1L’évolution démographique qui se profile en Suède va probablement se traduire par des pressions sensibles sur les finances publiques, du fait de l’augmentation des dépenses au titre des retraites, de la santé et des soins aux personnes âgées, ainsi que d’un ralentissement de l’élargissement des bases d’imposition. Comme indiqué dans le chapitre 1, il est crucial que la Suède se prépare à faire face à ces pressions en réduisant sa dette publique pendant qu’elle bénéficie d’une situation démographique favorable – qui devrait perdurer une quinzaine d’années –, pour pouvoir préserver la qualité de ses services publics sans que cela débouche sur des hausses de taux d’imposition ou sur une position débitrice intenable sur le long terme. La concrétisation de cette réduction passe par de solides excédents budgétaires des administrations publiques dans un avenir prévisible.

2Comparativement à nombre d’autres pays aux perspectives démographiques similaires, la Suède est bien placée pour relever ces défis. Cela tient en partie au cadre budgétaire en place depuis 1997, qui comprend aujourd’hui les éléments suivants : un objectif d’excédent budgétaire fixé à 2 pour cent du produit intérieur brut (PIB) pour les administrations publiques sur l’ensemble du cycle ; le plafonnement des dépenses des administrations publiques en termes nominaux ; et l’obligation faite aux collectivités locales d’équilibrer leur budget. En outre, le gouvernement s’est également fixé pour but de porter à 80 pour cent le taux d’emploi des personnes âgées de 20 à 64 ans, ainsi que de réduire de moitié le nombre de bénéficiaires d’aides sociales. La poursuite de ces deux objectifs aidera les autorités à obtenir les résultats visés en matière budgétaire.

3Néanmoins, la récente évolution des finances publiques laisse à penser que des pressions latentes sur les dépenses s’accumulent depuis les efforts d’assainissement accomplis pendant la seconde moitié des années 90, ce qui pourrait remettre en cause l’engagement politique en faveur du nécessaire durcissement de la politique budgétaire. On pourrait en déduire qu’il est temps d’adopter une approche plus prudente à l’égard des finances publiques et de revoir le cadre budgétaire.

4Ce chapitre vise à identifier les principales faiblesses du cadre budgétaire actuel, ainsi que les moyens les plus évidents de l’améliorer afin d’assurer la viabilité des finances publiques. En premier lieu est décrite l’évolution récente des finances publiques, puis le cadre actuel est brièvement passé en revue. Les questions spécifiquement liées aux finances de l’administration centrale et le plafonnement des dépenses sont ensuite examinés, avant que ne soit étudiée la situation des collectivités locales. Enfin, le chapitre se conclut par des remarques et des recommandations.

La situation budgétaire s’est dégradée ces dernières années

5Grâce à un assainissement impressionnant des finances publiques après la crise du début des années 90, la Suède fait partie des rares pays de l’OCDE où le solde des administrations publiques devrait être excédentaire en 2003, malgré les effets des puissants stabilisateurs automatiques face au ralentissement de l’activité. Entre 1993 et 1998, le solde budgétaire de l’administration centrale est passé d’un déficit de 13 pour cent du PIB à un excédent de ½ pour cent du PIB, tandis que les finances des collectivités locales demeuraient plus ou moins équilibrées et que le système de retraite continuait à dégager des excédents compris entre ½ et 2 pour cent du PIB (voir graphique 4.1). Ce retournement spectaculaire de la situation financière de l’administration centrale s’est également accompagné d’une réduction substantielle de la dette publique et des versements d’intérêts y afférents.

Graphique 4.1

Capacité de financement et dette des administrations publiques

Capacité de financement et dette des administrations publiques

En pourcentage du PIB
Note : En raison d’importants transferts à l’administration centrale, la capacité de financement du système de pensions est devenue négative en 1999 et 2001.

6Les mesures prises pour parvenir à cet assainissement ont ébranlé les fondements mêmes de l’État providence ; l’opinion a été prête à accepter des réductions de programmes, qui auraient été impensables en toute autre circonstance, afin de remédier à la situation manifestement intenable des finances publiques. Les efforts consentis ont notamment pris la forme d’une révision à la baisse de certaines prestations sociales particulièrement généreuses – telles que l’assurance parentale et les allocations familiales –, des subventions publiques et de la consommation publique. Grâce à ces mesures, l’administration centrale a pu réduire ses dépenses primaires de 10 points de PIB au cours de la période d’assainissement (tableau 4.1). Les collectivités locales ont elles aussi freiné leurs dépenses, parallèlement au recul de leur coefficient de pression fiscale et à l’érosion des dotations reçues de l’administration centrale, tandis que des réformes fiscales contribuaient à accroître les recettes de l’administration centrale, essentiellement par le biais d’un élargissement de la base d’imposition. La situation des finances publiques a continué de s’améliorer en 1999 et 2000, sur fond d’embellies conjoncturelles.

Tableau 4.1

Situation financière de l’administration centrale et des collectivités locales

1993 1998 1999 2000 2001 2002 Administration centrale Recettes 32.1 35.4 38.5 37.4 39.3 30.8 Impôts et prélèvements 28.2 32.3 33.3 32.3 29.8 28.1 Transfert du système de pension – – 2.3 2.1 6.8 – Autres revenus 3.9 3.2 2.9 2.9 2.7 2.8 Dépenses 45.2 35.0 34.2 34.7 31.7 32.3 Consommation et investissement 10.0 9.5 9.5 9.1 9.0 9.4 Transferts au secteur privé et à l’étranger 23.9 14.9 14.2 13.4 13.1 13.3 Subventions aux collectivités locales 6.2 5.5 5.3 5.0 5.0 5.1 Contributions vieillesse au régime de pensions – – 0.8 0.9 0.9 0.9 Transfert aux fonds de réserve – – – 2.6 0.8 0.8 Intérêts 5.2 5.0 4.4 3.8 2.8 2.8 Capacité de financement –13.1 0.5 4.2 2.7 7.6 –1.4 Collectivités locales Recettes 24.6 23.6 23.2 22.4 22.8 23.4 Impôts 15.7 15.5 15.5 15.3 15.9 16.2 Subventions de l’administration centrale 6.2 5.5 5.3 5.0 5.0 5.1 Autres 2.7 2.5 2.4 2.0 1.9 2.0 Dépenses 24.9 23.4 23.1 22.2 23.0 23.9 Consommation et investissement 19.4 19.4 19.3 18.7 19.3 20.1 Autres 5.5 4.0 3.9 3.5 3.7 3.8 Capacité de financement –0.3 0.2 0.1 0.2 –0.2 –0.5 Source : Ministère des Finances.

Situation financière de l’administration centrale et des collectivités locales

En pourcentage du PIB

7Plus récemment, la situation budgétaire s’est assez brutalement dégradée, du fait principalement d’une baisse des recettes fiscales globales de 3¼ points de PIB entre 2000 et 2002. Le ralentissement de l’activité internationale explique certainement en partie cette détérioration, notamment dans la mesure où le produit des impôts sur les sociétés et sur les plus-values a chuté, mais l’orientation très expansionniste de la politique budgétaire n’y est pas non plus étrangère. La détente délibérée de la politique budgétaire, représentant environ 3½ points de PIB sur 2001-2002, a résulté en partie de réductions des taux d’imposition marginaux des revenus du travail, axées sur l’offre, qui étaient destinées à compenser le relèvement des cotisations de sécurité sociale et à faire reculer le pourcentage de contribuables assujettis à l’impôt national sur le revenu. Y ont cependant aussi contribué des baisses des impôts immobiliers et de la TVA sur certains produits, qui n’ont pas entraîné d’amélioration structurelle manifeste.

8Par ailleurs, le mouvement de repli du secteur public s’est inversé dans une certaine mesure, comme en témoignent la revalorisation de certaines prestations (telles que les prestations d’assurance maladie, les indemnités de chômage et l’assurance parentale) et de nouveaux programmes de dépenses destinés à améliorer les systèmes de santé et d’enseignement. Les autorités ont en outre plafonné certains coûts à la charge des usagers en matière de garde d’enfants et de soins aux personnes âgées. De ce fait, la consommation publique rapportée au PIB a progressé de 1½ point de pourcentage entre 2000 et 2002, presque exclusivement en raison des dépenses des collectivités locales, encore qu’il faille y voir dans une certaine mesure les priorités expressément définies par le Parlement, impliquant l’octroi aux comtés et aux municipalités de dotations budgétaires liées à des activités spécifiques. L’augmentation des dépenses au titre des prestations d’assurance maladie et des « allocations de maladie » (qui ont succédé aux pensions d’invalidité) a contribué à alourdir encore le poids des dépenses publiques.

9Sous l’effet conjugué des baisses d’impôts et des augmentations de dépenses, l’administration centrale aussi bien que les collectivités locales se sont trouvées en déficit, leurs soldes respectifs reculant de 4 points de PIB et ¾ point de PIB entre 2000 et 2002. Ainsi, l’excédent enregistré en 2002 par les administrations publiques est uniquement dû au solde positif du système de retraite. Il est probable qu’il en a été de même en 2003, année au cours de laquelle les finances publiques devraient être restées excédentaires, essentiellement parce que les hausses des impôts locaux ont compensé une nouvelle détente au niveau de l’administration centrale.

10Il convient de noter que le système de retraite est totalement distinct des autres secteurs de l’État, et que son excédent actuel correspond à l’accumulation de futurs engagements au titre des pensions [1]. Le système de retraite permettra aux finances de l’administration centrale et des collectivités locales de résister généralement aux futures pressions qui s’exerceront sur les dépenses de retraite (voir le chapitre 1). Néanmoins, les excédents du système de retraite contribueront certes à la réalisation du solde positif souhaité pour les finances des administrations publiques, mais ils seront nécessaires pour les paiements futurs de pensions et ne pourront donc pas servir à financer l’augmentation future des dépenses autres que de retraites liées au vieillissement démographique ou à compenser le ralentissement de la croissance des bases d’imposition. Dans le cadre de la réforme du système de retraite, plusieurs transferts de ce système vers l’administration centrale sont intervenus ces dernières années, ce qui explique les déficits affichés par le système de retraite en 1999 et en 2001 et les excédents considérables de l’administration centrale. Un ultime transfert à partir du système de retraite doit être décidé avant la fin de l’année 2004 ; compte tenu de son caractère exceptionnel, le mieux serait de l’utiliser pour alléger la dette publique.

La prudence budgétaire s’est relâchée avec le gonflement des recettes

11Le dérapage budgétaire observé ces dernières années pourrait avoir trouvé son origine dans l’évaluation exagérément optimiste de la situation des finances publiques au niveau politique. L’embellie des marchés de capitaux s’est traduite par une hausse exceptionnelle du produit de l’impôt sur les plus-values en 1999 et 2000, dont il apparaît maintenant qu’elle aurait dû être gérée de manière plus prudente. Un examen des budgets et des résultats récents a révélé que les dépenses avaient été sans cesse revues à la hausse sur la base d’estimations de plus en plus optimistes de l’excédent budgétaire pour 2000 et 2001, ce phénomène étant particulièrement évident pour les collectivités locales (FMI, 2003).

12Cette surestimation des excédents budgétaires, conjuguée au sentiment général que les précédentes mesures d’assainissement n’étaient que temporaires et pourraient être inversées une fois l’économie remise sur les rails, s’est révélée préjudiciable pour l’excédent sous-jacent des administrations publiques. De fait, on a estimé qu’au cours de la période 1998-2004, les nouveaux programmes de dépenses et de réductions d’impôts de l’administration centrale avaient eu une ampleur équivalente à celle des mesures d’assainissement mises en œuvre entre 1995 et 1998 (Konjunkturinstitutet, 2003a). On peut en déduire que l’amélioration de l’équilibre budgétaire structurel depuis 1993 résulte essentiellement de la baisse du chômage structurel et de la moindre indexation de diverses dépenses nominales. Toutefois, compte tenu des récentes mesures discrétionnaires, l’OCDE a ramené son estimation de l’excédent structurel aux alentours de ¾ pour cent du PIB en 2003, soit un peu en dessous de l’objectif de 2 pour cent retenu par le gouvernement (graphique 4.2) [2].

Graphique 4.2

Capacité de financement des administrations publiques corrigée des influences conjoncturelles

Capacité de financement des administrations publiques corrigée des influences conjoncturelles

En pourcentage du PIB potentiel
Note : Les chiffres diffèrent de ceux présentés dans le n° 74 des Perspectives économiques, les comptes nationaux étant désormais établis sur la base des droits constatés.

13Les engagements pris concernant le rétablissement et l’extension de divers services et prestations fournis par l’État ont par ailleurs largement pesé dans la campagne des élections législatives de 2002, ainsi que lors du récent référendum sur l’adoption de l’euro, et un certain nombre d’améliorations du système de protection sociale ont été annoncées dans le programme en 121 points élaboré par le gouvernement et les partis qui le soutiennent au Parlement, après le scrutin de 2002 (encadré 4.1). Si la réalisation de certains de ces engagements a été suspendue en raison de la conjoncture économique maussade et de l’attitude plus prudente adoptée après le rejet de l’euro, il est probable que nombre d’entre eux seront tenus une fois que la croissance aura repris, ce qui conduira à une répétition du scénario observé sur la période 1998-2002. De surcroît, la quatrième étape du programme de réductions d’impôts destiné à compenser la hausse des cotisations de sécurité sociale reste à mettre en œuvre.

Encadré 4.1. Les réformes relatives aux dépenses publiques et les dépenses fiscales dans le programme en 121 points

Les sociaux-démocrates sont restés au pouvoir après les élections législatives de septembre 2002, avec le soutien renouvelé du Parti de la gauche et des Verts. Un accord signé en octobre 2002 exposait les bases de la coopération entre ces partis. Tout en insistant sur la volonté des signataires de respecter les plafonds de dépenses ainsi que l’objectif budgétaire, et de lutter pour la réalisation des objectifs sociaux tout en poursuivant une politique économique saine et écologiquement viable en général, ce programme comportait un certain nombre de propositions concernant les dépenses :

• Relever le niveau des prestations versées au titre de l’assurance parentale, des retraites, des allocations familiales et des allocations logement, et porter de 16 à 18 mois la durée du congé parental.
• Renforcer les services publics : embauche de 21 000 enseignants supplémentaires pour les établissements préscolaires et scolaires ; programmes de dépenses dans le secteur de la santé représentant 20 milliards de couronnes au cours de la législature ; augmentation des ressources transférées aux collectivités locales pour renforcer les effectifs, notamment dans le domaine des soins aux personnes âgées, et revaloriser les salaires dans les professions très féminisées du service public.
• Réduire la TVA sur la construction de logements locatifs pour les jeunes et les personnes âgées.
• Porter l’aide internationale à 1 pour cent du revenu national brut.

Le coût total de ce programme en 121 points (déduction faite des diverses économies de dépenses également proposées) peut être estimé entre 60 et 70 milliards de couronnes (2½ à 2¾ pour cent du PIB) pendant l’actuelle législature, dont environ la moitié est inscrite dans les lois de finances 2003 et 2004. Le congé parental avait déjà été rallongé d’un mois en 2003, et les allocations correspondantes avaient été augmentées. Le niveau des prestations versées a également été relevé pour les bénéficiaires de la retraite de base, et la durée des bourses d’étude pour le deuxième cycle de l’enseignement secondaire a été portée de neuf à dix mois. En outre, les municipalités ont commencé à recevoir des dotations prélevées sur une enveloppe de 5 milliards de couronnes affectée au recrutement de nouveaux enseignants. Par ailleurs, une aide à la construction de logements locatifs (conçue comme une dépense fiscale) a été mise en place, ce qui revient en fait à ramener le taux de la TVA de 25 à 6 pour cent (voir le chapitre 2).

14Outre les fortes pressions exercées sur les dépenses au niveau politique, le principal problème concernant les finances publiques à moyen terme est probablement de freiner l’augmentation du nombre total de personnes en congé maladie ou recevant une allocation de maladie (pension d’invalidité), qui est passé de 483 000 (en équivalents plein temps) en 1997 à 677 000 (soit 13 pour cent de la population d’âge actif) en 2003. Bien que le nombre de personnes arrêtées pendant moins d’un an pour cause de maladie ait diminué en 2003, la raison en est probablement en partie le ralentissement conjoncturel de l’activité économique, dans la mesure où les employés les plus enclins à prendre des congés de maladie auraient peut-être fait partie des premiers licenciés ; à cela s’ajoute le fait que la montée des incertitudes concernant la situation de l’emploi s’est traduite par une certaine réticence des salariés à se faire porter malade. On ignore cependant si cette récente baisse perdurera lorsque l’économie se redressera, bien que les mesures mises en œuvre en 2003 devraient contribuer à amplifier le mouvement. Dans l’intervalle, le nombre d’assurés sociaux entrant dans le dispositif des allocations de maladie demeure supérieur au nombre de ceux qui en sortent.

Les règles budgétaires ont peut-être atténué les pressions exercées sur les dépenses

15Les règles budgétaires de la Suède ont probablement limité l’ampleur de la dégradation des finances publiques ces dernières années. C’est en 1997 qu’ont été adoptés l’objectif d’un excédent des administrations publiques égal à 2 pour cent du PIB sur l’ensemble du cycle ainsi que les plafonds limitant les dépenses nominales de l’administration centrale. Ces plafonds sont généralement fixés trois ans à l’avance et couvrent la quasi-totalité des dépenses de l’administration centrale ; ils incluent les transferts correspondant à des droits à prestations, les dotations aux collectivités locales et les versements de pensions (bien que celles-ci se trouvent techniquement hors du périmètre de l’administration centrale), mais excluent les versements d’intérêts. En 2000, ce cadre a été complété par une règle d’équilibre budgétaire imposée aux collectivités locales, en vertu de laquelle tout déficit doit être compensé par un excédent dans les deux années qui suivent le dérapage.

16Ce cadre est indéniablement plus ambitieux que ceux qui sont en place dans de nombreux autres pays, et à première vue, il peut sembler tout à la fois transparent et crédible. L’opinion devrait pouvoir assez facilement s’assurer du respect des règles contraignantes (plafonnement nominal des dépenses et obligation d’équilibre budgétaire), et les plafonds fixés en termes nominaux devraient permettre une hiérarchisation plus claire des options en matière de dépenses (voir la précédente Étude). Néanmoins, ce dispositif présente un certain nombre de lacunes et devrait donc pouvoir être affiné.

17Premièrement, les plafonds nominaux peuvent être contournés par le biais de pratiques comptables, par exemple en reportant certains paiements d’une année sur l’autre ; l’existence d’un cadre pluriannuel limite toutefois ce risque, à moins que les plafonds ultérieurs ne soient ajustés en conséquence. Un tel ajustement nécessite uniquement une décision du Parlement, mais compte tenu du poids de l’engagement politique pris à l’égard de ces plafonds, la perte de crédibilité qui en découlerait exclut de fait une telle manœuvre. Un effet potentiellement plus pernicieux résiderait dans le recours à des dépenses fiscales pour contourner la règle du plafonnement, mais celles qui ont été introduites dans le budget 2002 seront converties en dépenses normales et intégrées dans les montants plafonnés à partir de 2005.

18Deuxièmement, l’intégration dans les dépenses plafonnées des transferts correspondant à des droits à prestations risque de se traduire par des effets procycliques, en particulier si les marges budgétaires se révèlent insuffisantes. Inversement, en l’absence de règles sur la conduite à tenir en cas de baisses inattendues des dépenses publiques, les économies réalisées sur ces transferts peuvent servir à financer des programmes de dépenses discrétionnaires en période de redressement de l’activité. Des variations de prix imprévues pourraient avoir des conséquences analogues. Cela renforce le risque d’une contraction procyclique.

19Troisièmement, la règle de l’équilibre budgétaire peut également favoriser des comportements procycliques au niveau local. Les collectivités locales ne sont soumises à aucune règle concernant la conduite à tenir en cas d’économies réalisées sur les dépenses ou de recettes exceptionnelles engrangées en période de reprise. Tout supplément de recettes pourrait donc être utilisé librement pour financer des programmes de dépenses, mais les collectivités locales seraient alors contraintes de réduire leurs dépenses ou d’alourdir leur ponction fiscale en cas de ralentissement ultérieur et prolongé de l’activité. Compte tenu de l’inertie qui caractérise les programmes de dépenses, la réaction des pouvoirs publics tendrait à prendre la forme d’un relèvement d’impôts. La sensibilité relativement forte aux fluctuations conjoncturelles des bases d’imposition locales – qui reposent entièrement sur les revenus, contrairement à la situation qui prévaut dans de nombreux autres pays – risque d’aggraver ce problème, bien que l’imposition des prestations sociales (qui sont versées par l’administration centrale) ait un effet stabilisateur. En outre, aucun mécanisme n’a été mis en place pour garantir le respect effectif de la règle de l’équilibre budgétaire.

20Quatrièmement, si la fixation d’un objectif d’excédent budgétaire sur l’ensemble du cycle économique devrait permettre d’éviter les comportements proconjoncturels, il est malaisé de contrôler le respect de cet objectif dont la crédibilité risque en conséquence d’être entamée. Par exemple, il peut être difficile, parfois même des années plus tard, d’identifier le début et la fin d’un cycle économique. Le solde budgétaire corrigé des influences conjoncturelles peut certes être utilisé comme indicateur pour n’importe quelle année donnée, mais il est lui aussi sujet à des problèmes de mesure et il est difficile de savoir jusqu’à quel point des soldes qui s’écartent de 2 pour cent du PIB constituent un non respect de l’objectif.

21Cinquièmement, les plafonds imposés aux dépenses nominales de l’administration centrale sont définis en termes budgétaires, et diffèrent donc quelque peu des comptes nationaux sur lesquels repose l’objectif d’excédent budgétaire. Les principales divergences concernent divers transferts de l’administration centrale (vers le système de retraite, les collectivités locales et l’Union européenne) et les versements de TVA effectués par l’administration centrale (tableau 4.2). Il en résulte un certain flou concernant la relation entre les plafonds et les autres objectifs, si bien qu’il est difficile de déterminer si ces plafonds sont suffisamment ambitieux pour que l’excédent budgétaire visé soit atteint. De manière générale, il serait possible de renforcer le cadre budgétaire en établissant un scénario de référence à moyen terme, comme il en existe au Danemark par exemple, qui permettrait d’identifier plus facilement liens entre tous les différents objectifs et mettrait en relief les mesures requises pour leur réalisation. Cela pourrait rendre également plus transparente la relation existant entre les dépenses et les coûts économiques des prélèvements fiscaux nécessaires à leur financement.

Tableau 4.2

Dépenses de l’administration centrale

2000 2001 2002 2003 1 Budget de l’État, non compris les dépenses d’intérêt 619 641 658 664 Ajustement pour les comptes nationaux 64 16 33 77 dont : Transferts au système de pension 53 15 17 18 Transferts aux collectivités locales –19 –21 –23 7 Contribution à l’UE sur la base de la TVA –13 –15 –10 –5 Transferts financés par l’UE –5 –13 –9 –8 TVA acquittée par l’administration centrale 20 19 22 23 Consommation de capital et cotisations imputées au système de pension 19 21 21 23 Dépenses d’intérêt et amortissement –12 –10 –9 –10 Dépenses financées hors budget 11 12 8 8 Autres 11 6 14 20 Dépenses primaires dans les comptes nationaux 2 684 656 691 742 Note : La variation des transferts aux collectivités locales en 2003 tient à ce que l’administration centrale a pris à sa charge la TVA des collectivités locales en réduisant proportionnellement les subventions. 1. Estimations du ministère des Finances. 2. Sur la base des comptes nationaux avant la toute dernière révision de novembre 2003. Source : Ministère des Finances.

Dépenses de l’administration centrale

Milliards de SEK

Les plafonds de dépenses ont été mis à l’épreuve

22Si les plafonds de dépenses de l’administration centrale ont été respectés chaque année depuis leur adoption en 1997, les marges budgétaires n’ont cessé de se réduire depuis 1998 (tableau 4.3). Cette érosion est imputable en grande partie à l’augmentation des dépenses discrétionnaires, ainsi qu’à la hausse des coûts d’assurance maladie. Ces dernières années, le respect des plafonds a parfois été assuré grâce à l’utilisation de dépenses fiscales et de règles comptables spéciales. Ainsi, pour éviter de crever les plafonds en 2003, les paiements à l’hectare versés aux agriculteurs et des transferts à l’Union européenne (UE) représentant un montant global de 7¼ milliards de couronnes ont été reportés sur l’année 2002. Les pouvoirs publics ont également eu recours à des mesures d’allègement des prélèvements obligatoires, telles que la réduction de certaines cotisations de sécurité sociale et un dégrèvement fiscal général pour les municipalités. Des initiatives ont été prises non seulement pour équilibrer les comptes a posteriori, mais aussi pour créer de nouvelles marges de manœuvre en matière de dépenses. Ainsi, les plafonds ne permettant pas de relever le niveau des dotations budgétaires, l’administration centrale a réorienté des recettes fiscales (correspondant à l’aide à l’emploi et au « 200 kronan », l’impôt de 200 couronnes acquitté à l’administration centrale par tous les titulaires de revenus) vers les collectivités locales, afin que celles-ci disposent de ressources pour financer le développement de leurs activités. Alors que l’Étude précédente recommandait l’abandon de ce type de pratiques, ces dépenses fiscales ont en fait été reconduites en 2004. En 2005 et 2006 toutefois, un montant équivalent sera en lieu et place mis à la disposition des collectivités locales sous forme de dotations budgétaires supplémentaires de l’administration centrale, qui seront intégrées dans les dépenses plafonnées.

Tableau 4.3

Plafonds de dépense de l’administration centrale

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Milliards de SEK Plafond de dépense 722 719 735 744 770 797 827 860 894 931 Marge budgétaire 24.1 2.0 1.5 5.0 4.7 0.4 0.1 0.2 13.8 28.5 Pourcentage du PIB Plafond de dépense 38.2 36.5 35.4 33.9 34.0 34.0 34.0 34.1 33.9 33.7 Marge budgétaire 1.3 0.1 0.1 0.2 0.2 0.0 0.0 0.0 0.5 1.0 Note : Les plafonds sont ajustés pour tenir compte de divers changements techniques, par exemple des rééquilibrages des comptes nationaux. Les marges budgétaires pour 2003-06 sont des estimations du ministère des Finances. Source : Ministère des Finances.

Plafonds de dépense de l’administration centrale

23Les mesures prises par le gouvernement pour lutter contre l’augmentation rapide des dépenses de maladie (encadré 4.2), conjuguées aux transferts de dépenses d’une année sur l’autre évoqués plus haut ainsi qu’au report de diverses dépenses nouvelles, ont peut-être été suffisantes pour que les plafonds soient respectés en 2003, mais la marge budgétaire disponible pour faire face à d’éventuels coups du sort n’a été que de 0.1 milliard de couronnes cette même année. Une marge tout aussi limitée est prévue pour l’année 2004 dans le budget correspondant, qui indique également le montant des plafonds de 2005 et 2006. Les marges prévues pour ces deux dernières années sont nettement plus importantes ; néanmoins, ces projections ne prennent pas en compte le programme en 121 points, l’exécution de dépenses reportées, ni le rétablissement des prestations d’assurance maladie à leur niveau antérieur, alors qu’elles intègrent tous les effets escomptés des mesures prises en 2003 pour maîtriser les dépenses de maladie. Au vu de l’évolution de la situation au cours des dernières années, on peut supposer, sans être exagérément pessimiste que ces marges budgétaires seront-elles aussi entamées. Si cette hypothèse se vérifiait, le solde des administrations publiques pourrait être inférieur de ½ à 1 point de PIB aux prévisions, selon l’importance des éventuelles recettes fiscales résultant par ricochet de la hausse des dépenses.

24Un certain nombre de mesures pourraient être prises pour consolider les plafonds de dépenses et atténuer les pressions politiques en faveur de l’adoption de nouveaux programmes de dépenses ou de l’extension des programmes existants. L’Étude précédente recensait un certain nombre d’initiatives envisageables pour améliorer ce cadre, notamment les suivantes :

• Fixer un plafond distinct pour les dépenses de fonctionnement et les transferts ne correspondant pas à des droits à prestations pour les trois années à venir, qui constituerait une contrainte budgétaire stricte, ainsi qu’un plafond spécifique pour les dépenses correspondant à des droits à prestations, qui intégrerait une marge de sécurité conséquente permettant de faire face aux fluctuations macroéconomiques. Il serait interdit de réaffecter la part éventuellement non utilisée de cette marge à des dépenses ne correspondant pas à des droits à prestations.
• Exiger que chaque nouvelle proposition de dépense soit intégralement financée par des propositions concrètes et crédibles de réductions des dépenses publiques dans d’autres domaines, ce qui imposerait une hiérarchisation plus claire des différents emplois des fonds publics.
• Réévaluer périodiquement les priorités dans chacun des grands domaines de dépenses, afin de rendre plus efficaces les réaffectations de crédits.

Les collectivités locales s’efforcent d’équilibrer leur budget

25La forte expansion de l’économie suédoise de 1998 à 2000 a également entraîné une amélioration de la situation financière des collectivités locales, mais le ralentissement ultérieur s’est traduit par la réapparition de soldes déficitaires. Le pourcentage des collectivités locales affichant un déficit est passé de 32 pour cent en 2001 à 37 pour cent en 2002 (Konjunkturinstitutet, 2003b), et l’année 2003 a été marquée par la plus forte hausse des taux moyen d’imposition des collectivités locales observée en l’espace de 25 ans, celles-ci s’efforçant de respecter la règle de l’équilibre budgétaire (graphique 4.3). Le rapide élargissement de la base de l’impôt sur le revenu prélevé par les collectivités locales au cours des trois dernières années n’a guère amélioré l’état des finances locales, cette évolution résultant en grande partie de modifications des réglementations opérées par l’administration centrale et compensées par des diminutions des dotations globales de l’État aux comtés et aux municipalités (graphique 4.4) [3]. Malgré l’alourdissement de la pression fiscale, environ les deux tiers de l’ensemble des municipalités tablaient sur un déficit budgétaire en 2003, et les collectivités locales prévoyaient pour 2004 de nouvelles augmentations d’impôts de l’ordre de 0.3 point de pourcentage en moyenne (Svenska Kommunförbundet, 2003) [4]. Conjuguées aux relèvements des impôts locaux intervenus en 2000 et 2001, ces dernières mesures atténueront les effets positifs exercés sur le marché de l’emploi par l’allègement de l’imposition des revenus du travail par l’administration centrale.

Graphique 4.3

Taux d’imposition des collectivités locales

Taux d’imposition des collectivités locales

En pourcentage
1. Non compris la taxe des églises.

Graphique 4.4

Revenu des collectivités locales

Revenu des collectivités locales

Note : L’évolution des bases d’imposition des collectivités locales et de la dotation globale de l’administration centrale est dans une certaine mesure affectée par les modifications apportées aux réglementations par l’administration centrale. Ainsi, la forte réduction de la dotation globale en 2003 résulte essentiellement de la récupération par l’État de la TVA jusque là versée aux collectivités locales (les obligations de ces dernières à l’égard de l’administration centrale ont été réduites en conséquence).

26Par ailleurs, la marge de manœuvre dont disposent les collectivités locales pour assainir leurs finances par le biais de réaffectations des fonds correspondant à leur dotation budgétaire globale s’est également réduite, le gouvernement ayant opté pour un recours accru aux dotations conditionnelles (liées à des activités précises). En 2003, les dotations conditionnelles ont représenté 41¾ milliards de couronnes sur un montant total de 85¾ milliards de couronnes de dotations budgétaires de l’administration centrale (tableau 4.4). Cela a suscité des tensions entre les priorités de l’administration centrale et les choix des collectivités locales, en particulier lorsque ces dernières consacraient déjà une part relativement importante de leurs ressources aux activités en question, ou lorsque la demande de la population concernant ces activités variait fortement d’une localité à l’autre. Le gouvernement semble avoir pris conscience de ces problèmes, et il a annoncé dans le cadre du budget 2004 qu’un certain nombre de ces dotations et dépenses fiscales seraient transférées dans l’enveloppe budgétaire des dotations globales. Autrement dit, il est possible que les responsables politiques locaux n’aient pas réussi à maîtriser les dépenses pour les aligner sur l’augmentation structurelle des recettes pendant les années de forte expansion, mais une part significative de la hausse des dépenses observée au niveau local au cours des sept dernières années peut être attribuée à des décisions parlementaires.

Tableau 4.4

Dotations de l’administration centrale aux collectivités locales

Municipalités Conseils de comté Total Dotation générale de l’administration centrale 28.3 9.1 37.4 Dotation liée au vieillissement 6.7 – 6.7 Dotation à des activités spécifiques 17.3 24.4 41.7 Dépenses particulières au titre de la garde des enfants 3.9 – 3.9 Dépenses scolaires 2.5 – 2.5 Éducation des adultes organisée par les municipalités 1.8 – 1.8 Élargissement de l’accès aux soins – 1.3 1.3 Dépenses médicales – 18.6 18.6 Accueil de réfugiés 2.5 – 2.5 Autres dotations spécifiques 6.6 4.5 11.1 Total 52.3 33.5 85.8 Note : Outre les dotations, quelque 6.4 milliards de SEK de recettes de l’administration centrale sont versés aux collectivités locales par le biais du dispositif « 200-kronan » (1.3 milliard de SEK) et de la subvention à l’emploi (5.1 milliards de SEK). Ces transferts de recettes fiscales doivent être remplacés par une dotation générale plus importante à partir de 2005. Source : Ministère des Finances ; SOU (2003) ; Regeringen (2003).

Dotations de l’administration centrale aux collectivités locales

Milliards de SEK, 2003

27Une autre source de tensions au sein de chacun des niveaux inférieurs d’administration réside dans le système global de péréquation, qui comprend des mécanismes distincts pour les comtés et les municipalités, et porte à la fois sur leurs recettes fiscales et leurs dépenses (voir annexe 4.1). Ce système a pour but de permettre aux municipalités et aux comtés d’offrir des services sociaux dans des conditions identiques ; ces services étant produits de manière décentralisée, une certaine redistribution est nécessaire. Ce mécanisme a cependant fait l’objet de critiques diverses, certains estimant notamment que le fait de déposséder des collectivités locales de leurs recettes fiscales pouvait être contraire à la Constitution, qui accorde à ces collectivités le droit de lever des impôts pour financer leurs dépenses. D’autres soutiennent en outre que les efforts déployés en vue de supprimer les différences de recettes fiscales entre collectivités locales sont allés trop loin avec le système de péréquation des recettes fiscales [5].

28Du point de vue des incitations, le problème le plus important que soulève le fonctionnement du mécanisme de péréquation des recettes fiscales réside dans la tendance à l’élévation des taux d’imposition qui en résulte. Dans le cas d’une collectivité locale appliquant le taux d’imposition moyen, tout gain direct entraîné par un élargissement de sa propre assiette fiscale sera globalement annulé, puisque 95 pour cent du supplément de recettes seront perdus du fait d’une augmentation de sa contribution au fonds de péréquation, ou d’une réduction des transferts qu’elle en reçoit. Qui plus est, les transferts reçus dans le cadre du mécanisme de péréquation des dépenses diminueront à mesure que les pourcentages de chômeurs et d’habitants à faible revenu baisseront (pour que la base d’imposition de la collectivité concernée s’élargisse). En revanche, si la collectivité locale relève son taux d’imposition, ses recettes totales augmenteront, puisque toute réduction de la base d’imposition susceptible d’en résulter (par le biais d’un recul de l’offre de main-d’œuvre) serait compensée par le mécanisme de péréquation des recettes fiscales. Ces effets d’incitation pourraient expliquer en partie la dérive à la hausse des taux d’imposition des collectivités locales depuis 1999.

29Bien que le taux de péréquation des dépenses ne soit que de l’ordre de 85-90 pour cent, le mécanisme est très complexe et ne tient pas compte des coûts salariaux plus élevés que doivent assumer les collectivités locales dans les zones en expansion rapide, comme Stockholm. Les partisans du système actuel soutiennent que les coûts salariaux ne devraient pas être pris en considération, sans quoi les collectivités locales pourraient accorder des augmentations de salaires dont le coût serait couvert par le biais de la péréquation. Ses adversaires insistent sur la tendance générale à la hausse des coûts des facteurs dans les zones qui connaissent une forte croissance.

30Une commission parlementaire a récemment proposé d’apporter au système des modifications qui répondent en partie à certaines des critiques dont il fait l’objet (SOU, 2003). Sa principale proposition est de remplacer le mécanisme de péréquation des recettes fiscales et la dotation budgétaire globale actuellement accordée par l’administration centrale par des dotations budgétaires diverses, qui devraient assurer à chaque collectivité locale une base d’imposition par habitant égale à 120 pour cent de la base d’imposition moyenne par habitant. Avec un tel niveau de recettes garanti, la quasi-totalité des collectivités locales seraient des bénéficiaires nets de dotations liées aux recettes versées par l’administration centrale, ce qui renforcerait la légitimité du système [6].

31Néanmoins, les changements proposés ne règleraient que partiellement le principal problème que soulève le mécanisme actuel de péréquation des recettes fiscales, à savoir ses effets de contre incitation. De plus, un niveau de recettes garanti de 120 pour cent signifierait que l’État doit fournir davantage de fonds qu’aujourd’hui au secteur municipal, même si la plupart des dotations conditionnelles étaient transférées dans l’enveloppe globale des fonds répartis par l’administration centrale entre les collectivités locales. Consciente que le gouvernement pourrait juger une telle situation inacceptable, la commission a proposé une réduction uniforme des dotations accordées aux municipalités, ce qui ramènerait concrètement le niveau de recettes « garanti » aux alentours de 116 à 117 pour cent. Toutefois, dans la mesure où le Parlement peut revoir librement à la hausse l’ampleur de cette réduction uniforme, le mécanisme proposé de péréquation des recettes fiscales ne protège pas davantage qu’à présent les niveaux inférieurs d’administration contre l’érosion des dotations budgétaires en termes réels [7].

32La commission parlementaire propose de conserver en l’état le mécanisme de péréquation des dépenses, quoiqu’en ramenant de 16 à 9 le nombre de sous-modèles utilisés pour les municipalités. Il est proposé d’instaurer une nouvelle dotation budgétaire structurelle pour apporter une compensation partielle aux collectivités locales dont la situation se dégraderait du fait de ces modifications. Cette dotation devrait être financée au moyen de réductions uniformes des dotations versées à toutes les collectivités locales, ce qui abaisserait encore du même coup le niveau effectif de recettes « garanti ». Globalement, les modifications proposées concernant les mécanismes de péréquation et les dotations de l’État se traduiraient par des transferts plus importants de la région de Stockholm vers les autres parties du pays. Ces propositions ont déclenché une nouvelle vague de protestations contre le système chez les responsables politiques de la région, d’autant plus que le comté de Stockholm est déjà en difficulté sur le plan économique et qu’il procède à de fortes hausses d’impôts et compressions de dépenses en vue de respecter la règle de l’équilibre budgétaire.

33L’évolution des finances des collectivités locales ces dernières années laisse penser que plusieurs ajustements pourraient permettre une amélioration des résultats. Premièrement, des bases d’imposition plus stables éviteraient les fluctuations de recettes fiscales qui entraînent une augmentation inexorable des dépenses dans les périodes de forte croissance, et des relèvements des taux d’imposition dans les phases de ralentissement conjoncturel. La Suède se distingue de nombreux autres pays par le fait que les impôts locaux sont exclusivement assis sur les revenus des personnes physiques, alors que les impôts immobiliers sont collectés par l’administration centrale. La réintégration des propriétés immobilières dans les bases d’imposition des collectivités locales pourrait leur assurer des recettes fiscales plus stables. Une autre possibilité serait de calculer la base d’imposition des collectivités locales en l’assimilant au revenu imposable moyen sur un certain nombre d’années, comme l’avait proposé la commission STEMU en vue de renforcer le rôle et l’efficacité de la politique budgétaire concernant la stabilisation des évolutions économiques à court terme, dans l’éventualité où la Suède rejoindrait la zone euro. Un tel dispositif serait opportun en tout état de cause, comme cela avait été souligné dans la précédente Étude.

34Deuxièmement, l’administration centrale jugera peut-être souhaitable de stabiliser les recettes fiscales des collectivités locales en ajustant ses dotations budgétaires à contre-courant de la conjoncture, ainsi que l’avait également recommandé la Commission STEMU. Cela pourrait en outre contribuer à enrayer la tendance à l’augmentation rampante des dépenses et des taux d’imposition, qui réduit les incitations au travail et sape du même coup les efforts déployés par l’administration centrale pour atteindre son objectif en matière d’emploi et garantir la viabilité des finances publiques dans l’avenir. Une autre option serait de définir des règles pour la gestion des surcroîts de recettes en période de forte croissance, règles qui risqueraient toutefois d’aller à l’encontre des droits conférés par la Constitution aux collectivités locales [8]. D’autres pays ont fait des tentatives analogues pour enrayer la hausse tendancielle des taux d’imposition des collectivités locales. Le Danemark, par exemple, possède un système officiel de négociations, dans le cadre duquel l’administration centrale conclut des accords annuels avec les collectivités locales sur les niveaux globaux de dépenses et d’imposition. Les récents accords sur les niveaux d’imposition ont été conformes au gel global des impôts décidé par le gouvernement, mais en cas de manquement, l’administration centrale en compenserait l’effet global en abaissant ses propres taux d’imposition tout en réduisant les dotations budgétaires aux collectivités locales d’un montant équivalent, afin que les finances de l’État n’en soient pas affectées (OCDE, 2003b).

35Troisièmement, on pourrait envisager de restructurer les mécanismes de péréquation pour éliminer ou réduire sensiblement les incitations poussant à relever les taux d’imposition plutôt qu’à élargir les assiettes fiscales. Compte tenu du regain d’attention accordée par le gouvernement aux questions de croissance, une manière de rendre l’économie plus dynamique serait d’atténuer les effets négatifs de ces mécanismes dans les zones qui connaissent une expansion plus rapide. De manière générale, il sera probablement encore plus important pour l’avenir de reconsidérer le poids accordé aux objectifs d’égalité entre les régions au détriment de la hausse du niveau de vie de l’ensemble du pays, dans la mesure où une fraction de plus en plus faible de la population devra subvenir aux besoins des autres habitants. Il sera crucial de tirer le meilleur parti des ressources disponibles pour préserver les mécanismes du filet de protection sociale.

36Quatrièmement, il serait utile d’explorer les possibilités d’appliquer d’autres méthodes de financement que les impôts et les dotations budgétaires de l’État. Les dépenses des collectivités locales sont particulièrement sensibles au vieillissement de la population, et compte tenu des augmentations de salaires pouvant résulter de pénuries de main-d’œuvre qualifiée qui accentueraient encore les pressions exercées sur les dépenses, il est probable que les dépenses totales augmenteront plus vite que les bases d’imposition. Ainsi, le prépaiement des services de soins dans le cadre de dispositifs d’assurance avait été suggéré dans la précédente Étude ; on avait cependant souligné qu’un tel système devrait comporter des dispositions pour les personnes qui seraient dans l’incapacité de verser des cotisations adéquates, et qu’il pourrait donc ne pas être très différent d’un point de vue économique d’impôts ayant une affectation spéciale (dans la mesure où il serait hautement improbable que quiconque se voie refuser des soins en Suède).

37Cinquièmement, les collectivités locales doivent gérer leurs ressources de manière plus rigoureuse pour se préparer à l’évolution démographique future. Jusqu’en 2015, la diminution du nombre d’enfants et de jeunes devrait permettre de réduire les dépenses d’enseignement, tandis que la demande de soins de santé et de prise en charge des personnes âgées n’augmentera que légèrement. Toutefois, la concrétisation de ces économies passe par une réduction des dépenses dans les domaines où la demande recule, ce qui pourrait se révéler difficile. Un conseil de comté n’en a pas moins annoncé récemment que la couverture d’un certain nombre de traitements hospitaliers serait réduite ou purement et simplement supprimée, tandis que les ressources disponibles seraient consacrées prioritairement au traitement de maladies plus graves [9]. Dans la même optique, de nouvelles mesures destinées à rendre plus efficiente la fourniture des services publics pourraient être prises, notamment un recours accru à l’analyse comparative, à la concurrence interne et à la sous-traitance. Bien que la Suède ait déjà accompli de nettes avancées dans la réforme de ses services d’enseignement, de santé et de soins, notamment en mettant en place un dispositif dans le cadre duquel des financements sont alloués à l’établissement choisi par l’élève, il est largement possible, du seul fait de la taille du secteur public, de réaliser des gains d’efficience par le biais de mesures de ce type (voir la précédente Étude).

Conclusions et priorités d’action

38L’expérience des 10 dernières années donne à penser que si la population suédoise est prête à remettre sérieusement en cause l’État providence lorsque les finances publiques sont gravement déséquilibrées, les Suédois sont tout aussi enclins à revenir au niveau antérieur de services publics une fois que l’économie est de nouveau sur les rails. Toute la difficulté pour le gouvernement sera de faire clairement comprendre à l’opinion que des excédents substantiels doivent être dégagés pendant une période suffisamment longue en prévision des futures pressions qui s’exerceront sur les dépenses publiques. Faute de quoi, un fardeau de plus en plus lourd sera transmis aux générations futures, qui devront financer les services sociaux pour une population inactive en augmentation rapide. Bien qu’il puisse être difficile de convaincre l’opinion que ses exigences immédiates doivent être mises entre parenthèses pour mieux préparer l’avenir, l’importance d’une telle démarche doit être mesurée à l’aune du risque que prendraient les pouvoirs publics en s’en abstenant : celui de devoir réduire ultérieurement la qualité des services publics et/ou les transferts en faveur des personnes âgées et des handicapés.

39Si le cadre budgétaire de la Suède a indéniablement contribué à atténuer certaines des pressions sur les dépenses qui s’étaient accumulées pendant les efforts d’assainissement déployés au milieu de la décennie précédente, il n’a pas permis d’éviter une dégradation sensible des finances publiques ces dernières années. En fait, c’est seulement maintenant que l’on peut véritablement juger de l’efficacité des restrictions inhérentes à ce cadre, dans la mesure où les marges de l’administration centrale en matière de dépenses sont estimées à un niveau proche de zéro et où les collectivités locales ont été contraintes d’augmenter les impôts ou de comprimer leurs dépenses pour empêcher l’apparition de déficits au cours des deux dernières années. Pour renforcer ce cadre budgétaire et obtenir l’amélioration nécessaire des finances publiques, un certain nombre de mesures sont envisageables :

• Repenser le système des plafonds de dépenses afin de veiller à ce que les marges budgétaires ne soient pas consacrées à des dépenses discrétionnaires au lieu de servir d’amortisseur en cas de fluctuations macroéconomiques inattendues.
• Mettre en place un cadre budgétaire global s’inscrivant dans une perspective à long terme, qui intègre tous les éléments du cadre budgétaire actuel ainsi que les objectifs fixés pour le taux d’emploi et les bénéficiaires d’aides sociales, et qui établisse un lien plus transparent entre ces divers objectifs. Une telle démarche impliquerait notamment de définir les plafonds de dépenses de manière à ce qu’ils soient directement comparables avec l’objectif d’excédent des administrations publiques établi sur la base des comptes nationaux. Cela permettrait de cerner clairement les effets escomptés d’autres interventions des pouvoirs publics, et offrirait une référence pour mesurer les progrès accomplis.
• Veiller à ce que la mise en œuvre des programmes de dépenses exposés dans le programme en 121 points soit intégralement financée par des compressions de dépenses dans d’autres domaines, et à ce que les éléments de ce programme et ses instruments de financement n’empêchent pas la réalisation des autres objectifs du gouvernement, notamment en matière d’emploi. Dans la même optique, des réductions de coûts devraient être opérées pour compenser les dispositions temporaires actuellement appliquées si celles-ci devaient être prolongées.
• Vérifier avec soin si les initiatives prises concernant les dépenses de maladie sont efficaces, et si elles ne se traduisent pas simplement par une augmentation des entrées dans d’autres dispositifs publics de transfert de revenus. Il conviendrait également de déterminer si les structures de financement tendent à favoriser la croissance des dépenses, en se demandant par exemple si le financement par l’État de prestations au bénéfice desquelles l’admission est déterminée par les conseils régionaux d’assurance sociale et/ou le service de l’emploi aboutit à des effets d’incitation pervers.
• Faire en sorte que les avantages en termes d’offre de main-d’œuvre retirés de la réduction des impôts d’État ne soient pas réduits à néant par des hausses d’impôts locaux, destinées à garantir le respect de la règle de l’équilibre budgétaire. L’intégration des propriétés immobilières dans la base d’imposition des collectivités locales ou l’ajustement des dotations budgétaires à contre-courant de la conjoncture pourrait permettre de stabiliser l’assiette fiscale, ce qui contribuerait à atténuer les pressions exercées sur les dépenses en période de croissance et à réduire les moins-values de recettes fiscales en période de ralentissement. En outre, les mécanismes de péréquation pourraient être revus de manière à inciter davantage les collectivités locales à soutenir le développement des entreprises et l’emploi, ce qui étayerait la stratégie de croissance de l’administration centrale.