1La Pologne a adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, après 15 années de transition économique et politique. Les progrès accomplis au cours de cette période sont multiples, tant sur le plan juridique et institutionnel que sur le plan économique. Outre l’UE, la Pologne est devenue membre de l’OTAN, de l’OMC et de l’OCDE?; ses échanges avec l’Europe occidentale et les autres pays de la zone de l’OCDE ont explosé, affichant une progression de 300 pour cent depuis 1990?; le secteur des services, au départ pratiquement inexistant, a connu une très vive expansion?; les prix ont commencé à se stabiliser après des années d’inflation à deux chiffres?; et, tout dernièrement, le déficit des opérations courantes a été ramené à des niveaux tenables. Malgré ces résultats, la Pologne doit encore relever un certain nombre de défis après son entrée dans l’UE : elle doit assurer la viabilité des finances publiques, accroître l’emploi, actuellement beaucoup trop faible, rétablir la confiance des investisseurs dans l’économie et accélérer les restructurations, notamment au sein du secteur agricole. La réalisation de chacun de ces objectifs contribuera non seulement au redressement de l’économie mais sera également essentielle aux efforts engagés par la Pologne pour élever les revenus et accélérer le processus de convergence avec les autres pays de l’OCDE. Qui plus est, s’il convient de ne pas minimiser les difficultés qui devront être surmontées, il faut noter qu’à de nombreux égards, les mesures requises se renforcent mutuellement et que le succès dans un domaine facilitera, et déterminera même dans certains cas, le succès dans d’autres domaines. Les sections qui suivent analysent plus longuement l’évolution économique récente et les défis à relever avant de considérer quelques-uns des avantages que l’on peut attendre si les efforts menés dans ce sens sont couronnés de succès. Le chapitre 2 examine le rôle majeur qui incombe aux politiques macroéconomiques, tandis que les chapitres 3 et 4 formulent des recommandations d’action détaillées pour améliorer respectivement le marché du travail et les marchés de produits. Le chapitre 5 traite de certaines questions concernant la viabilité économique et sociale de la croissance.

Graphique 1.1

Évolution économique récente

Évolution économique récente

1. L’enquête sur la population active n’a pas été faite aux 2 ^e et 3ème trimestres 1999.
2. PIB réel par travailleur.
3. Salaires bruts nominaux divisés par le déflateur du PIB.

Une reprise tirée par les exportations

2Après plusieurs trimestres de baisse de la demande intérieure et de croissance ralentie du PIB, une reprise a commencé à se matérialiser dans le courant de l’année 2002. Depuis lors, ce mouvement s’est raffermi, le PIB réel affichant une progression de 4.7 pour cent au quatrième trimestre de 2003 par rapport à la même période de l’année précédente et de 3.7 pour cent sur l’ensemble de l’année [1] (tableau 1.1). Dans une large mesure, la reprise a été tirée par les exportations, la compétitivité internationale des produits polonais ayant été dynamisée par une dépréciation de 18 pour cent du taux effectif réel du zloty, par l’entrée en service d’investissements antérieurement réalisés et par la forte amélioration tendancielle des parts de marché du pays (graphique 1.2). En conséquence, les exportations de biens et de services affichaient une hausse de 12 pour cent (en glissement annuel) au quatrième trimestre de 2003, même si, du fait du fort contenu d’importations des exportations polonaises, la demande d’importations s’est elle aussi fortement redressée. Globalement, le solde extérieur a contribué pour 1.3 point de pourcentage à la croissance. La demande intérieure a elle aussi rapidement augmenté, sa progression, de quelque 2.4 pour cent, tenant principalement à une accélération de la demande de consommation et à la stabilisation progressive de l’activité d’investissement au second semestre de 2003 après neuf trimestres consécutifs de baisse qui s’étaient soldés par une réduction totale de 13 pour cent.

Tableau 1.1

Produit intérieur brut trimestriel

2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003 I II III IV I II III IV I II III IV Pourcentage de variation en glissement annuel aux prix de 1995 Croissance annuelle moyenne PIB 2.2 0.9 0.8 0.3 0.6 0.9 1.8 2.2 2.3 3.9 4.0 4.7 4.0 1.0 1.4 3.7 Dépenses de consommation des ménages 1.5 1.5 2.1 3.2 3.6 3.0 3.2 3.6 1.4 3.8 3.5 3.9 2.8 2.1 3.3 3.1 Consommation publique 0.5 0.1 0.4 1.3 –0.2 1.0 1.2 1.5 –0.2 –0.4 1.1 1.2 1.6 0.6 0.9 0.4 Formation brute de capital libre 2.1 –8.0 –11.7 –12.0 –11.9 –7.0 –5.0 –2.7 –3.6 –1.7 0.4 0.1 2.7 –8.8 –5.8 –0.9 Demande intérieure –1.0 –1.6 –1.4 –2.2 –0.1 1.0 1.1 1.2 2.4 2.1 2.4 2.7 2.8 –1.6 0.9 2.4 Exportations de biens et services 3.2 0.8 5.3 3.2 –0.5 7.3 6.5 5.5 6.7 13.5 19.8 11.7 23.2 3.1 4.8 13.0 Importations de biens et services –6.5 –6.9 –2.2 –5.9 –2.4 7.0 3.8 1.8 6.7 6.6 13.4 5.0 15.6 –5.3 2.6 7.9 Source : Office central de statistiques.

Produit intérieur brut trimestriel

Taux de croissance réels

Graphique 1.2

Le taux de change et la compétitivité industrielle

Le taux de change et la compétitivité industrielle

1. En monnaie locale.

3Le dynamisme des exportations reflétant une augmentation des capacités grâce aux investissements antérieurement réalisés, ainsi que l’effet conjugué de la dépréciation de la monnaie et de la faible demande intérieure, le déficit de la balance des opérations courantes de la Pologne s’est sensiblement amélioré, passant de plus de 7.6 pour cent du PIB en 1999 à quelque 2 pour cent en 2003 (tableau 1.2). Du côté des opérations en capital, les entrées d’investissements directs étrangers (IDE) ont continué à se ralentir. Du fait cependant de la récente diminution de la balance courante, elles n’en ont pas moins couvert la quasi-totalité du déficit de cette dernière (contre la moitié seulement en 2002). Bien que la diminution des entrées d’IDE ait été proche de celle observée l’ensemble de la zone de l’OCDE où elles avaient chuté de 22 pour cent en 2002, les chiffres de la Pologne ont été inférieurs à ceux des autres pays d’Europe centrale et orientale où les entrées d’IDE ont été non seulement plus fortes en pourcentage du PIB mais ont également suivi une tendance ascendante (particulièrement rapide dans le cas des Républiques tchèque et slovaque). Des régimes favorables d’imposition des sociétés, le très bon accueil réservé aux entreprises étrangères, la meilleure qualité des infrastructures et le caractère plus libéral des réglementations sont parmi les raisons couramment avancées pour expliquer ces résultats supérieurs à ceux de la Pologne.

Tableau 1.2

Balance des paiements sur la base des transactions

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Compte des opérations courantes –5 082 –6 154 –11 719 –10 796 –5 994 –5 404 –3 660 Exportations 27 194 28 951 28 215 39 022 46 537 49 338 53 836 Importations 35 885 40 397 42 361 52 349 55 094 57 039 58 913 Balance commerciale –8 691 –11 446 –14 146 –13 327 –8 557 –7 701 –5 077 Services non facteurs, crédits 7 889 9 666 7 850 11 311 10 913 10 543 9 844 Services non facteurs, débits 5 082 5 907 6 553 9 771 10 007 9 690 9 408 Balance des services non facteurs 2 807 3 759 1 297 1 540 906 853 436 Revenu de facteurs, crédits 1 298 1 985 1 724 2 448 2 923 2 053 1 876 Revenu de facteurs, débits 2 297 3 035 2 672 4 055 4 500 4 045 4 627 Balance des revenus de facteurs –999 –1 050 –948 –1 607 –1 577 –1 992 –2 751 Transferts, net 1 801 2 583 2 078 2 598 3 234 3 436 3 732 Compte des opérations en capital 59 56 51 39 84 –7 –40 Compte financier 3 867 6 560 9 670 10 559 4 037 6 720 6 078 Investissements directs, net 4 303 5 394 6 795 10 316 6 469 4 143 3 413 Investissements directs à l’étranger –40 –282 –29 –18 97 –228 –343 Investissements directs en Pologne 4 343 5 676 6 824 10 334 6 372 4 371 3 756 Investissements de portefeuille, net 1 868 1 513 134 3 611 1 140 1 908 2 234 Autres investissements, net 401 4 938 2 356 –2 878 –3 751 2 367 2 295 Produits financiers dérivés –11 0 534 313 –364 –1 022 –757 Avoirs officiels de réserve –2 694 –5 285 –149 –803 543 –676 –1 107 Erreurs et omissions 1 156 –462 1 998 198 1 873 1 309 –2 378 Source : Banque nationale de Pologne.

Balance des paiements sur la base des transactions

Millions d’euros

4Du fait de la structure de la demande, c’est dans le secteur industriel davantage tourné vers les exportations que l’activité a le plus fortement augmenté (tableau 1.3), des délestages massifs de main-d’œuvre ayant contribué à une nette amélioration de la productivité et à une baisse des coûts unitaires de main-d’œuvre. Bien que le secteur de la construction ait été fortement affecté par la récession, les signes de reprise tendent à se multiplier. En revanche, la production agricole a été très médiocre, en partie du fait de la sécheresse de 2003, mais aussi d’une tendance rapidement décroissante observée depuis 1995. Le secteur agricole a cependant paru se redresser légèrement vers la fin de 2003. À l’heure actuelle, il représente à peu près 3 pour cent de la valeur ajoutée, ce qui correspond plus ou moins à la moyenne de l’OCDE, mais qui est inférieur de plus de moitié au taux de 1995. Malgré ces reculs, l’emploi du secteur agricole tel qu’il apparaît dans les comptes nationaux est resté pratiquement stable, ce qui implique de fortes pertes de productivité.

Tableau 1.3

Valeur ajoutée par secteur

2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003 I II III IV I II III IV I II III IV Pourcentages de variation en glissement annuel aux prix de 1995 Croissance annuelle moyenne Valeur ajoutée 2.2 1.0 1.0 0.2 0.4 0.8 1.8 1.9 2.0 3.6 3.6 4.1 3.7 1.1 1.3 3.4 Agriculture 1 11.6 13.2 12.0 –0.1 –5.6 –1.2 0.9 8.5 –0.5 –0.8 0.5 3.6 –7.9 9.2 1.1 0.7 Industries manufacturières et extractives 2 3.7 –1.1 –1.5 –2.1 –3.3 –2.1 1.7 2.8 4.1 8.1 8.0 9.7 6.5 –0.3 –0.2 7.6 Construction –5.6 –8.3 –8.5 –8.3 –14.4 –12.1 –4.5 –7.0 –19.6 –7.4 –2.0 –0.1 0.3 –7.9 –8.6 –5.1 Services marchands 2.6 2.6 3.2 3.0 4.5 3.9 3.9 3.6 3.4 4.6 4.2 4.2 4.1 2.8 4.0 4.1 Commerce et réparation 2.2 4.2 4.2 4.9 7.8 4.7 5.2 6.1 2.4 9.1 5.9 8.6 4.1 3.9 5.9 6.5 Transport, entreposage et communication 4.7 1.8 2.9 4.3 3.2 12.7 8.3 7.5 8.5 3.4 3.8 3.3 3.4 3.4 8.1 4.6 Services non marchands 3 0.3 0.6 1.2 1.8 0.0 0.5 –1.2 –0.5 0.8 0.0 0.3 –0.8 2.4 1.0 –0.3 0.1 1 Y compris la chasse, la sylviculture et la pêche. 2 Y compris les industries manufacturières, l’électricité, le gaz et l’eau. 3 Y compris l’administration publique et la défense, la sécurité sociale obligatoire, l’éducation, les soins de santé, le travail social, les autres activités de services à la collectivité et aux personnes. Source : Office central de statistiques.

Valeur ajoutée par secteur

Taux de croissance réels

5Au premier trimestre de 2004, le taux de chômage normalisé s’est établi à 19.1 pour cent, en léger recul sur son niveau de l’année précédente (graphique 1.3). Cette amélioration a largement tenu à une baisse du taux d’activité. Bien que les délestages de main-d’œuvre se soient poursuivis en 2003, on observe certains signes de reprise sur les marchés du travail, les niveaux d’emploi restant pratiquement stables vers la fin de 2003. L’amélioration a pour l’essentiel concerné le secteur des entreprises dans lequel, pour l’année dans son ensemble, on estime que l’emploi a diminué de 1.2 pour cent contre 2.5 pour cent l’année précédente [2]. De plus, les vacances d’emploi déclarées ont commencé à augmenter et le pourcentage de chômeurs inscrits ayant perdu leur emploi pour raisons économiques tend à diminuer, ce qui donne effectivement à penser que le pire est passé pour ce qui est des délestages de main-d’œuvre.

Graphique 1.3

Évolution du marché du travail

Évolution du marché du travail

1. Chiffres fondés sur l’enquête sur la population active (il n’y a pas eu d’enquête au cours des 2^e et 3^e trimestres 1999).

Le ralentissement de la croissance de la production potentielle creuse l’écart conjoncturel

6En raison du tassement de l’activité, l’écart conjoncturel (ou écart de production), qui était largement positif en 1998, est devenu fortement négatif en 2003 (graphique 1.4). La décélération de la demande globale s’est accompagnée d’un ralentissement du taux de croissance de la production potentielle du fait de la montée du chômage structurel et de la baisse des niveaux d’investissement. De ce fait, la croissance de la production potentielle est passée de plus de 5 pour cent vers la fin des années 90 aux environs de 3 pour cent actuellement, et elle devrait atteindre un taux moyen de 3½-4 pour cent au cours des dix prochaines années [3].

Graphique 1.4

Production potentielle

Production potentielle

7La décrue spectaculaire de l’inflation depuis 2000 tient pour beaucoup au creusement de cet écart conjoncturel et à la politique monétaire restrictive mise en œuvre par la Banque nationale de Pologne (voir chapitre 2), et elle est l’un des principaux succès de la période de transition. Bien que la hausse des prix à la consommation se soit légèrement accélérée au cours des 12 derniers mois, passant de 0.5 pour cent (en glissement annuel) en janvier 2003 à 1.7 pour cent en mars 2004, elle demeure faible, et l’inflation tendancielle, notamment la mesure de l’inflation nette utilisée par la Banque nationale de Pologne, est restée stable (graphique 1.5). De fait, l’essentiel de la hausse de l’indice des prix à la consommation a tenu à l’augmentation des prix du pétrole et à la disparition de la tendance décroissante des prix alimentaires, en raison de la sécheresse de 2003 et de l’atténuation des effets de prix dus à l’intensification de la concurrence dans ce secteur [4].

Graphique 1.5

Évolution de l’inflation

Évolution de l’inflation

Pourcentage de variation en glissement annuel

8Pour le moment, la hausse des prix des biens de consommation importés due à la dépréciation du zloty ne s’est pas traduite par une nette accélération de l’inflation globale. Ce faible impact peut en partie s’expliquer par le remplacement de biens de consommation dont les prix sont libellés en euros par des produits en provenance des autres économies d’Europe centrale et orientale [5]. De fait, les importations en provenance de ces pays ont augmenté plus d’une fois et demie plus vite que celles en provenance de l’Union européenne. À la différence des prix à la consommation, les prix industriels se sont accélérés, mais ceci tient principalement à la stabilité des prix mondiaux des produits polonais et à la dépréciation du zloty.

Perspectives à court terme

9Les indicateurs reposant sur des données à haute fréquence, tels que la production industrielle (en hausse de 19 pour cent au premier trimestre de 2004), et les chiffres du commerce de détail donnent à penser que l’activité a continué de s’accélérer, ce qui conduit bon nombre de commentateurs à prévoir pour le premier trimestre de 2004 un taux de croissance du PIB supérieur à 5 pour cent (en glissement annuel). Si l’on en croit par ailleurs les indicateurs de la confiance des entreprises, la reprise devrait continuer de s’affermir (graphique 1.6). Les chefs d’entreprise prévoient de nouvelles augmentations de la production et ont le sentiment que le climat économique général s’est amélioré. Ils indiquent que les niveaux des stocks sont satisfaisants ou en baisse et que les carnets de commande se remplissent. De plus, malgré la forte augmentation des exportations déjà enregistrée, ils continuent de prévoir un renforcement des ventes à l’étranger. Enfin, les taux d’utilisation du capital sont en hausse et, à la fin de 2003, ils approchaient les niveaux atteints pendant la période de forte expansion de 1996, 1997 et des premiers mois de 1998, ce qui donne à penser que des contraintes de capacités pourraient commencer à se faire sentir.

Graphique 1.6

Indicateurs conjoncturels

Indicateurs conjoncturels

1. Soldes en pourcentage exprimés sous la forme d’un indice calculé de telle manière que la période moyenne = 0 et normalisés par leur écart type.
2. Solde en pourcentage.

10À plus long terme, la croissance du PIB réel devrait se poursuivre à un rythme rapide, atteignant 4.7 pour cent en 2004 et quelque 4.5 pour cent en 2005 (tableau 1.4). Une nette détente de la politique budgétaire en 2004 (le déficit devrait atteindre 5.7 pour cent de PIB – soit une hausse de 1.0 point de pourcentage correction faite des variations conjoncturelles, voir chapitre 2) contribuera à dynamiser la demande intérieure au cours de cette même année. Sur le plan extérieur, les exportations nettes, soutenues par la reprise internationale, les gains de parts de marché et les effets (quoique de moins en moins sensibles) de la dépréciation du taux de change), devraient continuer de contribuer à la croissance. Malgré une tendance ascendante des taux d’intérêt du fait de l’élargissement de la prime de risque sur le zloty, imputable au rapide gonflement de la dette publique, la meilleure rentabilité des secteurs exportateurs, les contraintes de capacité de plus en plus nettes et les nouveaux débouchés offerts grâce à l’adhésion à l’UE devraient alimenter une reprise progressive de l’investissement et asseoir plus largement la reprise. L’emploi ne devrait cependant réagir qu’avec lenteur à l’accélération de l’activité. En conséquence, et comme le chômage touche près de 20 pour cent de la population active, le redressement de la demande des consommateurs devrait être plus faible en 2004. La reprise s’affermissant en 2005, l’augmentation de l’emploi devrait asseoir encore plus largement la croissance et entraîner un certain renforcement des dépenses de consommation. Il est cependant probable que l’assainissement des finances publiques annoncé par le gouvernement (voir ci-dessous et le chapitre 2) tempèrera l’accélération de la demande intérieure. La progression des importations devrait néanmoins être elle aussi soutenue, en raison du fort contenu d’importations des investissements et des biens d’exportation et, plus généralement, d’un raffermissement de la demande intérieure. En conséquence, la contribution globale du secteur extérieur à la croissance diminuera et le déficit des opérations courantes risque de se creuser. Malgré certaines tensions inflationnistes dues à l’augmentation des prix des produits importés et à une tendance à l’accélération des salaires, la hausse des prix à la consommation restera en deçà ou dans les limites de l’objectif prévu d’inflation de la Banque centrale (2.5 ± 1 pour cent) grâce à la persistance d’un important écart conjoncturel.

Tableau 1.4

Perspectives à court terme

2002 2003 2004 2005 Dépenses finales de consommation privée 3.3 3.1 3.7 4.3 Dépenses finales de consommation publique 0.9 0.4 0.2 –2.1 Formation totale brute de capital fixe –5.8 –0.9 5.7 7.5 Augmentation des stocks, volume –0.2 0.6 0.0 0.1 Exportations de biens et services 4.8 13.0 13.8 10.3 Importations de biens et services 2.6 7.9 9.6 8.6 Écart statistique du PIB –0.1 –0.1 0.0 0.0 Produit intérieur brut, volume 1.4 3.7 4.7 4.5 Déflateur des dépenses finales de consommation privée 1.6 0.7 2.2 2.1 Indice des prix à la consommation 1.9 0.8 1.8 2.4 Inflation tendancielle 2.5 0.7 1.4 1.9 Taux de chômage 19.9 19.6 19.7 19.2 Solde des administrations publiques –3.9 –4.2 –5.7 –5.5 Source : OCDE, Perspectives économiques, mai 2004.

Perspectives à court terme

Pourcentage de variation

11Le principal risque menaçant cette projection est celui d’une éventuelle surchauffe de l’économie. C’est ce qui pourrait se produire si la demande intérieure réagissait plus fortement que prévu à la détente de la politique budgétaire en 2004 et à l’assouplissement des conditions monétaires alors même que la demande augmente déjà rapidement, ou si l’assainissement budgétaire prévu pour 2005 ne se concrétisait pas. Dans l’un et l’autre cas, les signes récents d’accélération des salaires pourraient s’intensifier, en raison d’effets de vitesse limite. Une telle éventualité pourrait compromettre la reprise attendue de l’emploi et la décrue du chômage. De plus, l’alourdissement implicite des coûts de main-d’œuvre limiterait l’amélioration de la rentabilité, de l’investissement et de la production. Un autre risque est lié à la balance des opérations courantes et à l’assouplissement de la politique budgétaire. Jusqu’à présent, l’essentiel de la diminution du déficit de la balance courante a été imputable à la dépréciation de la monnaie, à la mise en service de nouvelles capacités de production, à la faiblesse de la demande intérieure et à des facteurs incertains concernant le « commerce de navette ». Ces facteurs devraient cesser de jouer en 2004 et 2005 et, dans l’hypothèse où la demande intérieure augmenterait plus rapidement que prévu, la balance des opérations courantes pourrait une fois encore inquiéter les investisseurs, provoquant une nouvelle augmentation de la prime de risque sur le zloty, entraînant une hausse des taux d’intérêt et fragilisant la reprise.

Les impératifs

12L’accélération de l’activité en 2003 a marqué le terme de la phase de ralentissement qui avait commencé en 1998 après plusieurs années de forte croissance tirée par l’investissement. Bien que cette récession paraisse s’inscrire à de nombreux égards dans le contexte du cycle normal de l’investissement, la réaction brutale des marchés du travail (l’emploi a chuté de 11 pour cent et le taux de chômage a pratiquement doublé entre 1998 et 2003) est presque sans précédent tant en Pologne que dans la zone de l’OCDE [6]. De plus, aussi bien cette chute que la rapide réduction des investissements contrastent fortement avec ce qui s’est produit dans les autres pays émergents de l’OCDE. Les conditions de vie de la population polonaise sont de ce fait devenues très difficiles, et les progrès jusque là spectaculaires de la Pologne en tant qu’économie émergente ont subi un coup d’arrêt. La reprise qui est maintenant engagée devrait améliorer quelque peu les choses. Les autorités devront cependant réaliser des prouesses au double plan économique et politique pour replacer l’économie sur un sentier de croissance forte et durable. Ceci est d’autant plus vrai, comme on le verra dans la suite de la présente Étude, que les caractéristiques de l’économie polonaise qui expliquent l’ampleur de la réaction du marché du travail (et des marchés de produits) face au ralentissement de l’activité constituent aussi les principaux obstacles à la réalisation de taux de croissance élevés et durables.

Replacer les finances publiques sur un sentier tenable

13Le tout premier impératif pour les autorités polonaises est de freiner et même inverser l’augmentation très rapide de la dette publique observée depuis 2000. La sensible détente de la politique budgétaire opérée depuis plusieurs années a entraîné un rapide gonflement de la dette publique, qui a déjà dépassé 50 pour cent du PIB, premier des trois seuils fixés par la loi sur les finances publiques. De fait, si l’on prend en compte les augmentations permanentes de dépenses prévues par le budget 2004, les dépenses récurrentes du secteur public dépassent les recettes de plus de 7 pour cent de PIB (correction faite des variations conjoncturelles). À supposer que le produit des privatisations se maintienne à son niveau actuel et que la politique budgétaire reste inchangée, l’OCDE prévoit que la dette publique augmentera d’environ 5 pour cent de PIB par an, dépassant rapidement les deux seuils suivants, fixés respectivement à 55 et 60 pour cent de PIB (graphique 1.7). La Réforme des dépenses publiques proposée par les autorités contribuera certes, si elle est adoptée, à freiner la progression de la dette, mais à moins d’être complétée par de nouvelles mesures, elle ne fera que retarder le moment où la limite constitutionnelle sera franchie. De plus, si rien n’est fait pour maîtriser cette dérive intenable des finances publiques et si on laisse la dette dépasser le seuil de 60 pour cent, le gouvernement sera tenu, conformément à la Constitution, de prendre des mesures draconiennes pour assurer à nouveau l’équilibre du budget global l’exercice suivant. De telles mesures seront très difficiles à mettre en œuvre et pourraient très gravement perturber l’économie, notamment si l’assainissement débute par des mesures exceptionnelles, telles que des gels des salaires ou des réductions de l’investissement public, et qu’il soit nécessaire de les renouveler à une date ultérieure.

Graphique 1.7

Dynamique de la dette à moyen terme

Dynamique de la dette à moyen terme

Dette publique en % du PIB¹
1. Les données pour 1997 et 1998 sont des estimations à partir des chiffres de la dette publique.

Accélérer le processus de convergence

14L’élimination de l’important écart de revenu entre la Pologne et les autres pays de l’OCDE (graphique 1.8) est le principal défi à moyen et long terme que doit relever le pays et constitue, parallèlement à des considérations politiques et des considérations de sécurité, l’un des principaux objectifs inspirant les efforts faits par la Pologne pour intégrer les institutions internationales occidentales, et notamment, tout dernièrement, l’Union européenne. À cet égard, on ne peut que se féliciter du retour à une croissance plus soutenue. Étant donné le creusement accumulé de l’écart conjoncturel et abstraction faite des « effets de vitesse limite » à court terme, on a de bonnes raisons de penser que l’économie peut continuer de progresser à un taux de 4.5 pour cent pendant un certain temps sans que l’on observe de fortes tensions inflationnistes. Néanmoins, à plus long terme, le rythme de la convergence se ralentira à moins que d’importantes mesures ne soient prises pour renforcer la croissance de la production potentielle. Le fait est que, malgré les progrès déjà obtenus vers la mise en place d’institutions de marché et vers la réalisation d’une intégration économique avec les pays plus développés de l’OCDE, la croissance tendancielle et les résultats obtenus au cours des dix dernières années sur le plan de la convergence des revenus ont été décevants à de nombreux égards. À l’heure actuelle, le PIB par habitant de la Pologne ne représente que 41 pour cent de celui observé dans la zone de l’OCDE. Si les écarts de croissance entre la Pologne et les autres pays de la zone restent au même niveau que pendant les dix dernières années, il faudra plusieurs décennies pour que les niveaux de revenu de la Pologne rejoignent les niveaux moyens de l’OCDE – mais beaucoup moins de temps pour qu’ils atteignent la moyenne actuelle de l’OCDE.

Graphique 1.8

Production potentielle et processus de rattrapage

Production potentielle et processus de rattrapage

Production par habitant à PPA
Note : L’annexe A explique la méthode utilisée pour calculer ces estimations.

15Accélérer la convergence implique que l’on élève le taux de croissance de la production potentielle. Ce résultat peut être obtenu en améliorant le taux de croissance de la productivité totale des facteurs, en augmentant le stock de capital et en utilisant plus largement la population active potentielle. Dans tous ces domaines, la Pologne peut obtenir d’importantes améliorations (graphique 1.9). Les niveaux de la productivité globale sont inférieurs de moitié à ceux des autres pays de l’OCDE, et avec seulement un individu sur deux en activité, le taux d’emploi (51 pour cent) est nettement inférieur à la moyenne de la zone (65 pour cent). De plus, bien que l’on ne dispose pas de données précises sur le stock de capital, il est probablement faible et son taux d’augmentation (représenté par le taux d’investissement) est sans doute seulement moyen – et nettement inférieur aux taux observés dans les autres économies émergentes de l’OCDE.

Graphique 1.9

Facteurs sous-tendant la production potentielle

Facteurs sous-tendant la production potentielle

2002
1. 15 à 64 ans.

Accroître l’emploi

16Peut-être le principal problème auquel doit s’attaquer la Pologne pour accélérer la convergence est la mise en place d’un ensemble de mesures permettant de donner à ceux qui le souhaitent la possibilité de travailler. Avec un taux d’emploi de 51 pour cent, et avec 20 pour cent de la population active à la recherche d’un emploi, la performance du marché du travail polonais est la plus mauvaise de la zone de l’OCDE (graphique 1.10). Outre la nécessité de remédier aux souffrances individuelles et collectives dont ces statistiques d’ensemble laissent supposer l’existence, des mesures visant à améliorer la situation du marché du travail contribueraient fortement à accroître les revenus, réduire les inégalités et renforcer la production potentielle. Pour ce faire, les autorités devront à la fois s’attaquer aux pièges de l’inactivité qui réduisent l’incitation financière des individus à accepter un emploi formel et alléger les charges administratives et réglementaires qui contribuent à alourdir les coûts de main-d’œuvre et font hésiter les entreprises à procéder à des embauches à un niveau donné d’activité. La mise en place des réformes qui s’imposent sera techniquement et politiquement difficile, mais l’inaction serait le plus mauvais des choix. Si l’on en juge d’après l’évolution récente, les institutions existantes sur le marché du travail ont dans une large mesure réduit à l’incapacité les mécanismes permettant l’ajustement de ce dernier et entravé la création d’emplois. En conséquence, à moins de prendre des mesures audacieuses, l’amélioration spontanée de l’emploi ne sera que limitée lorsque la demande globale se redressera.

Graphique 1.10

Comparaison internationale des indicateurs du marché du travail

Comparaison internationale des indicateurs du marché du travail

2003 T2

17Bien que le ralentissement de la croissance ait contribué à faire monter le chômage, les difficultés actuelles du marché du travail polonais paraissent être pour l’essentiel de nature structurelle. Au cours des dix dernières années, le taux d’emploi semble avoir suivi une tendance décroissante. Après n’avoir que faiblement progressé pendant la période de forte croissance du milieu des années 90, il a nettement chuté pendant la récession économique du début des années 2000 (graphique 1.11). Plus révélateur encore est le fait que près de la moitié de la baisse totale de 11 pour cent de l’emploi depuis 1998 s’est produite au cours de la période 1998-2000, alors que le PIB progressait à un rythme soutenu de plus de 4 pour cent par an. Ainsi, bien que le chômage ait reculé pendant la majeure partie des années 90, ces améliorations apparentes ont été le fait de l’évolution favorable de la conjoncture, et l’ampleur véritable du chômage structurel sous-jacent n’est apparue que lorsque l’activité s’est ralentie à partir de 2000. La restructuration des secteurs de l’industrie lourde et de l’industrie minière contrôlés par l’État, l’achèvement du volet social des opérations de privatisation, la contraction du secteur agricole, la crise russe et le ralentissement du commerce mondial vers la fin de la décennie sont autant de facteurs qui ont contribué à la restructuration de l’emploi mais qui n’expliquent pas l’impuissance des autres secteurs à créer davantage d’emplois.

Graphique 1.11

Principaux indicateurs du marché du travail

Principaux indicateurs du marché du travail

%
1. Il n’y a pas eu d’enquête sur la population active aux 2 ^e et 3 ^e trimestres 1999.
2. Pourcentage de personnes employées dans chaque sous-groupe de la population active.
3. N’ayant pas atteint le deuxième cycle du secondaire, 2001.
4. Le chômage de longue durée désigne les personnes à la recherche d’un emploi depuis un an ou plus.

18Un autre impératif sera de procéder à des réformes pour rétablir les incitations financières à prendre une activité et pour permettre aux travailleurs d’être plus compétitifs sur le marché du travail. À cet égard, la modération limitée des salaires qui a accompagné la montée du chômage (Estevao, 2003?; Golinowska, 2003) donne effectivement à penser que le chômage structurel demeure très important. Le fait est que malgré le niveau très élevé et croissant du chômage, les salaires réels ont continué de progresser de plus de 2.5 pour cent en 2001 et jusque dans les premiers mois de 2004, ce qui donne à penser que les chômeurs ont eu très peu d’incidence sur le niveau des salaires réels. Ce facteur, conjugué à l’important pouvoir des travailleurs intégrés, à un salaire minimum contraignant et à une distribution des salaires tronquée pour beaucoup de groupes (graphique 1.12) a eu pour conséquence que les travailleurs faiblement rémunérés, principalement les jeunes inexpérimentés et les personnes ayant les plus faibles niveaux d’instruction, ont supporté l’essentiel de l’ajustement, leur taux d’emploi chutant de plus de 25 pour cent entre 1997 et 2003. En revanche, l’emploi des personnes ayant fait des études secondaires ou plus n’a reculé que de 1 pour cent entre 1997 et 2001. En conséquence, si les taux d’emploi des travailleurs âgés de 25 à 54 ans sont assez proches de ceux que l’on observe dans les autres pays de l’OCDE, ceux des jeunes et des travailleurs à faible niveau d’instruction sont nettement plus faibles, moins de une personne sur cinq dans ce dernier groupe ayant un emploi (voir graphique 1.11) [7].

Graphique 1.12

La distribution des salaires

La distribution des salaires

19Face à cette montée du chômage, les autorités doivent désormais aussi s’employer à aider les jeunes et les travailleurs âgés à réintégrer le marché du travail. À l’heure actuelle, les taux d’emploi de ces catégories sont parmi les plus faibles de la zone de l’OCDE (partie A, graphique 1.13). La performance relativement médiocre des jeunes diffère quelque peu de ce que l’on observe dans les autres pays en transition, où la demande de travailleurs dont la formation et les comportements sont mieux adaptés aux exigences du marché a permis aux jeunes de se faire plus facilement une place sur le marché du travail (partie B, graphique 1.13) [8]. L’une des raisons avancées pour expliquer ces difficultés est l’arrivée à l’âge adulte de jeunes issus d’un mini baby boom, qui a accru le pourcentage des jeunes (20-29 ans) dans la population d’âge actif de 3 points de pourcentage entre 1995 et 2003. Une deuxième explication est une augmentation des taux d’inscription scolaire depuis le début de la transition. Ces phénomènes ont indubitablement joué un rôle, mais ils ont été également constatés dans les autres pays en transition de l’OCDE – sans affecter de la même façon les emplois des jeunes [9]. De plus, les taux d’emploi des adultes jeunes (25-29 ans) qui ont pour la plupart fait des études complètes sont eux aussi faibles et en baisse. Ceci contraste avec la tendance stable ou ascendante constatée pour cette catégorie dans les autres pays en transition, ce qui prouve encore que les perspectives d’emploi des travailleurs ayant un faible niveau d’instruction souffrent d’une part des coûts élevés du travail et d’autre part de la rigueur des règles applicables au marché du travail, qui rend plus risquée pour les employeurs l’embauche de tels travailleurs inexpérimentés. En ce qui concerne les travailleurs de plus de 55 ans, leur faible taux d’emploi tient à la fois au fait que ce groupe est essentiellement constitué de personnes ayant un faible niveau d’instruction et aux mesures prises dans le passé qui ont tenté de faire reculer le chômage mesuré en encourageant le retrait anticipé de la population active, dans un premier temps par le biais de programmes de préretraite, puis par le biais d’un accès plus facile aux pensions d’invalidité. Sous l’effet cumulé de ces mesures, les incitations financières au travail ont pratiquement disparu pour les personnes de plus de 60 ans et elles ont été fortement réduites pour celles âgées de plus de 55 ans.

Graphique 1.13

Taux d’emploi par âge

Taux d’emploi par âge

En % du groupe d’age
1. Personnes âgées de 25 à 29 ans.

20Enfin, si l’on veut réactiver les mécanismes d’ajustement du marché du travail, il faudra promouvoir la mobilité de la main-d’œuvre. La concentration des chômeurs dans certaines catégories de travailleurs correspond à la répartition géographique du chômage, qui est restée étonnamment stable au fil des ans. Ainsi, malgré la restructuration du secteur de l’industrie lourde qui a contribué à une dégradation des indicateurs du marché du travail dans les régions méridionale et centrale de Slaskie, Swietokrzyskie et Malopolskie, les régions qui connaissaient un chômage supérieur à la moyenne en 2003 sont pratiquement les mêmes qu’au début des années 90. Les taux de chômage sont particulièrement élevés dans les régions agricoles peu peuplées, à faible revenu et faible niveau d’instruction du nord et du nord-est de la Pologne, et particulièrement faibles dans la région de Varsovie et dans le sud-est du pays (graphique 1.14). Malgré les sérieux problèmes associés à l’économie rurale et à l’agriculture en particulier (voir chapitre 4), les résultats globaux du marché du travail (emploi et chômage) dans les régions rurales considérées dans leur ensemble ne sont pas très différents de ceux de l’économie urbaine. Néanmoins, on le verra plus loin, cette situation dissimule de profondes différences sur le plan des gains et de la productivité. Le fait est que, bien que de nombreuses exploitations polonaises se caractérisent par une forte efficience, les niveaux de la productivité agricole dans l’ensemble du secteur ne représentent même pas le dixième de ceux de l’ensemble de l’économie, ce qui a d’importantes implications pour les revenus des populations rurales.

Graphique 1.14

Distribution régionale du chômage¹

Distribution régionale du chômage¹

1. Taux de chômage régionaux (sur la base de l’enquête sur la population active) au 2^e trimestre de 2003.

21Le chapitre 3 énumère un certain nombre de mesures qui contribueraient à réduire la rigidité des salaires et à faire reculer le chômage particulièrement élevé des jeunes, des travailleurs non qualifiés et des habitants de certaines régions. Ces mesures visent à faire disparaître les pièges de l’inactivité, à diminuer le coût de l’embauche de travailleurs inexpérimentés ou sans qualifications et à alléger les coûts implicites du travail qui peuvent empêcher les entreprises d’embaucher autant de salariés qu’elles ne le feraient sans cela.

Accroître l’investissement

22La suppression des distorsions qui faussent le marché du travail contribuerait très utilement à élever le taux d’activité, mais cela ne suffira pas. D’importants efforts devront également être faits pour accroître la demande de main-d’œuvre en dynamisant l’activité. L’amélioration des taux d’investissement sera essentielle à cet égard. Elle contribuerait non seulement à augmenter le stock de capital et accélérer la croissance, mais aussi à renforcer la demande de main-d’œuvre en améliorant la capacité de production. Au milieu des années 90, les taux de croissance des investissements tant intérieur qu’étranger de la Pologne étaient supérieurs à 10 pour cent, dépassant par là même ceux de la plupart des pays voisins. Ce bon résultat tenait à l’enthousiasme et à la confiance des investisseurs, après les profondes et courageuses réformes opérées par les pouvoirs publics. Depuis lors, aussi bien les niveaux de l’activité d’investissement que son taux de croissance ont fortement reculé. L’investissement du secteur des entreprises qui avait culminé à 25 pour cent du PIB en 1999 n’était plus que de 20 pour cent en 2003 – beaucoup moins que les taux observés dans les autres économies émergentes (graphique 1.15). De plus, si, du fait de sa taille, la Pologne conserve globalement la première place pour ce qui est du volume accumulé des investissements directs étrangers [10], les entrées sont en baisse et, rapportés au nombre d’habitants ou au PIB, les chiffres cumulés de la Pologne sont même nettement plus faibles que ceux de la Hongrie et des Républiques tchèque et slovaque [11]. De fait, bien que la baisse de l’activité d’investissement d’origine étrangère comme d’origine intérieure depuis 1999 reflète en partie la récession économique et la chute des entrées mondiales d’IDE, le recul de plus de 50 pour cent observé en Pologne entre 2000 et 2002 contraste fortement avec les résultats encore satisfaisants des autres économies d’Europe centrale et semble indiquer l’existence d’un problème plus sérieux.

Graphique 1.15

Indicateurs de l’investissement

Indicateurs de l’investissement

23Dans la mesure où les nouveaux investissements apportent avec eux de nouvelles technologies et de nouvelles techniques de production, on peut aussi normalement s’attendre à ce qu’ils aient d’importants effets sur le taux de croissance de la productivité – au-delà des effets normalement associés à l’adoption de modes de production plus capitalistiques. L’activité bénéficierait également de mesures visant à élever le niveau de la productivité, tandis que celles qui se traduisent par une élévation permanente du taux de croissance de la productivité tendancielle porteraient durablement des fruits, principalement sous forme d’une amélioration des niveaux de vie des générations futures. Le chapitre 4 examine une série d’initiatives qui pourraient globalement améliorer le climat des investissements en Pologne et, par là même, accélérer la croissance de la productivité et le rythme de la convergence. Il s’agit notamment des mesures nécessaires pour que le secteur bancaire et les autres marchés financiers acheminent plus efficacement l’épargne du secteur privé vers les projets d’investissement les plus rentables, de mesures visant à mieux faire respecter les droits de propriété, d’initiatives de politique fiscale, de mesures visant à réduire les obstacles résultant des réglementations publiques et autres obligations administratives, et enfin d’actions de promotion de l’investissement.

Accélérer la restructuration du secteur rural

24L’un des principaux objectifs de tout programme destiné à renforcer les gains de productivité et améliorer les indicateurs du marché du travail en Pologne devrait être d’accélérer la restructuration rurale. Contrairement à tous les autres pays de l’OCDE, les statistiques officielles font apparaître que pas moins de 20 pour cent de la population active polonaise travaillent dans l’agriculture – secteur qui n’assure que 3 pour cent de la valeur ajoutée. Si beaucoup de grandes exploitations polonaises peuvent rivaliser avec leurs homologues des pays d’Europe occidentale, la productivité moyenne du secteur agricole est très faible, inférieure au dixième de celle des autres secteurs de l’économie. Cette faiblesse est partiellement imputable à la forte contraction – de 50 pour cent – de la part de l’agriculture dans le PIB depuis 1995, contraction qui tient elle-même dans une certaine mesure aux difficultés rencontrées par le secteur agricole polonais pour faire face à ses concurrents après l’ouverture des marchés. Bien que ces difficultés s’expliquent en partie par la faiblesse relative des aides reçues par les agriculteurs polonais comparativement à celles versées à leurs homologues des autres pays de l’OCDE [12], la petite taille de la plupart des exploitations agricoles polonaises, qui les rend peu rentables, est l’un des principaux facteurs expliquant le manque de compétitivité de ce secteur. À l’heure actuelle, la grande majorité des exploitations sont trop petites pour faire vivre une famille, et a fortiori pour dégager un excédent suffisant pour financer les investissements qui permettraient de rapprocher la productivité des niveaux d’Europe occidentale. Le fait est que la plupart des ménages ruraux ne font guère plus que subsister, leurs ressources provenant à parts égales, d’une part, d’un revenu agricole très modeste et de diverses garanties de ressources et, d’autre part, d’activités à faible productivité dans le secteur formel et dans l’économie souterraine.

25Le chapitre 4 expose un certain nombre de mesures qui, si elles étaient mises en œuvre, contribueraient à améliorer la productivité agricole, notamment en levant les obstacles existants au remembrement des terres. Il décrit également les réformes qui renforceraient l’incitation des travailleurs agricoles à prendre des emplois plus productifs dans d’autres secteurs. On se heurte ici à un problème complexe parce que l’un des principaux facteurs responsables de la faible productivité mesurée de l’agriculture est l’existence dans ce secteur d’une forme de chômage non déclaré, les travailleurs licenciés d’autres secteurs revenant sur l’exploitation familiale pour bénéficier à la fois du coût de la vie moins élevé en zone rurale et du système préférentiel de sécurité sociale dont bénéficient les agriculteurs. En conséquence, outre le renforcement des incitations à accepter des emplois à plus forte productivité, le chapitre 4 suggère également des mesures qui, si elles étaient adoptées, permettraient de veiller à ce que de tels emplois soient accessibles aux travailleurs ruraux, tout en éliminant les caractéristiques institutionnelles qui font du travail agricole à faible productivité un substitut attrayant à des emplois non agricoles mieux rémunérés et plus productifs.

Les enjeux

26Aussi bien les initiatives récentes que les mesures actuellement mises en œuvre ont largement visé à remédier à ces lacunes. Les réformes engagées ou en cours de préparation doivent élever le niveau et le taux de croissance de la production potentielle en augmentant l’offre de main-d’œuvre, en faisant monter le taux de l’investissement et en accélérant les gains de productivité. Le projet de Réforme des dépenses publiques récemment proposé par le gouvernement et diverses autres initiatives constituent des progrès importants dans ce sens. Ces mesures ne cherchent pas seulement à contenir le taux de progression des dépenses publiques et à placer la dette sur un sentier plus tenable, ce qui devrait contribuer à élever les taux de croissance et d’investissement grâce à une baisse de la prime de risque incorporée dans les taux d’intérêt et à un allègement de la charge fiscale, mais prévoient aussi de parvenir à ce résultant en ciblant les efforts sur les programmes de dépenses qui constituent par eux-mêmes une entrave à la croissance et un facteur d’inégalité en raison des graves distorsions qu’ils génèrent. Plus généralement, le train de réformes du gouvernement vise à :

• réformer le régime spécial d’aide sociale des agriculteurs (KRUS) pour tenter de rétablir les incitations à la mobilité du travail et à la restructuration agricole ;
• rationaliser les impôts sur le revenu des sociétés comme des personnes physiques afin de renforcer l’attrait global de la Pologne comme destination d’investissement ;
• réduire la charge administrative imposée par l’État aux entreprises ;
• abaisser les coûts de main-d’œuvre des travailleurs peu qualifiés, des jeunes et des chômeurs de longue durée ;
• assouplir encore la protection de l’emploi et les règles qui régissent la durée du travail.

Les détails de ces efforts et les propositions qui permettraient de les renforcer sont examinés aux chapitres 2 (Politique macroéconomique et réforme des dépenses publiques), (Réforme du régime d’assurance-invalidité et du régime spécial d’aide sociale des agriculteurs, et mesures pour promouvoir l’emploi) et 4 (Mesures pour accroître l’investissement et intensifier la restructuration, notamment des entreprises d’État et du secteur rural). Dans les derniers paragraphes du présent chapitre, on tentera d’évaluer les conséquences macroéconomiques et budgétaires que l’on peut attendre des progrès faits dans ces différents domaines.

27Les simulations présentées au tableau 1.5 tentent d’illustrer l’incidence possible à moyen et long terme sur la production potentielle et les finances publiques de la mise en œuvre réussie des mesures structurelles examinées ailleurs dans la présente étude (voir annexe A1 pour plus de détails). Il s’agit de par leur nature même de projections brutes que l’on ne doit pas considérer comme des prévisions. Ces chiffres sont plutôt destinés à faire comprendre l’impossibilité de maintenir l’orientation actuelle de la politique budgétaire et structurelle d’une part, et de donner d’autre part une idée de l’ordre de grandeur des avantages que l’on pourrait attendre de la mise en œuvre efficiente des différentes réformes examinées plus loin. Les résultats effectifs seront sans nul doute sensiblement différents, mais les simulations devraient donner une indication précise du sens dans lequel évolueront les agrégats macroéconomiques et de leur trajectoire générale.?

Tableau 1.5

Impact simulé des différentes réformes¹

Décennie commençant en 2005 2010 2020 2030 2040 2050 % A. Scénario fondé sur l’hypothèse de politiques inchangées Croissance du PIB 4.7 3.4 2.6 2.0 1.6 1.5 Croissance du PIB par habitant 4.8 3.6 2.9 2.5 2.2 2.1 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE en 2005 41 60 82 106 133 149 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE au cours de la même année 41 52 61 68 74 76 Coefficient de capital 203 203 203 203 203 203 Croissance de la productivité du travail 4.7 4.0 3.5 3.3 3.3 2.8 Taux d’activité 62.7 62.8 63.7 61.2 58.6 58.9 Taux d’emploi 51.1 53.2 53.9 51.8 49.7 49.9 Taux de chômage 18.5 15.3 15.3 15.3 15.3 15.3 Comptes des administrations publiques (en % du PIB) Solde primaire –2.1 –2.1 –2.1 –2.1 –2.1 –2.1 Solde des administrations publiques –5.5 –7.9 –11.3 –15.8 –22.1 –26.4 Solde primaire compatible avec la viabilité de la dette –0.2 0.3 0.7 1.0 1.2 1.3 B. Réforme du marché du travail Croissance du PIB 4.7 3.8 3.0 2.5 1.8 1.5 Croissance du PIB par habitant 4.8 3.9 3.3 2.9 2.3 2.1 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE en 2005 41 62 87 118 152 171 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE au cours de la même année 41 53 65 76 84 88 Coefficient de capital 203 203 203 203 203 203 Croissance de la productivité du travail 4.7 4.0 3.5 3.3 3.3 2.8 Taux d’activité 62.7 63.6 66.1 65.4 64.1 64.6 Taux d’emploi 51.1 54.7 57.6 57.8 57.0 57.5 Taux de chômage 18.5 14.0 12.8 11.8 11.0 11.0 Comptes des administrations publiques (en % du PIB) Solde primaire –2.1 –0.8 2.1 4.3 5.8 6.7 Solde des administrations publiques –5.5 –6.3 –4.6 –2.5 –0.3 1.2 Solde primaire compatible avec la viabilité de la dette –0.2 –0.3 0.1 0.3 0.7 0.8 Dividende de la croissance 0.0 1.8 4.7 6.7 8.0 8.8 C. Réforme des marchés du travail et des produits Croissance du PIB 4.7 4.1 3.4 2.8 2.3 2.1 Croissance du PIB par habitant 4.8 4.2 3.7 3.3 2.9 2.8 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE en 2005 41 62 91 128 173 201 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE au cours de la même année 41 54 68 82 96 103 Coefficient de capital 203 205 211 215 220 224 Croissance de la productivité du travail 4.7 4.0 3.6 3.4 3.4 3.0 Taux d’activité 62.7 64.3 67.9 68.6 68.9 70.3 Taux d’emploi 51.1 55.1 59.5 61.5 63.2 65.2

Taux de chômage 18.5 14.3 12.4 10.3 8.3 7.3 Comptes des administrations publiques (en % du PIB) Solde primaire –2.1 –0.4 3.7 6.8 9.3 10.8 Solde des administrations publiques –5.5 –5.7 –1.9 2.8 8.5 10.8 Solde primaire compatible avec la viabilité de la dette –0.2 –0.4 –0.1 0.2 0.4 0.5 Dividende de la croissance 0.0 2.3 6.3 9.2 11.4 12.7 D. Réforme des marchés du travail et des produits plus restructuration du secteur rural Croissance du PIB 4.7 4.2 3.5 3.0 2.5 2.3 Croissance du PIB par habitant 4.8 4.4 3.8 3.5 3.1 2.9 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE en 2005 41 63 94 134 184 216 PIB par habitant par rapport à celui de la zone de l’OCDE au cours de la même année 41 54 70 86 102 111 Coefficient de capital 203 204 206 206 207 208 Croissance de la productivité du travail 4.7 4.2 3.8 3.6 3.6 3.2 Taux d’activité 62.7 64.3 67.9 68.6 68.9 70.3 Taux d’emploi 51.1 55.1 59.5 61.5 63.2 65.2 Taux de chômage 18.5 14.3 12.4 10.3 8.3 7.3 Comptes des administrations publiques (en % du PIB) Solde primaire –2.1 –0.2 4.2 7.5 10.2 11.6 Solde des administrations publiques –5.5 –5.4 –1.0 4.4 10.0 11.6 Solde primaire compatible avec la viabilité de la dette –0.2 –0.5 –0.2 0.1 0.3 0.4 Dividende de la croissance 0.0 2.6 6.8 9.8 12.2 13.5 1 Pour plus de détails, voir l’annexe A. Source : OCDE.

Impact simulé des différentes réformes¹

28Le premier scénario est fondé sur l’hypothèse du statu quo, le rythme de convergence de la productivité demeurant inchangé par rapport au passé récent et rien n’étant fait pour remédier aux problèmes structurels du marché du travail. En particulier, le taux naturel de chômage se maintient à 15 pour cent et les taux d’emploi spécifiques par groupe d’age et par sexe demeurent inchangés. En conséquence, la production potentielle continue de n’augmenter qu’à un rythme modéré, progressant d’environ 3½ pour cent pendant les 20 premières années du présent siècle pour se ralentir par la suite à la fois en raison de l’évolution démographique et du fait de l’affaiblissement des gains de productivité lorsque le rythme de croissance de l’économie s’alignera sur celui des autres pays de l’OCDE [13]. L’écart de revenu avec les autres pays de l’OCDE se resserre légèrement, les revenus par habitant de la Pologne atteignant, d’ici 2050, 76 pour cent des revenus de la zone de l’OCDE à la même époque. Le niveau actuel des revenus de la zone de l’OCDE devrait être atteint vers 2030. Le scénario prend en compte l’hypothèse irréaliste que les autorités ne parviennent pas à réformer sensiblement les dépenses publiques. En conséquence, bien que le déficit du secteur public paraisse devoir diminuer au cours des prochaines années avec la disparition de l’écart conjoncturel, la dette globale continue de se gonfler à un rythme rapide. Nonobstant la stabilité supposée du solde primaire (différence entre les recettes et les dépenses courantes, non compris les paiements d’intérêts), l’alourdissement de la dette et des paiements d’intérêts qui lui sont associés entraîne un rapide creusement du déficit global. Si rien n’était fait pour la maîtriser, la dynamique de la dette aboutirait à un quadruplement de l’endettement du secteur public d’ici 2030, époque où il serait supérieur à 200 pour cent du PIB, les charges liées au service de la dette dépassant 10 pour cent du PIB à ce même moment. Dans une perspective plus lointaine, la situation devient rapidement instable.

29La Réforme des dépenses publiques proposée par les autorités, complétée par les mesures supplémentaires présentées au chapitre 2, contribuerait, si elle était mise en œuvre, à maintenir les finances publiques sur un sentier viable même en l’absence de mesures destinées à renforcer la croissance potentielle. Les scénarios suivants illustrent les avantages supplémentaires que l’on pourrait espérer si l’on procédait à des réformes structurelles pour améliorer les performances du marché du travail et des marchés de produits. La deuxième série de résultats (scénario B) montre l’impact estimé sur les mêmes agrégats macroéconomiques de réformes qui parviennent à ramener le taux de chômage structurel à 11 pour cent. Le scénario suppose que grâce à la mise en œuvre de mesures du type de celles présentées au chapitre 3, les taux d’emploi des jeunes et des travailleurs âgés se rapprochent des niveaux moyens de l’OCDE. La production potentielle augmenterait de ce fait de 15 pour cent d’ici 2050 et l’emploi progresserait à peu près dans les mêmes proportions, ce qui relèverait momentanément le taux de croissance de quelque 0.4 point de pourcentage pendant la période 2010-2040. Du fait de la meilleure utilisation des ressources, le processus de rattrapage est accéléré, et les niveaux de revenus atteignent 85 pour cent des niveaux correspondants de la zone de l’OCDE d’ici 2045, soit à peu près 15 ans plus tôt que dans le scénario de référence. La situation plus favorable du marché du travail améliore sensiblement les perspectives budgétaires, principalement grâce à l’augmentation des recettes fiscales et à la baisse des dépenses de sécurité sociale associée à l’augmentation de l’emploi. À supposer que les dépenses n’évoluent pas à l’exception des économies dues au recul du chômage, la situation budgétaire des administrations publiques devrait s’améliorer de 8.8 points de PIB (ligne intitulée Dividende de la croissance). Dans l’hypothèse où cette économie nette serait dans un premier temps utilisée pour réduire le déficit, une telle réforme permettrait à plus long terme d’accroître le volume des services publics d’environ 10 pour cent par rapport au scénario de référence, tout en réduisant simultanément la charge fiscale globale à peu près dans les mêmes proportions.

30La troisième série de résultats montre l’effet combiné des mêmes réformes du marché du travail et d’un ensemble de mesures structurelles qui parviennent à accroître de 4 points de pourcentage les taux d’investissement dans le secteur des entreprises et à réduire les obstacles à l’emploi au niveau des employeurs. L’accélération de l’accumulation de capital se traduit par une augmentation plus rapide de la production potentielle qui, à la fin de la période couverte par la simulation, dépasse de 35 pour cent le niveau observé dans le scénario de référence. La conjonction d’une plus forte croissance et de conditions plus favorables sur le marché du travail se traduit par une amélioration plus rapide et plus fondamentale de ce dernier, avec un taux d’emploi dépassant de 30 pour cent celui figurant dans le scénario de référence, en raison principalement d’une augmentation des taux d’emploi et d’activité et d’une baisse du chômage structurel. Globalement, la convergence intervient beaucoup plus rapidement, les revenus polonais atteignant 85 pour cent des niveaux de l’OCDE au milieu des années 2030 et les niveaux actuels de l’OCDE au cours de la prochaine décennie. Les meilleurs résultats sur le plan de la production et sur le plan de l’emploi se traduisent par une augmentation du dividende de la croissance, comparativement au deuxième scénario.

31Le dernier scénario (D) complète le précédent en supposant que les réformes entraînent une transition plus rapide du secteur rural. Un coup de fouet est de ce fait donné à la productivité, grâce au déplacement de travailleurs du secteur rural à faible productivité vers l’industrie et les services. Cette amélioration de la productivité revêt deux formes : amélioration de la production agricole, qui atteint des niveaux comparables à ceux des autres économies européennes, et amélioration de la productivité à supposer que chaque travailleur qui quitte le secteur agricole pour le secteur non agricole échange le niveau de productivité moyen du secteur rural contre le niveau associé à un emploi rémunéré au salaire minimum. Malgré la prudence de l’hypothèse concernant la productivité future de l’offre excédentaire de main-d’œuvre agricole absorbée dans l’économie non rurale, la transformation ajoute de 1 à 0.2 point de pourcentage à la croissance de la productivité annuelle globale sur l’ensemble de la période. Globalement, ceci entraîne une nouvelle accélération de la convergence des revenus, les niveaux de revenus augmentant d’environ 7 pour cent par rapport au précédent scénario – et dépassant en fait la moyenne de l’OCDE (zone dans laquelle, ce qui est assez improbable, on ne suppose la réalisation d’aucune réforme structurelle). La Pologne atteint 85 pour cent des niveaux de revenu de l’OCDE au milieu des années 2030, et les niveaux actuels de revenu de la zone de l’OCDE aux environs de 2030. Au total, le dividende de la croissance, à savoir l’aptitude du gouvernement à accroître les dépenses de programmes ou abaisser les taux d’imposition par rapport au scénario de référence, est estimé aux alentours de 13.5 pour cent du PIB.

Une réforme simultanée des marchés des produits et du travail est essentielle au succès

32Les simulations qui précèdent soulignent clairement l’importance de prendre des mesures pour accélérer la croissance de la production potentielle. De fait, les avantages potentiels découlant d’une action concertée sont immenses. Néanmoins, une prudence excessive dans la mise en œuvre des réformes, dont certaines risquent d’être politiquement difficiles à court terme, pourrait freiner le processus de convergence et saper le soutien politique à la transition. De plus, le calendrier de la réforme est important. Il est nécessaire de donner la toute première priorité aux efforts d’assainissement des dépenses publiques. Aussi longtemps que la dette augmentera au rythme actuel, les autorités auront beaucoup de mal à préserver la stabilité du contexte économique – condition essentielle pour placer l’économie sur un sentier de croissance plus rapide. Non seulement l’élévation du ratio de la dette entraînerait une aggravation du déséquilibre extérieur international et des risques accrus d’instabilité du taux de change, mais des taux d’intérêt plus élevés freineraient l’investissement et la croissance. De la même façon, si la réduction du chômage est probablement la stratégie la plus efficace pour accroître les revenus tant dans l’ensemble de l’économie qu’au niveau individuel, on ne peut uniquement tabler pour ce faire sur une réforme du marché du travail. Des réformes des marchés de produits et de l’appareil productif destinées à renforcer la rentabilité, l’investissement et l’activité doivent accompagner celles qui visent à accroître l’offre effective de main-d’œuvre et à réduire les coûts du travail. Une réforme qui n’irait pas au même rythme dans tous les secteurs n’aurait guère de chance de réussir. En l’absence de profondes réformes des marchés des produits, il est peu probable que l’on dispose d’une demande suffisante de main-d’œuvre pour absorber les millions de personnes qui sont actuellement sans emploi, qui travaillent dans l’économie souterraine ou qui ont des activités à faible productivité dans le secteur rural. De la même façon, aussi longtemps que des mesures ne seront pas prises pour réduire les pièges de la pauvreté et du chômage, on peut craindre qu’une augmentation de la demande de main-d’œuvre à la suite des réformes des marchés de produits entraîne une accélération des salaires et un chômage durablement élevé au lieu de faire reculer le chômage et d’améliorer les conditions de vie des Polonais qui se trouvent actuellement sans emploi.