Intensité capitalistique

3La croissance de la productivité peut être dopée par une augmentation plus rapide de l’intensité capitalistique, c’est-à-dire une accélération de l’augmentation tendancielle du volume de capital disponible pour chaque heure ouvrée. Comme on l’a vu au chapitre 1, les résultats du Canada en matière de renforcement de l’intensité capitalistique sont déjà très honorables par rapport à la moyenne de l’OCDE – ce qui est peut-être surprenant étant donné le coût des biens d’équipement importés et l’imposition effective du capital. Ces derniers temps, le coût de l’investissement a baissé, grâce notamment à l’appréciation du dollar canadien au cours de l’année 2003, ce qui devrait se traduire par une élévation des taux d’investissement.

4En réduisant le taux marginal effectif d’imposition, on accroît le retour après impôt sur investissement et on assure la rentabilité d’un plus grand nombre de projets que ce ne serait autrement le cas. Les impôts canadiens sur les entreprises ont été réduits par étapes depuis 2000 (voir annexe 3.A1). Parallèlement à une baisse du taux légal de l’impôt sur les entreprises, ramené de 28 à 21 pour cent, le budget fédéral pour 2003 annonçait la suppression progressive de l’impôt fédéral sur le capital d’ici 2008, tandis que le budget 2004 relevait les taux de déduction pour amortissement des matériels informatiques et des infrastructures liées aux TIC. Le gouvernement de l’Ontario a également annoncé la suppression progressive d’ici 2012 de ses taxes provinciales sur le capital.

5Malgré ces ajustements, qui vont dans la bonne direction, les taux marginaux effectifs d’imposition canadiens qui s’appliquent aux entreprises demeurent relativement élevés. Il est difficile de les calculer parce qu’ils sont fonction de la taille de l’entreprise, de la nature de l’investissement et du mode de financement utilisé. Des estimations du ministère canadien des Finances indiquent néanmoins que lorsque les réformes fiscales fédérales actuellement soumises au pouvoir législatif auront été intégralement mises en œuvre (en 2008), le taux marginal effectif moyen d’imposition du Canada applicable au capital se situera encore entre 23 et 24 pour cent, alors que, selon les estimations, il est à peine supérieur à 21 pour cent aux États-Unis.

6Ces différents éléments donnent à penser que le Canada pourrait accroître l’intensité capitalistique en réduisant encore les impôts effectifs sur le capital au niveau fédéral et provincial. De fait, le ministère canadien des Finances a estimé, à partir d’un modèle général d’équilibre, que des réductions d’impôt sans incidence sur les recettes, et notamment des impôts sur l’investissement et l’épargne, auraient de larges retombées positives sur le plan du bien-être à long terme (graphique 3.1). Les initiatives fiscales visant les émissions de titres des entreprises ont particulièrement d’impact dans la mesure où les détenteurs du stock de capital existant n’en tirent aucun avantage exceptionnel. Il est ainsi, par exemple, particulièrement intéressant d’aligner les taux des déductions pour amortissement sur les durées de vie économique lorsque les coûts de dépréciation ne sont pas correctement couverts. Une telle modification réduirait non seulement les distorsions dans le temps, mais aussi les distorsions entre les secteurs et entre les actifs, bien que ce dernier élément ne soit pas pris en compte dans le modèle utilisé par le ministère canadien des Finances. Les avantages monétaires seraient pratiquement les mêmes pour chaque dollar de moins-value fiscale si l’on supprimait les taxes provinciales sur les ventes de détail applicables aux biens d’équipement, réduisant ainsi directement le coût de l’augmentation de capital. Des avantages supplémentaires pourraient également être obtenus en supprimant les taxes provinciales sur le capital, comme l’Ontario a commencé à le faire [1]. Il ressort des résultats du modèle que les mesures fiscales prises dans ces différentes directions rapportent davantage en termes monétaires qu’une réduction du taux de l’impôt sur les sociétés, bien que le modèle ne prenne pas en compte les effets d’optimisation fiscale, qui pourraient peser fortement sur les recettes, et donc sur le bien-être. Le taux effectif d’imposition pourrait également être réduit si l’on modifiait le traitement fiscal des stocks pour permettre qu’ils soient désormais comptabilisés selon le principe « dernier entré premier sorti », encore que l’importance de ce facteur se soit atténuée au fil des ans dans la mesure où la rotation des stocks s’est accélérée, où l’inflation a diminué et où la part des services dans l’activité générale s’est élargie.

Graphique 3.1

Gains de bien-être résultant de réductions d’impôt

Gains de bien-être résultant de réductions d’impôt

Gains de bien-être par dollar de réduction d’impôt¹
1. On suppose que la perte de recettes est compensée par une imposition forfaitaire.

7Aux niveaux de l’État fédéral et des provinces, les impôts sur les sociétés assurent actuellement des recettes représentant quelque 3 pour cent du PIB et, compte tenu de l’importance de la prudence en matière budgétaire, toute réduction devrait être financée par des compressions de dépenses non prioritaires ou des relèvements d’autres impôts. Plus généralement, il serait préférable, sur le plan économique, de financer des réductions des impôts effectifs sur le capital en faisant peser une plus lourde charge fiscale sur la consommation (Dahlby, 2003), notamment si toutes les provinces adoptaient une approche harmonisée à l’égard de la TPS fédérale et des taxes provinciales sur les ventes, suivant ainsi l’exemple du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de Terre-Neuve et du Labrador. Une telle mesure supprimerait notamment des taxes au détail sur les biens d’équipement, puisque les taxes sur la valeur ajoutée permettent aux entreprises de récupérer l’impôt acquitté sur leurs achats par le biais d’un crédit d’impôt. Un système de taxe sur les ventes/sur la valeur ajoutée, à taux unique et largement harmonisée, serait plus simple, plus équitable et plus efficient sur le plan économique (Heady et van den Noord, 2001) [2]. Surtout, une taxe sur la valeur ajoutée, largement assise, réduirait les coûts financiers et les coûts d’exploitation des entreprises comparativement aux taxes sur les ventes de détail qui s’appliquent actuellement dans certaines provinces. Un tel dispositif encouragerait l’investissement, la productivité et la compétitivité des entreprises établies au Canada tant sur le marché local que sur les marchés étrangers.

Développement du capital humain

8Des gains de productivité peuvent également être obtenus en augmentant le stock de capital humain. Le niveau d’instruction de la population adulte canadienne est déjà élevé, neuf sur dix des personnes de 25 à 34 ans et quatre sur cinq des personnes de 45 à 54 ans ayant au moins un diplôme du deuxième cycle du secondaire, ce qui place le pays largement au-dessus de la moyenne de l’OCDE. Qui plus est, le Canada vient au premier rang des pays de l’OCDE pour ce qui est du pourcentage des membres de ces groupes d’âge qui ont un diplôme de l’enseignement supérieur (OCDE, 2003). En conséquence, la plupart des Canadiens arrivent dans la population active avec un solide bagage. Le Canada est également à même d’attirer des immigrants qualifiés, ce qui est une autre façon, potentiellement importante, d’accroître le stock de capital humain (voir l’Étude de l’an dernier). Néanmoins, pour tirer le meilleur parti des qualifications acquises à l’étranger, il est nécessaire qu’elles soient correctement reconnues, et une aide peut être utile au niveau de la maîtrise de la langue. Le fait est que les problèmes de reconnaissance de diplômes et de langue peuvent partiellement expliquer la dégradation des résultats économiques des immigrants récents. En tout état de cause, l’accumulation de capital humain se poursuit pendant la vie active, grâce à l’encadrement sur le lieu de travail et à une formation à l’extérieur. Le stock net de capital humain peut également être influencé par les entrées et sorties de la population active : la limitation des départs en retraite de travailleurs qualifiés peut être un moyen d’améliorer le capital humain disponible (voir ci-après).

9Le système canadien d’enseignement obligatoire permet à la plupart des jeunes d’obtenir de bons résultats, nettement supérieurs à la moyenne de l’OCDE dans la plupart des provinces, encore que l’on constate d’importantes différences d’une région à l’autre du pays (graphique 3.2). Néanmoins, quelque 11 pour cent des jeunes quittent l’école sans avoir de diplôme, même si environ un quart d’entre eux reprennent des études secondaires ou passent directement à l’enseignement post-secondaire dans les deux ans qui suivent (Zeman et al., 2004). Cette deuxième chance est particulièrement importante, parce que les taux de chômage sont plus élevés et les rémunérations plus faibles pour les individus n’ayant pas de diplômes du secondaire (graphique 3.3). Considérées sur toute la durée de la vie, la réduction du risque de chômage et l’amélioration des gains totaux qui résultent d’un diplôme, ne serait-ce que du secondaire, donnent à penser qu’en offrant véritablement une deuxième chance aux jeunes en matière d’éducation, on réaliserait non seulement un investissement susceptible d’avoir un rendement net positif mais on contribuerait aussi à l’objectif canadien d’égalité des chances.

Graphique 3.2

Résultats du PISA dans les différentes provinces canadiennes

Résultats du PISA dans les différentes provinces canadiennes

Moyenne de l’OCDE = 0¹
1. Moyenne des résultats combinés en lecture, mathématiques et sciences. Sur la base des données initiales, le résultat moyen de l’OCDE était de 500, et le résultat moyen du Canada était de 532.

Graphique 3.3

Niveau d’instruction et situation sur le marché du travail

Niveau d’instruction et situation sur le marché du travail

2001

10Selon une analyse récente, le niveau d’instruction pourrait être un facteur encore plus déterminant pour améliorer les résultats sur le marché du travail, notamment pour les individus les moins qualifiés. De fait, chez les adultes, une maîtrise plus poussée des mécanismes de lecture et d’écriture améliore la situation sur le marché du travail, même lorsque d’autres facteurs, tels que le sexe, l’âge et le niveau d’instruction, sont tenus constants [3]. Du point de vue de la productivité, on a estimé qu’une légère amélioration de la maîtrise des mécanismes de lecture et d’écriture (10 points sur une échelle allant de 0 à 500) peut à elle seule accroître les gains de plus de 3 pour cent (Green et Riddell, 2001). Qui plus est, l’analyse d’un panel de 14 pays de l’OCDE, le niveau d’alphabétisation servant d’indicateur du capital humain, montre que celui-ci a un effet positif sur les niveaux à long terme du PIB par habitant et de la productivité du travail (Coulombe et al., 2004). Comme les capacités de lecture et d’écriture sont plus diversifiées au Canada que dans beaucoup de pays, même pour les personnes âgées de 26 à 35 ans (OCDE, 2000), il est largement possible d’améliorer la productivité en adoptant des mesures appropriées.

11La mise au point d’une stratégie efficace pour élever les niveaux d’alphabétisation et autres compétences essentielles de la population canadienne est rendue plus complexe par le nombre d’intervenants, notamment les administrations fédérale, provinciales et territoriales et autres responsables, comme l’a mis en lumière le récent Examen thématique de l’apprentissage des adultes réalisé pour le Canada (OCDE, 2002). Si la responsabilité de l’éducation incombe aux provinces, tous les niveaux d’administration partagent le même objectif : faire en sorte que les Canadiens de tous âges aient les connaissances et le savoir nécessaires pour travailler et apprendre – conclusion d’un récent rapport du Comité parlementaire fédéral compétent. Dans l’intervalle, on ne sait pas très bien comment donner aux individus dont les connaissances de base sont faibles, le niveau nécessaire pour affronter le monde moderne, et rares sont les programmes de formation de base des adultes dont on a évalué l’efficacité (OCDE, 2002). Les programmes actuels sont très étalés dans le temps – six à douze mois d’études intensives peuvent être nécessaires pour qu’un programme soit couronné de succès alors que la plupart des programmes destinés aux adultes ne prévoient que trois à six heures de travail par semaine –, et il existe souvent de longues listes d’attente pour ces programmes. Si l’on veut sensiblement améliorer le niveau d’alphabétisation et autres connaissances essentielles, des efforts plus résolus devraient donc être faits pour identifier les facteurs indispensables à l’amélioration des résultats, ce qui pourrait exiger un important volume de ressources. S’il risque fort d’être difficile d’accroître les dépenses dans ce domaine alors même que les budgets des provinces et du gouvernement fédéral sont soumis à de fortes tensions, l’amélioration des résultats sur l’ensemble de la vie que les dépenses affectées à des programmes efficaces pourraient engendrer devrait être mise en parallèle avec les avantages découlant d’autres programmes de dépenses.

12À l’autre extrême, ce sont le plus souvent des travailleurs employés à plein temps et déjà bien qualifiés qui suivent une formation liée à l’emploi destinée à accélérer les gains de productivité (tableau 3.1), mais il est difficile de savoir si le niveau actuel est trop faible ou trop élevé (OCDE, 2002). De l’avis de certains, les entreprises ne financeraient pas autant qu’il le faudrait le développement de capital humain parce que les travailleurs peuvent changer d’employeur en emportant avec eux leurs nouvelles qualifications, cependant qu’au plan individuel, des contraintes de financement conduisent également les travailleurs à sous-investir. En fait, les raisons avancées pour expliquer que les besoins ou les souhaits de formation ne soient pas satisfaits montrent que le financement n’est que l’un des aspects du problème (graphique 3.4). Les cours de formation pourraient être beaucoup plus largement suivis si l’on remédiait à des obstacles tels que des horaires mal commodes, la difficulté de concilier travail et formation, ou encore le poids de la charge de travail. Il pourrait être nécessaire d’examiner plus avant les raisons pour lesquelles les établissements qui offrent des programmes d’éducation et de formation des adultes ne réagissent pas mieux à ces aspects de la demande et de déterminer si cela tient à des restrictions malencontreuses au niveau du financement et de la gestion des établissements d’enseignement public.

Graphique 3.4

Raisons pour lesquelles la demande de formation n’est pas satisfaite

Raisons pour lesquelles la demande de formation n’est pas satisfaite

En pourcentage des réponses, 2002

Tableau 3.1

Formation liée à l’emploi, 2002

Taux d’activité Nombre moyen d’heures ouvrées par actif Total 30.1 176 Groupe d’âge 25 à 34 ans 39.5 279 35 à 44 ans 32.0 149 45 à 54 ans 29.8 108 55 à 64 ans 14.4 98 Sexe Hommes 30.0 180 Femmes 30.2 173 Niveau d’instruction Premier cycle du secondaire ou moins 14.4 139 Université 47.8 211 Origine Né au Canada 31.4 155 Né hors du Canada 26.1 255 Situation au regard de la population active Employé à plein-temps 36.3 122 Employé à temps partiel 31.7 219 Chômeur 22.1 331 Hors de la population active 11.3 585 Provinces Terre-Neuve et Labrador 24.0 239 Île du Prince-Édouard 26.9 85 Nouvelle-Écosse 31.0 182 Nouveau-Brunswick 28.3 174 Québec 26.7 146 Ontario 30.3 184 Manitoba 35.3 162 Saskatchewan 33.6 189 Alberta 31.7 154 Colombie-Britannique 33.6 211 Source : Enquête sur l’éducation et sur la formation des adultes 2003, Statistique Canada.

Formation liée à l’emploi, 2002

13Le problème du financement ne peut être négligé, mais il est difficile de dire quel rôle devraient jouer les pouvoirs publics à cet égard. Une récente étude canadienne portant sur ces questions et sur les lacunes au niveau du savoir a fait apparaître que bien que l’on puisse théoriquement imputer le sous-investissement dans la formation à diverses défaillances du marché et à diverses externalités, l’importance concrète de ces facteurs est difficile à prouver (Lin et Tremblay, 2003). Un préalable indispensable à l’élaboration d’un ensemble plus pertinent de mesures visant à remédier à ces problèmes serait de déterminer si les travailleurs qui suivent une formation risquent en fait davantage de changer d’employeur, si le fait que la formation ait un rendement élevé mais soit moins suivie que prévu implique l’existence de lacunes au niveau de l’information, et s’il existe dans la pratique des défaillances du marché du crédit. Toute une série d’instruments possibles ont été identifiés, mais leur utilisation adéquate dépend de la nature véritable du problème, et il est même possible que l’on constate au bout du compte que les pouvoirs publics n’ont aucun rôle à jouer dans ce domaine. La démarche la plus utile serait semble-t-il de poursuivre le programme de recherche économétrique mis au point pour répondre à ces questions. Dans l’intervalle, il est bon de signaler deux méthodes qui ne présentent pratiquement que des avantages et qui pourraient atténuer les contraintes de liquidité au niveau individuel. La première, qui existe déjà, permet aux intéressés de retirer des fonds de leur régime enregistré d’épargne retraite pour financer un programme d’étude [4]. La seconde méthode pouvant être utilisée pour financer des études n’implique pas d’intervention des pouvoirs publics en tant que tels mais pourrait exiger un changement d’attitude si on voulait qu’elle se généralise. Il s’agit d’un accord conclu volontairement entre les employeurs et les individus pour financer des études au moyen d’une clause de récupération, aux termes de laquelle l’employeur finance tout ou partie des coûts de départ, le salarié convenant de rembourser ces frais selon un barème décroissant. Les employeurs et les salariés qui le souhaitent pourraient ainsi réduire leurs risques et leurs frais et instituer des échanges qui contribueraient à améliorer le bien-être ; cette méthode est déjà utilisée dans un certain nombre de pays, notamment par des employeurs du secteur public.

Renforcer la capacité d’innovation

14L’innovation joue un rôle déterminant dans la croissance de la productivité, parce que c’est elle qui permet à la production d’augmenter plus vite que l’utilisation globale d’intrants. L’innovation peut porter sur de nouveaux produits et/ou de nouveaux procédés. Dans une certaine mesure, elle peut être diffusée dans l’ensemble de l’économie grâce à l’adoption de technologies nouvelles. La suppression des restrictions auxquelles sont confrontées les entreprises à capitaux étrangers peut donc se révéler très utile (voir chapitre 2), de même que les mesures prises pour faire en sorte que le régime d’imposition ne décourage pas les entreprises d’investir dans de nouveaux équipements et de nouveaux procédés (voir ci-dessus). Il est cependant assez difficile de déterminer avec précision l’ampleur effective du phénomène d’innovation, et les indicateurs utilisés mesurent souvent les facteurs de production entrant dans le processus d’innovation, tels que les dépenses de recherche et de développement, plus que l’innovation proprement dite. Néanmoins, de très importants efforts sont actuellement engagés au Canada pour mieux identifier à la fois l’ampleur de l’innovation et les facteurs qui la déterminent (Earle et Gault, 2004), et Statistiques Canada s’emploie depuis 1993 à réunir divers types de données. Par ailleurs, Industrie Canada a sous-traité à un organisme indépendant une évaluation comparative de l’effort d’innovation du Canada par rapport aux autres pays.

15En 2002, le gouvernement a présenté sa Stratégie d’innovation (voir l’Étude précédente) qui comporte deux volets : une première série d’objectifs vise à encourager l’innovation, tandis que la seconde est axée sur l’amélioration des compétences. La stratégie prévoit une trentaine d’objectifs spécifiques dans divers domaines (par exemple, d’ici 2010, le Canada doit se classer parmi les cinq premiers pays du monde en ce qui concerne la performance sur le plan de la R-D et doit améliorer sensiblement la performance des collectivités canadiennes sur le plan de l’innovation). Néanmoins, la stratégie proprement dite ne décrit pas les mesures qui seraient nécessaires pour atteindre ces objectifs. De même, il est difficile de savoir si tous les objectifs sont compatibles et pourraient être atteints sans que l’on voit apparaître d’éventuels conflits ou tensions comme signalé dans l’Étude précédente. Des travaux sont en cours pour faire avancer les activités liées à l’innovation sur un certain nombre de fronts, par exemple en accélérant l’examen de la réglementation, en reconsidérant les dispositions concernant la présence de capitaux étrangers dans le secteur des télécommunications, en mettant au point un cadre stratégique pour les investissements dans la recherche et en simplifiant les conditions de financement de celle-ci, en renforçant les dispositions qui régissent la commercialisation de la recherche produite par les universités et les collèges, et enfin en procédant à une évaluation comparative de l’innovation au Canada. Le budget 2004 a annoncé des crédits supplémentaires pour la R-D dans des domaines spécifiques, cependant qu’un nouveau groupe mené par le secteur privé doit rechercher les moyens d’alléger la charge administrative qui pèse sur les petites et moyennes entreprises, le gouvernement s’étant pour sa part engagé à adopter une nouvelle législation pour améliorer la gouvernance des entreprises.

Assurance-emploi

17Le taux de chômage du Canada est actuellement de l’ordre de 7 pour cent, ce qui montre qu’il serait possible d’accroître l’utilisation de la main-d’œuvre et conduit à s’interroger sur les incitations inhérentes au programme Assurance-emploi. En fait, l’assurance-emploi ne couvre qu’un pourcentage étonnamment restreint des chômeurs : le rapport entre le nombre de bénéficiaires de prestations et le nombre de chômeurs est resté stable aux alentours de 45 pour cent depuis la fin des années 90 [5] (Canadian Employment Insurance Commission, 2004). Environ 35 à 40 pour cent des demandes d’indemnisation émanent de demandeurs fréquents (moyenne entre 1995 et 2002), mais la dynamique du recours persistant à l’assurance-emploi est plus complexe. De nombreuses études ont été faites sur l’utilisation de l’assurance-emploi par les travailleurs saisonniers, mais les travailleurs saisonniers à long terme ne finissent pas tous par demander à bénéficier de l’assurance-emploi, et les emplois saisonniers n’aboutissent pas tous à des demandes ultérieures d’indemnisation au titre de l’assurance-emploi (de Raaf et al., 2004). Il apparaît que l’utilisation faite de l’assurance-emploi par les travailleurs saisonniers de longue durée dépend de caractéristiques individuelles telles que le niveau d’instruction et l’âge, ainsi que des conditions du marché du travail local (tableau 3.2). Le recours répété à l’assurance-emploi est beaucoup plus fréquent dans les provinces de l’Atlantique et au Québec que dans les autres régions du pays.

Tableau 3.2

Quelques caractéristiques des travailleurs saisonniers à long terme

Caractéristiques démographiques Recours à l’AE après la perte de 3 emplois saisonniers Ensemble de l’échantillon Jamais Une fois 2 fois 3 fois Pourcentage faisant appel à l’AE – 17.3 20.2 24.9 37.6 Âge Moins de 30 ans 37.1 45.4 48.9 36.8 27.1 30-39 ans 32.3 33.5 30.3 31.3 33.6 40 ans et plus 30.6 21.2 20.8 31.9 39.3 Sexe Masculin 63.7 50.8 53.3 68.4 72.0 Féminin 36.3 49.2 46.7 31.6 28.0 Niveau d’instruction Premier cycle du secondaire ou moins 59.8 54.8 53.5 55.7 67.9 Au-delà du premier cycle du secondaire 40.2 45.2 46.5 44.3 32.1 Taux de chômage régional 7 pour cent ou moins 28.8 49.3 42.5 24.5 14.9 7 à 9 pour cent 20.3 17.0 27.2 21.9 17.0 Plus de 9 pour cent 50.9 33.7 30.2 53.6 68.1 Situation de famille Célibataire 30.4 40.0 33.4 31.3 23.8 En couple 69.6 60.0 66.6 68.7 76.2 Région Atlantique et Québec 47.6 28.4 25.2 44.8 70.2 Ontario et Ouest 52.4 71.6 74.8 55.2 29.6 Revenu familial Moins de 35 000 dollars canadiens 34.8 32.4 26.6 42.7 35.0 Entre 35 000 et 60 000 dollars canadiens 37.9 40.6 33.6 34.1 41.4 60 000 dollars canadiens et plus 27.4 27.0 39.8 23.3 23.6 Note Les travailleurs saisonniers à long terme sont ceux qui ont perdu un emploi au cours des mêmes 3 mois hors saison pendant au moins 3 des années de la période 1993-1998. Source : De Raaf, Kapsalis et Vincent (2003).

Quelques caractéristiques des travailleurs saisonniers à long terme

1993-98, pourcentage

18Le système d’assurance-chômage a fait l’objet d’importantes améliorations depuis 1990, les incitations au travail ayant été renforcées par un durcissement des critères d’éligibilité et un raccourcissement de la durée d’indemnisation [6]. Le programme comporte cependant encore un certain nombre de règles qui découragent en fait les travailleurs saisonniers et intermittents dans les régions à fort chômage de travailler plus régulièrement tout au long de l’année (voir annexe 3.A2). Bien que le dispositif ait été conçu pour assurer des chances équitables d’accès au programme de l’assurance-emploi partout dans le pays, il peut se traduire par des contre-incitations pour ceux qui ne travaillent que le nombre d’heures nécessaire pour bénéficier d’une indemnisation. Ainsi, une personne qui n’a travaillé que 12 semaines (à temps plein) dans une zone à fort chômage (où le taux de chômage est supérieur à 16 pour cent) peut recevoir jusqu’à 32 semaines de prestations alors qu’un individu ayant travaillé 20 semaines dans une zone à faible chômage ne serait indemnisé que pendant 14 semaines. Le nombre d’heures prises en compte continuant d’augmenter, le nombre de semaines supplémentaires d’indemnisation obtenues par heure ouvrée dans les zones à faible chômage est à peu près constant jusqu’à ce que le maximum soit atteint, tandis que dans les zones à fort chômage, la couverture supplémentaire par heure ouvrée diminue fortement. Cela peut avoir pour effet de décourager la recherche de possibilités d’emploi (de Raaf et al., 2004). De plus, il semble bien que les employeurs comme les salariés qui connaissent bien le système soient tentés d’organiser les horaires de travail de manière à accroître le plus possible le montant des prestations au titre de l’assurance-emploi (Gray et de Raaf, 2002).

19L’indice des contre-incitations obtenu en combinant les différentes dispositions de l’assurance-emploi varie fortement selon les régions du pays (graphique 3.5). Il semble bien que, dans certaines régions, le chômage se maintienne dans une certaine mesure de lui-même à un niveau élevé, de sorte que sa réduction exigera sans doute des mesures plus résolues d’activation et de gestion des cas (des efforts devant tout particulièrement être faits pour combler les lacunes au niveau des compétences) en même temps qu’une révision des règles d’indemnisation de manière à renforcer les incitations à la recherche d’emploi et à l’acceptation d’offres d’emploi (Gray, 2003). Néanmoins, en ce qui concerne les règles relatives aux prestations, un projet pilote annoncé au début de cette année a relevé les prestations dans les zones à fort chômage, ce qui pourrait affaiblir les incitations au travail, toutes choses égales d’ailleurs, en prolongeant de cinq semaines la période maximale d’indemnisation [7].

Graphique 3.5

Variations régionales de l’indice des contre-incitations inhérentes à l’assurance-emploi

Variations régionales de l’indice des contre-incitations inhérentes à l’assurance-emploi

Au milieu de 2003
Note : L’indice est calculé au moyen des paramètres des allocations types (chômage) de l’assurance-emploi en supposant que les personnes qui choisissent un travail et un chômage intermittents utilisent les règles existantes pour tirer le meilleur parti de leur choix. La contre-incitation moyenne dans l’ensemble du Canada en 1970 a été fixée à 100. La méthodologie utilisée est décrite dans Sargent (1995).

20L’examen détaillé des prestations de chômage fait clairement apparaître l’existence d’une péréquation entre les secteurs d’activité et entre les entreprises. De fait, le ratio prestations/impôts indique que les entreprises des secteurs de la pêche, de la sylviculture, de la construction et de l’agriculture ont été régulièrement (et fortement) subventionnées par celles d’autres branches de 1986 à 1996 compris [8] (Corak et Chen, 2003). Dans la sylviculture, la construction et l’agriculture, le taux de demande d’indemnisation a été plus élevé du fait de cessations d’emploi temporaires que du fait de cessations d’emploi permanentes, alors que dans la pêche, les demandes se sont partagées à peu près également entre ces deux types de chômage. De plus, les entreprises qui avaient été subventionnées au cours de chacune des années de la période de 11 ans considérée étaient généralement de taille moyenne (entre 20 et 499 salariés), procédaient plus souvent à des licenciements temporaires et se trouvaient généralement au Québec (tableau 3.3). À un niveau plus détaillé, il devient évident qu’une péréquation est intervenue non seulement entre les secteurs industriels mais aussi entre les entreprises à l’intérieur de chaque groupe d’activité [9] (graphique 3.6). Tout bien considéré, ceci donne à penser que certaines entreprises pourraient avoir profité de l’existence de l’assurance-emploi pour garder à portée de main une main-d’œuvre expérimentée tout en en faisant supporter le coût par d’autres entreprises. L’un des moyens d’atténuer cette péréquation serait de moduler les cotisations à l’assurance-emploi versées par les entreprises en fonction des licenciements auxquels elles ont antérieurement procédé et qui ont abouti à des demandes d’indemnisation, c’est-à-dire d’instaurer un système de « bonus-malus ». Les coûts sociaux des licenciements seraient de ce fait internalisés, et les employeurs devraient réfléchir à deux fois avant de recourir régulièrement à des licenciements temporaires dans la mesure où ils auraient à en supporter le coût. Un tel système existe aux États-Unis depuis plusieurs années, précisément pour cette raison (voir encadré 3.1).

Tableau 3.3

Subventions et caractéristiques

Caractéristiques Entreprises toujours subventionnées Entreprises jamais subventionnées Ensemble des entreprises 1 Dimension de l’entreprise (en pourcentage de l’emploi) Moins de 20 employés 11.3 3.2 11.0 Entre 20 et 99 employés 27.4 5.0 16.8 Entre 100 et 499 employés 28.4 12.7 18.4 500 employés ou plus 32.9 79.7 53.8 Raisons d’un licenciement ayant conduit à une demande d’indemnisation par l’assurance chômage (en pourcentage des demandes) Cessation temporaire d’emploi 71.5 43.2 47.8 Cessation permanente d’emploi 21.1 40.4 37.0 Raison inconnue 7.4 16.4 15.2 Province 2 (en pourcentage des entreprises) Ontario 15.0 38.5 33.1 Québec 37.8 14.7 23.5 Colombie-Britannique – – 13.2 Alberta – 14.6 – Nouveau-Brunswick 9.7 – – Secteur 2 (en pourcentage des entreprises) Services 23.8 41.4 36.5 Commerce 10.7 19.1 23.2 Construction 30.7 – 10.8 Finance – 14.1 – 1 Chiffres fondés sur les 318 217 entreprises qui étaient en activité tout au long des 11 années de la période 1986-1996. 2 Les chiffres par secteur et par province n’indiquent que les pourcentages des trois premières catégories. Source : Corak et Chen (2003).

Subventions et caractéristiques

Moyennes annuelles, 1986-96
En pourcentage

Graphique 3.6

Entreprises par branche et situation au regard des subventions

Entreprises par branche et situation au regard des subventions

En pourcentage, 1986-1996

Aide sociale et trappes à pauvreté

21Malgré les importantes améliorations opérées au cours des dix dernières années pour réduire le nombre de bénéficiaires de l’aide sociale (voir l’Étude précédente), le pays reste confronté à des trappes à pauvreté. Les taux effectifs marginaux d’imposition auxquels est soumis un individu qui sort de l’aide sociale pour prendre un emploi ou qui accroît le nombre de ses heures de travail restent élevés, même si aucune prestation en nature n’est perdue (telle que l’allocation logement ou la complémentaire santé) (graphique 3.7). Les personnes dont le revenu est faible ou modéré sont généralement confrontées à des taux marginaux effectifs d’imposition plus élevés que ceux qui s’appliquent aux personnes mieux rémunérées. La principale raison en est la reprise partielle par l’impôt de l’aide sociale, qui se traduit par des taux marginaux effectifs d’imposition très élevés à de faibles niveaux de revenu, et du supplément de la prestation nationale pour enfants (composante essentielle de la prestation fiscale canadienne pour enfant) adopté en 1998 à l’intention des familles à faible revenu. Avec la prestation nationale pour enfants, un parent isolé type qui passe de l’aide sociale au travail enregistre désormais une augmentation marginale de son revenu disponible, et non plus une perte (La Prestation nationale pour enfants – Rapport d’étape, 2002). Depuis la création de ce dispositif, et grâce au dynamisme de l’activité économique, le nombre de familles bénéficiaires de l’aide sociale a fortement chuté ; cette mesure est donc parvenue à atteindre ses objectifs. Néanmoins, ce résultat a été obtenu au détriment d’un relèvement des taux effectifs marginaux d’imposition pour beaucoup d’autres familles dont le revenu se situe dans la tranche où la prestation nationale pour enfants est partiellement reprise par l’impôt (entre 20 000 et 35 000 dollars canadiens environ). Les familles à revenu modéré sont assujetties à des taux marginaux effectifs d’imposition de l’ordre de 70 pour cent pour les familles comptant un apporteur de revenus et deux enfants et dont le revenu annuel sera un peu inférieur à 35 000 dollars canadiens pour l’année 2004 [10]. En revanche, les taux marginaux effectifs d’imposition tombent à moins de 40 pour cent pour un revenu de l’ordre de 45 000 dollars canadiens, et la même famille se verrait appliquer un taux marginal effectif d’imposition de l’ordre de 45 pour cent si son revenu atteignait 100 000 dollars canadiens.

Graphique 3.7

Taux d’imposition marginal effectif combinant le taux fédéral et celui de l’Ontario¹

Taux d’imposition marginal effectif combinant le taux fédéral et celui de l’Ontario¹

En pourcentage
1. Couple avec un seul revenu et deux enfants (âgés de plus de 7 ans).

22Plus inquiétants peut-être sont les premiers résultats d’une analyse longitudinale qui fait apparaître que bon nombre de familles restent pendant plusieurs années régulièrement à l’intérieur ou en dessous de la tranche de revenu dans laquelle le supplément de la prestation nationale pour enfants est repris par l’impôt et semblent dans l’incapacité de passer dans la tranche de revenu où les taux marginaux effectifs d’imposition deviennent plus modérés (Cain, 2004). On retrouve ainsi le dilemme auquel sont inévitablement confrontées les autorités de bon nombre de pays : comment apporter une aide aux familles à faible revenu sans affaiblir les incitations au travail ? Le même programme sans reprise par l’impôt aurait un coût prohibitif et ferait bénéficier de transferts beaucoup de familles qui ne sont manifestement pas dans le besoin. En revanche, en réduisant les taux de reprise par l’impôt pour faire baisser les taux marginaux effectifs d’imposition, on élargirait encore la tranche de revenu concernée par la reprise par l’impôt. Il n’existe toujours pas de réponse à la question de savoir s’il est préférable d’avoir des coefficients d’abattement élevés sur une étroite fourchette de revenus ou un abattement plus faible sur une plus large fourchette. La marge de manœuvre concernant les taux marginaux effectifs d’imposition pourrait se révéler relativement étroite. Il pourrait donc être plus intéressant d’envisager d’autres méthodes, en mettant à profit les enseignements du « projet d’autosuffisance » pour les bénéficiaires d’aide sociale (voir encadré 3.2). Dans un avenir plus lointain, il pourrait être bon d’examiner d’autres solutions en réexaminant la raison d’être sous-jacente de ces mesures de garantie de ressources. Pour autant qu’il s’agit de donner aux enfants un meilleur départ dans la vie en réduisant l’incidence de la pauvreté, l’analyse des données tirées de l’enquête longitudinale nationale sur les enfants et les jeunes fournit d’utiles enseignements. Elle fait apparaître que les enfants les plus vulnérables ne vivent pas dans des familles pauvres et que les enfants qui vivent dans des familles à faible revenu ne sont pas tous menacés d’un avenir médiocre : d’autres facteurs positifs, notamment les compétences parentales et la cohésion de l’unité familiale, peuvent l’emporter sur les effets négatifs de la pauvreté [11] (Willms, 2002). Il se pourrait donc que les programmes de garantie de ressources ne soient pas en eux-mêmes déterminants pour améliorer les perspectives des enfants lorsqu’on les considère sur toute la durée de la vie, et une réévaluation plus radicale des différentes stratégies possibles pourrait se justifier (Hicks, 2002). À long terme, un tel exercice pourrait conduire à une conjonction différente de mesures qui permettrait d’optimiser l’utilisation faite des fonds publics.

Élévation du taux d’activité des personnes âgées

23L’offre de main-d’œuvre pourrait également être gonflée s’il était plus facile pour les travailleurs âgés de demeurer dans la population active. Les hommes canadiens passent en moyenne 18 pour cent de leur vie en retraite et les femmes 25 pour cent (graphique 3.8). Néanmoins, cela ne correspond pas toujours aux préférences des individus. De fait, un pourcentage non négligeable des retraités récents aurait continué à exercer un travail rémunéré si la situation avait été différente (tableau 3.4). La pénalisation financière de la poursuite d’une activité parallèlement à la perception d’une pension joue manifestement un rôle important. Le désir de continuer à travailler se traduit aussi par le fait que près de 30 pour cent des personnes qui ont pris leur retraite sont ultérieurement revenues dans la population active, environ 40 pour cent d’entre elles prenant des emplois à temps partiel (Projet PRI, 2004).

Graphique 3.8

Répartition du temps sur la durée de la vie dans les différents pays de l’OCDE

Répartition du temps sur la durée de la vie dans les différents pays de l’OCDE

Années

Tableau 3.4

Retraités récents

Total Hommes Femmes Pourcentage des personnes déclarant qu’elles auraient continué d’exercer une activité rémunérée au moment de leur départ en retraite si…• Elles avaient pu travailler un nombre de jours plus restreint sans que cela modifie leur pension 28.3 29.0 27.5 • Elles avaient pu travailler un nombre d’heures plus faible par jour sans que cela modifie leur pension 25.6 25.9 25.2 • Elles avaient eu des congés payés plus longs sans que cela modifie leur pension 19.0 19.5 18.4 • N’importe laquelle des trois raisons ci-dessus 31.9 32.3 31.5 • Elles avaient pu travailler à temps partiel 27.9 28.3 27.3 • Elles avaient été en meilleure santé 26.4 26.8 26.0 • Leur salaire avait augmenté 21.2 21.9 20.4 • La retraite n’avait pas été obligatoire 11.8 11.9 11.6 • Elles avaient pu trouver une organisation satisfaisante pour les soins aux proches 6.3 6.6 5.9 • Autres raisons 11.3 9.8 12.9 Source : Schellenberg (2004).

Retraités récents

En pourcentage, 2002

24Un certain nombre de facteurs liés à la retraite pourraient décourager les travailleurs de demeurer en activité au-delà d’un certain âge. Ainsi la reprise par l’impôt de la pension universelle de base (voir chapitre 4), de la pension de sécurité de la vieillesse et des prestations connexes (supplément de revenu garanti et allocation de conjoint) ainsi que le crédit d’impôt sur le revenu de la vieillesse accroissent le taux marginal effectif d’imposition des gains. Néanmoins, bien que ces facteurs puissent théoriquement réduire les incitations au travail des personnes relativement âgées, il est difficile d’en isoler l’effet réel.

25Les réformes apportées en 1998 au régime de pension du Canada (RPC) visaient à le placer sur une base actuarielle saine au niveau global et à en assurer la viabilité financière. Néanmoins, au niveau de l’individu, l’incitation demeure de prendre une retraite anticipée entre 60 et 65 ans. Pour pouvoir bénéficier de la pension de retraite avant 65 ans, il faut arrêter de travailler, et bien que le bénéficiaire puisse reprendre une activité après le début du versement de la pension, il devra supporter les éventuels coûts de recherche d’emploi. Dans le même temps, une décote de 0.5 pour cent pour chaque mois séparant l’intéressé de l’âge de 65 ans est apportée au montant mensuel de la pension (lorsque celle-ci commence officiellement à être versée). À l’inverse, l’exercice d’une activité après 60 ans n’augmente pas suffisamment les droits futurs à pension pour compenser la réduction des prestations totales versées qui résulte du report du départ en retraite. Le dispositif est assez pervers dans la mesure où un travailleur qui retarde son départ en retraite jusqu’à 65 ans mais qui dans l’intervalle choisit de travailler à un salaire inférieur à son salaire moyen sur l’ensemble de sa carrière, risque au bout du compte de se trouver moins bien loti que s’il avait pris sa retraite plus tôt. Le salarié qui continue de travailler après 65 ans est lui aussi pénalisé parce que sa retraite future n’est pas intégralement ajustée pour tenir compte de l’effort supplémentaire de travail. En bref, ces ajustements ne sont pas actuariellement neutres (Bureau de l’actuaire en chef, 2003). On pourrait globalement y remédier en calculant la pension de chaque individu sur la base de ses gains donnant lieu à cotisations, autrement dit en mettant en place un véritable système à cotisations définies. C’est la méthode qui a été adoptée par la Suède avec les comptes notionnels à cotisations définies (OCDE, 2004b). Ce dispositif présente également l’avantage de s’ajuster automatiquement pour permettre une utilisation flexible du temps de travail et tenir compte de l’allongement de l’espérance de vie.

26Les autorités québécoises ont proposé de réformer le régime de rentes du Québec (RRQ, 2003) pour permettre aux individus de commencer à percevoir leur pension de retraite à partir de 60 ans, qu’ils choisissent ou non de continuer à travailler. Cette réforme simplifierait également la formule utilisée pour calculer les prestations de retraite dans la mesure où elle ne pénalise pas les personnes qui travaillent plus longtemps, où elle augmente le facteur d’ajustement pour ceux qui travaillent au-delà de 65 ans et, pour les retraités qui reprennent une activité, où elle prend en compte leurs cotisations supplémentaires pour les versements futurs de pension. Ces mesures vont dans la bonne direction et amélioreraient sensiblement l’équité actuarielle globale du dispositif tout en encourageant les travailleurs âgés à demeurer dans la population active jusqu’à un âge relativement avancé. Le régime de pensions du Canada pourrait utilement modifier ses règles dans le même sens.

27Un autre facteur susceptible d’affecter l’âge de sortie de la population active est l’âge obligatoire de départ en retraite fixé dans certaines conventions collectives. On fait souvent observer que ces dispositions sont des accords volontaires qui, par définition, apportent des avantages aux deux parties, en permettant aux entreprises de payer les travailleurs en dessous de leur productivité pendant leurs premières années d’activité et de les surpayer par la suite, mais seulement jusqu’à l’âge limite de retraite obligatoire [12]. Il est cependant possible que ces accords aillent à l’encontre des préférences individuelles, et bien que ceux qui souhaitent continuer à travailler au-delà de l’âge prescrit puissent prendre un autre emploi, ils devront en supporter le coût, notamment s’ils ne sont pas à même d’utiliser leurs compétences parce que dans leur secteur d’activité, l’âge obligatoire de départ en retraite est largement appliqué. Le fait de contraindre les travailleurs à prendre leur retraite plus tôt qu’ils ne le souhaitent risque également d’alourdir la charge budgétaire à la marge. La retraite obligatoire contractuelle est déjà interdite (au motif qu’elle introduit une discrimination fondée sur l’âge) au Manitoba, au Québec et dans la fonction publique fédérale, et une décision dans ce sens est également envisagée en Ontario [13]. Son extension à l’ensemble du pays pourrait n’avoir qu’un effet relativement limité sur le nombre des membres âgés de la population active (Shannon et Grierson, 2004), mais elle faciliterait un passage plus flexible de l’activité à une éventuelle retraite. Parallèlement, elle encouragerait les employeurs à examiner plus attentivement les raisons d’un éventuel ralentissement de la productivité de leur main-d’œuvre et à rechercher des moyens efficaces pour interrompre cette tendance. Les employeurs comme les salariés pourraient encore choisir d’adopter des barèmes de rémunération plus flexibles en fonction de l’âge de manière à aligner plus étroitement la productivité et les salaires.