente (graphique 3.3). Or, la loi de finances rectificative de l’exercice 2003 n’a ajouté que 200 milliards de yens aux dépenses des administrations publiques [13], ce qui s’est traduit par un recul de 2.1 pour cent des dépenses totales par rapport à l’exercice 2002. Cela a également permis de limiter les dépenses des collectivités locales, en particulier en matière d’investissements publics, ce qui a contribué à une baisse à deux chiffres en termes réels des investissements de l’ensemble des administrations publiques au cours de l’exercice 2003.

Graphique 3.3

Budgets supplémentaires et cycle économique

(1) La révision représente le pourcentage de variation du budget définitif par rapport au budget initial pour chaqueexercice.

19 Le gouvernement a maintenu le plafonnement des dépenses dans le budget de l’exercice 2004, limitant la hausse du budget initial à 0.4 pour cent par rapport à l’année précédente (tableau 3.6). Cette modération des dépenses s’est accompagnée de réformes destinées à assouplir la procédure d’affectation des fonds et à améliorer l’efficience des dépenses publiques (encadré 3.2). Au chapitre des recettes, les principaux changements incluent : i) une hausse des cotisations de retraite des salariés; ii) la suppression de la déduction spéciale pour conjoint à charge accordée au titre de l’impôt sur le revenu; ainsi que iii) l’élimination de la déduction d’impôt sur le revenu accordée aux personnes âgées et la réduction des abattements concernant les prestations versées dans le cadre du système public de retraite [14]. L’impact global sur les recettes – 1 200 milliards de yens (¼ point de PIB) – est plutôt faible.

Tableau 3.6

Le budget de l’exercice 2004¹

(A) Exercice 2003 Budget initial (B) Exercice 2003 Budget final (C) Exercice 2004 Budget initial Pourcentage de variation C/A Pourcentage de variation C/B Dépenses totales 81.8 81.9 82.1 0.4 0.2 Service de la dette 16.8 16.1 17.6 4.6 9.2 Transferts aux collectivités locales 17.4 17.4 16.5 –5.2 –5.2 Dépenses d’intérêt général2 47.6 48.4 47.6 0.1 –1.7 don’t Investissement public3 8.9 n.d. 8.6 –3.3 n.d. (hors services d’intérêt public) (8.1) (8.3) (7.8) (–3.7) (–6.0) Dépenses obligatoires 33.2 n.d. 32.1 –3.3 n.d. Dépenses discrétionnaires 5.5 n.d. 6.9 26.2 n.d Recettes totales 45.3 45.5 45.5 0.4 0.1 Impôts 41.8 41.8 41.7 –0.1 0.0 Recettes non fiscales 3.6 3.7 3.8 6.1 0.8 Emprunts (obligations publiques) 36.4 36.4 36.6 0.4 0.5 1. À l’exclusion du système de sécurité sociale. 2. Total des dépenses diminué du service de la dette et des transferts aux collectivités locales. 3. Le chiffre pour les investissements publics couvre les installations et services pour l’enseignement, la science et la technologie, la protection sociale et l’aide aux pays en développement. Source : Ministère des Finances.

Le budget de l’exercice 2004¹

En milliers de milliards de yens, compte général de l’administration centrale

20 Après que la question eut été examinée par le Conseil de la politique économique et budgétaire, le ministère des Finances a fixé des directives pour le budget de l’exercice 2005, destinées à maintenir les dépenses totales de l’administration centrale aux alentours du niveau final escompté pour l’exercice 2004. Bien que des représentants du secteur privé au sein du Conseil aient insisté sur la nécessité de ramener les dépenses nominales sous le niveau de l’exercice 2004, cette priorité n’a pas été retenue, compte tenu de l’alourdissement du service de la dette et de la hausse des dépenses de protection sociale liées au vieillissement démographique [15]. Pour satisfaire à ces directives, le gouvernement réduira les dépenses de travaux publics de 3 pour cent et les autres dépenses discrétionnaires de 2 pour cent, hormis celles liées à la science et à la technologie, qui resteront inchangées. S’agissant des recettes, certaines hausses d’impôts et de cotisations de retraite décidées au cours des années précédentes prendront effet en 2005, notamment une augmentation des cotisations d’assurance-chômage et la suppression partielle de la déduction pour conjoint à charge accordée au titre de l’impôt sur le revenu. Là encore, l’impact sur les recettes reste très limité, puisqu’il représente 700 milliards de yens (0.1 point de PIB) [16].

Les Orientations ont-elles effectivement contribué à l’assainissement budgétaire?

21 L’accent mis sur la modération des dépenses des administrations publiques a permis de les ramener de 38 pour cent du PIB en 2002 à moins de 37 pour cent en 2004 (tableau 3.1), réduction due pour l’essentiel à de fortes coupes dans les investissements publics. Parallèlement, les recettes sont restées constantes en pourcentage du PIB. Compte tenu de la diminution des dépenses, le déficit budgétaire primaire a donc été ramené de 6.4 pour cent du PIB en 2002 à un niveau estimé à 5 pour cent en 2004, le déficit global ayant connu une amélioration similaire. Le rythme de résorption du déficit est donc proche de l’objectif de réduction prévu par les Orientations, fixé à ½ point de PIB par an. Dans la perspective de 2005, le Secrétariat de l’OCDE table sur une baisse du déficit primaire de ¼ point de PIB, à 4.7 pour cent, en se fondant sur les mesures annoncées et sur une prévision de croissance de la production supérieure à son niveau potentiel. Si ce scénario se confirmait, l’orientation de la politique budgétaire serait globalement neutre en 2005.

22 Le rythme de l’assainissement budgétaire depuis 2002 est donc conforme au programme à moyen terme du gouvernement. Toutefois, au rythme actuel, il faudrait dix ans uniquement pour parvenir à équilibrer le budget primaire, ce qui ne sera peut-être pas suffisant pour stabiliser le ratio dette publique/PIB (tableau 1.4). La réalisation de ce dernier objectif pourrait en effet passer par un excédent primaire de pas moins de 2½ pour cent du PIB, suivant le niveau de la croissance et des taux d’intérêt. Compte tenu du nombre d’années consécutives de déficits qu’a connues le Japon, le ratio d’endettement public finirait par se stabiliser à un niveau sensiblement supérieur aux 163 pour cent du PIB atteints en 2004. Le service de cette dette supplémentaire pourrait représenter jusqu’à 2 pour cent du produit intérieur brut, ce qui exigerait des hausses d’impôts entraînant des pertes d’efficience.

23 En outre, il pourrait être judicieux de viser un excédent primaire qui soit même supérieur au niveau requis pour stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB. Compte tenu de l’ampleur de cet endettement, il serait peut-être souhaitable de réduire – et non simplement de stabiliser– le ratio dette publique/PIB afin de lisser le financement des dépenses futures liées au vieillissement et de réduire le risque d’un gonflement imprévu de la dette.

24 Outre l’élévation du niveau final de la dette publique, un assainissement progressif des finances publiques accroît la probabilité d’une hausse sensible de la prime de risque sur les obligations d’État, qui se traduirait par une accélération du gonflement de la dette. On ne dispose pas de données empiriques indiquant clairement quel niveau d’endettement induit une augmentation de la prime de risque et, comme indiqué plus haut, certains facteurs spécifiques au Japon tendraient à limiter cette hausse. Néanmoins, la perspective d’une augmentation de la prime de risque suscite une préoccupation croissante tandis que la dette publique grimpe vers des sommets inconnus.

Comment améliorer les Orientations?

25 Pour limiter la probabilité d’une hausse de la prime de risque sur la dette publique, il est essentiel que les autorités élaborent un programme crédible d’assainissement budgétaire à moyen terme. Un tel programme contribuerait à soutenir la demande privée, en restreignant l’augmentation des taux d’intérêt et le recul des prix des actifs. Dans la mesure où ce programme s’étalerait sans doute sur plus d’un cycle conjoncturel, il devrait prévoir des marges de manœuvre en cas de récession économique, tout en énonçant clairement les conditions dans lesquelles l’action des pouvoirs publics pourrait s’écarter du cap fixé par le programme (Nakazato et al., 2003). Toujours est-il que les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement sont inadaptées pour plusieurs raisons [17] :

Les hypothèses sous-jacentes concernant la croissance de la production et les taux d’intérêt sont quelque peu optimistes. La relation entre le taux d’intérêt et le taux de croissance économique, que le gouvernement présume étroite, pourrait s’avérer différente.
Les objectifs budgétaires chiffrés n’ont aucune valeur contraignante mais sont présentés uniquement à titre de référence..
Les Orientations ne contiennent aucun objectif chiffré par catégorie de recettes. De plus, aucune modification du système d’imposition n’est spécifiée, malgré le fait que les Orientations tablent sur une hausse des recettes fiscales (voir ci-après).
Le plafond de dépenses inclut la charge d’intérêts, alors que celle-ci n’est pas prise en compte dans l’objectif essentiel des Orientations, à savoir l’obtention d’un excédent budgétaire primaire.
Tandis que le programme est révisé chaque année, il n’y a pas de règle d’ajustement explicite indiquant comment le programme sera modifié en cas d’évolution divergente de la situation par rapport aux hypothèses retenues dans les Orientations.
Bien que l’objectif final d’un léger excédent budgétaire primaire au début des années 2010 figure dans le programme, celui-ci prend fin en 2008 et il n’y a qu’un nombre limité d’estimations au-delà de cette date.

En résumé, le Japon a besoin d’un programme plus concret indiquant les réductions de dépenses et les hausses d’impôts requises dans des délais précis pour combler le déficit budgétaire primaire. Un certain flou subsiste quant à l’augmentation future de la charge fiscale. La réticence des autorités à définir un programme précis d’assainissement budgétaire tient peut-être à la crainte qu’un durcissement prématuré de la politique budgétaire ne puisse saper l’expansion économique. L’expérience de l’année 1997 – marquée par un tour de vis budgétaire représentant 1¼ point de PIB, qui avait été suivi d’un renversement de la conjoncture économique en 1998– est à l’origine de cette crainte, bien que la crise asiatique semble avoir été la principale cause de cette récession. En outre, certains persistent à penser qu’une hausse des investissements publics accélérerait la croissance économique, ce qui entraînerait une augmentation des recettes fiscales suffisante pour équilibrer le budget. Or, ce point de vue a été largement discrédité par la reprise économique actuelle, qui s’est amorcée malgré de fortes réductions des investissements publics.

26 L’adoption d’un programme à moyen terme indicatif et non d’objectifs contraignants reflète peut-être aussi l’expérience acquise avec la loi de restructuration budgétaire de 1997, qui fixait des objectifs chiffrés assortis d’échéances précises [18]. À la suite d’un retournement de la conjoncture, cette loi a été modifiée pour permettre des augmentations de dépenses, et les échéances de réalisation des objectifs budgétaires ont été repoussées de deux ans. Ces mesures se sont toutefois révélées inadaptées, et l’application de la loi a été suspendue un an seulement après son introduction, ce qui a suscité un fort courant de scepticisme au Japon quant aux règles d’assainissement budgétaire (Tanaka, 2002). Or ce résultat s’explique par l’absence de clause dérogatoire et par le fait que les procédures budgétaires n’avaient pas été réformées (Tsuru, 2004). Cet épisode ne devrait donc pas conduire les autorités japonaises à écarter la possibilité d’adopter un programme budgétaire à moyen terme crédible, alors que l’expérience d’autres pays de l’OCDE a révélé l’importance de ce type d’instrument.

Comment d’autres pays de l’OCDE ont-ils réussi à rééquilibrer sensiblement leur budget?

27 Le processus de rétablissement de l’équilibre budgétaire engagé au Japon n’en est encore qu’à ses débuts, et l’on ignore quel type de réformes serait optimal en matière de dépenses et de recettes. Avant d’examiner des options particulières, il peut être utile de se pencher sur l’expérience d’autres pays de l’OCDE. Les finances publiques des grands pays membres ont connu de fortes fluctuations ces trente dernières années (graphique 3.4). Le tableau 3.7 recense les pays de l’OCDE ayant obtenu une très nette amélioration – représentant au moins 3½ points de PIB– de leur solde budgétaire primaire, en données corrigées des influences conjoncturelles. L’examen de ces données permet de faire les constatations suivantes:

Graphique 3.4

Évolution de la situation budgétaire des grands pays de l’OCDE

Tableau 3.7

Épisodes d’assainissement budgétaire dans certains pays de l’OCDE

Variation du solde primaire Variation des dépenses courantes1 Variation de l’investissement public2 Dépenses totales Variation des recettes courantes1 Poste résiduel Variation de la balance courante Australie 1989-93 –4.9 3.1 –0.1 3.0 –1.2 –0.7 2.8 1993-99 5.4 0.3 –0.2 0.1 4.8 0.7 –2.4 Belgique 1990-92 –0.8 0.4 0.2 0.5 0.2 –0.4 1.3 1992-98 4.2 –0.8 –0.2 –1.0 3.5 –0.3 0.9 Canada 1990-92 –0.9 2.0 –0.1 1.9 0.9 0.0 –0.2 1992-99 7.9 –6.1 –0.5 –6.7 0.6 0.7 3.9 Finlande 1989-92 –1.9 4.8 0.4 5.2 2.3 0.9 0.2 1992-2000 7.1 –3.9 –1.0 –4.9 2.3 –0.1 12.2 France 1987-93 –3.4 2.7 0.3 3.0 –0.3 –0.1 1.3 1993-97 3.4 –0.3 –0.6 –0.9 1.8 0.7 1.9 Allemagne 1977-79 –1.4 0.0 0.1 0.1 –1.6 0.2 –1.4 1979-85 5.2 –2.9 –1.1 –4.0 0.7 0.5 3.3 Irlande3 1980-94 12.8 –4.8 –3.3 –8.2 3.0 1.6 13.0 Italie 1983-87 –1.9 1.0 –0.1 0.9 0.5 –1.5 –0.5 1987-97 9.9 1.4 –1.1 0.3 8.6 1.6 3.2 Japon 1974-78 –3.6 3.3 0.9 4.2 –0.4 1.0 2.9 1978-89 6.2 1.1 –1.3 –0.2 7.0 –1.0 0.7 1992-2002 –6.9 6.2 –0.7 5.4 –2.8 1.3 0.0 Norvège 1986-92 –7.9 6.8 0.4 7.2 –0.3 –0.5 9.6 1992-2000 6.7 –2.9 –1.1 –4.0 3.8 –1.1 11.6 Suède 1989-93 –8.8 2.0 –0.2 1.8 –7.0 0.0 0.2 1993-98 9.6 –2.2 –0.6 –2.9 3.9 2.8 5.2 Royaume-Uni 1989-93 –5.4 2.3 0.0 2.3 –2.4 –0.7 3.3 1993-99 7.1 –2.8 –1.0 –3.8 2.6 0.7 –0.8 États-Unis 1989-92 –1.5 1.4 –0.1 1.3 –0.2 0.0 1.1 1992-98 5.4 –2.2 –0.5 –2.7 2.6 0.0 –1.6 Moyenne Phase de dégradation –3.8 2.8 0.1 2.8 –0.9 0.0 1.6 Phase d’assainissement 7.0 –2.0 –1.0 –3.0 3.5 0.5 3.9 1. Hors intérêts versés et perçus. 2. Les données sur l’investissement public ne sont pas disponibles en termes corrigés des influences conjoncturelles. 3. Les données pour les administrations publiques ne sont pas disponibles avant 1980. Source Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

Épisodes d’assainissement budgétaire dans certains pays de l’OCDE

Part du PIB potentiel corrigé des fluctuations conjoncturelles

L’ampleur de l’assainissement budgétaire nécessaire au Japon (5 points à 7½ points de PIB) n’a rien d’exceptionnel. Un certain nombre de pays ont amélioré leur solde primaire corrigé des influences conjoncturelles de plus de 6 points de PIB au cours des années 90.
La dégradation du solde budgétaire primaire du Japon entre 1992 et 2002 est conséquente, puisqu’elle représente 7 points de PIB, mais elle s’est produite à un rythme relativement modéré. En moyenne, la phase de dégradation qu’ont traversé les 13 pays recensés dans le tableau 3.7 n’a duré que 3½ ans.
L’augmentation moyenne du solde primaire s’établissait à 7 points de PIB sur 7 ans. Autrement dit, le rythme d’assainissement budgétaire de ces 13 pays –1 point de PIB par an – est le double de celui envisagé dans les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du Japon.
L’amélioration du solde budgétaire s’est répartie quasiment à parts égales entre réductions de dépenses (3 points de PIB) et augmentations de recettes (3.5 points de PIB), comme l’indique la dernière ligne du tableau 3.7. Chacun des 13 pays a accru ses recettes, et tous sauf deux ont comprimé leurs dépenses.

Le tableau 3.8 montre l’évolution des dépenses et des recettes par catégorie. Au cours de la phase d’assainissement, les réductions de dépenses ont touché principalement la consommation publique. Les recettes supplémentaires (partie B) ont été fournies essentiellement par les impôts directs sur les entreprises et les ménages.

Tableau 3.8

Contributions des différentes catégories de recettes et de dépenses aux épisodes d’assainissement budgétaire

Total Consommation publique Investissement public Paiements de sécurité sociale Autres A. Variation des dépenses (hors intérêts versés) Australie 1989-93 5.5 1.3 –0.1 2.6 1.7 1993-99 –3.0 –1.3 –0.2 –0.6 –0.9 Belgique 1990-92 1.9 0.8 0.2 0.6 0.3 1992-98 –0.6 0.0 –0.2 –0.7 0.4 Canada 1990-92 4.7 1.8 –0.1 2.6 0.4 1992-99 –9.3 –5.2 –0.5 –2.5 –1.2 Finlande 1989-92 17.1 5.2 0.4 8.8 2.7 1992-2000 –14.3 –4.7 –1.0 –5.9 –2.7 France 1987-93 2.7 1.4 0.3 1.3 –0.3 1993-97 –0.3 –0.3 –0.6 0.2 0.3 Allemagne 1977-79 –1.6 0.1 0.1 –0.8 –0.9 1979-85 –2.0 0.3 –1.1 –0.6 –0.7 Irlande 1980-94 –5.9 –1.8 –3.3 0.4 –1.2 Italie 1983-87 0.8 0.5 –0.1 –0.3 0.7 1987-97 –0.9 –1.0 –1.1 2.4 –1.2 Japon 1974-78 3.1 0.8 0.9 2.4 –0.9 1978-89 0.2 –0.2 –1.3 0.9 0.8 1992-2002 7.3 4.3 –0.7 3.7 0.1 Norvège 1986-92 8.9 3.0 0.4 4.1 1.4 1992-2000 –12.2 –3.6 –1.1 –3.5 –3.9 Suède 1989-93 9.5 3.1 –0.2 3.8 2.8 1993-98 –12.0 –1.9 –0.6 –3.9 –5.5 Royaume-Uni 1989-93 6.2 1.0 0.0 4.2 1.1 1993-99 –6.2 –2.1 –1.0 –2.6 –0.5 États-Unis 1989-92 2.5 0.1 –0.1 2.0 0.5 1992-98 –3.5 –2.2 –0.5 –0.6 –0.1 Moyenne Phase de dégradation 5.3 1.8 0.1 2.7 0.7 Phase d’assainissement –5.4 –1.8 –1.0 –1.3 –1.3

Total Impôts directs sur les ménages Impôts directs sur les entreprises Impôts indirects Recettes du système de sécurité sociale Autres B. Variation des recettes (hors intérêts perçus) Autriche 1989-93 –0.4 –1.8 –0.1 –0.4 0.0 1.8 1993-99 3.8 1.5 0.9 0.8 0.0 0.6 Belgique 1990-92 0.1 –0.3 –0.5 0.0 0.9 0.1 1992-98 3.4 0.9 1.9 1.1 –0.4 0.0 Canada 1990-92 1.6 –0.3 –0.4 1.0 0.7 0.5 1992-99 0.4 –0.2 2.1 –1.5 –0.3 0.4 Finlande 1989-92 4.0 –0.4 0.2 –1.0 3.1 2.1 1992-2000 1.3 0.2 4.5 –1.3 –2.3 0.1 France 1987-93 –0.5 0.6 –0.6 –0.8 0.3 0.0 1993-97 2.8 0.6 0.6 1.3 –0.5 0.8 Allemagne 1977-79 –1.5 –0.7 –0.3 0.4 –0.1 –0.8 1979-85 1.2 0.2 0.1 –0.7 0.8 0.8 Irlande 1980-94 4.1 1.9 1.7 –0.5 1.2 –0.3 Italie 1983-87 –0.6 –0.1 0.7 0.2 –0.7 –0.7 1987-97 9.3 1.9 1.5 3.0 1.4 1.5 Japon 1974-78 –0.2 –0.7 –1.1 –0.1 1.5 0.2 1978-89 6.9 2.1 2.0 1.0 1.2 0.6 1992-2002 –1.1 –2.7 –1.9 0.5 1.9 1.0 Norvège 1986-92 0.0 0.8 0.2 –2.3 –0.9 2.3 1992-2000 6.1 0.0 5.4 –1.7–2.1 4.6 Suède 1989-93 –6.4 –3.9 –0.7 –0.9 –1.0 0.1 1993-98 3.1 1.1 0.8 0.3 1.2 –0.3 Royaume-Uni 1989-93 –2.8 –0.6 –2.1 0.1 –0.2 –0.1 1993-99 2.7 0.7 1.7 0.9 –0.2 –0.4 États-Unis 1989-92 0.2 –0.7 –0.3 0.4 0.2 0.7 1992-98 2.3 2.1 0.5 –0.3 0.0 0.1 Moyenne Phase de dégradation –0.6 –0.8 –0.5 –0.2 0.4 0.6 Phase de raffermissement 3.7 1.0 1.8 0.2 0.0 0.7 Source Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

Contributions des différentes catégories de recettes et de dépenses aux épisodes d’assainissement budgétaire

En pourcentage du PIB

28 Un autre trait commun des mesures d’assainissement budgétaire couronnées de succès dans la zone OCDE réside dans une amélioration du système budgétaire. De nombreux pays ont adopté des règles budgétaires ou renforcé celles qu’ils appliquaient déjà, en limitant directement les dépenses, en fixant des impératifs d’équilibre budgétaire, ou encore en plafonnant la dette. On peut notamment citer la Budget Enforcement Act (BEA, Loi d’orientation des finances publiques) de 1990, qui a favorisé l’assainissement budgétaire aux États-Unis jusqu’à son expiration, en 2002. Une autre caractéristique des programmes réussis d’assainissement budgétaire réside dans l’amélioration du rapport coût-efficacité des programmes publics, via la réforme des pratiques de gestion et le recours aux mécanismes du marché (Joumard etal., 2004). Il est notamment nécessaire de retenir un horizon prévisionnel plus lointain, afin de prendre en compte correctement les futurs coûts liés aux programmes de dépenses actuels. Ainsi, les Pays-Bas et la Suède ont tous deux adopté des cadres budgétaires pluriannuels au cours des années 90. Si les stratégies mises en œuvre diffèrent suivant les pays, l’élément essentiel commun aux processus d’assainissement budgétaire réussis est un engagement politique fort en faveur de cet objectif.

29 La plupart des épisodes d’assainissement budgétaire se sont accompagnés d’une augmentation de l’excédent des paiements courants, qui s’est établie en moyenne à 4 points de PIB (tableau 3.7). Néanmoins, dans certains pays, comme les États-Unis, un recul de l’épargne privée a entraîné une dégradation de la position extérieure parallèlement à la réduction du déficit budgétaire. Dans le cas du Japon, l’ampleur de l’allègement du déficit budgétaire nécessaire pourrait gonfler l’excédent de ses paiements courants, dont le poids déjà considérable atteignait 3½ pour cent du PIB en 2004. L’apparition de volumineux déficits publics au cours de la seconde moitié des années 90 a été compensée par une hausse de l’épargne du secteur des entreprises, tandis que l’excédent des paiements courants japonais est demeuré stable, à un niveau moyen de 2¼ pour cent du PIB (graphique 3.5). Pour que le solde des paiements courants demeure inchangé, il faudrait qu’une réduction de la désépargne publique au cours de la prochaine décennie soit compensée par une baisse de l’épargne du secteur privé. Une partie de cet ajustement pourrait résulter d’une nouvelle baisse du taux d’épargne dans le secteur des ménages, encore que celui-ci ait déjà fortement diminué. Une part plus importante du recul de l’épargne du secteur privé pourrait trouver sa source dans une hausse des investissements du secteur des entreprises. Cela souligne à quel point il est important de créer des conditions propices à l’investissement privé au Japon.

Graphique 3.5

Soldes épargne-investissement par secteur

En pourcentage du PIB

La marge de réduction des dépenses publiques

30 L’analyse précédente laisse à penser que pour assurer la viabilité budgétaire, les administrations publiques devront réduire leurs dépenses et accroître leurs recettes. S’agissant des premières, il sera difficile de réduire les dépenses totales compte tenu de l’augmentation prévue de la charge d’intérêts et des dépenses de sécurité sociale. Comme indiqué plus haut, un gel de toutes les autres catégories de dépenses en termes nominaux, y compris des investissements publics, serait nécessaire pour maintenir les dépenses aux environs du plafond de 38 pour cent du PIB fixé par les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme  [19], en partant de l’hypothèse d’un taux d’intérêt à long terme et d’une croissance s’établissant à 2.8 pour cent en termes nominaux (tableau 3.3). Dans des conditions macroéconomiques moins favorables (scénario B), cette approche se traduirait par un gonflement des dépenses équivalent à 6 points de PIB. En conséquence, des coupes significatives dans les dépenses discrétionnaires seront probablement nécessaires. Elles pourraient être obtenues en réduisant les investissements publics et en améliorant les procédures budgétaires, de manière à renforcer l’efficience des programmes de dépenses (encadré 3.2). En outre, de nouvelles réformes du système de sécurité sociale sont nécessaires pour limiter le gonflement des dépenses lié au vieillissement.

Ramener les investissements publics au niveau de la moyenne OCDE

31 Les autorités disposent apparemment de marges de manœuvre pour réduire encore les investissements publics, qui se caractérisent dans une large mesure par une faible efficience. Des coupes claires les ont ramenés à moins de 5 pour cent du PIB en 2004, alors qu’ils avaient atteint le niveau record de 8 pour cent au cours des années 90, à la suite de plans de relance économique de grande envergure (graphique 3.6). Selon les prévisions du Secrétariat de l’OCDE, ils devraient continuer à baisser jusqu’aux alentours de 4 pour cent du PIB au cours de l’exercice budgétaire 2006. La stabilisation des investissements en termes nominaux réduirait leur poids à environ 3¼ pour cent du PIB –niveau proche de la moyenne des pays de l’OCDE– en 2014 (tableau 3.3). Un tel objectif de dépenses sera toutefois difficile à atteindre, étant donné le coût d’entretien croissant d’un stock de capital public qui s’est fortement accru [20]. À supposer que les investissements publics soient gelés à leur niveau actuel, ces coûts enregistreraient une augmentation comprise entre 20 et 30 pour cent de 2000 à 2020, ce qui porterait leur poids à environ 30pour cent de l’ensemble des dépenses publiques d’investissement (Institut de recherche sur la construction et l’économie, 2001). Toute la difficulté sera donc de continuer à investir dans des projets d’infrastructures productives qui stimuleront la croissance économique et à éviter les problèmes de sécurité liés au vieillissement des installations, tout en modérant les dépenses totales d’investissement. Il est par conséquent essentiel d’améliorer encore la répartition des ressources entre les différents secteurs et régions, ainsi que de promouvoir l’utilisation de méthodes efficaces en matière de gestion et de marchés publics. Cela vaut tout particulièrement pour les collectivités locales, étant donné le rôle prédominant qu’elles jouent sur le plan des investissements publics (voir le chapitre 4) et dans les entreprises publiques [21]

Graphique 3.6

Investissement public

Encadre 3.2. Les réformes destinées à améliorer l’efficience des dépenses publiques

Les effets limités qu’ont eu de nombreux plans de relance budgétaire sur l’économie au cours des dix dernières années ont suscité des interrogations quant à l’efficience des dépenses publiques. Il est plus important que jamais d’améliorer les résultats des programmes publics, étant donné les nouvelles pressions liées au vieillissement démographique qui s’exercent sur les dépenses publiques, et la nécessité de modérer les dépenses afin de réduire le déficit budgétaire de l’État. En résumé, pour atteindre les objectifs fixés par les autorités et renforcer le potentiel de croissance du Japon, tout en assainissant les finances publiques, il faudra améliorer le rapport coût-efficacité des dépenses.
Le gouvernement a récemment adopté des réformes concernant le système des dépenses publiques. Depuis l’exercice 2003, le ministère des Finances peut autoriser les ministères qui le demandent à revoir à la hausse certaines dépenses dans des proportions pouvant aller jusqu’à 20 pour cent, ce qui leur offre une plus grande latitude pour concentrer les ressources sur des projets plus productifs. En conséquence, davantage de fonds ont été attribués à des domaines prioritaires, tels que la sécurité sociale ou la science et la technologie, tandis que d’autres postes de dépenses ont subi des coupes, notamment les travaux publics, l’agriculture et l’énergie (graphique 3.7). La hiérarchisation des priorités a également été accentuée au niveau de chaque poste budgétaire. Pour les investissements publics, par exemple, des ressources ont été redistribuées en faveur de projets plus productifs, concernant notamment les transports urbains et les aéroports, au détriment d’autres infrastructures, situées dans des régions rurales. En outre, le gouvernement a introduit une certaine flexibilité dans la procédure classique consistant à établir un budget annuel sur la base des demandes de crédits de chaque ministère. Cette budgétisation sur un an peut être une source d’inefficience, en encourageant les ministères à épuiser les crédits qui leur ont été alloués avant la fin de chaque exercice budgétaire, indépendamment de la pertinence de ces dépenses (Tsuru, 2004). Une budgétisation flexible sur une période pluriannuelle est mise en place pour certains projets pilotes dits «modèles», et les ministères ministères sont autorisés à collaborer sur certains projets dans le cadre de « groupes d’orientation ». Dix projets modèles et dix groupes d’orientation ont été créés pour l’exercice budgétaire 2004, et d’autres devraient voir le jour sur l’exercice 2005. Ces réformes sont de nature à renforcer l’efficience des dépenses publiques, mais elles ne sont encore qu’au stade de l’expérimentation, et leurs effets sur le budget global restent limités

Graphique 3.7

Une répartition plus souple des dépenses publiques

Pourcentage de variation dans le budget 2004
(1) Aide publique au développement.

Une autre priorité est d’exiger une évaluation plus rigoureuse des programmes de dépenses. Le ministère des Finances insiste maintenant pour que les ministères joignent à leurs demandes de crédits des évaluations de leurs dépenses, afin de lui faciliter la tâche en matière de sélection des dépenses. Il est important que soit établie une procédure normalisée pour ces évaluations. Chacune d’elle devrait en particulier inclure une évaluation objective réalisée par une partie tierce, qui soit de préférence un utilisateur du service examiné.
Il est également essentiel de réformer les comptes spéciaux, qui sont situés en dehors du périmètre du compte général de l’administration centrale. Dans la mesure où ces comptes sont généralement dotés de leurs propres ressources financières, les autorités concernées ont tendance à engager des dépenses sans se soucier de leurs retombées. De plus, les transactions financières complexes entre le compte budgétaire général et ces comptes spéciaux ont nui à la transparence des comptes publics. Le gouvernement a entrepris diverses réformes dans ce domaine, telles que la suppression du compte spécial relatif aux établissements d’enseignement nationaux, la simplification du compte spécial d’assurance des salariés, et la réduction du transfert effectué du compte général vers le compte spécial du pétrole et de l’énergie. Ces mesures sont opportunes, mais il conviendrait d’engager une réforme plus approfondie, qui consisterait à réexaminer la raison d’être de chacun des comptes spéciaux et à réduire les ressources qu’ils empruntent sur le compte général, tout en renforçant la transparence de leur situation financière. De manière générale, les dépenses alimentées par les comptes spéciaux devraient être contrôlées de manière aussi minutieuse que les dépenses générales de l’administration centrale.

Réformer le système de sécurité sociale pour limiter l’augmentation des dépenses liées au vieillissement

32 Les soins de santé et les services de soins de longue durée sont probablement les deux postes de dépenses de sécurité sociale qui connaîtront les hausses les plus fortes (tableau 3.5). Pour limiter le gonflement des dépenses, il importe de permettre au secteur privé de jouer un rôle accru dans ces secteurs «régis par l’État», ce qui constitue un objectif essentiel du dernier Plan triennal pour la promotion de la réforme de la réglementation (voir le chapitre 5). Ainsi, les entreprises privées ne sont pas autorisées à gérer des structures de soins infirmiers, sauf dans certaines zones spéciales. En outre, les entreprises du secteur privé devraient être autorisées à entrer dans le secteur des soins de santé.

33 Un certain nombre de réformes complémentaires doivent être engagées par les pouvoirs publics pour contenir la hausse des dépenses de santé. L’un des facteurs qui contribuent à cette augmentation est la faiblesse de la participation financière des personnes âgées, qui encourage un recours excessif aux soins et une « hospitalisation sociale» [22]. Il est nécessaire de réformer le système de paiement à l’acte, notamment en alignant davantage les tarifs sur les coûts effectifs. Un autre point clé consisterait à permettre une application partielle du système public d’assurance-maladie dans les cas où des traitements médicaux couverts et non couverts sont dispensés simultanément, mesure qui pourrait en fait réduire les dépenses publiques de santé [ 23].

34 Les dépenses totales du régime d’assurance-soins de longue durée, mis en place en 2000, augmentent au rythme de 10 pour cent par an, ce qui laisse à penser que le système actuel n’est pas viable. La moitié des recettes proviennent de personnes de plus de 40 ans, âge d’admission au bénéfice de ce dispositif, tandis que l’administration centrale et les collectivités locales fournissent le reste. En 2005 seront examinées un certain nombre de propositions de réformes destinées à maîtriser les coûts, telles que l’abaissement de l’âge d’accès à cette couverture, le relèvement à 20 ou 30 pour cent du taux du ticket modérateur, aujourd’hui égal à 10 pour cent, et la réduction de l’éventail de services couverts par l’assurance.

35 S’agissant du système de retraite, l’introduction d’une «indexation macroéconomique» en 2004, qui permettra au taux de remplacement de baisser jusqu’à 50 pour cent, s’est accompagnée d’une hausse progressive du taux de cotisation, dont la moitié est à la charge des employeurs, de 13.58 pour cent à 18.3 pour cent en 2017 [24]. Cette augmentation est nécessaire en raison du vieillissement démographique et de la diminution de la population d’âge actif, ainsi que du recul de la proportion d’ayants droit qui contribuent au financement du système de retraite [25]. Pour compenser ces déficits croissants, la subvention de l’État concernant la pension de base sera portée d’un tiers des dépenses totales aujourd’hui à la moitié d’ici 2009, cette contribution étant financée par les recettes fiscales générales.

36 La réforme de 2004 représente un pas dans la bonne direction, et semble assurer la viabilité du système de retraite, sur la base des hypothèses actuelles. Toutefois, d’autres actions s’imposent. Le scepticisme de l’opinion publique quant à la viabilité du système reste fort, comme l’indique l’augmentation de la proportion de cotisations retraite non acquittées, qui est passée de moins de 15 pour cent au début des années 90 à 37 pour cent en 2003. Selon divers sondages d’opinion, la population pense que le système est inefficient et injuste (Nikkocitigroup, 2004). Une des raisons de cette situation réside dans le fait que les prévisions à long terme concernant le système de retraite reposent sur des hypothèse relativement favorables; le rythme de progression du vieillissement démographique est en effet plus rapide que prévu, tandis que le taux de défaut de cotisation visé a été fixé à 20 pour cent, soit un niveau déjà nettement inférieur à celui de 2003. Il est peu probable que la décision de relever le taux des cotisations encourage les assurés à respecter davantage leurs obligations de cotisation, et elle peut avoir un impact négatif sur les incitations au travail. Qui plus est, aucune décision n’a été prise sur le financement de l’augmentation de la contribution de l’État aux retraites après 2004.

37 Le système de retraite actuel se caractérise par un transfert significatif de revenus des actifs qui exercent aujourd’hui un emploi vers la génération actuelle de personnes âgées, alors que les premiers ne bénéficieront pas d’un transfert similaire après leur cessation d’activité. Outre les pensions de retraite, plusieurs facteurs contribuent à maintenir le niveau de vie des retraités à un niveau similaire à celui des ménages de la tranche d’âge 20-59 ans (voir l’Étude de 2003). Premièrement, le système d’imposition favorise les personnes âgées par le biais d’importantes déductions liées à l’ancienneté. Deuxièmement, les personnes âgées ont accumulé une grande quantité d’épargne et d’actifs, qui finance environ un quart de leur consommation. Le rythme des prélèvements sur les actifs financiers est lent, puisqu’il s’établit aux alentours de 2½ pour cent par an; il faudrait donc que les retraités vivent 40 années de plus pour épuiser ces réserves, soit une durée nettement supérieure à l’espérance de vie à cet âge. De ce fait, les legs sont très importants. En outre, le système d’aide sociale assure un niveau de consommation de base à tous les retraités. Au total, environ 5 pour cent des ménages âgés reçoivent des compléments de retraite au titre de l’aide sociale. En résumé, le système de retraite enregistre des déficits qui doivent être financés par des subventions accrues de l’État et par des hausses des taux de cotisation. Il faudrait réformer le système en plafonnant les taux de cotisation et en laissant le niveau des prestations s’ajuster aux évolutions économiques et démographiques, même si le taux de remplacement baisse davantage qu’on ne le prévoit à l’heure actuelle.

Comment accroître les recettes publiques

38 Comme indiqué plus haut, il ne sera pas facile de maintenir les dépenses au niveau actuel en pourcentage du PIB au cours des dix prochaines années. Néanmoins, le gouvernement devrait viser cet objectif – voire une réduction du ratio dépenses/PIB – afin de limiter les besoins de recettes supplémentaires. Il serait cependant irréaliste d’escompter que les réductions de dépenses représenteront une forte proportion de la variation de 5-7½ points de PIB du solde budgétaire primaire qui est nécessaire pour parvenir à la viabilité budgétaire, ce qui implique qu’une augmentation des recettes fiscales est inévitable. Celle-ci passera par un élargissement de l’assiette fiscale et par une hausse des taux d’imposition. Si les pouvoirs publics maintiennent le cap actuel, en limitant les dépenses au niveau de l’exercice 2002 et en repoussant à plus tard toute hausse significative des recettes, il en résultera une croissance explosive de la dette publique [26].

Un élargissement de la base d’imposition est nécessaire

39 Des données empiriques tendent à indiquer qu’un élargissement de l’assiette fiscale est plus efficace qu’une hausse de taux d’imposition pour assainir les finances publiques (Nalazato et al., 2003). Au Japon, l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques a été réduite par diverses déductions. En fait, depuis les années 80, la part imposable du revenu des ménages est restée inférieure à 50 pour cent, soit un niveau relativement bas (Bureau du Conseil des ministres, 2002) [27]. En conséquence, les impôts sur le revenu des personnes physiques, y compris ceux prélevés par les collectivités locales, ne représentent que 5 pour cent du PIB, soit la moitié de la moyenne OCDE (graphique 3.8). D’après ses propres estimations, l’administration centrale pourrait accroître ses recettes d’impôt sur le revenu de pas moins de 50 pour cent, en supprimant les déductions relatives aux charges sociales (2 800 milliards de yens de recettes supplémentaires), l’abattement à la base (2000 milliards de yens), la déduction pour charges de famille (1700 milliards de yens) et l’abattement à la base pour conjoint à charge (700 milliards de yens).

Graphique 3.8

Recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques

En pourcentage du PIB, 2002

40 Les efforts déployés par le gouvernement pour élargir la base d’imposition n’en sont encore qu’à leurs débuts, avec l’élimination de la déduction spéciale pour conjoint à charge en 2004. Cette mesure devrait être suivie par la suppression de l’abattement à la base pour conjoint à charge, ce qui devrait aussi encourager l’activité féminine (voir le chapitre 6) [28]. L’élimination de l’exonération uniforme appliquée à l’impôt sur le revenu perçu par l’administration centrale, qui avait été introduite en 1999, gonflerait les recettes publiques de 2500 milliards de yens (0.5 point de PIB) [29]. Cette exemption fiscale réduit globalement de 20 pour cent le montant des impôts à acquitter par les contribuables. La Commission des impôts étudie actuellement la possibilité de revoir à la baisse cette exonération ou de la supprimer. Par ailleurs, une réduction des déductions fiscales accordées au niveau national se traduit par un élargissement de l’assiette de la taxe de résidence sur les particuliers (un impôt local sur le revenu des personnes physiques) au niveau des préfectures et des communes, source de nouvelles recettes fiscales supplémentaires.

41 La proportion d’entreprises déficitaires – au sens du code des impôts – donc non assujetties à l’impôt sur les sociétés aux niveaux national et préfectoral, a grimpé à près de 70 pour cent ces dernières années, reflétant un fléchissement prolongé de l’activité économique (graphique 3.9). Néanmoins, même au plus fort de la période de bulle économique, en 1990, la moitié seulement des entreprises acquittaient des impôts sur les sociétés, ce qui laisse à penser que la définition du revenu imposable des entreprises est trop étroite. Le gouvernement a introduit une base d’imposition normalisée pour l’impôt préfectoral sur les entreprises, qui va contraindre les sociétés déficitaires à assumer une charge fiscale plus lourde (voir le chapitre 4). Une méthode plus judicieuse consisterait à éliminer les exemptions fiscales, notamment les déductions spéciales destinées à promouvoir le développement de secteurs ou de régions spécifiques. Après l’introduction d’un crédit d’impôt pour investissement dans la recherche-développement en 2003, le montant des recettes perdues du fait des déductions spéciales accordées au titre de l’impôt national sur les sociétés est passé de 400 milliards à 1700 milliards de yens (0.3 pour cent du PIB).

Graphique 3.9

Proportion d’entreprises déficitaires au sens du code des impôts national

Des hausses d’impôts sont également indispensables

42 S’il est important d’élargir la base d’imposition, le surcroît de recettes qui pourrait en résulter ne suffirait pas à combler l’écart avec les dépenses publiques. En outre, des pressions politiques fortes s’exercent contre l’élimination d’exemptions fiscales spécifiques. Un relèvement des taux d’imposition sera donc probablement inévitable. L’impôt sur le revenu des personnes physiques semble tout désigné pour une hausse de taux. Néanmoins, en application de la «Triple réforme», qui vise à renforcer l’autonomie des collectivités locales, une réduction des dotations de l’administration centrale doit être compensée par une augmentation du pouvoir d’imposition des collectivités locales (voir le chapitre 4). Dans le cadre de cette réforme, le gouvernement s’est engagé à transférer 3000 milliards de yens (0.6 pour cent du PIB) de recettes fiscales de l’administration centrale aux collectivités locales d’ici 2008, essentiellement en réduisant l’impôt national sur le revenu des personnes physiques, et en relevant les impôts locaux. La proposition de fondre les trois taux de la taxe de résidence sur les particuliers en un seul ne simplifie pas la situation. La complexité du programme de réformes actuel rend pour le moment difficilement envisageable une hausse du taux d’imposition du revenu des personnes physiques.

43 Le taux de l’impôt national sur les sociétés, qui représente un cinquième des recettes fiscales nationales totales, a été ramené de 34.5 pour cent à 30 pour cent en 1999. Toutefois, si l’on inclut les impôts prélevés par les collectivités locales, en 2003 ce taux était supérieur à 40 pour cent, soit le niveau le plus élevé de la zone OCDE (graphique 3.10). Le secteur des entreprises exerce des pressions pour que soit abaissé le taux d’imposition des sociétés, afin de renforcer la compétitivité internationale des entreprises japonaises.

Graphique 3.10

Taux d’imposition des sociétés en 2003¹

(1) Taux d’imposition légaux combinés de l’administration centrale et des administrations infranationales.

44 Une autre source essentielle de recettes fiscales nationales réside dans l’impôt sur la consommation (taxe sur la valeur ajoutée), qui représente plus d’un cinquième des recettes fiscales nationales. À 5 pour cent, son taux est sensiblement inférieur à ceux appliqués dans les pays européens. Compte tenu des marges de manœuvre limitées dont disposent les autorités pour augmenter le poids de la fiscalité directe, l’impôt sur la consommation semble être l’instrument fiscal le plus approprié pour accroître les recettes publiques. De fait, la Commission des impôts a indiqué que son taux devrait être porté à des niveaux à deux chiffres dans l’avenir. Une hausse d’un point de pourcentage de l’impôt sur la consommation se traduit par un supplément de recettes fiscales de 2 400 milliards de yens (0.5 point de PIB). L’annonce d’un calendrier d’augmentation progressive du taux de cet impôt aurait un effet de régularisation sur l’évolution de la consommation.

Évaluation globale

45 Le mouvement de hausse du déficit public s’est finalement achevé en 2002. Néanmoins, compte tenu de son niveau élevé, la dette publique continue à augmenter à un rythme rapide. Dans un contexte de taux d’intérêt à long terme exceptionnellement bas, la charge du service de la dette reste modeste. Il est cependant possible que certaines des circonstances atypiques qui rendent tenable la situation budgétaire approchent de leur terme; le secteur privé adopte en effet une attitude plus agressive en termes de prise de risques, soutenue par un secteur bancaire assaini, et la fin de la politique d’assouplissement quantitatif menée par la Banque du Japon semble en vue. Il est donc important de remédier au problème budgétaire durant la phase actuelle de croissance relativement forte, avant que les taux d’intérêt ne commencent à monter.

46 L’ampleur de l’assainissement budgétaire requis – de l’ordre de 5 à 7½ pour cent du PIB – est conséquente, mais un tel effort à déjà été accompli par d’autres pays de l’OCDE, y compris par le Japon au cours des années 80. Toutefois, au rythme de réduction du déficit prévu par les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement, il faudrait au moins dix ans pour stabiliser le ratio dette publique/PIB, période d’ajustement au terme de laquelle le Japon afficherait un niveau d’endettement nettement plus élevé. En outre, il est possible que la prime de risque augmente brusquement pendant cette phase d’assainissement prolongée, ce qui rendrait la situation plus difficile. Afin d’éviter une telle évolution, deux changements d’orientation seraient les bienvenus. En premier lieu, le rythme du processus d’assainissement devrait être accéléré durant les périodes de croissance égale ou supérieur au potentiel. En second lieu, un programme d’assainissement budgétaire à moyen terme plus crédible est nécessaire pour étayer la confiance des acteurs économiques dans la viabilité des finances publiques.

47 Un tel programme devrait spécifier des réductions de dépenses précises permettant d’atteindre l’objectif d’excédent budgétaire primaire qui a été retenu. Étant donné les pressions liées au vieillissement démographique, il est nécessaire de réformer les programmes de sécurité sociale pour limiter l’augmentation des dépenses. Néanmoins, les paiements d’intérêts et les dépenses de sécurité sociale étant susceptibles de croître, même avec des réformes dans le cas des secondes, des coupes réalisées sur d’autres postes, notamment l’investissement public, s’imposent pour empêcher une augmentation des dépenses totales en pourcentage du PIB. Étant donné l’ampleur de la réduction du déficit requise, il est également nécessaire d’accroître les recettes, dont le niveau (30 pour cent du PIB) est un des plus bas de la zone OCDE. La priorité essentielle devrait être d’élargir les bases d’imposition en supprimant les exemptions accordées au titre des impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés. Pour dégager les recettes supplémentaires requises, il faudra aussi relever les taux d’imposition, notamment en ce qui concerne l’impôt sur la consommation.

Bibliographie

Références

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Notes

[1]
Étant donné le vieillissement de la population prévu jusqu’au milieu du siècle, la stabilisation du ratio dette publique/PIB au cours de la prochaine décennie ne garantit pas la viabilité budgétaire à long terme au Japon..
[2]
Tous les chiffres cités dans ce chapitre en matière de déficit et de dette renvoient aux administrations publiques – qui comprennent l’administration centrale et les collectivités locales et caisses de sécurité sociale – sauf indication contraire.
[3]
Une définition plus précise de la viabilité à long terme des finances publiques repose sur la contrainte budgétaire intertemporelle, qui implique que la valeur actualisée nette des futurs excédents primaires corresponde à l’encours des dettes nettes.
[4]
Doi (2004a, 2004b) est parvenu à la conclusion que la dette de l’administration centrale et des collectivités locales n’était pas soutenable compte tenu de l’orientation actuelle de la politique économique. Atoda et al. (2003) et Kaino (2004) ont réalisé des simulations à long terme indiquant que le ratio d’endettement public continuerait à augmenter rapidement, et qu’une accélération de la croissance du PIB ne suffirait pas à inverser la dynamique de la dette. Dekle (2002) estime qu’à politiques inchangées, la dette publique atteindrait un niveau compris entre 700 pour cent et 1 300 pour cent du PIB d’ici 2040.
[5]
Standard & Poor’s a revu d’un cran à la baisse la note de la dette souveraine japonaise à long terme en monnaie nationale et en devises, ramenée de AA à AA–, tandis que Fitch a pris la même mesure pour les obligations d’État japonaises en novembre 2002. En outre, Moody’s a abaissé de deux crans la note de la dette souveraine japonaise en monnaie nationale en mai 2002.
[6]
L’Office du Premier ministre a publié une estimation de la croissance potentielle de 0.9 pour cent au troisième trimestre 2004 (Office du Premier ministre, 2004).
[7]
Le gouvernement prend des mesures diverses pour faciliter le financement du déficit. Les obligations destinées aux investisseurs individuels se sont révélées populaires, puisque le volume des émissions est passé de 1 600 milliards de yens au cours de l’exercice budgétaire 2003 à 6 000 milliards de yens sur l’exercice 2004, et qu’il devrait atteindre pas moins de 10 000 milliards de yens pour l’exercice 2005. Le gouvernement a également introduit des obligations indexées sur l’inflation au cours de l’exercice budgétaire 2003, pour un montant initial de 100 milliards de yens. Le taux d’intérêt nominal sur ces obligations est fixe, mais le principal varie en fonction de l’indice tendanciel des prix à la consommation. Ce type d’obligation peut être considéré comme une forme d’engagement à lutter contre l’inflation, puisque celle-ci gonflerait le volume de la dette à rembourser (alors qu’un phénomène de déflation réduirait le montant du principal).
[8]
Les pensions et les cotisations de retraite sont ajustées tous les cinq ans. Si une baisse du taux de remplacement sous la barre des 50 pour cent était anticipée, les paramètres seraient revus pour empêcher une telle évolution.
[9]
Les personnes âgées payent 10 pour cent de leurs dépenses de soins, le reste étant pris en charge par l’assurance-maladie, tandis que les autres membres de la population assument 20 à 30 pour cent de ces coûts. L’âge d’ouverture des droits à cette couverture préférentielle, qui était de 70 ans en 2002, est en train d’augmenter et atteindra 75 ans en 2007.
[10]
En fait, les Orientations font apparaître un niveau de dépenses voisin de 36 pour cent du PIB de l’exercice 2004 à l’exercice 2008.
[11]
Les chiffres du solde budgétaire primaire n’incluent pas la sécurité sociale, qui affichait un déficit primaire correspondant à 0.5 pour cent du PIB au cours de l’exercice 2003. Si l’on considère l’ensemble constitué par la sécurité sociale, l’administration centrale et les collectivités locales, le déficit primaire des administrations publiques était de 5.9 pour cent du PIB cette année-là.
[12]
Il est plus difficile de maîtriser les dépenses des collectivités locales, qui dépendent des décisions de 47 préfectures et de plus de 3 000 communes (voir le chapitre 4).
[13]
Ce budget supplémentaire comprenait 1 400 milliards de yens de dépenses obligatoires supplémentaires, correspondant à des postes tels que le programme de garantie de revenu de subsistance et les mesures de reconstruction en cas de catastrophe naturelle. Parallèlement, 1 300 milliards de yens ont été retranchés du budget initial.
[14]
Les estimations relatives à l’augmentation des recettes ont été réalisées par Nikkociti Group (2004).
[15]
Il est prévu que les dépenses de sécurité sociale augmentent de 1 100 milliards de yens. Cette hausse devrait toutefois être limitée à 860 milliards de yens, au moyen de réformes dont la teneur n’a pas encore été précisée.
[16]
La Commission des impôts du gouvernement a commencé à examiner des points précis en septembre 2004, notamment la question de savoir s’il fallait supprimer ou revoir à la baisse les réductions uniformes d’impôt sur le revenu des personnes physiques qui avaient été introduites en 1999.
[17]
Tanaka (2002) estime que les Orientations sont fondamentalement différentes des systèmes de planification budgétaire d’autres pays, qui plafonnent les différents postes de dépenses sur la base de prévisions macroéconomiques et budgétaires à moyen terme, assorties d’orientations et d’objectifs clairs.
[18]
La loi fixait les objectifs chiffrés suivants : 1) limiter le déficit budgétaire de l’administration centrale et des collectivités locales à 3 pour cent du PIB, 2) mettre fin progressivement aux émissions d’obligations de qualité non bancaire et faire baisser le ratio dette/dépenses jusqu’à l’exercice budgétaire 2003, et 3) réduire certaines catégories de dépenses ou plafonner leur augmentation dans des proportions précises, notamment –10 pour cent pour l’aide publique au développement (APD) et les dotations aux collectivités locales, –7 pour cent pour les travaux publics, +2 pour cent pour la protection sociale et +5 pour cent pour la science et la technologie.
[19]
Comme indiqué précédemment, ce plafond de 38 pour cent s’applique uniquement jusqu’à l’exercice budgétaire 2006. Bien que l’objectif final soit d’obtenir un excédent budgétaire primaire, le plafond de dépenses fixé dans les Orientations inclut la charge d’intérêts.
[20]
En termes de comptabilité nationale, une partie de ces coûts d’entretien est incluse dans les consommations intermédiaires des administrations publiques.
[21]
Les dépenses sur contrats se sont élevées à 2 400 milliards de yens pour l’administration centrale, à 8 600 milliards de yens pour les collectivités locales, et à 1 700 milliards de yens pour les entreprises publiques au cours de l’exercice budgétaire 2003.
[22]
Le nombre de lits d’hôpitaux par millier d’habitants est trois fois plus élevé au Japon qu’aux États-Unis et au Royaume-Uni, et 1.5 fois plus élevé qu’en Allemagne et en France. Par ailleurs, la durée d’hospitalisation est trois à quatre fois supérieure à celle relevée dans d’autres pays.
[23]
Pour l’heure, si un traitement inclut des services non couverts, son coût n’est absolument pas pris en charge par le système public d’assurance-maladie. Permettre la prise en charge des services couverts dans ce cas de figure pourrait faire diminuer les dépenses publiques de santé totales pour plusieurs raisons. En premier lieu, cela encouragerait les patients à opter davantage pour des traitements non couverts, ce qui réduirait du même coup le nombre de traitements remboursés par l’assurance-maladie. En second lieu, cela ralentira peut-être la hausse tendancielle du nombre de traitements couverts par l’assurance-maladie. En tout état de cause, cette réforme constituerait un progrès en termes de choix des consommateurs et de protection sociale.
[24]
Les cotisations de retraite des non-salariés seront relevées graduellement de 13 300 yens par mois à 16 600 yens par mois en 2017.
[25]
La diminution du nombre de salariés due aux restructurations d’entreprises constitue la principale raison de la baisse du nombre de cotisants. Parallèlement, selon certaines sources, de nombreuses sociétés recourent de manière croissante à des travailleurs à temps partiel pour éviter de payer la part patronale des cotisations de retraite.
[26]
Le Nippon Keidanren, la principale fédération patronale japonaise, a récemment publié une simulation sur la viabilité des finances publiques. D’après le scénario « d’absence de réforme » (ratio dépenses/PIB constant, pas d’augmentation des impôts, scénario du gouvernement en matière de protection sociale), le déficit budgétaire primaire se monterait à 34 000 milliards de yens en 2025 (4½ pour cent du PIB) dans l’hypothèse d’une croissance nominale de la production de 2 pour cent au cours des 20 prochaines années, ce qui conduirait à une explosion de l’endettement. Par contre, des coupes claires dans les dépenses – qui permettraient de réduire de moitié les dépenses publiques en 2025 par rapport au niveau qu’elles atteindraient dans le scénario d’absence de réforme – se traduiraient par un budget primaire équilibré en 2013, conjugué à une croissance économique encore plus vigoureuse que dans le scénario d’absence de réforme (Nippon Keidanren, 2004).
[27]
La proportion imposable du revenu d’un ménage gagnant 10 millions de yens (environ 100 000 dollars) est de 46 pour cent au Japon, contre 77 pour cent aux États-Unis et 92 pour cent au Royaume-Uni.
[28]
Une enquête du gouvernement montre que près de 27 pour cent des salariées qui travaillent à temps partiel limitent leurs horaires de travail pour pouvoir bénéficier des conditions préférentielles prévues par le régime d’imposition du revenu des personnes physiques (ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale, 2002).
[29]
Les recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques à l’échelon de l’administration centrale ont représenté 14 000 milliards de yens pour l’exercice budgétaire 2003. L’exonération à taux plein de 20 pour cent ne s’applique pas aux contribuables à haut revenu.

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Études économiques de l’OCDE 2005/3 no 3

Article de revue

Chapitre 3. Assurer la viabilité des finances publiques

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Notes

Quelle est la gravité du problème budgétaire?

La situation budgétaire du Japon

La situation budgétaire du Japon

Encadré 3.1. Comment mesurer correctement le volume de la dette publique?

Mesures diverses de la dette publique

Mesures diverses de la dette publique

Charge d’intérêts de l’État

Charge d’intérêts de l’État

Les pressions à la hausse qui s’exercent sur les dépenses

L’incidence de taux d’intérêt plus élevés

Prévisions de dépenses publiques à moyen terme

Prévisions de dépenses publiques à moyen terme

Les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement

Les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement

Ventilation des obligations d’État en portefeuille entre les différents secteurs

Ventilation des obligations d’État en portefeuille entre les différents secteurs

L’augmentation des dépenses de sécurité sociale

Dépenses de sécurité sociale

Dépenses de sécurité sociale

Dépenses publiques totales

Les projets du gouvernement pour assurer la viabilité des finances publiques

Traduire les Orientations dans les faits

Budgets supplémentaires et cycle économique

Budgets supplémentaires et cycle économique

Le budget de l’exercice 20041

Le budget de l’exercice 20041

Les Orientations ont-elles effectivement contribué à l’assainissement budgétaire?

Comment améliorer les Orientations?

Comment d’autres pays de l’OCDE ont-ils réussi à rééquilibrer sensiblement leur budget?

Évolution de la situation budgétaire des grands pays de l’OCDE

Évolution de la situation budgétaire des grands pays de l’OCDE

Épisodes d’assainissement budgétaire dans certains pays de l’OCDE

Épisodes d’assainissement budgétaire dans certains pays de l’OCDE

Contributions des différentes catégories de recettes et de dépenses aux épisodes d’assainissement budgétaire

Contributions des différentes catégories de recettes et de dépenses aux épisodes d’assainissement budgétaire

Soldes épargne-investissement par secteur

Soldes épargne-investissement par secteur

La marge de réduction des dépenses publiques

Ramener les investissements publics au niveau de la moyenne OCDE

Investissement public

Investissement public

Encadre 3.2. Les réformes destinées à améliorer l’efficience des dépenses publiques

Une répartition plus souple des dépenses publiques

Une répartition plus souple des dépenses publiques

Réformer le système de sécurité sociale pour limiter l’augmentation des dépenses liées au vieillissement

Comment accroître les recettes publiques

Un élargissement de la base d’imposition est nécessaire

Recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques

Recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques

Proportion d’entreprises déficitaires au sens du code des impôts national

Proportion d’entreprises déficitaires au sens du code des impôts national

Des hausses d’impôts sont également indispensables

Taux d’imposition des sociétés en 20031

Taux d’imposition des sociétés en 20031

Évaluation globale

Bibliographie

Références

Notes

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Études économiques de l’OCDE 2005/3 n^o 3

**Les Orientations économiques et budgétaires à moyen terme du gouvernement**

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Le budget de l’exercice 2004¹

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Taux d’imposition des sociétés en 2003¹

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