2.3.1 – D’un financement discret à un financement continu

20L’aide au développement traditionnelle comprenait typiquement des prêts et dons destinés à subventionner les frais de lancement de projets dont les coûts opérationnels récurrents étaient supportés par les bénéficiaires eux-mêmes. L’idée était d’éviter de créer une dépendance vis-à-vis des fonds des donateurs. Le principe de la viabilité financière et économique des projets était même devenu l’une des pierres angulaires de l’aide au développement [7]. S’il est évident que ce type de projets continue à exister – à juste titre puisque les besoins auxquels ils répondent n’ont pas disparu – la condition préalable de viabilité économique et la pratique des transferts au coup par coup ont été écartées pour permettre des transferts récurrents sur plus long terme.

21Ainsi, par exemple, dans la Déclaration du millénaire, la communauté internationale a décidé d’inclure les Principes de la Charte des Nations Unies dans des programmes concrets et opérationnels. Selon cette logique véritablement cosmopolite, chaque citoyen de la planète a droit à un niveau de vie minimal en vertu de son humanité. Les chiffres montrent, cependant, que de nombreux États n’ont pas la capacité macroéconomique de garantir ce niveau de base, et ce pendant encore quelques décennies. En fixant des objectifs hors de la portée des pouvoirs publics des pays qui ont le plus besoin d’aide, la « communauté internationale » (c’est-à-dire les pays donateurs) a ipso facto accepté de se substituer à certains États pour la fourniture des services sociaux de base, à travers des transferts financiers à long terme [8]. Ceci a eu pour conséquence de réduire les exigences de soutenabilité financière : plus personne ne demande à ce que les projets finançant l’éducation des enfants du Mali ou l’accès à l’eau potable des populations urbaines d’Haïti soient « économiquement viables » par eux-mêmes. Ce changement de philosophie implique pour la communauté du développement une véritable révolution, que très peu d’États ont véritablement appréhendée : l’efficience d’un programme n’est plus évaluée sur la base de la capacité des bénéficiaires à s’émanciper des transferts internationaux grâce à la croissance économique, mais uniquement sur la base de l’amélioration du niveau de vie de base des populations ciblées. D’une certaine façon, les flux de l’aide publique au développement vont au-delà d’une logique d’investissement économique pour inclure celle d’une redistribution sociale à long terme.

22Le besoin de protéger et de financer les biens publics mondiaux, même si ceux-ci sont d’une nature très différente, a conduit en pratique à une évolution paradigmatique semblable. La santé internationale, par exemple, répond à la logique du « maillon faible » : les pandémies ont tendance à se déclarer dans les pays dont les capacités de prévention, d’alerte et de traitement des urgences sont les plus faibles. Pour se protéger des pandémies planétaires, le monde devra donc agir en permanence de façon à amener les chaînons les plus vulnérables du système de santé internationale à un niveau de normes acceptables internationalement. Concrètement, cette forme d’« assurance » contre les pandémies mondiales demande des transferts financiers et techniques sur le long terme pour subventionner les systèmes de santé publique de base, les programmes vétérinaires ou encore les réseaux d’alerte précoce. La lutte contre le changement climatique obéit, elle, à la logique dite « de production additive », où les efforts de chaque acteur comptent (même si certains comptent plus que d’autres). De même, pour que des nations en cours d’industrialisation améliorent l’efficacité énergétique de leurs usines, ou que des pays possédant de grandes superficies de forêts les préservent pour le bien de l’humanité, il faudra des programmes et des transferts financiers continus. Dans les deux cas, exiger la viabilité économique des projets n’a aucun sens. Il s’agit de financer une coopération à long terme en faveur d’un bien public mondial (santé mondiale, climat durable, etc.) en partageant le fardeau de l’action selon la solvabilité des acteurs.

23Cet abandon d’un financement discrétionnaire de programmes bien circonscrit au profit d’une coopération moins délimitée dans le temps et fondée sur des transferts financiers réguliers, impliquait de mobiliser des sources de financement plus stables et d’identifier des mécanismes de décaissement adaptés.

24En ce qui concerne la mobilisation des ressources, ce nouveau type de besoin a donné lieu à plusieurs initiatives prometteuses visant à rendre le financement des efforts internationaux à long terme moins vulnérable à la grande volatilité des affectations budgétaires.

25Par exemple, la Facilité internationale de financement pour la vaccination (IFFIm), lancée en 2005, émet des obligations soutenues par des engagements sur dix à vingt ans, légalement contraignants, des gouvernements donateurs. En pratiquant le frontloading (versement de la majeure partie des financements au début d’un programme) des flux de l’aide à long terme, cet instrument de mobilisation des ressources cherche à la fois à assurer des ressources précieuses tout au long d’une période donnée, et à obtenir une masse critique de financement pour permettre un rapide progrès en direction des OMD. L’émission obligataire de 2006 a permis de mobiliser 1 milliard de dollars. L’IFFIm espère mobiliser quatre fois plus sur les marchés des capitaux au cours des dix prochaines années, soit assez pour permettre la vaccination d’un demi milliard d’enfants contre la rougeole, le tétanos et la fièvre jaune. De la même façon, des initiatives internationales d’imposition sont susceptibles de générer des ressources supplémentaires plus régulières. Selon des estimations, la contribution de solidarité sur les billets d’avion pratiquée par plusieurs pays devrait engendrer chaque année 22 millions d’euros et dix fois ce montant au total. UNITAID, un fonds consacré à la baisse du coût des médicaments dans les pays en développement, est en partie alimenté par cette taxe aérienne. Ses promoteurs testent actuellement un autre concept qui permet également d’assurer un flux financier stable et plus prévisible. Il s’agit de recueillir de petites sommes auprès de chaque voyageur dans le monde, sur une base strictement volontaire. Un tel système constituerait une avancée à trois égards : tout d’abord, les dons ne viendraient pas uniquement des traditionnels donateurs des pays développés ; deuxièmement, sa stabilité ne serait pas assurée par des contributions obligatoires, mais par la bonne volonté, par ailleurs croissante, du public en général ; troisièmement, des mécanismes utilisant Internet et des modes de paiement automatiques pourraient réguler ce système, minimisant ainsi les coûts de la récolte des fonds. Ces initiatives répondent à un besoin émergent de ressources additionnelles et prévisibles et appelleront des instruments innovants à prendre en charge cette méthode prometteuse d’assurer des financements réguliers.

26Les mécanismes de décaissement ont également été fortement révolutionnés par la nécessité d’un financement continu.

27En effet, employée dans le cadre d’une coopération de long terme, l’aide-projet a rapidement montré ses limites. En réponse à la demande d’une subvention continue des efforts publics par les pays bénéficiaires, le budget général et aux programmes sectoriels est passé de 8 % des engagements de l’APD en 2001 à 20 % en 2004 (IDA 2008). Le nombre de fonds fiduciaires et de programmes thématiques a également grimpé en flèche lorsqu’il est apparu que le financement de causes spécifiques allait nécessiter la participation de plusieurs donateurs et des engagements sur le long terme. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine de la santé et de la protection environnementale. En 2007, le portefeuille du fonds fiduciaire de la Banque mondiale représentait à lui seul un montant de 21,4 milliards de dollars, administré par 1 015 fonds actifs et appuyé par 339 agences donatrices [9]. D’autres mécanismes innovants sont actuellement mis au point afin d’orienter les ressources vers ceux qui ont pour mandat de protéger des biens publics spécifiques. C’est le cas, par exemple, des « paiements pour services environnementaux » (PSE). Ce type de programmes demande aux consommateurs d’un bien public donné de participer à certains des coûts encourus pour le produire ou le préserver. Ainsi, par exemple, les utilisateurs d’une eau purifiée par une forêt située en amont peuvent rémunérer les gestionnaires de cette forêt de façon à assurer la pérennité de ce service. De tels mécanismes sont mis en place localement dans divers services environnementaux et dans différentes parties du monde. On peut tout à fait envisager que des instruments similaires permettront demain de fournir des services environnementaux mondiaux, tels que la préservation des forêts tropicales par des pays comme le Congo, l’Indonésie, ou le Brésil. On peut également citer le Mécanisme de développement propre (MDP). Ce dispositif mondial, créé dans le cadre du Protocole de Kyoto, attire des ressources vers les pays en développement en permettant aux pays industrialisés ou à leurs entreprises s’étant engagés dans la réduction des gaz à effet de serre, d’investir dans des projets réduisant les émissions dans des pays en développement, au lieu de procéder à des réductions qui leur coûteraient beaucoup plus cher dans leurs propres pays. L’appui budgétaire, les fonds fiduciaires et programmes thématiques, les PSE et le MDP ne sont que quelques-uns des nouveaux outils récemment conçus pour financer des collaborations de long terme entre pays industrialisés et nations en développement. Comme c’est le cas pour la mobilisation des ressources, la plupart de ces produits devraient continuer à coexister et à faire partie de cette politique publique mondiale émergente.

2.3.2 – De nouveaux instruments financiers pour un déploiement accéléré de l’aide

28Confrontée à la tâche difficile d’avoir à trouver des solutions rapides et durables à toute une série de nouvelles préoccupations mondiales, la communauté internationale a réalisé que sa réponse devait passer à une échelle radicalement supérieure. Devant l’évidence des limites des ressources publiques existantes, un renforcement des moyens consacrés à cette politique publique mondiale émergente s’avérait indispensable. L’expansion de l’aide au développement a ainsi conduit à une série d’innovations dont l’objectif commun est d’exploiter les capacités et les ressources du secteur privé à des fins de développement.

29Cet appel au secteur privé supposait de combler certaines des déficiences, de limiter certains des excès et de compenser certaines des limitations des marchés financiers. Alan Greenspan, l’ex-Président de la Réserve fédérale des États-Unis, utilisait l’expression devenue célèbre d’« exubérance irrationnelle » des marchés financiers. Le comportement grégaire des marchés financiers mondiaux, les effets procycliques de leurs instruments et la volatilité excessive de leurs ressources ont considérablement nui aux économies en développement par le passé, la crise asiatique de 1997 en étant l’illustration la plus frappante. Dix ans plus tard, la spéculation sur les marchés dérivés a de nouveau contribué à l’explosion des cours du blé et du riz, exacerbant ainsi la crise alimentaire mondiale. Après deux décennies de déréglementation proactive, ces déficiences inhérentes aux marchés financiers affectent aujourd’hui les nations industrialisées. À l’heure de l’exposition mondiale de ces lacunes, les effets des nouveaux instruments du développement international commencent à se faire sentir. Certaines des populations et nations les plus pauvres ont davantage accès qu’auparavant aux avantages permis par la mondialisation des marchés tout en étant moins vulnérables à leurs imperfections.

30Il fallait en parallèle encourager la participation des acteurs privés que le manque d’information sur les économies en développement, l’aversion au risque et le comportement grégaire avaient souvent détournés d’investissements qui leur auraient été tout autant profitables qu’aux pays bénéficiaires. Au cours des dernières décennies, une grande variété d’instruments de garantie, d’assurance et de prise de participation ont été mis au point pour encourager les acteurs privés à s’engager dans des endroits (comme l’Afrique subsaharienne ou les pays sortant d’un conflit) et dans des domaines (comme la microfinance, la méso-finance ou l’agriculture) où ils n’auraient jamais investi sans cela. Le résultat sur les ressources publiques fut très positif. La création de fonds d’investissement combinant l’expertise d’acteurs du développement, les ressources d’investisseurs privés et la garantie publique d’organismes philanthropiques ou publics a permis de canaliser de précieuses ressources vers des endroits ou des activités sous-financés. Ainsi, l’Agence française de développement (AFD), la banque du Crédit agricole (CA) et Danone se sont associés pour créer un fonds d’investissement (Danone communities) afin d’investir dans des programmes ayant un impact social élevé. Cette première expérience commune a conduit l’AFD et le Crédit agricole à lancer un fonds similaire de grande envergure et ouvert au public. Ce fonds garantira aux investisseurs un revenu, des liquidités et des normes de sécurité équivalents à ceux d’un placement hautement sécurisé tout en garantissant l’investissement des revenus générés dans des projets de développement. À la suite de la crise alimentaire mondiale de 2007/2008, des fonds d’investissement spécialisés ont également vu le jour afin d’inciter les investisseurs souverains à soutenir la production agricole en Afrique. La réussite économique de ce type d’organismes financiers confirme que l’opposition traditionnellement opérée entre les activités « lucratives » ou celles « de solidarité » est en grande partie artificielle. Non seulement, les activités ayant un impact élevé sur le développement peuvent être rentables (ou, dit autrement, peuvent avoir un impact important sur le développement), mais pour atteindre les résultats espérés dans la lutte contre la pauvreté, le changement climatique ou la crise alimentaire, la considérable puissance de feu du secteur privé sera nécessaire.

31Les nouveaux instruments de prêt contracycliques constituent un autre exemple de la façon dont le financement innovant du développement a su profiter des instruments de marché tout en protégeant les bénéficiaires des défaillances du marché. Après deux décennies de crise de la dette et de multiples initiatives d’allègement de celle-ci, le crédit nécessaire au financement d’infrastructures cruciales risquait de se tarir dans les pays récemment désendettés. Les créditeurs ne pouvaient pourtant pas prendre le risque économique ou politique d’embarquer les pays en développement dans un autre cycle de dette non soutenable. Une des causes principales de la crise de la dette des années 1980 est l’effondrement soudain des termes de l’échange dû à la volatilité intrinsèque des marchés des matières premières. Cet effondrement a, en effet, empêché nombre de pays endettés de rembourser leurs prêts. Les prêts contracycliques, dont le remboursement est conditionné par le maintien des recettes d’exportation d’un pays au-dessus d’un certain niveau convenu, ont été développés pour pouvoir continuer à accorder des prêts importants à des initiatives économiquement viables, tout en protégeant les pays bénéficiaires des effets d’un effondrement soudain de leurs termes de l’échange. Le financement du développement continuant à mobiliser des instruments du marché à des fins de développement, l’extension de ces instruments contracycliques devrait être une autre des évolutions probables et bienvenues du financement de la croissance économique.

2.3.3 – La recherche d’effets systémiques

32Pour apporter une réponse à la série des maux que le monde a connus ces dernières années, il faut non seulement changer la stratégie et l’échelle d’intervention, mais aussi la nature de la réponse. Le développement, tel qu’envisagé traditionnellement, avait tendance à rechercher des résultats concrets pour chaque projet ou programme : des ressources étaient mobilisées pour la mise en œuvre d’une activité donnée (par exemple la construction d’une école, d’un barrage, ou la subvention du budget de santé d’un pays), et l’accumulation d’un nombre suffisant de ces projets était censée produire des résultats en termes de développement macroéconomique. L’aide au développement a récemment connu une avancée importante en dépassant la logique de l’approche projet pour rechercher des effets plus systémiques, grâce à la contribution d’acteurs issus du secteur privé.

33Un pas important a été franchi avec des instruments tels que GAVI et UNITAID. L’Alliance GAVI est un partenariat mondial visant à réunir des ressources publiques et privées pour faciliter l’accès à la vaccination. Une de ses méthodes est de réduire le coût des vaccins, un des intrants essentiels des politiques de santé mondiales, et de fournir des incitations à leur production. À travers des mécanismes spéciaux, les fonds engagés par les bailleurs de fonds garantissent un marché aux vaccins, à condition qu’ils satisfassent différents critères en matière d’efficacité, de coût et de disponibilité, permettant ou accélérant ainsi le développement et la fabrication des vaccins. En assurant un prix abordable à long terme, ces mécanismes de garantie de marché (en anglais Advance Market Commitments ou AMC) rendent également possible une utilisation régulière du vaccin. Les effets du GAVI tant sur l’offre du vaccin (conception et fabrication) que sur la demande (augmentation de la consommation) constituent une contribution extrêmement puissante et conceptuellement innovante à la lutte mondiale contre les maladies transmissibles. De même, UNITAID, une centrale mondiale d’achat de médicaments, vise à réduire le coût des traitements du paludisme, de la tuberculose, et du VIH/SIDA à travers un mécanisme agissant à la fois sur la demande et sur l’offre. Le financement des donateurs (parmi lesquels on retrouve aussi bien des États que des organisations philanthropiques telles que les fondations Gates et Clinton) lui confère une considérable puissance d’achat l’autorisant à négocier des rabais de 25 à 50 % sur le prix des médicaments (antirétroviraux compris), qui sont ensuite distribués à travers le monde aux pays qui en ont le plus besoin. Ses achats de médicaments leur garantissant des recettes soutenables et prévisibles, UNITAID joue également un rôle important auprès des fabricants, en les incitant à investir dans la recherche et le développement de médicaments qui sans cela ne seraient pas produits.

34L’ensemble d’instruments de taxation ou quasi-taxation actuellement envisagés constitue une autre forme d’innovation recherchant des impacts systémiques. L’accroissement des émissions de carbone et l’épuisement des combustibles fossiles, deux des principaux défis environnementaux de la planète, ne sont pas suffisamment intégrés dans le système de fixation des prix. Autrement dit, malgré leur rapide augmentation au cours des dernières décennies, les prix des combustibles fossiles restent encore trop bas pour provoquer un changement de comportement chez les individus. Les taxes sur le carbone se profilent donc comme des innovations prometteuses qui devraient permettre de réaliser des changements systémiques à travers une modification du système incitatif. Elles sont déjà à notre porte : dans son nouveau « paquet énergie et climat », l’Union européenne prévoit un mécanisme d’appel d’offres permettant aux entreprises d’acheter des droits d’émission de CO2. Les revenus issus de ce mécanisme seront distribués aux États membres, et 20 % (minimum) seront affectés à des politiques en faveur des énergies renouvelables. Avec cette vente organisée des droits d’émission au bénéfice de la collectivité publique, l’Europe introduit, de fait, un mécanisme de quasi-taxation. D’autres groupements régionaux pourraient y participer ou s’en inspirer, pour créer au final un système mondial de taxe sur le carbone.

35Un autre exemple significatif de la façon de produire des effets systémiques est la manière dont le Programme alimentaire mondial (PAM) a modifié son fonctionnement. Au lieu de fournir des ressources en nature provenant de leurs surplus agricoles, de plus en plus de donateurs du PAM promettent de l’argent. Ceci permet au PAM de négocier des contrats de production à long terme avec des producteurs alimentaires des pays en développement, avec pour effet d’augmenter la productivité de leur secteur agricole, la régularité et la qualité de leur production, ainsi que la redistribution de revenus importants à des zones rurales pauvres [10]. Ce qui frappe ici, c’est la démonstration du fait que pour obtenir un meilleur impact sur le développement, il ne faut pas nécessairement des ressources supplémentaires, mais tout simplement un changement dans la nature et la manière d’utiliser celles existantes.

2.3.4 – La disparition de la barrière entre solidarité publique et privée

36L’aide au développement traditionnelle était généralement financée par des ressources publiques allouées sur les budgets de l’État et dirigées vers les États bénéficiaires. Ce « double monopole » a progressivement été remplacé par une extrême diversification tant du côté de la demande que de celui de l’offre de l’aide, de sorte que la barrière séparant solidarité publique et privée s’estompe peu à peu.

37Cette forme de décentralisation de l’aide a donné à celle-ci une nouvelle dimension, à savoir un rôle de liaison entre les sociétés. Ainsi, des programmes ont récemment été conçus pour utiliser les travailleurs immigrés comme des passerelles vers les économies de leur région d’origine. Les envois de fonds de travailleurs immigrés établis dans l’Union européenne vers les pays de la Méditerranée et du Sud représentent plus de 10 milliards d’euros chaque année, un montant qui a progressé d’environ 10 % par an depuis le début du siècle. Aujourd’hui la plus grande partie de ces transferts est soumise au versement de commissions relativement élevées, dont seule une petite part est investie dans des activités ayant un impact à long terme sur le développement. Des organisations d’immigrés, des banques privées et des agences de développement ont commencé à s’organiser pour réduire les frais de transfert et fournir des incitations à investir les fonds envoyés. Ces initiatives, encore isolées, impliquant des banques, des immigrés et des experts du développement pourraient canaliser des ressources et une expertise considérables sur les petites et moyennes entreprises des pays en développement.

38La loi « Oudin-Santini » en France illustre également la diversification de la demande et de l’offre de l’aide. Son objectif est de mobiliser des ressources financières stables en vue d’améliorer l’alimentation en eau et l’assainissement des villes de certains des pays les plus pauvres du monde. Contrairement aux impôts conventionnels, ce prélèvement est fondé sur le principe de la solidarité directe entre les consommateurs d’eau du Nord et ceux du Sud, à travers leurs municipalités respectives. En 2005, la loi « Oudin-Santini » a permis aux autorités et compagnies des eaux d’allouer jusqu’à 1 % de leur budget « eau et assainissement » à des actions de coopération avec des collectivités étrangères, d’aide d’urgence et de solidarité internationale dans ces mêmes domaines. En 2006, la ville de Paris a ainsi pu rassembler 1 million d’euros à partir des factures d’eau et d’assainissement des Parisiens pour son programme « Solidarité eau assainissement » destiné à des municipalités du monde en développement. Au total, la loi « Oudin-Santini » a, estime-t-on, permis de réunir cette année 8 millions d’euros à travers la France. Cette forme de solidarité « du consommateur au consommateur » est à des kilomètres de l’aide publique au développement traditionnelle sans pour autant être qualifiée d’initiative purement privée. Cette forme hybride d’aide au développement, à mi-chemin entre les États et leurs citoyens, pourrait être une des méthodes utilisées pour mobiliser des ressources supplémentaires dans les prochaines décennies.

39Mais le décloisonnement entre le financement public et privé apparaît d’une troisième manière plus frappante encore. En effet, la pénétration des acteurs privés dans le domaine du développement est maintenant si bien établie que les États ont largement privatisé ou sous-traité cette politique autrefois exclusivement publique, laissant aux citoyens la décision à la fois du montant des financements à consacrer au développement international et des objectifs à poursuivre. Les ONG font de plus en plus figure de partenaires pour les gouvernements : la part de l’APD décaissée par le biais des ONG ou des partenariats publics-privés a décuplé depuis 1990. Mais une autre évolution, plus lourde de conséquences, est passée pratiquement inaperçue. L’exonération d’impôt sur les dons consentis en faveur d’actions de développement a encouragé la floraison d’initiatives de solidarité privées décentralisées. Elles vont de l’exonération de dons de faible montant à l’intention d’organisations caritatives, jusqu’à générer des coûts d’opportunité considérables pour les États qui ont choisi d’exonérer des fondations philanthropiques multimilliardaires. Ce qui est frappant ici c’est que, même s’ils subventionnent ces activités privées (par le biais d’exonérations d’impôt accordées aux donateurs), les États ne contrôlent ni les frais encourus par les finances publiques (c’est-à-dire le niveau de l’exonération par définition proportionnel aux dons), ni la manière dont ces ressources sont utilisées [11]. Selon les estimations, ces mécanismes représentent une part croissante de l’aide au développement mondial, et, par conséquent, la part du soutien financier de l’État dans l’aide publique au développement augmente forcément elle aussi [12]. Les États semblent s’engager dans un système d’aide au développement à deux niveaux. Un premier niveau que l’on peut qualifier d’« obligatoire » dans la mesure où il provient des budgets des États et qu’il est défini et approuvé ex ante par les parlements. Les fonds ainsi définis sont destinés à des actions spécifiques et alloués en fonction des priorités des gouvernements. Le second niveau répond à une logique de « solidarité ouverte », dont le volume et l’affectation dépendent uniquement du choix des citoyens. Si un contribuable décide de faire un don pour une certaine cause (par exemple le financement de l’éducation au Mali à travers une organisation caritative), l’État subventionne automatiquement ce geste. Ce changement de pratique représente une véritable révolution de l’aide au développement. Une révolution dont la communauté de l’aide n’a probablement pas encore saisi toute la portée.

Tableau 2

Types de besoins et d’innovations

Types de besoins Types d’innovations Financement biens publics mondiaux Financement accès aux services essentiels Financement convergence économique Ex : protection des forêts tropicales Ex. : appui aux politiques sanitaires nationales Ex : financement infrastructure lourde Une évolution vers des transferts financiers récurrents Ex : IFFIm, taxe billets aériens, PSE +++ +++ Nouveaux instruments pour une expansion de l’aide Ex : fonds d’investissement, garanties ++ ++ +++ À la recherche d’un effet systémique Ex : AMC et achats en gros, taxe carbone +++ ++ + Une distinction entre solidarité privée et solidarité publique qui s’estompe Ex. : Taxe de solidarité sur l’eau, facilitation des envois de fonds des expatriés +++ ++ Le signe + indique le degré de pertinence de chaque type d’innovation par rapport à chaque besoin.

Types de besoins et d’innovations

3.1.1 – L’APD mesure trop

43L’APD est victime de son propre succès. Créée pour mesurer un ensemble relativement étroit d’activités visant à encourager la convergence des économies des anciennes colonies avec celles de leurs anciens colonisateurs, elle est devenue l’unique référence permettant d’évaluer les flux financiers officiels Nord-Sud. Les mesures effectuées n’ont en conséquence que très peu à voir avec ce qui importe vraiment : déterminer ce que les individus ou les institutions consacrent à la réalisation d’un objectif donné et confronter cette information avec les coûts ou les résultats.

44En fait, la pertinence technique de l’APD vis-à-vis de son objectif historique (mesurer « l’aide au développement », dont la validité n’est absolument pas affectée par les nouveaux objectifs de l’aide internationale) est de plus en plus remise en cause, en raison des vides laissés par les définitions de l’OCDE. Desai et Kharas décrivent que « sur les 100 milliards et plus de dollars d’APD décaissés par les pays riches en faveur des pays pauvres en 2005, 60 milliards ont été utilisés pour l’allégement de la dette, la coopération technique, le secours d’urgence ou humanitaire et l’aide alimentaire, ne laissant que 40 milliards de dollars pour de véritables projets et programmes de développement » (Desai 2008). Cette acception de l’efficacité de l’aide au développement doit être nuancée : tout ce qui ne finance pas directement des projets et programmes de développement véritable n’est pas sans valeur.

45Les querelles de chiffres mises à part, il est évident que la mesure de l’APD inclut un ensemble disparate de dépenses, dont seule une minorité se traduit effectivement par le financement de programmes de développement destinés aux pays les plus pauvres du monde. Pour commencer, les frais administratifs des États bailleurs de fonds sont comptabilisés en tant qu’aide, ce qui n’est certainement pas la meilleure façon d’encourager l’administration de l’aide à se montrer efficace.

46Parmi les dépenses « non programmables » de l’aide, on retrouve également les bourses ou les subventions offertes à des élèves du monde en développement pour étudier dans les pays donateurs. Près de 2 milliards de dépenses de ce type ont été déclarées en tant qu’APD en 2004. Cela pourrait se justifier en partie si tous ces élèves retournaient travailler dans leur pays d’origine. Or, c’est rarement le cas. On peut donc légitimement se demander si un don permettant à un étudiant kenyan d’obtenir un diplôme universitaire en Angleterre et de trouver par la suite du travail dans une banque de la City doit véritablement être comptabilisé dans l’aide au développement.

47L’aide au développement comprend également les coûts d’accueil des réfugiés politiques issus des pays en développement, encourus par les nations donatrices. Si ces dépenses peuvent être parfaitement légitimes, leur relation avec le développement international est pour le moins ténue. Le secours d’urgence et l’aide alimentaire envoyée dans les zones de catastrophes naturelles ou de conflits comptent également comme APD. Depuis 1990, ces dépenses humanitaires ont bénéficié d’une part croissante des flux de l’aide au développement. Il ne s’agit en aucun cas de nier l’importance de ces dépenses de solidarité internationale permettant d’alléger la souffrance humaine. Toujours est-il que leur lien avec le développement économique et social à long terme des pays est très indirect.

48L’aide non programmable inclut également les processus d’allégement de la dette. Ce volet de l’aide au développement est en grande partie responsable de la progression des flux de l’APD depuis la fin des années 1990, atteignant en 2005 le taux record de 25 % de l’APD déclarée par les États membres du CAD de l’OCDE (Kharas 2007b). L’allégement de la dette a eu un impact significatif sur le développement : les différents cycles de restructuration de la dette ont clairement représenté un progrès pour les nations endettées qui ont retrouvé, grâce à eux, une marge de manœuvre essentielle dans leurs budgets nationaux. Au Mali, par exemple, l’allégement de la dette a permis à l’État de libérer des ressources budgétaires pour lancer des investissements. L’annulation de la dette malienne n’a en fait rien coûté aux bailleurs de fonds, dans la mesure où très peu d’entre eux s’attendaient à être remboursés. Il est aussi assez maladroit de comptabiliser l’annulation de prêts qui, au moment où ils ont été octroyés, n’étaient pas considérés comme une APD. Ainsi, par exemple, pendant sa guerre contre l’Iran, l’Irak a largement utilisé sa dette souveraine pour financer un armement sophistiqué fabriqué dans les pays industrialisés. Malgré cela, l’annulation de la dette de ce pays (riche en pétrole) est aujourd’hui comptabilisée en tant qu’aide publique au développement et vient gonfler les statistiques mondiales de l’aide. Les flux de l’APD en faveur de l’Irak atteignaient ainsi 6,5 milliards de dollars en 2006, dont la moitié correspond à l’allégement de sa dette.

49Au-delà de l’interminable polémique sur le caractère « artificiel » ou « réel » de l’APD, une chose est sûre : l’aide publique au développement comprend des éléments qui ne contribuent pas au financement du développement. Elle aurait donc bien besoin d’une sérieuse révision [13].

3.1.2 – L’APD ne mesure pas assez

50À l’inverse, les chiffres de l’APD ne tiennent pas compte de nombreux éléments qui contribuent activement au financement de la politique publique mondiale émergente. L’un d’eux, l’aide au développement des pays non CAD, n’apparaît nulle part dans les statistiques du développement international, en dehors d’estimations tout à fait non officielles et approximatives. Tout au long de la dernière décennie, les États non OCDE ont clairement occupé une part croissante dans l’aide au développement. L’aide de la Chine à l’Afrique a récemment fait l’objet de nombreux débats. Étant donné le type d’instruments utilisé par la Chine pour l’aide, il est extrêmement difficile de déterminer ce qui devrait être comptabilisé en tant qu’APD si la Chine devenait officiellement un donateur du CAD. Quoi qu’il en soit, Pékin est aujourd’hui un des principaux contributeurs du financement des infrastructures en Afrique subsaharienne. De nombreux riches États pétroliers arabes ont également des politiques d’aide très généreuses, sans que leurs efforts en faveur du développement international n’apparaissent nulle part dans les chiffres de l’APD mondiale. Le monde a changé. Aujourd’hui, le club des 22 donateurs souverains traditionnels formant le CAD ne peut plus prétendre parler au nom de l’ensemble de la communauté mondiale des bailleurs de fonds.

51Les estimations montrent qu’au cours des dernières années, la solidarité privée est devenue la partie la plus dynamique de l’aide au développement. Au total, les dons privés en faveur d’actions de développement sont évalués à près de 50 milliards de dollars (Desai 2008), soit la moitié du montant, que nous savons surévalué, de l’aide publique au développement. Malgré cela, cette contribution non négligeable au financement de l’agenda des politiques publiques globales n’apparaît pas non plus dans les mesures officielles de l’aide au développement. Plus surprenant encore, les subventions publiques accordées aux acteurs privés de la solidarité internationale, sous la forme d’exonérations d’impôt, sont elles aussi invisibles dans les statistiques officielles de l’aide au développement du CAD. Or pour certains pays, tels que les États-Unis, ces montants sont considérables.

52Nombres d’instruments novateurs conçus au cours des dernières décennies pour financer le développement ne sont pas non plus comptabilisés dans l’APD, qui ne prend en considération que les prêts et dons comprenant un élément-don d’au moins 25 %. C’est, par exemple, le cas d’une grande partie des prises de participation ou des garanties de prêt en faveur de l’investissement public, deux instruments qui peuvent pourtant avoir un impact considérable sur le développement. La plupart des nouveaux instruments cités plus haut n’arrivent pas, pour une raison ou une autre, à s’inscrire dans la définition anachronique actuellement en vigueur. L’absence de prise en compte de ces instruments dans la mesure de l’aide au développement désincite les pays à les utiliser, et n’encourage pas non plus à l’innovation d’autres instruments. Le cas des garanties est ainsi particulièrement pervers : la définition officielle ne permet en effet leur inclusion que si elles sont engagées. Financez mal le développement, et vous serez récompensés… Il est également surprenant que l’APD ne comptabilise pas les financements non concessionnels. Lorsque les marchés ne jouent pas leur rôle et que le crédit vient à manquer, comme nous l’avons récemment vécu lors du resserrement mondial du crédit, ces financements peuvent être cruciaux pour les politiques de développement, même lorsque ceux-ci n’incluent aucun élément-don. Il est de plus difficile de comprendre le caractère arbitraire de la définition de la « concessionnalité ». La définition actuelle est une incitation à utiliser plus de fonds publics que nécessaire pour atteindre l’objectif visé. Pour l’aide non liée, par exemple, la concessionnalité implique que l’élément-don dépasse 25 % du prêt. Mais pourquoi faudrait-il éliminer un élément-don de 10 %, par exemple, s’il ne faut pas plus de 10 % pour soutenir l’activité en question ? Les normes existantes pourraient être justifiées si le but était de mesurer une certaine forme de coûts budgétaires. Mais, comme le montre l’inclusion des processus d’allègement de la dette, ce n’est pas ce que fait l’indicateur d’APD.

53Plusieurs autres activités essentielles de la communauté internationale sont également mises de côté, car considérées comme trop éloignées du « cœur » de l’agenda des OMD. C’est, par exemple, le cas de certaines activités de maintien de la paix ou la gestion de situation de post-conflit, de la formation de forces de police internationale, de la construction de prisons, etc. De l’avis quasi général, de tels efforts sont cependant essentiels pour construire les bases d’un redressement économique durable. C’est également le cas du soutien financier en faveur de la préservation de la culture et du patrimoine, dont les dépenses sont rarement enregistrées en tant qu’aide au développement. Beaucoup de programmes de l’UNESCO dans le domaine de la conservation du patrimoine culturel ou de la promotion des cultures contemporaines souffrent de cette définition par trop stricte de l’APD.

3.1.3 – L’APD mesure à mauvais escient

54Comme nous l’avons vu, le concept actuel et complexe de l’APD répond davantage à un objectif politique : atteindre la fameuse cible de 0,7 % du PIB. Mais il ne nous donne aucune information sur ce dont nous avons vraiment besoin pour piloter cette politique de façon cohérente et efficace. Quatre éléments d’information cruciaux ne sont pas inclus dans les mesures existantes :

• Premièrement, quel est le montant des fonds réellement mobilisés pour financer cette politique publique globale, indépendamment de leur origine ou de la façon dont ils sont mis à disposition ? La communauté internationale est aujourd’hui très mal équipée pour évaluer cet indicateur élémentaire mais néanmoins fondamental. Actuellement, l’APD n’enregistre pas les volumes totaux consacrés aux politiques globales, en particulier lorsque ces volumes sont non concessionnels ou privés, même si le financement non concessionnel offert par des institutions non lucratives (publiques ou privées) peut souvent contribuer à apporter une solution efficace aux défaillances du marché.
• Deuxièmement, quels sont les impacts des projets et programmes financés ? Combien d’enfants ont-ils eu accès à la vaccination ? Combien de kilomètres carrés supplémentaires de forêt tropicale ont-ils été sauvés de la déforestation ? De combien le PIB a-t-il augmenté ? Parce que les seules mesures de l’APD ne concernent que des facteurs financiers et ne sont pas reliées aux objectifs des politiques qu’elle vise, elles ne nous apprennent rien sur ses impacts. En allant plus loin, elles ne mesurent pas non plus ce que l’APD détruit. En générant de la croissance économique, quelle quantité de CO2 supplémentaire les projets d’APD émettent-ils ? Quelles ressources naturelles détruisent-ils ? La recherche, un élément non admissible dans l’APD, est un exemple symptomatique de cette relation difficile entre les intrants et les résultats. Les sommes importantes consacrées à la recherche scientifique par les institutions gouvernementales, l’OCDE, le PNUD ou la Banque mondiale ont-elles conduit à des résultats ? Ces recherches ont-elles bénéficié aux États de l’OCDE ou aux pays en développement ? Des réponses devraient être apportées à ces questions.
• Troisièmement, quels sont les coûts de l’aide au développement pour les différents États donateurs ? Cette information a beau être la donnée de référence la plus logique pour comparer les contributions des États au développement international, elle est introuvable. Bien que les dons soient directement liés aux budgets des États, le « manque à gagner fiscal » de l’exonération d’impôt qui aide les ONG et fondations à attirer la générosité publique (et permet d’éviter les droits de succession) n’est pas comptabilisé. Pas plus que le coût des financements concessionnels et, dans une large mesure, des garanties et autres instruments innovants de financement.
• Enfin, quels sont les coûts administratifs de la mise en œuvre de ces politiques publiques ? Les normes de l’APD permettent certes de déclarer les coûts administratifs mais, étonnamment, ils sont ensuite dilués de façon assez commode dans le grand fourre-tout de l’aide au développement. Il serait pourtant intéressant de pouvoir identifier clairement quelle partie des fonds est dépensée sur le terrain, et a un effet keynésien direct, et quelle partie est dépensée en dehors des pays en développement (ce qui d’ailleurs ne signifie pas qu’elle est illégitime ou non productive).

Figure 3

Le monde complexe de la solidarité internationale que nous connaissons aujourd’hui

3.2.1 – Rebaptiser la politique

59Nous suggérons d’abandonner la dénomination APD au profit d’un nouveau sigle : FPG, pour « financement des politiques publiques globales ». Celui-ci n’est pas plus mystérieux qu’APD, une abréviation longtemps associée à des pratiques condescendantes. Il recouvre le financement des trois composantes fondamentales du développement durable [14] : la convergence entre les économies du Nord et du Sud ; un meilleur accès aux services essentiels dans l’ensemble du monde ; et la fourniture de biens publics mondiaux (protection de l’environnement, santé internationale, etc.) Bien que le FPG aille au-delà des objectifs économiques et des méthodes traditionnelles, il ne les exclut pas non plus. L’élargissement du champ couvert par le FPG mettra en évidence la transformation de la nature de l’aide au développement, et donc de ces modes de mesure. Il devra permettre aux pays contributeurs de déclarer, dans des catégories définies, un ensemble d’activités qui pour légitimes et utiles qu’elles soient, ne peuvent honnêtement être rapportées à l’aide au développement. Cette proposition a plusieurs conséquences. Examinons-en quelques-unes des plus importantes.

3.2.2 – Mesurer les volumes

60Nous pourrions commencer par revoir nos statistiques en considérant l’ensemble des données disponibles sur le financement de l’aide au développement, quels que soient sa provenance et son degré de concessionnalité. Les ressources non concessionnelles, mises à disposition par des organismes à but non lucratif ou dirigées vers des actions de développement concertées par une vision politique, pourraient être déclarées en tant que financement des politiques globales. Même si au départ, leur mesure risque de manquer de précision, elle pourrait constituer un étalon de mesure pour évaluer le volume effectif du financement du développement, une fois prises en compte toutes les ressources publiques, privées et « hybrides » existantes concourant à la mise en œuvre des politiques publiques internationales.

61Chaque institution (privée ou publique) ou État devrait déclarer des volumes bruts et nets pour trois ensembles d’objectifs : i) la promotion de la croissance économique des nations les moins développées ; ii) la promotion du bien-être humain et la réduction des inégalités dans le monde ; iii) la préservation ou la production de biens publics mondiaux, qui pourrait comprendre une liste de politiques spécifiques internationalement acceptées (réchauffement de la planète, biodiversité, pandémies internationales, paix et sécurité, aide humanitaire, systèmes financiers et commerciaux internationaux, migrations internationales et politiques démographiques, diversité culturelle, etc.). Une catégorie spécifique pourrait être identifiée pour enregistrer les efforts spécifiques de renforcement des capacités destinées aux pouvoirs publics et aux sociétés des pays en développement.

3.2.3 – Mesurer les résultats

62On peut également envisager une mesure des impacts des actions de développement ou d’autres politiques publiques à l’échelle mondiale. Elle aurait l’avantage d’encourager l’innovation et permettrait de se concentrer sur le cœur de la question : l’impact de ces politiques. Une méthodologie commune devrait permettre de comparer les résultats atteints par des actions, systémiques (GAVI), programmatiques (appui budgétaire aux politiques de santé), ou orientées sur un projet (construction d’hôpitaux). Ce paradigme donnerait la possibilité à chaque acteur de l’aide au développement, quelle que soit sa nature (publique ou privée, bailleurs de fonds traditionnels ou donateurs émergents, etc.) d’évaluer les résultats de son action et les résultats pourraient être ouverts à la vérification.

63L’évaluation ex post devrait en conséquence être remaniée et améliorée. Les bailleurs de fonds (bilatéraux, multilatéraux, ONG, fondations, etc.) procèdent habituellement à des évaluations internes. Dans le meilleur des cas, l’organisme qui en est chargé est indépendant et ses rapports sont publics. Malgré cela, il reste de nombreuses distorsions. L’évaluation ex post se concentre sur les institutions individuelles, mais ne tient pas compte des impacts globaux des politiques internationales au niveau mondial ou national. Elle s’appuie sur des méthodologies très différentes rendant la comparaison entre institutions impossible dans la plupart des cas. Comme le suggère le CGDev (Savedoff et al. 2006), un effort international doit être entrepris d’urgence pour combler cette lacune notamment en impliquant les pays bénéficiaires et leurs sociétés civiles. Il s’agirait également d’harmoniser les méthodologies utilisées par les institutions, d’accroître la transparence, et d’entreprendre des évaluations mondiales, régionales et locales des politiques, instruments, etc. Cette initiative devrait également mettre au point un système mondial de notation et de classement des institutions publiques et privées, cohérent avec ces nouvelles méthodologies. Cela créerait une émulation et, au final, encouragerait les acteurs les plus faibles à rester à l’écart du processus.

3.2.4 – Mesurer les efforts et les coûts publics

64Nous pourrions enfin envisager de définir le « financement des politiques publiques globales » (FPG) comme les efforts budgétaires des États en faveur d’un ensemble de causes mondiales. Il serait approché par le montant des fonds publics destinés à financer des politiques mondiales, tous instruments confondus et quels que soient les instruments à travers lesquels ces ressources sont acheminées. Cette approche basée sur les coûts inciterait les pays à maximiser l’efficacité de leurs instruments, de façon à améliorer l’impact par euro ou dollar dépensé. Le FPG inclurait naturellement les exonérations d’impôt qui subventionnent les initiatives de solidarité privées.

65L’approche que nous proposons ici permettrait aussi de mesurer plus clairement les coûts administratifs. Ceux-ci sont non seulement élevés, mais mal connus, de même que les modèles d’efficacité appliqués par les institutions. Le FPG est-il une industrie à coût fixe ou variable ? Les petits projets sont-ils plus efficaces que les grands ? Est-il plus efficace d’opérer dans des secteurs différents ou avec des acteurs différents ? Aucune réponse ne peut être apportée à ces questions sans en savoir plus sur les coûts. Aussi ancillaire que cela puisse paraître, leur optimisation est essentielle si l’on veut améliorer les politiques mondiales émergentes.

3.3.1 – Que faire avec l’objectif de 0,7 % ?

67Le conserver, mais le clarifier.

68La cible de 0,7 % du PIB a joué un rôle important au niveau de la communication et a aidé à identifier les pays peu performants en la matière. Évidemment, fixer le but d’une politique en fonction de ses ressources budgétaires ne constitue pas vraiment la meilleure approche. Tout en gardant ceci à l’esprit, il n’est néanmoins pas inutile de disposer d’une donnée de référence quant aux ressources à consacrer à une politique, ne fusse que parce qu’elle est aisée à communiquer. On peut donc conserver le chiffre de 0,7 %, tout en précisant par exemple, qu’il ne s’applique qu’à la seconde catégorie d’action (c’est-à-dire la promotion du bien-être humain et la lutte contre les inégalités). Une autre possibilité serait de modifier la cible (en la portant par exemple à 1 % ou 1,5 % du PIB) et d’y inclure les trois sous-catégories de politiques publiques mondiales (i. la croissance économique, ii. le bien-être humain ; et iii. les biens publics mondiaux).

3.3.2 – Le CAD de l’OCDE doit-il continuer à exister ?

69Oui, et il faut l’élargir.

70Aussi frustrant qu’ait pu s’avérer le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, en tant que plateforme de négociation, il est indispensable. Trop formel et trop étriqué dans sa version actuelle, il pourrait gagner en substance et élargir son champ d’action. Beaucoup de pays et organisations ne veulent ou ne peuvent faire partie de l’OCDE, mais souhaiteraient disposer d’un espace de débat des politiques mondiales, des normes établies et des évaluations effectuées, qui forgerait une base de connaissance collective aujourd’hui inexistante. Grâce à sa puissance d’action, l’OCDE peut constituer un « moteur » remarquable de production de ce bien public – ce qui est d’ailleurs exactement son mandat. Le CAD pourrait donc élargir son champ de compétence et impliquer les gouvernements et agences non OCDE, les ONG, les fondations et même les entreprises (ou leur cadre d’organisation) engagées dans des actions de responsabilité sociale. Ce groupe présenterait alors un visage très différent de celui du CAD actuel. Il lui faudrait alors un nouveau nom, tel que le « forum du financement des politiques mondiales ».

71Le système des Nations Unies a évidemment un rôle crucial à jouer dans cette rénovation, et il est probable qu’une joint venture PNUD/CAD constituerait la plateforme la plus adéquate et la plus légitime pour la réalisation de cet engagement mondial. Les institutions de Bretton Woods pourraient également assumer un rôle important, semblable à celui qu’elles jouent d’ailleurs de plus en plus dans le CAD actuel, à savoir apporter du contenu et exploiter l’information rassemblée.

3.3.3 – Comment réaliser un tel changement ?

72Par la négociation.

73Dans notre monde d’action hyper-collective, il est totalement impossible d’imposer de façon unilatérale un tel changement dans les politiques internationales. La réflexion, la discussion et la négociation collectives sont les seuls moyens permettant d’avancer, étant donné qu’aucun des acteurs actuels des politiques mondiales n’accepterait des décisions imposées par le haut – fussent-elles prises par le G8 ou le G20. Comme nous l’avons vu, les membres de l’OCDE ont perdu le monopole des politiques publiques globales, et on peut légitimement penser qu’ils ont activement contribué à cette situation, en particulier par leurs politiques budgétaires. À eux d’en tirer les conséquences : de nouveaux acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux sont aujourd’hui entrés dans l’arène et veulent prendre part aux décisions.

74Ce changement ne se fera ni du jour au lendemain ni spontanément. À un moment donné, un ensemble d’acteurs devra prendre une décision et clarifier cette politique mondiale émergente en la rendant plus ouverte, mieux mesurée, évaluée et communiquée [15]. Tel est l’effort à fournir pour obtenir une plus grande efficacité. Cela en vaut-il la peine ? Le monde de demain exigera toujours davantage d’actions communes. Un nombre croissant de biens publics devront être défendus, et plus de maux publics mondiaux combattus. La solidarité internationale devrait être renforcée et non affaiblie. De nouvelles politiques sociales mondiales devront accompagner le resserrement des liens commerciaux et financiers mondiaux. Les migrations et les inégalités internationales ont d’ores et déjà façonné un paysage social international qui devra être géré. Les catastrophes naturelles ou humaines de plus en plus destructrices nécessiteront toujours plus de secours international. La résolution, la prévention, et la gestion des conflits resteront au premier rang de nos préoccupations. Il est donc plus que temps de clarifier nos idées.

75Annoncer la disparition de l’APD n’est ni un aveu de défaite, ni une déclaration de victoire contre la pauvreté, mais un simple constat : les temps ont changé et il faut le reconnaître sans langue de bois. Passer de l’APD au FPG, c’est reconnaître que les politiques, les acteurs et les instruments ont eux aussi évolué. C’est pourquoi un instrument de mesure bureaucratique, vieux de plusieurs décennies, a aujourd’hui besoin d’une sérieuse refonte pour pouvoir appréhender les défis des politiques mondiales de ce siècle.