2. Réformes structurelles pour améliorer le niveau de vie

Notes

[1]
Voir graphique 1.5 et 1.6, chapitre 1. D’autres données sont présentées dans OCDE, Études économiques, Portugal, février 2003, chapitre III « L’efficacité des dépenses publiques au Portugal » et chapitre IV « Une réforme structurelle pour une croissance forte et durable ».
[2]
L’objectif est de disposer de 20 écoles techniques d’ici à 2006 et d’environ 240 écoles professionnelles d’ici à 2010. La demande émanant du secteur des entreprises est forte ; la grande majorité des élèves sortant de ces filières trouvent un emploi.
[3]
Les indicateurs d’évaluation seront rendus publics et les établissements les plus performants seront récompensés. La première phase sera achevée en septembre 2004 ; l’ensemble du processus devrait être en place d’ici à la fin de 2005. Un groupe d’établissements d’enseignement préprimaire et du deuxième cycle du secondaire a déjà fait l’objet d’évaluations annuelles depuis 2001.
[4]
Pour 2003-04, cette fourchette se situe entre 130 et 240 pour cent du salaire mensuel minimum.
[5]
Il s’agit là également d’un objectif du Sommet de Lisbonne, fixé en 2003, qui prévoit une augmentation du nombre de diplômés en mathématiques, en sciences et en technologie, d’au moins 15 pour cent d’ici à 2010 (SEC(2004)73, janvier 2004). Cet objectif est lié à des niveaux de dépenses spécifiques en matière de R-D.
[6]
Il s’agit de l’une des principales questions examinées lors du séminaire Portugal-OCDE sur « Les innovations et les réformes touchant les politiques du marché du travail », Lisbonne, octobre 2003.
[7]
Dans l’Enquête européenne de 1999 sur la formation professionnelle continue, la principale raison mentionnée par les entreprises pour ne pas offrir de formation était que les qualifications de leur personnel répondaient à leurs besoins, ou qu’elles pouvaient recruter des personnes ayant les qualifications requises. Le coût de la formation par salarié dans les entreprises qui investissent dans la formation (1.2 pour cent des coûts totaux de main-d’œuvre) est voisin de la moyenne européenne. Il représente pour moitié le coût d’opportunité pour l’employeur, et pour l’autre moitié le coût direct de l’organisation des cours, dont la plupart sont assurés en externe. Comme dans la plupart des pays européens, les cours externes sont majoritairement assurés par des prestataires privés, mais au Portugal comme au Danemark, en Norvège et dans la plupart des nouveaux États membres de l’UE, les établissements de formation spécialisés jouent aussi un rôle important.
[8]
Voir chapitre 5, OCDE (2003c).
[9]
S’agissant de la formation en entreprise, certains projets ont été fructueux en ce sens qu’ils ont permis à des branches d’activité de s’adapter aux progrès techniques, mais la participation des petites entreprises (10 à 30 salariés) a généralement été faible, les patrons hésitant à laisser du temps à leurs salariés pour suivre une formation ( cf. Communiqué de presse du Fonds social européen, juillet 2000).
[10]
Le programme de formation professionnelle, d’apprentissage tout au long de la vie et de mesures sociales est financé pour un montant total d’environ 1.6 milliard d’euros par le Fonds social européen et le Fonds de développement régional. Le programme pour l’éducation consacre 1.2 milliard d’euros au soutien aux écoles professionnelles, à la formation des enseignants dans le domaine des TIC et à l’équipement des établissements en matériel informatique.
[11]
L’inadéquation des qualifications ne semble pas s’être accentuée au Portugal ; au contraire, c’est l’un des rares pays de la zone euro, avec la Belgique et les Pays-Bas, où la courbe de Beveridge s’est améliorée (cf. OCDE, Études économiques, zone euro, 2004).
[12]
Dans l’Accord de 2001 sur la politique en matière d’emploi, de marché du travail, d’éducation et de formation, l’État et les partenaires sociaux citaient l’accès à la formation continue et le renforcement de la formation des adultes comme objectifs stratégiques dans la mise en valeur des ressources humaines. En 2002, les partenaires sociaux ont signé une déclaration conjointe sur le Plan national d’action pour l’emploi, dans laquelle la formation est considérée comme l’une des priorités des politiques de cohésion. Au début de 2004, une nouvelle loi en faveur de la formation tout au long de la vie a été proposée à l’issue de consultations entre les partenaires sociaux et l’État (représenté par le ministère de la Sécurité sociale et du Travail).
[13]
L’Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) relève du ministère de la Sécurité sociale et du Travail. D’après des enquêtes, l’Institut et les aides qu’il peut fournir en vue de la création d’une entreprise sont bien connus parmi les jeunes demandeurs d’emploi ou les chômeurs de longue durée qui cherchent à créer une entreprise (cf. ministère de la Sécurité sociale et du Travail, 2003).
[14]
Les employeurs doivent élaborer des programmes de formation annuels (et pluriannuels) et publier des rapports annuels sur l’exécution de leurs obligations en matière de formation continue.
[15]
Le pourcentage de ménages disposant d’un accès à l’Internet à leur domicile a augmenté rapidement au Portugal, passant de 15.9 pour cent en 2002 à 21.7 pour cent en 2003, d’après les indicateurs structurels d’Eurostat. Néanmoins, le pourcentage de 2003 était encore très inférieur à la moyenne de l’UE (45 pour cent pour l’UE-15). [http:// europa. eu. int/ comm/ eurostat/ Public/ datashop/ print-product/ EN ? catalogue= Eurostat&product= struct-EN&mode= download].
[16]
Un autre instrument, à savoir la déduction fiscale (plafonnée) accordée depuis 1998 aux ménages pour l’acquisition de matériel informatique, est plus difficile à justifier. Cet avantage fiscal a peut-être un objectif social légitime, mais il est difficile de dire si cet objectif est atteint, et s’il l’est de la façon la plus efficace possible, étant donné que les ménages défavorisés ne sont pas suffisamment imposables pour en bénéficier.
[17]
Le programme Novas Empresas de Suporte Tecnológico (NEST) offre un soutien à la création d’entreprises technologiques financées par du capital-risque. Il vise des entreprises avec une activité encore limitée, très dépendantes des développements de la haute technologie et qui obtiennent jusqu’à 90 pour cent de leurs fonds du capital-risque. Ces entreprises bénéficient d’un statut particulier (« entreprise NEST ») qui leur apporte des avantages supplémentaires, y compris un appui pour s’installer dans un parc technologique.
[18]
Le programme QUADROS (l’un des instruments du nouveau programme PRIME visant la modernisation des entreprises) cofinance les dépenses courantes liées à l’embauche de diplômés de l’enseignement supérieur dans les domaines des études de marché, de l’ingénierie et de la technologie, ainsi que dans d’autres domaines liés à l’innovation et à la gestion.
[19]
L’indicateur global établi par l’OCDE pour le Portugal fait apparaître : i) des règles relativement restrictives en matière de licenciement individuel ; ii) une restrictivité moyenne de la réglementation relative aux contrats de durée déterminée ; iii) une restrictivité moyenne des conditions applicables aux licenciements collectifs (OCDE, Perspectives sur l’Emploi (2004), chapitre III). Plus précisément, les licenciements collectifs concernent les licenciements de deux travailleurs ou plus dans les petites entreprises (cinq travailleurs ou plus dans les entreprises de plus de 50 salariés), alors que dans beaucoup d’autres pays, le seuil d’application des règles relatives au licenciement collectif est de dix travailleurs. La situation observée au Portugal ne doit toutefois pas être forcément interprétée comme particulièrement restrictive, car dans nombre de cas, des accords conclus au niveau de l’entreprise facilitent les licenciements collectifs (qui peuvent même se révéler plus faciles que les licenciements individuels).
[20]
J.M. Varejão (2002) montre qu’au Portugal, comme dans plusieurs autres pays européens, les contrats de durée déterminée sont généralement utilisés comme des contrats d’essai. Le taux de conversion élevé des contrats temporaires en contrats permanents, en particulier dans le cas des jeunes travailleurs, donne à penser que les contrats de durée déterminée constituent souvent un tremplin vers des emplois permanents, plutôt que des impasses. Par conséquent, les problèmes sociaux soulevés par un recours généralisé aux contrats de courte durée, de même que l’impact potentiel de ces derniers sur la productivité, sont relativement limités. Cependant, une proportion non négligeable de travailleurs reste dans une situation chronique d’emploi temporaire.
[21]
La part des contrats de sous-traitance et des services effectués par des travailleurs « indépendants », désignés sous le nom de « reçus verts », atteignait déjà le niveau le plus élevé de la zone OCDE au milieu des années 90, en raison à la fois de la rigueur de la LPE et du niveau moins élevé des cotisations sociales. Elle a légèrement diminué (en proportion de l’emploi non-agricole) pendant la deuxième moitié des années 90, après l’harmonisation des taux de cotisations sociales.
[22]
Cette remarque concerne surtout les entreprises portugaises, les entreprises étrangères exerçant leurs activités au Portugal ayant quant à elles recours aux procédures de licenciement collectif. Cependant, même les entreprises sous contrôle étranger préfèrent souvent conclure des accords pour réduire les coûts en période de basse conjoncture en ajustant le temps de travail et les salaires plutôt que la masse salariale, comme l’illustre l’accord conclu à l’usine AutoEuropa (Volkswagen A.G.) au début de 2004.
[23]
Les données concernant la mobilité régionale sont inégales, puisqu’elles mettent en évidence un pourcentage relativement élevé de travailleurs « frontaliers », mais aussi une mobilité inférieure à la moyenne entre les régions (cf. OCDE, Études économiques, zone euro, à paraître). Des facteurs institutionnels, tels que des régimes sociaux différents dans différentes branches, contribuent à la faible mobilité entre branches.
[24]
Dans certaines conditions, un employeur sera désormais en mesure de muter un travailleur dans une autre région ou de l’affecter à une autre tâche que celle pour laquelle il avait été embauché.
[25]
Le régime actuel des contrats de durée déterminée précise les règles applicables en cas de renouvellements successifs ; elles fixent des obligations précises en matière de formation pour les travailleurs engagés sur ce type de contrat et les indemnités auxquelles ils ont droit si l’employeur décide d’y mettre fin. Pour dissuader les employeurs de recourir abusivement aux contrats de durée déterminée, leurs cotisations de sécurité sociale sont modulées en fonction du nombre et de la durée de ces contrats.
[26]
Lindley (2003) observe une certaine incohérence entre la nécessité de développer l’acquisition et le partage de connaissances au niveau de l’entreprise et la nécessité d’une plus grande flexibilité dans les contrats. D’après cet auteur, c’est dans les partenariats sociaux qu’il faut rechercher le moyen de favoriser la mise en place d’organisations adéquates.
[27]
Cf. OCDE (2003), Les sources de la croissance économique dans les pays de l’OCDE, Paris, résumé des conclusions du Projet de l’OCDE sur la croissance. Voir également OCDE (2002).
[28]
La nouvelle loi sur la concurrence apporte des modifications importantes aux dispositions antérieures en ce qui concerne les regroupements d’entreprises, l’abus de position dominante et la prescription de sanctions-amendes pour pratiques anticoncurrentielles. La nouvelle Autorité de la concurrence remplace le Conseil de la concurrence et la Direction générale de la concurrence et du commerce. La portée de la loi sur la concurrence a été élargie et mise à jour, en concordance avec les règles de la Commission européenne, notamment en ce qui concerne le contrôle des regroupements: les regroupements de banques et de compagnies d’assurance sont maintenant inclus sous la nouvelle loi ; et l’évaluation des mesures qualifiées comme étant des « aides étatiques » a été simplifiée accordant à l’Autorité des pouvoirs pour émettre des recommandations adressées au gouvernement et aux corps publics. Des informations détaillées sur la nouvelle législation et son application sont disponibles sur le site web de l’Autorité [www. autoridadedaconcorrencia. pt].
[29]
En 2002, la Cour de justice européenne a adressé une notification au Portugal concernant la loi-cadre sur la privatisation, qui prévoit la possibilité de restreindre les participations étrangères dans de nombreux secteurs, en lui demandant d’y apporter des modifications, ce qui a été fait. En juillet 2004, la Commission a décidé de clore le dossier.
[30]
Cet accord, signé en janvier 2004, et fixant la structure et les règles de fonctionnement du marché ibérique de l’électricité (MIBEL), devait entrer en vigueur en avril de la même année, mais le changement de gouvernement en Espagne pourrait retarder sa mise en œuvre. Une fois appliqué, il constituera l’une des rares expériences concrètes (avec le marché nordique de l’électricité) d’un marché de l’énergie intégré à l’échelle européenne.
[31]
La législation portugaise va être modifiée en vue de la création du marché de l’électricité. Dans un premier temps, les autorités de régulation nationales et les opérateurs de réseaux coordonneront leurs activités ; ensuite, en vertu de l’accord, ils seront intégrés. En 2003, l’Autorité de la concurrence a fait réaliser une étude sur le marché de l’énergie du Portugal par Cambridge Economic Policy Associates. Les problèmes de concurrence non résolus identifiés dans cette étude – et actuellement examinés par les autorités – sont les suivants : distribution locale d’électricité et de gaz par un opérateur unique, capacité de transport limitée entre les réseaux espagnols et portugais, paiements compensatoires pour la résiliation des contrats d’achat d’électricité en vigueur, et rythme de libéralisation des importations de gaz.
[32]
L’Autorité de la concurrence, a été saisie de plusieurs plaintes formelles dénonçant des pratiques anticoncurrentielles dans l’ensemble du secteur des télécommunications. Ces plaintes, deposées par les concurrents des groupes/entreprises titulaires, ont amené l’Autorité à ouvrir plusieurs enquêtes en vertu de la loi sur la concurrence, qui sont en cours d’investigation. Au sein de ces enquêtes, l’Autorité de la concurrence travaille en coordination avec l’autorité sectorielle de régulation ANACOM. En vertu de la loi sur la concurrence, l’Autorité de la concurrence est obligée de coopérer avec des autorités sectorielles de régulation quand les pratiques anticoncurrentielles concernent des marches régulés.
[33]
Portugal Telecom a une part de marché de plus de 90 pour cent dans la téléphonie fixe et les services à longue distance, alors que dans les treize autres pays européens pour lesquels des données sont disponibles, l’opérateur historique détient en moyenne 60 pour cent du marché. C. Gjersem (2004).
[34]
Un certain nombre de mesures ont été prises pour développer la concurrence dans les télécommunications : i) l’autorité sectorielle de régulation, ANACOM, organise des consultations publiques sur les questions liées à la fonction de présélection de l’opérateur, qui devra peut-être être améliorée ; ii) une campagne d’information sur la portabilité du numéro de téléphone a été lancé (par ANACOM) au milieu de 2003 pour sensibiliser les consommateurs à cette possibilité ; iii) une analyse est réalisée sur la concurrence en extrémité de réseau, avec le dégroupage de la boucle locale, indispensable pour réduire le pouvoir de marché que détient l’opérateur historique s’il contrôle celle-ci.
[35]
Rapport du ministère de l’Économie, Portugal 2010 : Accelerar o Crescimento da Produtividade, septembre 2003. Ce rapport considère l’importante économie parallèle comme la cause principale de la faible productivité du Portugal. Bien qu’elle soit difficile à mesurer, l’incidence de l’emploi informel semble particulièrement grande dans les pays qui se caractérisent par une forte proportion de travailleurs indépendants, comme le Portugal, la Grèce ou l’Italie. Dans ces pays, et plus généralement en Europe du Sud, ce facteur semble exercer une influence importante sur l’immigration illégale. Cf. OCDE (2004).
[36]
Simultanément, le taux des impôts locaux a été ramené de 3.0 à 2.5 pour cent, si bien que le taux global d’imposition se situe maintenant à 27.5 pour cent (contre 33 pour cent précédemment). D’après C. Bronchi et J. C. Gomes Santos (2002), le régime fiscal du Portugal est comparable à celui des autres pays européens. Cependant, cela ne suffit peut-être pas, compte tenu des caractéristiques qui différencient le Portugal des autres pays européens (petite économie périphérique et non anglophone) et de la concurrence potentielle des nouveaux membres de l’UE, où les taux d’imposition sont relativement bas.
[37]
Début 2004, dix centres de formalités pour les entreprises étaient déjà en place et utilisés par la moitié des chefs d’entreprises et des investisseurs souhaitant créer une entreprise ; le délai administratif nécessaire à la création d’une entreprise est désormais de l’ordre de 2 à 3 semaines. Le coût de la création d’une entreprise est d’environ 600 euros, soit 4.7 pour cent du revenu national brut par habitant, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE.
[38]
Les études notariales seront responsables des démarches préliminaires et des activités ultérieures (qui relevaient jusqu’alors des bureaux d’enregistrement). La privatisation sera réalisée en deux phases : premièrement, le nombre de notaires va être accru, de sorte que leurs services seront plus facilement accessibles ; deuxièmement, des notaires privés et publics coexisteront pendant un certain temps. Simultanément, les bureaux d’enregistrement seront informatisés.
[39]
En février 2004, l’Agence portugaise pour l’investissement, qui avait commencé à fonctionner en 2003, avait procédé à l’évaluation de 47 contrats et à l’examen de 72 projets d’investissement, pour un montant total de près de 5 milliards d’euros, dont plus de la moitié dans le domaine du tourisme.
[40]
Les critères d’attribution des aides n’étaient pas aussi précis dans le cadre du précédent programme opérationnel pour l’économie (POE). La Commission européenne a officiellement accepté le nouveau « programme d’incitations pour la modernisation de l’économie » (PRIME) en juin 2003. En vertu de ce programme, les emprunts des entreprises sont convertis en subventions, sous réserve des résultats qu’elles obtiennent. Le programme vise les entreprises des secteurs de l’industrie, du commerce, du tourisme, de la construction et de l’énergie.
[41]
Le montant de la réserve fiscale (réduction de 20 pour cent du revenu imposable pour 2003 et 2004) doit être utilisé dans un délai de deux ans, soit pour un investissement initial en actifs fixes (et non pour des investissements de renouvellement), soit à des fins d’innovation et de développement ; sinon, il doit être remboursé avec une pénalité.
[42]
Le marché portugais du capital-risque est l’un des moins développés de la zone OCDE : en 1999-2002, l’investissement total en capital-risque a représenté en moyenne moins de 0.1 pour cent du PIB, soit à peu près un tiers de la moyenne OCDE. L’investissement dans le secteur des TIC, y compris les logiciels informatiques, a représenté environ 15 pour cent de l’investissement total en 1999-2001, et des investissements très limités ont été réalisés dans des secteurs de pointe comme la santé et la biotechnologie. Des informations plus détaillées figurent dans OCDE (2003b).
[43]
Afin de réduire les lourdeurs administratives, un organe de supervision unique, la Commission du marché des valeurs mobilières (CMVM), a été chargé de la régulation et de la supervision des activités des sociétés de capital-risque (SCR) et des fonds de capital-risque (FCR), fonctions qui étaient précédemment partagées entre la Banque du Portugal, la CMVM et le ministère des Finances. Les mesures fiscales sont les suivantes : i) suppression de l’impôt sur les plus-values réinvesties par les SCR ; ii) application du même régime fiscal que précédemment aux SCR, sociétés qui restent donc exonérées du droit de timbre sur les prêts et actes de constitution en société et les augmentations de leur capital-actions ; un crédit d’impôt est institué au profit des SCR. S’agissant des FCR, le système fiscal est assoupli, puisque les actionnaires peuvent désormais choisir d’être imposés de la même manière que les actionnaires de SCR.
[44]
En particulier, le programme pour les nouvelles entreprises de soutien technologique, (NEST) vise à favoriser la création d’entreprises technologiques dans des centres ou parcs technologiques, en les aidant à obtenir des financements auprès de sociétés ou fonds de capital-risque publics.
[45]
Le Portugal fait partie des pays qui offrent les avantages fiscaux les plus généreux au titre de la R-D dans les entreprises (OCDE, 2003a). De façon plus générale, des avantages fiscaux peuvent être institués de façon sélective pour remédier aux défaillances du marché, par exemple un sous-investissement en R-D ou dans la formation. Cependant, les avantages ciblés sur certains secteurs ou activités ont généralement des effets économiques défavorables pour les raisons suivantes : i) ils sont difficiles à cibler, car on manque souvent d’informations permettant d’identifier précisément les défaillances du marché ; ii) ils conduisent à une augmentation de l’évasion fiscale, les investisseurs s’efforçant de faire en sorte que leurs dépenses puissent donner lieu à un avantage fiscal ; iii) ils ont parfois pour effet de subventionner des activités qui existeraient de toute façon ; iv) ils sont moins transparents que les subventions directes.

1Les autorités se sont lancées dans une série de réformes destinées à améliorer la compétitivité et à assurer une croissance plus rapide afin de faire progresser les niveaux de vie au Portugal. Étant donné le taux déjà élevé d’utilisation de la main-d’œuvre, une accélération des gains de productivité constitue le moyen le plus prometteur de combler plus rapidement l’écart de revenu par habitant par rapport aux pays plus avancés. L’élargissement de l’UE ouvre de nouvelles possibilités au Portugal, à condition que des mesures soient prises pour faire face à la concurrence des nouveaux venus. Le programme du gouvernement pour la croissance, conçu dans le contexte de la stratégie de Lisbonne, en est à différents stades de mise en œuvre. Il comprend les éléments suivants :

une loi-cadre sur la scolarité obligatoire, encore en cours d’approbation à la mi-2004 ; des réformes de l’enseignement secondaire et supérieur, qui commencent à être engagées ;
un nouveau Code du travail, entré en vigueur en décembre 2003, accompagné de ses règlements ;
un nouveau cadre institutionnel et de nouvelles dispositions législatives en matière de politique de la concurrence ;
une poursuite du développement des infrastructures ; un accord concernant la création d’un marché ibérique de l’électricité ; des mesures plus spécifiques en faveur de l’investissement et des petites et moyennes entreprises, identifiées dans le Programme pour la productivité et la croissance de l’économie (PPCE) ;
des réformes législatives et réglementaires destinées à faciliter la création d’entreprises et leur sortie du marché (nouvelle loi sur les faillites et régime du capital-risque).

Le présent chapitre met l’accent sur un certain nombre de mesures identifiées au chapitre III comme étant les plus prometteuses pour accélérer la croissance de la productivité et visant notamment à : i) améliorer encore le capital humain et accélérer la transition vers une économie fondée sur la connaissance ; ii) faciliter la mobilité de la main-d’œuvre pour répondre à l’évolution des coûts et de la demande ; iii) mettre en œuvre une approche d’ensemble destinée à intensifier la concurrence dans l’économie, en mettant à profit l’amélioration récente du cadre institutionnel et juridique ; et iv) réduire les coûts pesant sur les entreprises, afin de libérer leur dynamisme. Une synthèse des principales recommandations en matière de réforme est présentée à l’encadré 2.4 en fin de chapitre.

Une stratégie d’ensemble destinée à améliorer les connaissances et les qualifications

Réformes dans le secteur de l’éducation

2Compte tenu des résultats relativement médiocres des élèves et du niveau moyen des dépenses par élève, comme on l’a vu au chapitre III, il y aurait lieu de mettre en œuvre des mesures permettant à la fois d’améliorer la qualité des résultats du système scolaire et son efficacité [1]. Les autorités sont conscientes de la nécessité d’agir sans retard. Une loi-cadre sur l’éducation, fixant les principes de la réforme de la scolarité obligatoire (de 6 ans à 15 ans), a été approuvée en mai 2004. Elle vise à améliorer la qualité de la scolarité, notamment en intégrant les divers cycles de l’enseignement de base, en révisant les programmes et en instituant des examens nationaux à divers niveaux. Cependant, un regroupement des établissements scolaires s’est amorcé et un système d’évaluation complet de tous les établissements d’enseignement non supérieur est actuellement mis en place. La réforme du deuxième cycle de l’enseignement secondaire a été approuvée au début de 2004 et plusieurs initiatives ont déjà été prises : i) réorganisation administrative et rationalisation de l’offre de services d’éducation pour remédier à un manque d’efficacité ; ii) modernisation des programmes ; iii) institution d’examens nationaux ; et iv) réalisation d’évaluations concernant les établissement scolaires. Les principaux objectifs sont d’améliorer la qualité de l’enseignement, de réduire le nombre d’élèves qui abandonnent leurs études ou quittent prématurément l’école et de veiller à ce que les élèves qui achèvent leur scolarité soient bien préparés à entrer sur le marché de l’emploi. En ce qui concerne la réduction de la proportion de jeunes qui quittent prématurément l’école, l’objectif est de la ramener de 45 pour cent au début des années 2000 à moins de 25 pour cent d’ici à 2010. Une priorité nouvelle est accordée à la formation professionnelle et aux établissements d’enseignement technique. De nouveaux programmes de financement sont actuellement mis en place pour donner leur chance aux élèves ayant peu de ressources (bourses de formation professionnelle, prêts accordés au mérite pour les étudiants ayant des ressources insuffisantes). D’importantes réformes sont aussi en cours dans l’enseignement supérieur, le but étant à la fois de réaliser des gains d’efficience et d’améliorer la qualité des résultats. L’encadré 2.1 présente une synthèse des mesures programmées en indiquant leur état d’avancement.

Encadré 2.1. Réforme de l’enseignement et de la formation professionnelle : mesures programmées

Mesures programmées État d’avancement Enseignement préprimaire, primaire et secondaire Poursuite du développement de l’enseignement préprimaire • l’objectif est d’assurer une couverture de 90 pour cent au niveau national ; des mesures ont déjà été prises ; elles sont à l’initiative des autorités locales. Programme pour l’enseignement de base : la Loi-cadre pour l’enseignement est en cours d’approbation : • intégration des années 1 à 6 (6 ans-12 ans) dans le nouveau cycle de base ; réforme des programmes ; • prévue pour 2007 ; • intégration des années 7 à 12 (secondaire) ; réforme des programmes ; • prévue pour 2007 ; • concentration et regroupement des établissements scolaires ; • fermeture des établissements comptant moins de 5 élèves : premières mesures prises en 2003-04, achèvement du programme d’ici à septembre 2004 ; • infrastructure TIC ; • en cours ; lancement de programmes pilotes en partenariat avec de grandes sociétés de TIC à partir de la fin 2004 ; • les cours de TIC sont devenus obligatoires au niveau secondaire (9 e année) ; • mise en œuvre progressive à partir de 2004 ; La réforme du second cycle de l’enseignement secondaire (années 10 à 12) a été approuvée au début de 2004 : • les programmes ont été révisés ; les possibilités de passage d’une filière à une autre sont plus souples ; • applicable en 2004-05 à la 10 e année, en 2005-06 à la 11 e année et en 2006-07 à la 12 e année ; À tous les niveaux : • regroupement des établissements et réduction du nombre d’unités de gestion ; • la mise en œuvre a commencé ; • système d’évaluation complet de l’éducation et de l’enseignement. • mise en œuvre dans tous les établissements d’enseignement non supérieur en 2004 et 2005 ; Formation professionnelle et établissements d’enseignement professionnel • révision du programme d’enseignement professionnel dans le but de réduire les taux d’abandons ; • des lignes directrices ont été proposées ; • introduction d’un système de bourses pour la formation professionnelle ; • lancement d’un projet pilote ; • création d’un réseau d’établissements d’enseignement technique (programme EDUTEC) • la mise en œuvre a commencé : 20 établissements seront en place d’ici à 2006 ; Enseignement supérieur • création d’un système général et indépendant d’évaluation et de certification des cours pour les universités et établissements d’enseignement supérieur publics et privés. • système d’évaluation : la mise en œuvre à commencé ; • certification : en préparation.

Recherche de gains d’efficience

3La rationalisation de l’offre de services éducatifs fait partie intégrante de la réforme de l’enseignement, le but étant d’assurer une meilleure utilisation des ressources disponibles. S’agissant de l’enseignement de base, le regroupement des établissements situés dans les zones faiblement peuplées a commencé, en dépit d’une résistance initiale de la part des syndicats d’enseignants et d’un manque de coopération entre les communes. Le réseau d’établissements d’enseignement primaire est la principale cible, encore que certaines écoles secondaires aient également été fermées : en mars 2004, 312 écoles primaires et 42 établissements secondaires, dont la moitié comptaient moins de 5 élèves, avaient été fermés. Tous les établissements concernés devraient être fermés d’ici septembre. L’objectif est de fermer toutes les écoles comptant moins de 10 élèves d’ici à 2007. Le regroupement, la fusion et la fermeture des établissements supposent la réaffectation des chefs d’établissement et des enseignants. Les enseignants sont relativement jeunes et certains d’entre eux ont reçu une formation au cours de leur carrière, si bien qu’ils devraient être capables d’assumer de nouvelles (et plus hautes) responsabilités en matière d’enseignement. D’un autre côté, dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire notamment, une forte proportion d’enseignants sont insuffisamment formés à l’utilisation des méthodes et instruments d’enseignement les plus récents, comme les Technologies de l’Information et de la Communication (TIC). Des mesures de rationalisation sont également mises en œuvre au sein du ministère de l’Éducation : plus de 1 000 fonctionnaires vont être mutés, les deux tiers (enseignants et non-enseignants) devant reprendre des fonctions d’enseignement ou de gestion d’établissement, et 400 environ devant être affectés à d’autres fonctions dans l’administration publique (par le biais d’un centre d’échange d’emplois publics) (chapitre III).

Amélioration des résultats éducatifs en termes qualitatifs

4Afin de faciliter la transition entre l’école et la vie active et de combler une lacune du système éducatif portugais, une des plus hautes priorités a été assignée au développement de la formation professionnelle, notamment par la création d’un réseau d’établissements techniques. L’enseignement secondaire dans les établissements professionnels (destiné aux jeunes de 16 à 18 ans) est dispensé très largement, avec l’appui de fonds européens. La réorganisation consiste à développer le réseau et à réviser les programmes en fonction de la demande des entreprises. Des écoles techniques sont également créées en partenariat avec des entreprises industrielles et des associations professionnelles, qui participent à leur financement et contribuent à l’élaboration des programmes (réseau EDUTEC) [2]. Un nouveau système de bourses pour la formation professionnelle a été mis en œuvre dans la région de Lisbonne (Lisboa e Vale do Tejo). Ce projet doit être étendu au reste du pays.

5Une autre priorité importante est l’institution de cours obligatoires en matière de TIC au niveau secondaire (9^e année). Tous les établissements ont été équipés d’ordinateurs et d’un accès à l’Internet (l’objectif est d’avoir un ordinateur pour 10 élèves d’ici à la fin de 2004) et les enseignants reçoivent une formation dans le domaine des TIC (tableau 2.1).

Tableau 2.1

Indicateurs de l’application des TIC dans l’éducation

Portugal Moyenne de 14 pays de l’OCDE Danemark Finlande Irlande Espagne Nombre d’élèves par ordinateur 1 14 9 3 5 13 16 Obstacles à l’utilisation des TIC 2 i ) Manque d’ordinateurs 24 17 18 10 19 28 ii ) Manque de qualification des enseignants 14 10 18 14 9 12 1 Nombre total d’élèves divisé par le nombre total d’ordinateurs mis à leur disposition. 2 Pourcentage d’élèves pour lesquels le chef d’établissement a indiqué que les obstacles les plus sérieux à l’utilisation des TIC sont : i ) Le nombre insuffisant d’ordinateurs mis à la disposition des élèves. ii ) Le manque de qualification des enseignants en ce qui concerne l’utilisation des ordinateurs, à des fins pédagogiques. Source : OCDE, Regards sur l’éducation (2003).

Indicateurs de l’application des TIC dans l’éducation

Deuxième cycle de l’enseignement secondaire, 2001

6Les autorités voient dans la modernisation des programmes scolaires un moyen de maintenir les jeunes dans le système scolaire et de réduire le taux d’abandon. De nouveaux programmes et de nouveaux manuels sont progressivement adoptés dans l’enseignement primaire et secondaire, et ce processus devrait être achevé en 2007. Enfin, un système d’évaluation, reposant sur un système d’étalonnage, a été mis en place afin de responsabiliser les enseignants et les chefs d’établissement. La première phase a commencé avec l’évaluation de l’ensemble du système éducatif ; chaque établissement recevra ensuite des directives fixant des indicateurs de performance en matière de coûts, de résultats et de qualité, sur la base desquelles ils pourront procéder à des autoévaluations [3]. Il est prévu que les améliorations des performances donnent lieu à récompense.

Améliorer l’efficacité économique et la qualité de l’enseignement supérieur

7Face au manque d’adéquation entre les programmes universitaires et les besoins des employeurs de diplômés de l’enseignement supérieur et au rapport insuffisant entre la recherche scientifique universitaire et l’application pratique des résultats de celle-ci, la répartition des responsabilités a été réorganisée. Lors de l’arrivée du nouveau gouvernement en 2002, les responsabilités du ministère de l’Éducation ont été décentralisées, le ministère restant compétent pour l’enseignement primaire et secondaire, tandis que l’enseignement universitaire et la recherche scientifique ont été placés sous la tutelle d’un ministère de la Science et de l’Enseignement supérieur. La nouvelle structure a été jugée plus propice à un renforcement des liens entre les universités et les entreprises. Avec l’adoption de la loi-cadre sur le financement des établissements, approuvée en août 2003, ces derniers ont acquis l’autonomie financière. En vertu du nouveau régime, entré en application en 2003-04, les frais de scolarité sont fixés par les organes directeurs de chaque établissement, à l’intérieur d’une fourchette donnée [4]. Les conditions à remplir pour passer dans l’enseignement supérieur à l’issue des études secondaires ont été rendues plus rigoureuses, avec l’institution de notes éliminatoires fixées par chaque établissement dans les procédures d’admission. En outre, les étudiants qui n’obtiennent pas des résultats minimum seront exclus des universités publiques ou autres établissements d’enseignement supérieur, le but de cette mesure étant d’utiliser de façon plus efficiente les ressources publiques limitées et d’améliorer la qualité des résultats obtenus par les étudiants. À cette fin, les cours et les établissements ont été réorganisés, et les programmes ont été modifiés. Un nouveau système d’évaluation est progressivement mis en place en ce qui concerne la qualité de l’enseignement et les conditions de travail ; il devrait faciliter le processus de réorganisation, notamment la fermeture de certaines classes à petits effectifs et leur regroupement.

Évaluation préliminaire

8Il est trop tôt pour se faire une idée complète de la réforme mise en œuvre, étant donné que l’on ne dispose pas encore de tous les détails des mesures prises et que, comme cela est souvent le cas dans ce domaine, il faudra plusieurs années pour pourvoir se prononcer sur leurs effets. Le retard pris dans l’approbation de la loi-cadre pour l’enseignement, élément important de la stratégie gouvernementale, est regrettable. Cependant, un examen succinct des initiatives de réforme en cours aboutit à une évaluation généralement positive. Grâce à certaines des mesures déjà mises en œuvre, il apparaît que le système éducatif privilégie davantage les résultats, l’accent étant mis désormais sur la qualité, et non plus seulement sur les aspects quantitatifs. La nouvelle culture d’incitation et de concurrence qui se développe devrait être propice à de meilleurs résultats. La réforme de l’enseignement secondaire, en particulier, atteindrait l’un de ses principaux objectifs si, grâce à la plus grande souplesse qui a été introduite et à la révision des programmes, elle permettait aux élèves d’achever avec succès leur dernière année d’études et si elle améliorait leur compétence (telle que mesurée par les tests du programme PISA pour ce qui est de la maîtrise de la lecture, des mathématiques et des sciences). L’accent qui est mis désormais sur les TIC, avec l’institution de cours obligatoires dans l’enseignement secondaire et la création d’écoles techniques, devrait permettre aux jeunes de disposer, à la fin de leurs études, du bagage nécessaire pour passer dans l’économie du savoir : en améliorant les savoirs fondamentaux en science et en technologie des jeunes qui choisissent d’entrer dans le marché du travail sans poursuivre d’études supérieures, l’absorption des nouvelles technologies tout au long de leur période d’activité devrait s’en trouver facilitée. Si l’enseignement technique retient l’intérêt d’une proportion croissante d’élèves, il devrait faciliter la transition de l’école au monde du travail. Au niveau de l’enseignement supérieur, enfin, les résultats devraient s’améliorer sous l’effet des progrès qualitatifs enregistrés dans l’enseignement secondaire, les cours sont réorganisés et les universités ont une plus grande autonomie pour fixer leurs critères d’admission. Il importe de renforcer les filières scientifiques, mais il faudra du temps pour réduire le retard considérable que le Portugal a accumulé en ce qui concerne le nombre de diplômés dans les domaines scientifiques et technologiques [5]. Comme on l’a vu au chapitre III, la productivité multifactorielle pourrait être notablement améliorée par une stratégie globale, comparable à celle qui a été adoptée dans le but d’allonger la durée effective de la scolarité et d’améliorer la qualité des résultats. À cette fin, il importera de mettre en œuvre sans retard les divers éléments de la réforme, étant donné les importantes synergies qu’ils présentent, et d’en préserver l’élan dans la durée.

Formation des adultes

9Au-delà de l’enseignement proprement dit, trois principaux facteurs justifient des efforts supplémentaires pour promouvoir la formation sur le lieu de travail et pour améliorer sa qualité. Premièrement, la structure de production traditionnelle du Portugal, à savoir un grand nombre de petites entreprises, se caractérise généralement par un manque de compétences en matière de gestion. Il en résulte qu’une meilleure formation des chefs d’entreprise (nouveaux et en place) devrait se traduire rapidement par une amélioration de la productivité et de la compétitivité. Deuxièmement, même si jusqu’ici les créations d’emplois ont été soutenues, y compris pour les travailleurs peu qualifiés, le nouvel environnement concurrentiel exigera à l’avenir une augmentation de la proportion d’emplois moyennement et hautement qualifiés, et cette tendance sera accentuée par le changement technologique, nécessitant des qualifications de plus en plus grandes. De fait, l’investissement dans les équipements TIC et la création d’emplois qualifiés, deux domaines dans lesquels le Portugal a accumulé un retard considérable, sont complémentaires (chapitre III). Troisièmement, avec l’augmentation des taux d’activité et le vieillissement de la population, il devient indispensable de développer la formation tout au long de la vie afin d’améliorer la productivité [6].

Renforcer l’accès à la formation

10Les dépenses publiques consacrées par le Portugal aux programmes du marché du travail sont relativement peu élevées par comparaison avec les autres pays (1.5 pour cent du PIB, contre plus de 2 pour cent dans la plupart des pays européens) et une proportion relativement importante des dépenses totales est généralement concentrée sur des mesures actives (formation et mesures en faveur des jeunes, en particulier) plutôt que sur des mesures passives (prestations d’assurance chômage et préretraite). Cette situation semble validée par un taux de chômage relativement bas. S’agissant de la formation professionnelle continue en entreprise, un nombre croissant d’entreprises, grandes en général, financent la formation qu’elles assurent ou qu’elles proposent, mais la proportion reste relativement faible. Globalement, le Portugal se situe largement en dessous de la moyenne européenne pour ce qui est de la proportion d’entreprises offrant une formation, de la participation des travailleurs adultes à une formation professionnelle et de l’intensité de cette formation (nombre moyen d’heures qui y sont consacrées) (graphique 2.1) [7].

Graphique 2.1

La formation professionnelle continue dans quelques pays de l’OCDE

En pourcentage
1. Danemark, Finlande, Irlande, Norvège, Pays-Bas et Suède.

11Il est de plus en plus largement admis que les systèmes de cofinancement peuvent contribuer à accroître le niveau de la formation et à réduire les inégalités d’accès à celle-ci [8]. De multiples dispositifs de ce genre existent dans les pays de l’OCDE, prenant notamment la forme de déductions d’impôts pour dépenses de formation, de systèmes de prélèvements/subventions, de clauses de remboursement et de contrats d’apprentissage, ou encore de comptes temps de travail/temps de formation. Le Portugal utilise (de plus en plus largement) plusieurs de ces dispositifs, y compris avec des cofinancements de l’UE. La plus grande partie des fonds structurels de l’UE était traditionnellement affectée à la formation initiale, tandis qu’une proportion plus faible servait à financer des programmes de formation des adultes en entreprise. Les fonds structurels européens consacrés à l’éducation et à la formation initiale ont permis à l’origine au Portugal de combler en partie le retard considérable qu’il avait accumulé dans l’offre de services éducatifs : à partir de la fin des années 80, la durée de la scolarité obligatoire a été portée de six à neuf ans, ce qui a exigé un développement notable des infrastructures et de la formation pédagogique [9]. Un soutien financier important continue d’être apporté dans le cadre du programme 2000-06 pour l’éducation, la formation et l’emploi, afin de soutenir les efforts déployés pour améliorer la qualité de l’enseignement institutionnalisé, financer la formation et l’apprentissage tout au long de la vie et moderniser les services chargés des politiques de l’emploi et de la formation [10]. Le programme 2000-06 se caractérise par un développement rapide des activités de formation continue, puisque plus de 550 000 personnes en ont bénéficié en 2002, contre moins de 200 000 deux ans auparavant.

Améliorer l’efficacité du système de formation

12La formation en entreprise retient de plus en plus l’attention du gouvernement et du secteur des entreprises. Un nouveau dialogue a été engagé en 2003 avec les partenaires sociaux dans le but de promouvoir la formation tout au long de la vie sur le lieu de travail, les négociations s’inscrivant dans le cadre d’un accord tripartite plus large – le Contrat social pour la compétitivité et l’emploi – qui porte aussi sur des questions liées à la sécurité au travail, à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales et à l’investissement dans l’innovation. L’accord auquel devraient aboutir ces discussions visera à donner un caractère opérationnel aux engagements déjà pris dans le domaine de la formation (en 2001 et dans le cadre du nouveau Code du travail de 2003). Plusieurs éléments sont nécessaires pour élaborer une stratégie efficace en matière de formation tout au long de la vie : premièrement, il faut créer une structure de diplômes recouvrant diverses filières et divers niveaux d’enseignement institutionnalisé et de formation initiale, mais reconnaissant aussi les qualifications et les compétences acquises en cours d’emploi (le Portugal accuse un retard important dans ce domaine, car peu d’informations sont communiquées sur les qualifications si celles-ci n’ont pas été acquises dans le cadre de l’enseignement institutionnalisé), de façon à assurer la transférabilité de la formation acquise. Deuxièmement, il devrait y avoir des liens étroits entre les entreprises et les institutions publiques, afin que les services de formation puissent répondre aux besoins de la demande. Le Portugal a progressé ces dernières années dans ces deux domaines. Troisièmement, une évaluation et un suivi rigoureux des résultats sont nécessaires pour ajuster les mesures, et il faut pour cela pouvoir disposer d’informations. À cet égard, le Portugal participe désormais activement, dans le contexte de l’UE, aux efforts déployés pour élaborer des indicateurs de la qualité de la formation tout au long de la vie (en plus des indicateurs quantitatifs existants) (voir encadré 2.2).

Évaluation préliminaire

13L’intérêt généralement porté à la mise en œuvre d’une stratégie d’apprentissage tout au long de la vie est justifié. Les mesures prises constituent déjà des avancées importantes, mais les progrès semblent trop lents et la mise en œuvre devrait être accélérée. Compte tenu du délai nécessaire pour que la réforme de l’enseignement scolaire porte ses fruits et eu égard au niveau d’instruction médiocre de la population active actuelle, les efforts de formation et de requalification des travailleurs devraient être intensifiés. Bien que le Portugal ne se heurte pas à certains problèmes qui se posent dans beaucoup d’autres pays européens (chômage élevé et inadéquation des qualifications [11]), une action résolue est nécessaire pour faire en sorte que la population active puisse s’adapter à l’évolution de la demande et pour faciliter une plus grande mobilité de la main-d’œuvre entre branches d’activité et régions. Il serait particulièrement important de développer davantage les méthodes de formation visant les adultes qui sont confrontés à des difficultés dans le contexte de la formation professionnelle parce qu’ils ont un niveau d’instruction scolaire insuffisant. Le cadre existant pour la promotion et la conception de la formation continue, faisant appel à une participation active des partenaires sociaux, est approprié [12]. Les négociations en cours avec les partenaires sociaux (elles n’étaient pas encore achevées au milieu de 2004) pour promouvoir l’apprentissage tout au long de la vie vont dans la bonne direction, étant donné l’absence de culture de formation au Portugal. Cependant, le fait d’inscrire dans la loi une obligation minimum de formation, comme le fait le nouveau Code du travail, n’est peut-être pas le meilleur moyen d’assurer une formation utile ; des systèmes de cofinancement bien conçus semblent être le moyen le plus efficace de mobiliser les entreprises et les travailleurs. L’intégration dans une seule et même institution, à savoir l’Institut pour l’emploi et la formation professionnelle, des diverses fonctions concernant la politique du marché du travail – mesures en faveur de l’emploi, services de formation et services publics de l’emploi – est conforme aux meilleures pratiques internationales, de même que l’utilisation d’un réseau d’agences locales [13]. En outre, les mesures adoptées en 2003 pour développer des systèmes d’information et les incitations en faveur de la formation professionnelle vont sans doute accroître l’efficacité des services publics de l’emploi. La mise en place du système de reconnaissance, de validation et de certification des qualifications, en revanche, est trop progressive et devrait être accélérée. Enfin, une évaluation systématique et continue des résultats est nécessaire. Des évaluations ont été effectuées, mais elles ne sont pas encore systématiques. Le projet de loi sur la formation professionnelle stipule que toutes ces actions devront être soumises à une évaluation permanente du point de vue de leur contenu pédagogique, de leurs aspects administratifs et financiers et de l’adaptation de l’offre aux besoins du marché du travail. Les mécanismes d’évaluation de la réforme en cours ont été mis en place [14]. Le Portugal devrait intensifier ses efforts pour élaborer et mettre en œuvre des instruments permettant de corriger en temps voulu les erreurs qui peuvent avoir été commises dans l’élaboration des politiques publiques.

Encadré 2.2. Réforme de la formation des adultes : mesures annoncées

Mesures annoncées État d’avancement Formation en cours d’emploi et apprentissage tout au long de la vie • Réorganisation de l’éducation récurrente pour accroître son efficacité • Annoncée dans le cadre de la réforme de l’enseignement secondaire • Loi sur la formation professionnelle, destinée à promouvoir l’apprentissage tout au long de la vie • Proposition examinée avec les partenaires sociaux, soumise (en mai 2004) au Parlement pour approbation • Objectifs définis en termes de nombre minimum d’heures consacrées chaque année à des activités de formation agréées, applicables à tous les travailleurs 1 • Règles approuvées dans le cadre du nouveau Code du travail en vigueur depuis décembre 2003 Créer une structure de diplômes • Mise en place d’un système de diplômes complet accompagné de dispositifs d’homologation • En cours Élaborer des systèmes d’évaluation pour l’apprentissage tout au long de la vie • Indicateurs spécifiques de l’efficacité et de l’impact de la formation professionnelle • En place • Indicateurs d’emploi/d’instruction/de formation aux fins du Plan national pour l’emploi • En place • Indicateurs spécifiques (pour les personnes de 25 à 64 ans) dans le cadre de la stratégie nationale pour l’apprentissage tout au long de la vie • En place Indicateurs quantitatifs • En place Indicateurs qualitatifs • En cours Modernisation des services publics de l’emploi • Mise en place de systèmes et technologies informatiques au niveau central et dans les centres régionaux pour l’emploi • En cours : l’objectif est d’équiper la totalité du réseau de centres d’ici à la fin de 2004 Mesures concernant la formation continue des salariés • Soutien aux initiatives de formation des travailleurs : subventions en faveur des salariés (en fonction du nombre d’heures de formation) et aux entreprises pour compenser les coûts d’opportunité • En place • Système de formation en alternance : subventions aux entreprises qui favorisent la formation continue tout en remplaçant les travailleurs en formation par des chômeurs déclarés • En place Programmes de formation des chefs d’entreprise • Programme de développement de la formation des chefs d’entreprise de 50 salariés ou moins (GERIR) • Encouragé par le ministère de l’Économie ; la mise en œuvre a commencé • Programme destiné à améliorer les compétences en matière de gestion et d’organisation (REDE) • Programme en place depuis 1997, réorganisé en 2002 de manière à obtenir plus de flexibilité (actions de plus courte durée) et à mettre l’accent sur les besoins spécifiques des entreprises 1. Mesures spécifiques visant les jeunes travailleurs ayant une formation scolaire insuffisante. L’objectif est de faire en sorte qu’au moins 10 pour cent des salariés de chaque entreprise participent à des activités de formation continue. L’accord tripartite de 2001 oblige les employeurs à assurer une formation (ou à faire en sorte qu’une formation externe soit assurée). Les réformes juridiques nécessaires pour appliquer cet accord ont été introduites dans le cadre du nouveau Code du travail.

Faciliter la transition vers une économie du savoir

Promouvoir la diffusion des TIC

14Grâce aux progrès accomplis dans l’utilisation des TIC, le Portugal s’achemine, comme beaucoup d’autres pays, vers une société de l’information, aussi bien au niveau des entreprises qu’à l’échelon des ménages, même s’il accuse encore un certain retard par rapport à la moyenne de l’OCDE dans de nombreux domaines [15]. Il est possible que certains facteurs comme un manque de qualifications et des coûts relativement élevés freinent les progrès dans ce domaine (graphique 2.2). Étant donné leur rôle fondamental pour la croissance, un nouvel élan a été donné aux activités dans ce domaine et plusieurs initiatives ont été prises récemment pour réduire le retard du Portugal. En particulier, l’« Initiative Internet » fixe des objectifs quantitatifs pour promouvoir l’utilisation générale des TIC dans l’administration publique et chez les particuliers. La stratégie du gouvernement en matière d’information a commencé à être mise en œuvre dans trois grands domaines. Premièrement, l’accessibilité est renforcée, l’objectif étant de généraliser l’accès à l’Internet par des liaisons à haut débit, en fournissant des points d’accès publics et en abaissant les prix [16]. Deuxièmement, dans le cadre de la réforme de l’éducation dont il a été question plus haut, les qualifications en matière de TIC vont être améliorées grâce à l’introduction de l’Internet dans les établissements scolaires et à une formation spécifique. Troisièmement, plusieurs projets ont été lancés dans le cadre de partenariats public-privé pour promouvoir l’utilisation des TIC par les enseignants et dans le secteur public : le programme e-U (« université électronique »), les programmes de marchés publics électroniques et les services publics en ligne (« portail du citoyen »). L’intégration des TIC dans les activités publiques offre de larges possibilités de gains d’efficience et de productivité et peut contribuer à une plus grande convivialité des services publics. L’approche globale suivie par le Portugal pour favoriser la diffusion des TIC ouvre des perspectives intéressantes. Deux considérations doivent être prises en compte : d’abord, la plupart des autres pays de l’OCDE, y compris ceux qui accusent un certain retard dans la diffusion des TIC, enregistrent aussi des progrès rapides, si bien que le rythme de mise en œuvre devrait être soutenu ; deuxièmement, les mesures destinées à faciliter l’accès aux TIC devraient s’accompagner d’une formation spécifique à l’utilisation des nouvelles technologies des communications à des fins productives (voir plus loin).

Graphique 2.2

Indicateurs concernant l’Internet : comparaison internationale

15Le Portugal doit aussi encourager une plus forte participation du secteur des entreprises aux dépenses de R-D et à l’innovation pour assurer une bonne transition vers l’économie du savoir. La capacité des entreprises à transformer les initiatives de recherche en procédés et en produits est un aspect très important. Des mesures ont été prises récemment pour stimuler l’innovation dans les entreprises et les activités de R-D. En particulier, de nouveaux instruments ont été mis en place pour renforcer les liens entre les entreprises et les établissements de recherche et pour favoriser la création de nouvelles entreprises technologiques (NEST) [17]. Une action spécifique est également menée dans le but d’aider les petites entreprises et les micro-entreprises à embaucher du personnel technique très qualifié, au moyen de compensations financières (QUADROS) [18]. En outre, le nouveau programme en faveur de la R-D industrielle appliquée (IDEIA), qui relève conjointement du ministère de l’Économie et du ministère de la Science et de l’Enseignement supérieur, soutient des partenariats entre entreprises et organismes scientifiques nationaux, dans les domaines de la recherche appliquée, en vue de l’élaboration de nouveaux produits, procédés ou services.

Évaluation préliminaire

16Les diverses mesures adoptées ces dernières années pour accélérer la diffusion des TIC et renforcer les synergies entre l’industrie et la recherche scientifique sont un élément important de la stratégie globale de renforcement de la productivité. Leur efficacité est d’autant plus grande qu’elles sont complétées par des mesures visant à renforcer le capital humain dans les domaines scientifique et technologique. La mise en œuvre coordonnée de ces mesures devrait permettre de préserver l’attrait du Portugal en tant que destination d’investissements étrangers de haute qualité (moyenne et haute technologie). La question de savoir si la technologie est importée ou mise au point localement n’est pas aussi importante, du point de vue de la croissance de la productivité, que la mise en place de conditions-cadres permettant des transferts de technologie entre secteurs et entre entreprises de différentes tailles. À cette fin, d’autres mesures sont également nécessaires, ainsi qu’on le verra ci-après : assurer une véritable concurrence sur les marchés de produits, veiller à l’absence d’obstacles à l’entrée et insuffler suffisamment de dynamisme dans les créations et destructions d’entreprises pour permettre le remplacement des moins productives d’entre elles par d’autres, plus productives.

Réformes permettant une meilleure utilisation de la main-d’œuvre

17Une augmentation de la mobilité de la main-d’œuvre et un ajustement continu des salaires (et des prix) sont indispensables pour faciliter l’adaptation au changement structurel et pour transformer les améliorations du capital humain en augmentations de revenus. Même après certains assouplissements au cours des années 90, la législation sur la protection de l’emploi (LPE) était restée relativement stricte jusqu’à une date récente, ce qui limitait la capacité des entreprises de réagir rapidement en cas de choc. La législation relative aux licenciements individuels (en l’absence de faute grave), en particulier, imposait le versement d’indemnités relativement coûteuses, même à l’issue d’une courte période d’emploi. Les licenciements collectifs nécessitaient aussi une longue procédure en principe (préavis, exposé des motifs financiers et techniques, négociations avec les représentants des travailleurs), même si, dans la pratique, il ne semble pas que le recours à ces licenciements ait soulevé des difficultés particulières [19]. En partie à cause de la rigueur de la LPE, la proportion de contrats de durée déterminée a augmenté au fil des ans [20]. De même, la proportion de travailleurs indépendants est relativement importante (graphique 2.3) [21].

Graphique 2.3

Types d’emplois

En pourcentage
1. 1999 pour la Belgique.

18Plusieurs facteurs ont assuré une grande flexibilité des salaires au Portugal, ce qui a contribué à compenser en partie les effets négatifs de la faible mobilité de la main-d’œuvre et à maintenir le chômage à un niveau relativement bas (par comparaison avec les autres pays de la zone euro, en particulier) (graphique 2.4). Dans la pratique, les entreprises se sont efforcées de ne pas recourir à des procédures de licenciement collectif, préférant conclure des accords avec les travailleurs – pour réduire le temps de travail et ajuster les salaires – plutôt que procéder à des licenciements [22]. Ces accords d’entreprise sur des ajustements de salaire ont fourni dans une certaine mesure la souplesse nécessaire pour faire face aux fluctuations conjoncturelles (en limitant les licenciements) et ont contribué à la flexibilité de fait qui caractérise le marché du travail. Cependant, la mobilité de la main-d’œuvre d’une branche et d’une région à une autre est faible [23]. Afin d’améliorer la capacité d’adaptation du marché du travail à la conjoncture et au changement, il a été jugé indispensable de procéder à un réexamen de la législation du travail. La réforme du droit de travail approuvée en 2003 représente un premier pas important dans cette voie.

Graphique 2.4

Taux de chômage standardisé dans les pays de l’OCDE

En pourcentage

Le nouveau Code du travail

19Le nouveau Code du travail (Código do Trabalho), qui est entré en vigueur en décembre 2003, remplace des dispositions individuelles et collectives par un texte unifié, jugé plus clair et plus facile à appliquer. Les principaux objectifs des mesures adoptées sont d’accroître la mobilité géographique et fonctionnelle des travailleurs [24], d’accroître la flexibilité des horaires de travail, de renforcer les moyens de lutte contre l’absentéisme (qui atteint des niveaux records) et les congés de maladie abusifs et de réviser les procédures de négociation collective. La nouvelle législation offre plus de flexibilité dans l’utilisation des contrats de durée déterminée, qui peuvent désormais être renouvelés pendant une durée maximum de six ans (au lieu de trois ans précédemment) ; parallèlement, elle assure une plus grande transparence à ce type de contrats [25]. La réforme fournit des instruments permettant d’éviter les impasses dans les négociations collectives, avec l’introduction de clauses d’extinction automatique des conventions collectives et la possibilité d’imposition d’un arbitrage obligatoire par le ministère de la Sécurité sociale et du Travail dans les cas où une convention collective vient à expiration avant d’être remplacée par une autre convention. Il est désormais plus facile d’introduire une certaine flexibilité dans l’application des conventions collectives au niveau des entreprises en ce qui concerne les règles relatives aux contrats de durée déterminée et les modalités de licenciement (y compris, dans une certaine mesure, les périodes de préavis et indemnités de licenciement). En outre, les employeurs ont aujourd’hui le droit de s’opposer à la réintégration de travailleurs en cas de licenciement sous certaines conditions, par exemple lorsque cela nuirait à l’activité de l’entreprise ou la perturberait. Certaines des modifications apportées devraient permettre aux accords salariaux de refléter davantage les écarts de productivité et de qualifications entre secteurs d’activité (conformément aux priorités de réforme identifiées par la commission européenne). Les réformes adoptées sont louables, mais insuffisantes. Néanmoins, avec les efforts déployés parallèlement pour améliorer les compétences (voir plus haut), elles devraient faciliter le redéploiement des travailleurs entre emplois et secteurs.

Ce qu’il reste à faire

20Le Contrat social pour la compétitivité et l’emploi, en cours de négociation entre le gouvernement et les partenaires sociaux, visera des objectifs définis en termes de gains de productivité. Pour atteindre ces objectifs, de nouvelles mesures seront probablement nécessaires : premièrement, les propositions décrites ci-dessus, destinées à renforcer la formation, devront être activement mises en œuvre ; deuxièmement, l’organisation du travail devra faire l’objet d’un réexamen plus approfondi. Même si certaines réformes récentes ont assoupli la LPE et si les procédures rigoureuses ne sont peut-être pas très contraignantes dans la pratique, il serait souhaitable à l’avenir de réexaminer l’ensemble de la réglementation, de manière à en accroître la transparence et l’efficacité et de mieux l’adapter à la réalité. Il serait particulièrement indiqué d’assouplir les procédures de licenciement. Les motifs qui peuvent être invoqués pour le licenciement d’un salarié titulaire d’un contrat permanent sont déjà assez larges, puisqu’il peut s’agir de motifs économiques, technologiques ou structurels, les procédures restent relativement lourdes. La stricte protection de l’emploi dont bénéficient encore les salariés titulaires de contrats permanents réduit sans doute la demande officielle de main-d’œuvre et contribue probablement à l’omniprésence d’activités parallèles (voir plus loin). Des mesures destinées à faciliter l’utilisation des contrats à durée déterminée ont été prises par encourager la création d’emplois dans le secteur formel bien que, combinées avec l’existence d’une LPE stricte, elles risquent aussi d’aggraver la dualité du marché du travail. Cependant, si le nouveau cadre juridique crée des conditions propices à la négociation de conventions collectives bien adaptées aux réalités actuelles du marché du travail, il pourrait entraîner un changement important, autorisant une plus grande flexibilité en matière d’embauche et de licenciement dans le respect des dispositions en vigueur, ce qui permettra aux entreprises portugaises de répondre à des enjeux comme le changement technologique et l’intensification de la concurrence des nouveaux membres de l’UE. En outre, une telle évolution pourrait contribuer à orienter davantage la création d’emplois vers des contrats permanents, assurant ainsi un meilleur équilibre entre la sécurité de l’emploi et le redéploiement des travailleurs vers des emplois dans lesquels ils sont plus productifs.

21Dans l’administration publique, où la mobilité interne des travailleurs est faible, le gouvernement a mis en place un cadre qui devrait faciliter les mutations de fonctionnaires au sein de l’administration. La mise en œuvre de ces dispositions avance lentement, comme on le verra au chapitre III, et il n’est toujours pas possible de licencier les fonctionnaires.

22Pour stimuler la croissance de la productivité, il ne sera sans doute pas suffisant d’assurer la flexibilité du marché du travail et de développer une culture d’apprentissage (avec des compétences techniques plus élevées et plus nombreuses). Dans le domaine de l’éducation, les mesures ne portent généralement leurs fruits qu’avec des délais particulièrement longs. Il importe donc aussi de veiller à la qualité des gestionnaires et des organisations. Par exemple, l’accélération des gains de productivité aux États-Unis durant les années 90 a été le fruit non seulement d’investissements importants dans les TIC, mais aussi d’un processus d’apprentissage intense, au niveau de l’entreprise, axé sur une meilleure utilisation du matériel informatique. Il faut pour cela de nouvelles formes de gestion, de participation et de relations contractuelles. L’un des principaux problèmes du secteur des entreprises portugais semble être qu’il s’appuie sur des structures entrepreneuriales et organisationnelles dépassées, comme le reconnaissent les mesures actuellement prises pour assurer la formation des dirigeants (encadré 2.2). Étant donné la forte proportion de Petites et Moyennes Entreprises (PME), il est manifeste que le perfectionnement professionnel des chefs d’entreprise est un élément important. Pour tirer le meilleur parti de la « société du savoir », les dirigeants et salariés de tous niveaux devront apprendre à partager leurs connaissances [26]. Le Portugal pourrait mettre à profit son « pacte social » pour s’attaquer à ces questions.

Promouvoir une concurrence effective et poursuivre la réforme sectorielle

Réformer le cadre juridique et institutionnel de la politique de la concurrence

23Une prise de conscience des liens qui peuvent exister entre les politiques relatives aux marchés de produits et la croissance a motivé une réforme de la réglementation dans beaucoup de pays de l’OCDE [27]. Une concurrence plus intense a des chances de favoriser une meilleure affectation des ressources, d’encourager les dirigeants à mieux gérer leur entreprise et à stimuler l’innovation, facteurs qui peuvent renforcer les gains de productivité. Le Portugal a enregistré des progrès notables en 2003 sur le plan de la concurrence effective. Premièrement, le cadre institutionnel a été renforcé avec la création de l’Autorité de la Concurrence, institution indépendante et financièrement autonome, ayant le pouvoir de procéder à des enquêtes, d’imposer des sanctions et d’approuver des regroupements d’entreprises, sous réserve de notification préalable. Deuxièmement, une nouvelle loi sur la concurrence a été approuvée [28]. Pour que puisse se développer une « culture de la concurrence », il faut qu’à tous les niveaux (entreprises, consommateurs, gouvernement, y compris l’administration publique), chacun soit conscient qu’il existe une loi sur la concurrence et une autorité chargée de l’appliquer. Les actions récemment menées par l’Autorité de la concurrence contribueront à cette prise de conscience. L’Autorité a ouvert plusieurs enquêtes concernant la mise en application de la loi sur la concurrence, concernant notamment plusieurs infractions commises dans le marché des télécommunications.

Progrès de la privatisation et de la réforme sectorielle

24Les autorités portugaises sont résolues à poursuivre le processus de privatisation et envisagent de vendre des entreprises des secteurs de la pâte à papier et du papier, de l’eau, de l’énergie, des transports et du tourisme (conformément au Programme de stabilité et de croissance pour 2003-06). Pour la période 2004-2005, le gouvernement a annoncé de nouvelles phases de privatisation dans des entreprises telles que EDP et GALP dans le secteur de l’énergie et de nouvelles opérations telles que celles concernant REN (le réseau de transport d’électricité), Portucel-Tejo et Companhia das Lezírias. Le processus a commencé avec la vente de la principale entreprise de pâte à papier et de papier (Portucel) et la cession de nouvelles parts d’entreprises partiellement privatisées. Le débat se concentre sur le rôle que ces opérations peuvent jouer dans la promotion des investissements stratégiques. Cependant, d’autres soucis saut également en jeu, comme celui de maximiser les recettes publiques. Jusqu’ici, l’État a généralement cherché à continuer d’exercer une influence en conservant une action spécifique ou des droits de vote spéciaux dans les entreprises exerçant leurs activités dans les secteurs jugés stratégiques, comme l’énergie (EDP et GALP), les transports, l’eau, la radio/télévision et les télécommunications [29]. Cette situation a tendance à déformer le comportement des investisseurs privés et les incitations envers les dirigeants. Elle peut aussi décourager d’autres entreprises de se porter concurrentes. Dans l’un ou l’autre cas, l’affectation des ressources est généralement faussée au détriment du consommateur et de l’efficience économique.

25Une véritable concurrence doit encore être instaurée dans les industries de réseau libéralisées, notamment le secteur de l’énergie. En dépit de progrès substantiels, les tarifs de l’électricité et du gaz au Portugal sont encore parmi les plus élevés de la zone OCDE et sont notamment supérieurs à ceux du pays voisin, l’Espagne (graphique 2.5). Dans le secteur gazier, les autorités envisagent de procéder à des restructurations destinées à séparer les activités pétrolières et gazières et à dégrouper production et le transport. Les prix de l’essence et du gazole ont été libéralisés en janvier 2004. Sur le marché de l’électricité, le secteur de la production est déjà libéralisé et les activités commerciales sont en cours de libéralisation. Le producteur national d’électricité, EDP, encore détenu à 30 pour cent par l’État et peu exposé à la concurrence, se prépare à l’ouverture du marché à son principal concurrent espagnol. Un accord a été conclu en vue de la création du marché ibérique de l’électricité (MIBEL) [30]. La création du MIBEL devrait améliorer la capacité et l’efficience du secteur. L’accord prévoit un doublement de la capacité d’interconnexion entre les deux pays. Pendant la phase de préparation, le Portugal envisage d’ouvrir davantage son marché de détail en 2004, afin d’obtenir des améliorations en termes de services et de prix : à partir de juillet, chaque consommateur portugais pourra librement choisir son fournisseur (ce qui est déjà le cas pour les entreprises portugaises et pour tous les consommateurs espagnols). Avec le nouveau marché ibérique, les deux pays seront soumis à la même législation, sans aucune distinction entre les consommateurs des deux partenaires, mais un certain nombre de questions de concurrence sont actuellement soumises à un examen à la Commission européenne [31]. La résiliation des contrats d’achat à long terme entre les producteurs et le transporteur devrait aboutir à des prix plus compétitifs et, une fois que la capacité d’interconnexion aura été renforcée, les tarifs pratiqués au Portugal devraient converger vers ceux du marché espagnol, qui sont actuellement beaucoup plus bas.

Graphique 2.5

Tarifs de l’électricité dans quelques pays de l’OCDE

En dollars pour 100 kWh (sur la base des PPA) en 2002 ou l’année la plus voisine
1. Tarif hors taxes pour les États-Unis.

26Comme l’a récemment fait savoir l’autorité de la concurrence, le marché des services fixes de télécommunications se caractérise par un manque de concurrence [32]. Les tarifs des télécommunications ont baissé au cours de la dernière décennie, comme dans les autres pays de l’OCDE, avec la libéralisation du secteur, mais d’importantes différences subsistent, ce qui donne à penser que toutes les possibilités de gains d’efficience n’ont pas encore été pleinement exploitées. S’agissant du réseau fixe, les prix ont moins baissé au Portugal que dans beaucoup d’autres pays, et en début 2004, ils étaient encore les plus élevés de la zone OCDE pour ce qui est des appels internationaux (en dollars des EU, ajustés pour les PPA) (graphique 2.6). Cela tient au fait que pour la téléphonie fixe, l’opérateur historique, Portugal Telecom, bénéficie encore d’une position largement dominante, en particulier sur le plan des appels à longue distance [33]. Les autorités s’efforcent de réduire les obstacles à une concurrence effective, en recourant à divers instruments tels que la présélection, la portabilité et de nouvelles règles de dégroupage de la boucle locale [34]. Bien que les taux de pénétration de l’Internet augmentent rapidement, le Portugal accuse encore un retard par rapport aux autres pays ; de nouvelles avancées en terme de concurrence permettront de réduire les prix, et donc d’accélérer l’augmentation des taux de pénétration.

Graphique 2.6

Tarifs téléphoniques dans les pays de l’OCDE en 2000 et 2004

Classement par ordre croissant en fonction du panier OCDE de tarifs téléphoniques (tarif le plus bas = 1)
1. Classement de 29 pays de l’OCDE, à l’exclusion de la République slovaque. Les tarifs de consommation sont ajustés au moyen des parités de pouvoir d’achat courantes. Les pays situés dans la partie ombrée obtiennent des résultats inférieurs à la moyenne.
2. TVA comprise. Le panier comprend 1 200 appels sur ligne fixe, 120 appels à partir d’un téléphone mobile et 72 appels internationaux par an.
3. TVA non comprise. Le panier comprend 3 600 appels sur ligne fixe, 360 appels à partir d’un téléphone mobile et 216 appels internationaux par an.

Évaluation

27Le renforcement de la concurrence effective dans l’ensemble de l’économie, y compris dans les marchés de services et les industries de réseau, et l’uniformisation des règles permettront probablement d’encourager l’investissement et l’innovation, et donc d’améliorer potentiellement la croissance à moyen terme. Une évaluation quantitative des avantages apportés par les réformes révèle que les mesures destinées à favoriser la concurrence dans l’économie peuvent accroître sensiblement les gains de productivité à moyen terme (tableau 1.2 au chapitre III). La présence active d’une nouvelle Autorité de la concurrence (comme le révèlent de multiples interviews, séminaires, recommandations et débats parlementaires) contribue à sensibiliser les autorités, le Parlement et l’opinion publique à la nécessité d’appliquer une politique rationnelle en matière de concurrence. Cependant, l’expérience révèle que le développement d’une culture de la concurrence est une tâche de longue haleine qui continuera d’exiger des efforts considérables de la part de l’Autorité de la concurrence, tant auprès des entreprises que dans les milieux gouvernementaux.

Améliorer les conditions dans lesquelles opèrent les entreprises

28À la fin de 2003, le ministre de l’Économie a publié une étude approfondie, réalisée avec le concours du McKinsey Global Institute, identifiant les principaux obstacles à surmonter pour améliorer la productivité de l’économie. Suite à ces travaux et à d’autres études concernant le retard considérable du Portugal en matière de productivité, le gouvernement a pris plusieurs initiatives dont le principal objectif est de combler l’écart entre le Portugal et les pays européens plus avancés. Dans ce contexte, des réformes ont été lancées pour moderniser le secteur productif, rechercher de nouveaux marchés d’exportation et améliorer la chaîne de valeur des exportations. Les mesures de soutien à l’investissement ont pris un caractère de plus en plus sélectif, l’objectif étant de stimuler l’investissement en termes non seulement quantitatifs, mais aussi qualitatifs (rentabilité). Un élément important de la stratégie des autorités consiste à améliorer les conditions dans lesquelles opèrent les entreprises en réduisant les coûts qui pèsent sur les entreprises.

Réduire les coûts qui pèsent sur les entreprises

29L’ensemble du secteur des entreprises bénéficiera de réformes visant à abaisser les taux d’imposition tout en assurant une meilleure discipline fiscale et à faire en sorte que les dispositions réglementaires indispensables puissent être appliquées au moindre coût. De telles mesures contribueraient aussi à réduire l’ampleur de l’économie parallèle, qui échappe aux obligations fiscales et aux autres obligations réglementaires et semble ainsi partiellement responsable de la faible productivité de l’économie portugaise (encadré 2.3 et graphique 2.7) [35]. D’après des travaux réalisés précédemment par l’OCDE, un certain nombre de mesures concernant le régime fiscal et l’administration des impôts permettraient de lutter contre l’économie parallèle : i) simplification du système fiscal afin de réduire le coût de son application ; ii) renforcement des contrôles et recoupements entre différents registres (impôts, sécurité sociale, marché du travail) ; iii) imposition d’amendes en cas de fraude (en évitant les amnisties fiscales) ; et iv) réorganisation de l’administration fiscale et développement de la spécialisation sur les secteurs sujets à des activités parallèles. Le gouvernement a récemment enregistré des progrès dans ces domaines. En 2003, les contrôles et audits fiscaux ont été améliorés et les sanctions ont été renforcées grâce à un certain nombre de mesures stratégiques. Dans le cadre du budget 2004, le taux de l’impôt sur les sociétés a été ramené de 30 à 25 pour cent au niveau de l’administration centrale [36]. Le gouvernement a l’intention de le réduire encore, ce qui aurait pour effet d’améliorer la compétitivité des entreprises. Cependant, en réduisant les recettes fiscales, une telle réduction rendrait plus difficile l’assainissement des finances publiques, à moins que les mesures visant à réduire la fraude et l’évasion fiscales et à renforcer la maîtrise des dépenses (chapitre III) ne se révèlent efficaces.

Graphique 2.7

Le respect des obligations tel qu’il est perçu par les entreprises

1. Respect des obligations en matière d’emploi, de fiscalité et d’environnement, d’après les PME couvertes par l’enquête (3^e trimestre 1999 pour le Portugal).

Dans le cadre du vaste programme pour la croissance et la productivité, destiné à améliorer la compétitivité de l’économie portugaise et à stimuler l’investissement privé, d’autres mesures ont été prises au cours des deux dernières années pour réduire les lourdeurs administratives grâce à une simplification des démarches et à un assouplissement de la réglementation. La Commission européenne s’efforce elle-même de simplifier et d’améliorer l’environnement réglementaire (ECFIN, 3 février 2004). La création de guichets uniques au Portugal devrait favoriser les créations d’entreprises et faciliter la sortie des entreprises non viables [37]. Les autorités ont privatisé le réseau de notaires spécialisés dans le but d’accroître l’efficience de ce service [38]. Comme beaucoup de pays de l’OCDE, le Portugal a aussi développé des services d’administration en ligne à l’intention des usagers.

Encadré 2.3 Économie parallèle et faible productivité

Dans le rapport qu’il a établi à l’issue de consultations avec le McKinsey Global Institute, le gouvernement considère que le principal obstacle à l’amélioration de la productivité est l’existence d’une économie parallèle très étendue, échappant à un certain nombre d’obligations, à savoir : i) obligations fiscales (impôts sur le revenu et TVA) ; ii) cotisations de sécurité sociale ; iii) principes et normes (de qualité, de sécurité, de protection de l’environnement, etc.). Cette situation exerce une influence importante sur l’économie et entraîne des distorsions [*]. Ainsi, pour un niveau de recettes publiques donné, elle impose une charge plus lourde aux agents économiques qui respectent la réglementation. Elle entraîne aussi des distorsions au niveau de la concurrence entre entreprises, permettant le maintien en activité d’entreprises peu productives, qui ont des coûts peu élevés parce qu’elles échappent à l’impôt. Elle fausse les prix relatifs, incitant les entreprises du secteur informel à substituer de la main-d’œuvre (à bas coût) au capital, si bien qu’elles n’investissent pas dans les équipements nécessaires pour accroître la productivité du travail. Enfin, pour continuer d’échapper à la vigilance des autorités, ces entreprises ont tendance à s’autofinancer et à rester de petite taille, ce qui les empêche souvent d’innover et d’adopter les meilleures pratiques.

Améliorer la législation et la réglementation

30Parallèlement à l’introduction d’un nouveau Code du travail et de nouvelles réglementations, qui devraient réduire les ambiguïtés et faciliter l’application de la loi, d’autres dispositions ont été adoptées au cours des dix-huit derniers mois. Les procédures d’autorisation de création d’entreprises ont été modernisées (avec de nouvelles règles destinées à faciliter leur enregistrement et un point de contact unique désigné par les autorités pour coordonner les procédures avec divers ministères et autres organes). Afin de réduire les délais, une clause d’autorisation tacite a été instituée. L’autorisation des entreprises de tourisme et de commerce fait également l’objet d’un réexamen. Un guide de l’investisseur est désormais disponible sur l’Internet, avec un résumé de toute la législation concernant l’investissement des entreprises, qui fait l’objet de mises à jour continues. L’Agence portugaise pour l’investissement a été créée en 2002 pour offrir des services personnalisés aux investisseurs : elle est chargée de rechercher activement des projets d’investissements (nationaux et étrangers) et de faciliter les démarches ; cependant, elle a aussi un rôle d’investigation et peut formuler des propositions au nom des investisseurs, par exemple en vue de réduire les coûts administratifs ou fiscaux ou d’adapter le contenu des programmes de formation [39].

31La réforme de la loi sur les faillites, devenue urgente, a été approuvée en 2003. Le système antérieur, complètement dépassé, avait un effet dissuasif sur les créations d’entreprises et avait tendance à maintenir en activité des entreprises non viables, en raison de procédures de restructuration inadéquates. La nouvelle législation vise à faciliter et accélérer diverses procédures. En autorisant des dispositifs plus flexibles, elle devrait réduire le recours aux tribunaux. L’objectif ultime est de permettre le redressement des entreprises financièrement saines et la fermeture rapide des autres, et d’éviter ainsi de les maintenir artificiellement en activité au préjudice de concurrents valables. Des modifications ont également été apportées au cadre juridique régissant le capital-risque.

Financement des investissements

32Des mesures ont dû être prises pour améliorer l’efficacité et la cohérence des principaux mécanismes de financement destinés à soutenir l’investissement productif et la modernisation des entreprises. Les conditions dans lesquelles ces moyens sont utilisés sont devenues plus rigoureuses. Par exemple, le principal instrument financier de soutien à l’investissement et à la modernisation des entreprises, institué au milieu de 2003, est subordonné aux résultats : l’entreprise ne continue d’en bénéficier que si elle se révèle rentable, contrairement à ce qui était le cas antérieurement [40]. Il vise clairement à encourager l’internationalisation du secteur productif. Suivant les trois principaux axes du dispositif – accroître le dynamisme des entreprises, améliorer les qualifications des ressources humaines et promouvoir un environnement favorable aux entreprises –, d’autres mesures novatrices ont été adoptées, avec notamment la création d’une « réserve fiscale » pour l’investissement et l’innovation dans les entreprises exportatrices de biens et services [41].

33Comme plusieurs autres pays d’Europe du Sud, le Portugal accuse un certain retard dans l’utilisation des nouvelles technologies, facteur important d’amélioration de la productivité (graphique 2.8). L’expérience internationale révèle que l’innovation est souvent le fruit d’une étroite collaboration entre les universités, les laboratoires et les entreprises. L’amélioration des résultats de l’enseignement supérieur (domaine dans lequel une action a été entreprise, ainsi qu’on l’a vu plus haut) n’est que l’un des aspects de la question. D’autres mesures sont nécessaires pour accroître les investissements en R-D et stimuler la création d’entreprise. Les petites entreprises peuvent jouer un rôle tout aussi important que les grandes en matière d’innovation, à condition d’être exposées à la concurrence. Étant donné que l’arrivée de nouvelles entreprises – plus innovantes – peut favoriser les gains de productivité, le gouvernement s’est efforcé de stimuler la création d’entreprises en facilitant la mise en place de moyens de financement adéquats.

Graphique 2.8

Indicateurs d’innovation

1. Pour le Canada et les États-Unis, l’enseignement postsecondaire non tertiaire est pris en compte dans les données concernant l’enseignement supérieur ; pour la Belgique, les données concernant l’enseignement supérieur ne comprennent que les dépenses publiques directes.1999 pour la Belgique, le Danemark et la Grèce.
2. En 2002 ou l’année la plus voisine. 2001 pour le Portugal.

34Le capital-risque, qui joue manifestement un rôle important dans plusieurs pays pendant les phases de création et d’expansion des entreprises, est peu développé au Portugal. En outre, comme l’Espagne et beaucoup de pays européens, le Portugal a eu des difficultés à canaliser les rares ressources de capital-risque disponibles vers les entreprises naissantes. Le marché du capital-risque est axé depuis longtemps sur des activités manufacturières traditionnelles (textile et chaussure) que les précédents gouvernements considéraient comme stratégiques et éligibles à des investissements en capital-risque dans le cadre des fonds structurels de l’UE. Cependant, depuis 1999-2000, des secteurs de moyenne et haute technologie reçoivent une part croissante des investissements en capital-risque [42]. Diverses mesures ont été prises dans ce domaine, à partir de 2002, dans le contexte du programme pour stimuler la croissance et la productivité (PPCE). Une nouvelle loi vise à simplifier les règles et règlements applicables ; des avantages fiscaux et des normes de fonds propres moins contraignantes ont été adoptés en faveur des fonds et sociétés de capital-risque [43]. Par ailleurs, le Fonds de syndication de capital-risque permettra de créer des partenariats entre des sociétés de capital-risque publiques et privées afin de partager les risques. Cette mesure vise à renforcer le rôle des programmes d’investissements publics en tant que moyen de stimuler l’activité privée de capital-risque [44].

Évolution du gouvernement d’entreprise

35La plupart des sociétés inscrites à la cote sont contrôlées par une famille ou par l’État, si bien que le rôle des mécanismes du marché est limité. En vertu d’un code établi par la Commission du marché des valeurs mobilières (CMVM) en 2001, suivant lequel les entreprises doivent soit se conformer à la réglementation, soit motiver leur dérogation, au moins un membre du conseil d’administration doit être indépendant de l’actionnaire principal et les sociétés doivent encourager l’exercice des droits de vote. Ce code a été assez peu respecté. Une nouvelle loi, entrée en vigueur au début de 2004, clarifie et simplifie les critères de formation d’une association de petits investisseurs (à l’exclusion de tout investisseur institutionnel) et les conditions de son enregistrement auprès de la CMVM. Elle a pour objet d’inciter les entreprises à plus de transparence et de les encourager à lever les restrictions pesant sur le vote direct et sur le vote par correspondance ou par procuration.

Évaluation préliminaire

36L’intervention stratégique du gouvernement en faveur de l’investissement a pris la forme d’initiatives louables, comme le regroupement au sein d’une seule et même institution de toutes les démarches administratives et l’encouragement des apports de capital-risque. En revanche, le gouvernement devrait s’abstenir de fausser le jeu du marché par des incitations fiscales et des subventions. Aider un secteur ou une entreprise, même de façon ponctuelle, constitue un précédent peu souhaitable. Cela va à l’encontre des efforts déployés les années précédentes pour établir des règles uniformes, qui ont permis une meilleure affectation des ressources. Si des avantages ciblés sont utilisés, ils doivent être conçus avec soin de manière à réduire au minimum les distorsions et les effets économiques défavorables [45]. En règle générale, et afin d’éviter une érosion de la base d’imposition, la meilleure solution consiste à appliquer des taux d’imposition plus bas et plus uniformes à l’ensemble des investissements et des entreprises.

37Ces différentes mesures et réformes législatives peuvent contribuer à renforcer la dynamique d’entreprise, source incontestable de gains de productivité. Elles constituent une réponse adéquate, bien qu’encore incomplète, aux préoccupations des entreprises et des analystes, nationaux aussi bien qu’internationaux, qui s’inquiètent de la lourde charge imposée aux entreprises par la complexité des mécanismes juridiques et administratifs et le manque général d’information. La mise en œuvre de toutes les mesures figurant au programme du gouvernement, en particulier la réduction des redevances et des charges fiscales liées au développement et à la restructuration des entreprises et aux opérations de fusion et de cession, devrait contribuer à réduire les distorsions qui ont permis aux entreprises les moins productives de rester en activité. Il importe également d’améliorer la qualité des services publics (chapitre III).

Conclusions

38En résumé, les réformes indispensables pour renforcer le potentiel de croissance du Portugal et réduire l’écart de niveau de vie vis-à-vis des pays plus avancés de l’OCDE ont parfaitement été identifiées par les autorités portugaises. Conscientes de la nécessité d’intensifier les réformes propices à la croissance, elles ont lancé une vaste stratégie, dont la mise en œuvre a commencé. En 2004, la plupart des réformes législatives nécessaires avaient eu lieu, la réglementation avait été modernisée et les mesures décidées commençaient à être appliquées dans différents domaines : valorisation du capital humain et promotion de l’utilisation des nouvelles technologies, amélioration du fonctionnement du marché du travail, application active des règles de concurrence dans le secteur privé et création d’un environnement globalement plus propice à l’entreprise privée.

39Globalement, ces réformes peuvent fortement stimuler la croissance potentielle. Cependant, il sera indispensable d’appliquer effectivement les mesures décidées pour obtenir les résultats escomptés. En outre, les réformes mettront plus de temps à porter leurs fruits dans certains domaines que dans d’autres et la stratégie devra s’appliquer dans la durée. Une vue d’ensemble des mesures prises dans les domaines les plus importants de la réforme structurelle est présentée dans l’encadré 2.4 ci-après, avec un rappel des principales recommandations de l’OCDE. Cette stratégie d’ensemble suppose aussi qu’une action résolue soit menée pour redresser les finances publiques et assurer leur viabilité à long terme, questions qui sont examinées dans les deux chapitres qui suivent.

Encadré 2.4. Mise en œuvre de la réforme structurelle : vue d’ensemble

Propositions * Mesures prises Évaluation/recommandations I. Améliorer les qualifications et les compétences de la population active • Améliorer la qualité de l’enseignement institutionnalisé, en renforçant les programmes d’enseignement professionnel et technique. Élargissement de l’accès à l’enseignement préscolaire. Poursuivre la mise en œuvre. Six premières années de scolarité Poursuivre la réforme. – Annonce de mesures de réforme. Poursuivre la mise en œuvre. – Accroissement de l’équipement informatique des établissements. Poursuivre la mise en œuvre. Enseignement secondaire : Révision des programmes. Création d’écoles techniques et développement des écoles professionnelles. Mise en place de cours obligatoires dans le domaine des TIC. • Renforcer les incitations offertes aux enseignants et aux chefs d’établissement scolaire et les responsabiliser davantage. Évaluation des établissements en cours. Suivre les résultats et les diffuser, en récompensant ceux qui obtiennent les meilleures performances. • Améliorer la qualité de l’enseignement supérieur, maintenir l’égalité de traitement des établissements publics et privés. Création d’un système d’évaluation et d’homologation systématique et indépendant des cours/universités. Poursuivre la mise en œuvre. Suppression ou fusion des classes à très petits effectifs. Poursuivre. Fixation des procédures d’admission et des droits de scolarité par chaque établissement. Devrait permettre d’améliorer les résultats. • Faciliter l’accès à la formation et favoriser l’apprentissage tout au long de la vie. Négociations en cours avec les partenaires sociaux pour promouvoir la formation en entreprise. Continuer d’examiner les options pour un renforcement et une amélioration de la formation. Consolidation du système national de certification. Accélérer la mise en œuvre. II. Assurer la transition vers l’économie du savoir • Mettre à profit la diffusion des TIC. Mesures de diffusion des TIC parmi les ménages et les entreprises, les établissements d’enseignement et d’autres espaces publics. Améliorer le cadre réglementaire régissant le marché des télécommunications afin de renforcer la concurrence, de manière à réduire les tarifs d’accès à l’Internet. • Développer les compétences en matière de gestion. Formation spécialisée à l’intention des dirigeants d’entreprise. Suivre les résultats et développer les mesures.

Propositions * Mesures prises Évaluation/recommandations III. Réformes visant une utilisation plus efficace de la main-d’œuvre • Assouplir la législation sur la protection de l’emploi. Le nouveau Code du travail prévoit un certain assouplissement des conditions de licenciement justifié. Revoir les règles afin de mieux les adapter à la pratique. • Réduire les obstacles aux contrats de travail atypiques. Les règles régissant l’emploi temporaire ont été assouplies. Suivre l’application des règles pour éviter les abus. • Évaluer les politiques actives du marché du travail. Peu de progrès. Procéder à un suivi systématique de tous les programmes actifs du marché du travail, évaluer et rationaliser. IV. Intensifier la concurrence sur les marchés de produits • Réformer les dispositifs institutionnels de la politique de la concurrence. Création d’une Autorité indépendante chargée de la concurrence et adoption d’une nouvelle loi sur la concurrence. L’Autorité de la concurrence devrait continuer à s’efforcer de sensibiliser l’opinion publique et de faire respecter la loi sur la concurrence, prescrivant les mesures correctives et/ou les amendes appropriées aux contrevenants. • Supprimer les obstacles à l’entrée et renforcer la concurrence dans les industries de réseau. Accord sur la création d’un marché ibérique de l’électricité (MIBEL). Poursuivre la libéralisation dans la perspective du MIBEL. Progrès de la libéralisation au Portugal. Intensifier la concurrence, en particulier dans les services fixes à longue distance. En dépit d’une certaine libéralisation du secteur des télécommunications, l’opérateur historique conserve une position de force sur le marché. • Poursuivre le processus de privatisation. Certaines opérations ont été lancées. Concilier le processus de privatisation avec les impératifs de concurrence. V. Créer des conditions favorables aux entreprises • Réduire les formalités administratives et autres coûts imposés aux entreprises. Le Programme pour la productivité et la croissance de l’économie allège encore les procédures, notamment grâce à une simplification administrative et une déréglementation. Réforme de la loi sur les faillites. Privatisation des services d’enregistrement et de notariat. Réduction de l’impôt sur les sociétés. Favoriser une mise en œuvre rapide des mesures prévues dans le Programme pour la productivité et la croissance de l’économie. Devrait permettre d’accélérer les procédures. Devrait permettre d’accroître l’efficience. Simplifier le système fiscal et élargir la base de l’impôt sur le revenu.

Propositions * Mesures prises Évaluation/recommandations • Stimuler la création d’entreprises et encourager l’investissement productif. Simplification des procédures d’autorisation. Disponibilité du Guide de l’investisseur sur l’Internet. Rôle actif de l’Agence portugaise pour l’investissement. Révision du cadre juridique applicable au capital-risque. Évaluer les résultats. Maintenir cette option et mettre à jour périodiquement le Code. Continuer dans cette voie, et évaluer les résultats. Peut contribuer à favoriser les investissements en capital-risque dans un plus grand nombre de secteurs et d’entreprises. * Les propositions s’appuient sur des analyses détaillées présentées ici et dans de précédentes Études économiques. Source : OCDE.

Bibliographie

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Varejão, J.M.(2002), « Fixed-term contracts, employment flows and productivity » Document de conference, Banco de Portugal, février.

Notes

[1]
Voir graphique 1.5 et 1.6, chapitre 1. D’autres données sont présentées dans OCDE, Études économiques, Portugal, février 2003, chapitre III « L’efficacité des dépenses publiques au Portugal » et chapitre IV « Une réforme structurelle pour une croissance forte et durable ».
[2]
L’objectif est de disposer de 20 écoles techniques d’ici à 2006 et d’environ 240 écoles professionnelles d’ici à 2010. La demande émanant du secteur des entreprises est forte ; la grande majorité des élèves sortant de ces filières trouvent un emploi.
[3]
Les indicateurs d’évaluation seront rendus publics et les établissements les plus performants seront récompensés. La première phase sera achevée en septembre 2004 ; l’ensemble du processus devrait être en place d’ici à la fin de 2005. Un groupe d’établissements d’enseignement préprimaire et du deuxième cycle du secondaire a déjà fait l’objet d’évaluations annuelles depuis 2001.
[4]
Pour 2003-04, cette fourchette se situe entre 130 et 240 pour cent du salaire mensuel minimum.
[5]
Il s’agit là également d’un objectif du Sommet de Lisbonne, fixé en 2003, qui prévoit une augmentation du nombre de diplômés en mathématiques, en sciences et en technologie, d’au moins 15 pour cent d’ici à 2010 (SEC(2004)73, janvier 2004). Cet objectif est lié à des niveaux de dépenses spécifiques en matière de R-D.
[6]
Il s’agit de l’une des principales questions examinées lors du séminaire Portugal-OCDE sur « Les innovations et les réformes touchant les politiques du marché du travail », Lisbonne, octobre 2003.
[7]
Dans l’Enquête européenne de 1999 sur la formation professionnelle continue, la principale raison mentionnée par les entreprises pour ne pas offrir de formation était que les qualifications de leur personnel répondaient à leurs besoins, ou qu’elles pouvaient recruter des personnes ayant les qualifications requises. Le coût de la formation par salarié dans les entreprises qui investissent dans la formation (1.2 pour cent des coûts totaux de main-d’œuvre) est voisin de la moyenne européenne. Il représente pour moitié le coût d’opportunité pour l’employeur, et pour l’autre moitié le coût direct de l’organisation des cours, dont la plupart sont assurés en externe. Comme dans la plupart des pays européens, les cours externes sont majoritairement assurés par des prestataires privés, mais au Portugal comme au Danemark, en Norvège et dans la plupart des nouveaux États membres de l’UE, les établissements de formation spécialisés jouent aussi un rôle important.
[8]
Voir chapitre 5, OCDE (2003c).
[9]
S’agissant de la formation en entreprise, certains projets ont été fructueux en ce sens qu’ils ont permis à des branches d’activité de s’adapter aux progrès techniques, mais la participation des petites entreprises (10 à 30 salariés) a généralement été faible, les patrons hésitant à laisser du temps à leurs salariés pour suivre une formation ( cf. Communiqué de presse du Fonds social européen, juillet 2000).
[10]
Le programme de formation professionnelle, d’apprentissage tout au long de la vie et de mesures sociales est financé pour un montant total d’environ 1.6 milliard d’euros par le Fonds social européen et le Fonds de développement régional. Le programme pour l’éducation consacre 1.2 milliard d’euros au soutien aux écoles professionnelles, à la formation des enseignants dans le domaine des TIC et à l’équipement des établissements en matériel informatique.
[11]
L’inadéquation des qualifications ne semble pas s’être accentuée au Portugal ; au contraire, c’est l’un des rares pays de la zone euro, avec la Belgique et les Pays-Bas, où la courbe de Beveridge s’est améliorée (cf. OCDE, Études économiques, zone euro, 2004).
[12]
Dans l’Accord de 2001 sur la politique en matière d’emploi, de marché du travail, d’éducation et de formation, l’État et les partenaires sociaux citaient l’accès à la formation continue et le renforcement de la formation des adultes comme objectifs stratégiques dans la mise en valeur des ressources humaines. En 2002, les partenaires sociaux ont signé une déclaration conjointe sur le Plan national d’action pour l’emploi, dans laquelle la formation est considérée comme l’une des priorités des politiques de cohésion. Au début de 2004, une nouvelle loi en faveur de la formation tout au long de la vie a été proposée à l’issue de consultations entre les partenaires sociaux et l’État (représenté par le ministère de la Sécurité sociale et du Travail).
[13]
L’Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) relève du ministère de la Sécurité sociale et du Travail. D’après des enquêtes, l’Institut et les aides qu’il peut fournir en vue de la création d’une entreprise sont bien connus parmi les jeunes demandeurs d’emploi ou les chômeurs de longue durée qui cherchent à créer une entreprise (cf. ministère de la Sécurité sociale et du Travail, 2003).
[14]
Les employeurs doivent élaborer des programmes de formation annuels (et pluriannuels) et publier des rapports annuels sur l’exécution de leurs obligations en matière de formation continue.
[15]
Le pourcentage de ménages disposant d’un accès à l’Internet à leur domicile a augmenté rapidement au Portugal, passant de 15.9 pour cent en 2002 à 21.7 pour cent en 2003, d’après les indicateurs structurels d’Eurostat. Néanmoins, le pourcentage de 2003 était encore très inférieur à la moyenne de l’UE (45 pour cent pour l’UE-15). [http:// europa. eu. int/ comm/ eurostat/ Public/ datashop/ print-product/ EN ? catalogue= Eurostat&product= struct-EN&mode= download].
[16]
Un autre instrument, à savoir la déduction fiscale (plafonnée) accordée depuis 1998 aux ménages pour l’acquisition de matériel informatique, est plus difficile à justifier. Cet avantage fiscal a peut-être un objectif social légitime, mais il est difficile de dire si cet objectif est atteint, et s’il l’est de la façon la plus efficace possible, étant donné que les ménages défavorisés ne sont pas suffisamment imposables pour en bénéficier.
[17]
Le programme Novas Empresas de Suporte Tecnológico (NEST) offre un soutien à la création d’entreprises technologiques financées par du capital-risque. Il vise des entreprises avec une activité encore limitée, très dépendantes des développements de la haute technologie et qui obtiennent jusqu’à 90 pour cent de leurs fonds du capital-risque. Ces entreprises bénéficient d’un statut particulier (« entreprise NEST ») qui leur apporte des avantages supplémentaires, y compris un appui pour s’installer dans un parc technologique.
[18]
Le programme QUADROS (l’un des instruments du nouveau programme PRIME visant la modernisation des entreprises) cofinance les dépenses courantes liées à l’embauche de diplômés de l’enseignement supérieur dans les domaines des études de marché, de l’ingénierie et de la technologie, ainsi que dans d’autres domaines liés à l’innovation et à la gestion.
[19]
L’indicateur global établi par l’OCDE pour le Portugal fait apparaître : i) des règles relativement restrictives en matière de licenciement individuel ; ii) une restrictivité moyenne de la réglementation relative aux contrats de durée déterminée ; iii) une restrictivité moyenne des conditions applicables aux licenciements collectifs (OCDE, Perspectives sur l’Emploi (2004), chapitre III). Plus précisément, les licenciements collectifs concernent les licenciements de deux travailleurs ou plus dans les petites entreprises (cinq travailleurs ou plus dans les entreprises de plus de 50 salariés), alors que dans beaucoup d’autres pays, le seuil d’application des règles relatives au licenciement collectif est de dix travailleurs. La situation observée au Portugal ne doit toutefois pas être forcément interprétée comme particulièrement restrictive, car dans nombre de cas, des accords conclus au niveau de l’entreprise facilitent les licenciements collectifs (qui peuvent même se révéler plus faciles que les licenciements individuels).
[20]
J.M. Varejão (2002) montre qu’au Portugal, comme dans plusieurs autres pays européens, les contrats de durée déterminée sont généralement utilisés comme des contrats d’essai. Le taux de conversion élevé des contrats temporaires en contrats permanents, en particulier dans le cas des jeunes travailleurs, donne à penser que les contrats de durée déterminée constituent souvent un tremplin vers des emplois permanents, plutôt que des impasses. Par conséquent, les problèmes sociaux soulevés par un recours généralisé aux contrats de courte durée, de même que l’impact potentiel de ces derniers sur la productivité, sont relativement limités. Cependant, une proportion non négligeable de travailleurs reste dans une situation chronique d’emploi temporaire.
[21]
La part des contrats de sous-traitance et des services effectués par des travailleurs « indépendants », désignés sous le nom de « reçus verts », atteignait déjà le niveau le plus élevé de la zone OCDE au milieu des années 90, en raison à la fois de la rigueur de la LPE et du niveau moins élevé des cotisations sociales. Elle a légèrement diminué (en proportion de l’emploi non-agricole) pendant la deuxième moitié des années 90, après l’harmonisation des taux de cotisations sociales.
[22]
Cette remarque concerne surtout les entreprises portugaises, les entreprises étrangères exerçant leurs activités au Portugal ayant quant à elles recours aux procédures de licenciement collectif. Cependant, même les entreprises sous contrôle étranger préfèrent souvent conclure des accords pour réduire les coûts en période de basse conjoncture en ajustant le temps de travail et les salaires plutôt que la masse salariale, comme l’illustre l’accord conclu à l’usine AutoEuropa (Volkswagen A.G.) au début de 2004.
[23]
Les données concernant la mobilité régionale sont inégales, puisqu’elles mettent en évidence un pourcentage relativement élevé de travailleurs « frontaliers », mais aussi une mobilité inférieure à la moyenne entre les régions (cf. OCDE, Études économiques, zone euro, à paraître). Des facteurs institutionnels, tels que des régimes sociaux différents dans différentes branches, contribuent à la faible mobilité entre branches.
[24]
Dans certaines conditions, un employeur sera désormais en mesure de muter un travailleur dans une autre région ou de l’affecter à une autre tâche que celle pour laquelle il avait été embauché.
[25]
Le régime actuel des contrats de durée déterminée précise les règles applicables en cas de renouvellements successifs ; elles fixent des obligations précises en matière de formation pour les travailleurs engagés sur ce type de contrat et les indemnités auxquelles ils ont droit si l’employeur décide d’y mettre fin. Pour dissuader les employeurs de recourir abusivement aux contrats de durée déterminée, leurs cotisations de sécurité sociale sont modulées en fonction du nombre et de la durée de ces contrats.
[26]
Lindley (2003) observe une certaine incohérence entre la nécessité de développer l’acquisition et le partage de connaissances au niveau de l’entreprise et la nécessité d’une plus grande flexibilité dans les contrats. D’après cet auteur, c’est dans les partenariats sociaux qu’il faut rechercher le moyen de favoriser la mise en place d’organisations adéquates.
[27]
Cf. OCDE (2003), Les sources de la croissance économique dans les pays de l’OCDE, Paris, résumé des conclusions du Projet de l’OCDE sur la croissance. Voir également OCDE (2002).
[28]
La nouvelle loi sur la concurrence apporte des modifications importantes aux dispositions antérieures en ce qui concerne les regroupements d’entreprises, l’abus de position dominante et la prescription de sanctions-amendes pour pratiques anticoncurrentielles. La nouvelle Autorité de la concurrence remplace le Conseil de la concurrence et la Direction générale de la concurrence et du commerce. La portée de la loi sur la concurrence a été élargie et mise à jour, en concordance avec les règles de la Commission européenne, notamment en ce qui concerne le contrôle des regroupements: les regroupements de banques et de compagnies d’assurance sont maintenant inclus sous la nouvelle loi ; et l’évaluation des mesures qualifiées comme étant des « aides étatiques » a été simplifiée accordant à l’Autorité des pouvoirs pour émettre des recommandations adressées au gouvernement et aux corps publics. Des informations détaillées sur la nouvelle législation et son application sont disponibles sur le site web de l’Autorité [www. autoridadedaconcorrencia. pt].
[29]
En 2002, la Cour de justice européenne a adressé une notification au Portugal concernant la loi-cadre sur la privatisation, qui prévoit la possibilité de restreindre les participations étrangères dans de nombreux secteurs, en lui demandant d’y apporter des modifications, ce qui a été fait. En juillet 2004, la Commission a décidé de clore le dossier.
[30]
Cet accord, signé en janvier 2004, et fixant la structure et les règles de fonctionnement du marché ibérique de l’électricité (MIBEL), devait entrer en vigueur en avril de la même année, mais le changement de gouvernement en Espagne pourrait retarder sa mise en œuvre. Une fois appliqué, il constituera l’une des rares expériences concrètes (avec le marché nordique de l’électricité) d’un marché de l’énergie intégré à l’échelle européenne.
[31]
La législation portugaise va être modifiée en vue de la création du marché de l’électricité. Dans un premier temps, les autorités de régulation nationales et les opérateurs de réseaux coordonneront leurs activités ; ensuite, en vertu de l’accord, ils seront intégrés. En 2003, l’Autorité de la concurrence a fait réaliser une étude sur le marché de l’énergie du Portugal par Cambridge Economic Policy Associates. Les problèmes de concurrence non résolus identifiés dans cette étude – et actuellement examinés par les autorités – sont les suivants : distribution locale d’électricité et de gaz par un opérateur unique, capacité de transport limitée entre les réseaux espagnols et portugais, paiements compensatoires pour la résiliation des contrats d’achat d’électricité en vigueur, et rythme de libéralisation des importations de gaz.
[32]
L’Autorité de la concurrence, a été saisie de plusieurs plaintes formelles dénonçant des pratiques anticoncurrentielles dans l’ensemble du secteur des télécommunications. Ces plaintes, deposées par les concurrents des groupes/entreprises titulaires, ont amené l’Autorité à ouvrir plusieurs enquêtes en vertu de la loi sur la concurrence, qui sont en cours d’investigation. Au sein de ces enquêtes, l’Autorité de la concurrence travaille en coordination avec l’autorité sectorielle de régulation ANACOM. En vertu de la loi sur la concurrence, l’Autorité de la concurrence est obligée de coopérer avec des autorités sectorielles de régulation quand les pratiques anticoncurrentielles concernent des marches régulés.
[33]
Portugal Telecom a une part de marché de plus de 90 pour cent dans la téléphonie fixe et les services à longue distance, alors que dans les treize autres pays européens pour lesquels des données sont disponibles, l’opérateur historique détient en moyenne 60 pour cent du marché. C. Gjersem (2004).
[34]
Un certain nombre de mesures ont été prises pour développer la concurrence dans les télécommunications : i) l’autorité sectorielle de régulation, ANACOM, organise des consultations publiques sur les questions liées à la fonction de présélection de l’opérateur, qui devra peut-être être améliorée ; ii) une campagne d’information sur la portabilité du numéro de téléphone a été lancé (par ANACOM) au milieu de 2003 pour sensibiliser les consommateurs à cette possibilité ; iii) une analyse est réalisée sur la concurrence en extrémité de réseau, avec le dégroupage de la boucle locale, indispensable pour réduire le pouvoir de marché que détient l’opérateur historique s’il contrôle celle-ci.
[35]
Rapport du ministère de l’Économie, Portugal 2010 : Accelerar o Crescimento da Produtividade, septembre 2003. Ce rapport considère l’importante économie parallèle comme la cause principale de la faible productivité du Portugal. Bien qu’elle soit difficile à mesurer, l’incidence de l’emploi informel semble particulièrement grande dans les pays qui se caractérisent par une forte proportion de travailleurs indépendants, comme le Portugal, la Grèce ou l’Italie. Dans ces pays, et plus généralement en Europe du Sud, ce facteur semble exercer une influence importante sur l’immigration illégale. Cf. OCDE (2004).
[36]
Simultanément, le taux des impôts locaux a été ramené de 3.0 à 2.5 pour cent, si bien que le taux global d’imposition se situe maintenant à 27.5 pour cent (contre 33 pour cent précédemment). D’après C. Bronchi et J. C. Gomes Santos (2002), le régime fiscal du Portugal est comparable à celui des autres pays européens. Cependant, cela ne suffit peut-être pas, compte tenu des caractéristiques qui différencient le Portugal des autres pays européens (petite économie périphérique et non anglophone) et de la concurrence potentielle des nouveaux membres de l’UE, où les taux d’imposition sont relativement bas.
[37]
Début 2004, dix centres de formalités pour les entreprises étaient déjà en place et utilisés par la moitié des chefs d’entreprises et des investisseurs souhaitant créer une entreprise ; le délai administratif nécessaire à la création d’une entreprise est désormais de l’ordre de 2 à 3 semaines. Le coût de la création d’une entreprise est d’environ 600 euros, soit 4.7 pour cent du revenu national brut par habitant, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE.
[38]
Les études notariales seront responsables des démarches préliminaires et des activités ultérieures (qui relevaient jusqu’alors des bureaux d’enregistrement). La privatisation sera réalisée en deux phases : premièrement, le nombre de notaires va être accru, de sorte que leurs services seront plus facilement accessibles ; deuxièmement, des notaires privés et publics coexisteront pendant un certain temps. Simultanément, les bureaux d’enregistrement seront informatisés.
[39]
En février 2004, l’Agence portugaise pour l’investissement, qui avait commencé à fonctionner en 2003, avait procédé à l’évaluation de 47 contrats et à l’examen de 72 projets d’investissement, pour un montant total de près de 5 milliards d’euros, dont plus de la moitié dans le domaine du tourisme.
[40]
Les critères d’attribution des aides n’étaient pas aussi précis dans le cadre du précédent programme opérationnel pour l’économie (POE). La Commission européenne a officiellement accepté le nouveau « programme d’incitations pour la modernisation de l’économie » (PRIME) en juin 2003. En vertu de ce programme, les emprunts des entreprises sont convertis en subventions, sous réserve des résultats qu’elles obtiennent. Le programme vise les entreprises des secteurs de l’industrie, du commerce, du tourisme, de la construction et de l’énergie.
[41]
Le montant de la réserve fiscale (réduction de 20 pour cent du revenu imposable pour 2003 et 2004) doit être utilisé dans un délai de deux ans, soit pour un investissement initial en actifs fixes (et non pour des investissements de renouvellement), soit à des fins d’innovation et de développement ; sinon, il doit être remboursé avec une pénalité.
[42]
Le marché portugais du capital-risque est l’un des moins développés de la zone OCDE : en 1999-2002, l’investissement total en capital-risque a représenté en moyenne moins de 0.1 pour cent du PIB, soit à peu près un tiers de la moyenne OCDE. L’investissement dans le secteur des TIC, y compris les logiciels informatiques, a représenté environ 15 pour cent de l’investissement total en 1999-2001, et des investissements très limités ont été réalisés dans des secteurs de pointe comme la santé et la biotechnologie. Des informations plus détaillées figurent dans OCDE (2003b).
[43]
Afin de réduire les lourdeurs administratives, un organe de supervision unique, la Commission du marché des valeurs mobilières (CMVM), a été chargé de la régulation et de la supervision des activités des sociétés de capital-risque (SCR) et des fonds de capital-risque (FCR), fonctions qui étaient précédemment partagées entre la Banque du Portugal, la CMVM et le ministère des Finances. Les mesures fiscales sont les suivantes : i) suppression de l’impôt sur les plus-values réinvesties par les SCR ; ii) application du même régime fiscal que précédemment aux SCR, sociétés qui restent donc exonérées du droit de timbre sur les prêts et actes de constitution en société et les augmentations de leur capital-actions ; un crédit d’impôt est institué au profit des SCR. S’agissant des FCR, le système fiscal est assoupli, puisque les actionnaires peuvent désormais choisir d’être imposés de la même manière que les actionnaires de SCR.
[44]
En particulier, le programme pour les nouvelles entreprises de soutien technologique, (NEST) vise à favoriser la création d’entreprises technologiques dans des centres ou parcs technologiques, en les aidant à obtenir des financements auprès de sociétés ou fonds de capital-risque publics.
[45]
Le Portugal fait partie des pays qui offrent les avantages fiscaux les plus généreux au titre de la R-D dans les entreprises (OCDE, 2003a). De façon plus générale, des avantages fiscaux peuvent être institués de façon sélective pour remédier aux défaillances du marché, par exemple un sous-investissement en R-D ou dans la formation. Cependant, les avantages ciblés sur certains secteurs ou activités ont généralement des effets économiques défavorables pour les raisons suivantes : i) ils sont difficiles à cibler, car on manque souvent d’informations permettant d’identifier précisément les défaillances du marché ; ii) ils conduisent à une augmentation de l’évasion fiscale, les investisseurs s’efforçant de faire en sorte que leurs dépenses puissent donner lieu à un avantage fiscal ; iii) ils ont parfois pour effet de subventionner des activités qui existeraient de toute façon ; iv) ils sont moins transparents que les subventions directes.

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Études économiques de l’OCDE 2004/13 no 13

Article de revue

2. Réformes structurelles pour améliorer le niveau de vie

Citer cet article

Notes

Une stratégie d’ensemble destinée à améliorer les connaissances et les qualifications

Réformes dans le secteur de l’éducation

Encadré 2.1. Réforme de l’enseignement et de la formation professionnelle : mesures programmées

Recherche de gains d’efficience

Amélioration des résultats éducatifs en termes qualitatifs

Indicateurs de l’application des TIC dans l’éducation

Indicateurs de l’application des TIC dans l’éducation

Améliorer l’efficacité économique et la qualité de l’enseignement supérieur

Évaluation préliminaire

Formation des adultes

Renforcer l’accès à la formation

La formation professionnelle continue dans quelques pays de l’OCDE

La formation professionnelle continue dans quelques pays de l’OCDE

Améliorer l’efficacité du système de formation

Évaluation préliminaire

Encadré 2.2. Réforme de la formation des adultes : mesures annoncées

Faciliter la transition vers une économie du savoir

Promouvoir la diffusion des TIC

Indicateurs concernant l’Internet : comparaison internationale

Indicateurs concernant l’Internet : comparaison internationale

Évaluation préliminaire

Réformes permettant une meilleure utilisation de la main-d’œuvre

Types d’emplois

Types d’emplois

Taux de chômage standardisé dans les pays de l’OCDE

Taux de chômage standardisé dans les pays de l’OCDE

Le nouveau Code du travail

Ce qu’il reste à faire

Promouvoir une concurrence effective et poursuivre la réforme sectorielle

Réformer le cadre juridique et institutionnel de la politique de la concurrence

Progrès de la privatisation et de la réforme sectorielle

Tarifs de l’électricité dans quelques pays de l’OCDE

Tarifs de l’électricité dans quelques pays de l’OCDE

Tarifs téléphoniques dans les pays de l’OCDE en 2000 et 2004

Tarifs téléphoniques dans les pays de l’OCDE en 2000 et 2004

Évaluation

Améliorer les conditions dans lesquelles opèrent les entreprises

Réduire les coûts qui pèsent sur les entreprises

Le respect des obligations tel qu’il est perçu par les entreprises

Le respect des obligations tel qu’il est perçu par les entreprises

Encadré 2.3 Économie parallèle et faible productivité

Améliorer la législation et la réglementation

Financement des investissements

Indicateurs d’innovation

Indicateurs d’innovation

Évolution du gouvernement d’entreprise

Évaluation préliminaire

Conclusions

Encadré 2.4. Mise en œuvre de la réforme structurelle : vue d’ensemble

Bibliographie

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Notes

Raccourcis

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Études économiques de l’OCDE 2004/13 n^o 13