Incitations et impacts différentiels

7 Est-ce que la manière dont des montants équivalents d’aide sont délivrés peut influencer les résultats ? Répondre à cette question implique de regarder les différentes structures d’incitations des prêts et des dons au titre de l’APD. Nous faisons la revue ci-dessous de certains des résultats de la littérature.

8 Lerrick et Meltzer (2002) ainsi que Radelet (2005) soutiennent que les prêts créent des incitations perverses, liées en particulier aux pressions sur les créditeurs de faire de nouveaux prêts qui permettent aux pays de rembourser les plus anciens, tandis que les dons peuvent être conçus pour créer des incitations positives. Contrairement aux prêts, les dons ne contribuent pas à l’abîme de la dette. De plus, Bulow et Rogoff (2005, p. 5) notent une tendance à pratiquer le « prêt défensif » en octroyant de nouveaux prêts dans le but notamment de financer le remboursement des plus anciens : « les banques multilatérales de développement ont quelquefois leurs propres pressions internes pour prêter, induisant les pays en développement politiquement fragiles à accepter une dette non voulue ». Ces remarques, toutefois, semblent faire référence à une utilisation inefficiente de l’instrument du prêt plutôt qu’à un problème intrinsèque. La suggestion de Radelet que l’allocation des dons de l’AID, à l’opposé des prêts, devrait être basée seulement sur le revenu du pays receveur peut avoir quelque attrait pratique mais ne devrait pas être construite comme une théorie. Une simple analogie suggère combien les prêts peuvent aider les emprunteurs à échapper à la pauvreté : la microfinance autorise l’accès aux liquidités (taux d’intérêts élevés) pour les ménages pauvres et contraints ce qui leur permet de s’engager dans des activités hautement productives. Il n’y a pas de raisons a priori pour écarter l’idée que les prêts d’APD aux pays puissent produire des résultats similaires. Donc les objections émises contre l’usage des prêts devraient en fait nous faire porter l’attention sur le défi d’utiliser les prêts d’APD sous une contrainte forte de solvabilité de la dette. Alors qu’il n’y aurait pas de sens à accroître encore la dette actuelle des pays pauvres très endettés (PPTE), se réfréner de leur prêter de nouveau tant que la solvabilité demeure un problème est une réponse appropriée mais contingente. Sûrement, une idée puissante pour restaurer la solvabilité est précisément de restaurer la capacité à emprunter. Un des défauts des prêts passés était que les risques étaient insuffisamment pris en compte et que l’instrument typique de l’APD était trop archaïque pour s’adapter à la contrainte de solvabilité d’un pays pauvre, contrainte largement dépendante des chocs externes.

9 Ce que cette littérature dès lors pointe du doigt est un problème spécifique de gestion de la dette. Elle ne donne toujours pas de clés sur la question de l’efficacité respective des dons et des prêts. Le jury est toujours largement dépassé, mais un nombre d’études récentes portent un éclairage nouveau sur l’impact pour le pays bénéficiaire de l’instrument d’APD utilisé.

10 Premièrement, il est intéressant de se demander comment l’APD se relie au sujet de la fiscalité locale. Puisque les dons n’appellent pas de remboursements, il y a une désincitation potentielle à la mobilisation des recettes fiscales et à la qualité des dépenses publiques. Une dépendance croissante à l’aide externe peut en résulter. En principe, les remboursements de prêts devraient aider à construire une discipline fiscale et à promouvoir une utilisation efficiente des fonds. Avant de se tourner vers les résultats empiriques, toutefois, l’argument théorique dans son ensemble doit être spécifié. Dans un cadre dynamique dans lequel les pays bénéficiaires s’appuient sur la perpétuation des dons et dans lequel les institutions de développement veulent produire un niveau donné d’APD, la structure d’incitations est plus complexe. Par exemple, il est possible de lier de manière crédible le renouvellement d’un don à un niveau donné de discipline fiscale dans le pays récipiendaire, alors la désincitation mentionnée ci-dessus est compensée par l’incitation positive d’obtenir le renouvellement de ses flux de dons. Cependant, un comportement possible visant à « pousser aux dons » de la part des institutions de développement pourrait une nouvelle fois affaiblir cette incitation. Plus qu’un problème d’opposition dons – prêts, il s’agit d’une autre version du dilemme du Samaritain de Buchanan (1975).

11 Dans une étude ONU/WIDER, Odedokun (2003) utilise des donnés annuelles en panel de 1970 à 1999 sur 72 bénéficiaires de l’APD et trouve que les prêts subventionnés sont typiquement associés à des niveaux plus élevés de recettes fiscales, une consommation publique plus basse, des taux d’investissement plus élevés et une moindre dépendance au financement externe du déficit public. Dans les pays pauvres, un niveau plus élevé de dons dans l’APD totale est associé à un moindre effort de taxation. Gupta et al. (2004) considèrent dans une étude du FMI un ensemble de 107 pays qui ont bénéficié de l’APD entre 1970 et 2000 et évaluent l’impact différentiel des dons et des prêts sur l’effort fiscal national. Ils trouvent qu’une augmentation de l’APD globale (la somme des dons et des prêts subventionnés) conduit à un déclin dans les recettes fiscales du pays receveur. McGillivray et Ahmed (1999) et Sugema et Chowdhury (2005) arrivent à des conclusions similaires en utilisant des données sur les Philippines et l’Inde respectivement. Mais Gupta et al. (2004) regardent aussi l’impact différentiel des dons et des prêts. Ils trouvent qu’une hausse des dons se traduit par des recettes plus faibles : 28 pour cent de chaque dollar supplémentaire sont contrebalancés par un moindre effort fiscal. Inversement, les prêts tendent à être associés avec des revenus de l’Etat croissants. Dans les pays à faibles institutions, les dons supplémentaires sont complètement contrebalancés par une réduction des revenus nationaux (voir aussi Clements et al., 2004).

12 Un deuxième ensemble de questions porte sur l’impact différentiel des dons et des prêts sur la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Nunnenkamp, Thiele et Wilfer (2005) se livrent à une simple analyse de corrélation pour évaluer si les dons et les prêts ont des impacts différents sur la croissance économique. Ils s’intéressent à la relation entre d’un côté l’APD nette totale, les prêts nets totaux, les dons totaux et l’élément de don dans les engagements d’APD (calculé comme le produit du don tel que défini dans les statistiques du CAD et les engagements d’APD) et, de l’autre, la moyenne de la croissance par tête dans les revenus nationaux bruts sur les cinq années suivantes. Leur analyse ne met pas au jour un impact substantiel de la distribution de l’APD par les dons ou les prêts sur la croissance économique. Toutefois, la littérature sur l’efficacité de l’aide a largement ignoré la question de savoir si la manière dont l’aide est délivrée (entre prêts et dons) joue. Clemens et al. (2004) se penchent précisément sur cette question, en distinguant l’APD selon ses divers motifs : les objectifs humanitaires, dont on ne peut attendre qu’ils promeuvent la croissance à court terme ; l’aide à impact de long terme pour soutenir la démocratie, l’environnement, ou la constitution de capital humain, qui devrait contribuer à la croissance de long terme, un effet qui ne sera pas observable dans les analyses de court et de moyen terme d’impact de l’aide sur la croissance ; et l’aide à impact de plus court terme comme le financement d’infrastructures. Ils trouvent une relation positive entre cette dernière catégorie (53 % des flux d’aide) et la croissance économique, nonobstant les indicateurs de gouvernance. Ils ne différencient pas entre les dons et les prêts. Cependant, les dons sont clairement mieux adaptés que les prêts pour fournir l’assistance humanitaire et pour financer les dépenses d’impact de long terme, au moins dans les pays qui ont toujours une base fiscale limitée. Dès lors, la question semble se réduire à celle de savoir si les investissements potentiellement productifs devraient être financés à travers des dons ou des prêts.

Equivalence entre les dons et les prêts

13 Au cœur de l’argument de Lerrick-Meltzer (2002) se trouve l’idée que tous les prêts subventionnés devraient être pensés comme une combinaison arithmétique entre un don et un prêt de marché (voir l’annexe 1 pour une élaboration plus poussée). L’APD devrait plutôt être composée de dons directs, et les marchés ou les intermédiaires financiers fourniraient les prêts. Cela se passerait sans coût supplémentaire ni pour le bailleur ni pour le bénéficiaire.

14 C’est une discussion qui en vaut la peine. Son mérite repose sur la décomposition d’un prêt concessionnel en ses différentes parties : non seulement cela contribue à une plus grande transparence, mais cela met aussi en lumière l’utilisation de l’argent des contribuables (moins visible dans un prêt concessionnel) et invite à se concentrer sur la logique de recourir à des subventions en premier lieu. Une des questions cruciales au sujet de l’APD est pourquoi, quand et comment utiliser des subventions. Avec des prêts subventionnés, il y a un risque que la subvention soit simplement justifiée par la quête d’une part de marché dans une situation de compétition avec les autres donneurs et les institutions financières. Rentrer dans le détail contribue ainsi à une meilleure efficience.

15 L’argument de Lerrick et Meltzer, toutefois, nécessite des réserves. Il est basé sur l’hypothèse que les pays en développement ont un accès parfait aux marchés internationaux de capitaux. Leur capacité de dépenses est alors déterminée par leur richesse et les taux d’intérêts internationaux. Les dons et les prêts subventionnés sont dans ce cas parfaitement équivalents. Il ne peut donc y avoir une controverse prêts ou dons que si les pays en développement n’ont pas un accès total aux marchés internationaux de capitaux. Sous des contraintes de liquidité et pour n’importe quel niveau donné de volonté d’engagement de ressources fiscales du côté du bailleur, beaucoup de gouvernements de pays en développement vont y perdre en termes de disponibilité totale de ressources si l’APD n’est disponible qu’à travers des dons. Si un pays qui fait face à une contrainte de liquidité manque d’accès aux marchés de capitaux, alors les prêts des agences de développement relâchent cette contrainte. L’argument se réduit à savoir si oui ou non les pays en développement souffrent de contraintes de liquidités et pourquoi, et aussi si les institutions du développement sont légitimes pour y remédier. La première question est d’ordre empirique. Il y a une vaste littérature montrant des preuves que ces pays souffrent de contraintes étendues de liquidités.

16 Une première explication au cœur de Bulow et Rogoff (2005) repose sur l’idée que les PVD sont insolvables à cause du manque d’institutions crédibles qui leur rappelleraient leurs engagements à rembourser la dette. Les prêts subventionnés dans ce cas n’ont de sens que si les institutions de développement multilatérales (comme dans Bulow et Rogoff) ou bilatérales sont dans une meilleure position que les marchés privés pour obtenir le remboursement en dépit des faiblesses institutionnelles locales. Bien qu’il n’y ait pas de preuves empiriques de cet effet, il reste plausible que les institutions de développement ont une meilleure connaissance des institutions locales et ont établi des relations de long terme qui peuvent fournir une influence significative. Cet argument est sous-jacent dans l’explication de Rodrik (1995) de l’existence de prêts multilatéraux.

17 Une autre explication est reliée au « paradoxe de Lucas » (Lucas, 1990). Lucas posait la question de savoir pourquoi le capital ne circulait pas des pays riches vers les pays pauvres. Dans un cadre néoclassique avec une fonction de production standard à rendements d’échelle constants, le rendement du capital devrait être plus élevé dans les pays où le capital est rare et les PVD devraient recevoir des flux massifs de capitaux. L’explication précédente, basée sur le risque national, fournit une réponse possible. Alfaro et al. (2005) concluent aussi de leurs investigations empiriques sur la période 1970-2000 que la faible qualité institutionnelle a été l’explication majeure de ce paradoxe. Mais Lucas a ouvert des pistes plus poussées basées sur les externalités associées au capital physique et humain qui en fait remettent en question la validité du modèle néoclassique.

18 A un niveau basique, la profitabilité d’un investissement en capital (privé ou public) dépend de la présence d’actifs complémentaires (notamment publics) : routes, ports, aéroports, télécommunications, haut niveau d’éducation, etc. Cette défaillance de marché fournit une justification puissante pour l’APD en tant que soutien à l’accumulation primitive du capital afin d’atteindre un niveau critique du stock de capital au-delà duquel des investissements supplémentaires seront profitables. Pour financer une telle accumulation primitive du capital, les dons sont une possibilité, mais les prêts constituent en théorie un instrument préférable précisément parce qu’il y a un éventuel retour sur investissement. Les caractéristiques des prêts subventionnés (période de grâce, maturités longues, et faibles taux d’intérêts) leur permettent d’être adaptés à ce type d’investissement considéré.

19 Cohen et Soto (2004) et Causa et Cohen (2005) font porter l’attention sur une autre explication, basée sur l’insuffisante intégration au commerce international des pays pauvres. Ils remettent en question la validité de l’assertion selon laquelle le capital est rare dans les PVD. Plus précisément, l’affirmation est valide en termes de volume (ce qui compte du point de vue des PVD et dans l’optique de la croissance), mais pas en termes de valeur. La comparaison en volume est basée sur les prix et les taux de change exprimés en PPA (à la Summers et Heston, 1988 et 1991). Mais ce qui compte du point de vue d’un investisseur international est le rendement du capital en valeur, c’est-à-dire, en dollar. Le paradoxe de Lucas se dissipe en fait quand le calcul est fait en dollars. En d’autres termes, les investissements dans les pays en développement pourraient être socialement profitables, mais le prix relatif local du capital est trop élevé. Cette discussion se rapproche du débat prêts ou dons dans le sens où un manque d’intégration aux marchés mondiaux agrandit la différence mentionnée ci-dessus et signifie qu’un pays en développement pourrait ne pas obtenir l’accès désiré au financement des marchés privés extérieurs. En outre, les prêts internationaux doivent être remboursés en monnaie étrangère, ce qui affecte la capacité de remboursement du pays. Dans la mesure où des investissements socialement profitables impliquent des importations de biens d’équipement, les dons (ou éventuellement les prêts en monnaie locale) doivent alors être préférés aux prêts en monnaie internationale (à moins que l’investissement considéré aide à construire la capacité d’exportation du pays et apparaisse de manière plausible pouvoir créer suffisamment de ressources en monnaie étrangère pour payer le service de la dette).

20 Une quatrième explication de l’insuffisant accès des PVD aux marchés internationaux de capitaux est liée à la volatilité de leurs ressources. Une grande volatilité se traduit par des spreads plus élevés à mesure que le risque perçu des investissements s’accroît. En retour, des spreads élevés limitent la capacité d’emprunt. Kharroubi (2005) montre comment la volatilité tend à exclure les pays pauvres des marchés financiers internationaux. En l’occurrence l’explication ne se trouve pas dans la mauvaise gouvernance ou dans un faible rendement moyen du capital, mais dans les imperfections des marchés internationaux, à savoir la relation entre l’absence d’un mécanisme crédible et efficace pour la résolution du problème de la dette et le niveau des spreads. Une autre imperfection est que les prêts privés aux PVD n’ont pas aidé à lisser la consommation par tête mais tendent à accroître la volatilité de la consommation (Reisen et Maltzan 1999). Les asymétries d’informations génèrent aussi un comportement moutonnier avec un risque d’excès à la fois en termes de sur ou de sous-investissement.

21 Cette discussion illustre le fait que lorsque les pays manquent d’accès aux marchés internationaux de capitaux, ce n’est pas, ou pas seulement, dû à la mauvaise gouvernance ou aux faibles institutions. Il peut y avoir des investissements socialement productifs qui ne sont pas spontanément financés (voir annexe 2). C’est l’un des types de justification par les défaillances de marchés de l’APD. Il n’existe pas a priori de raison selon laquelle une approche constituée de dons uniquement serait appropriée. Nous affirmons en fait, au contraire, qu’une stratégie de production de prêts a plus de sens si elle se concentre beaucoup plus que par le passé sur le problème de la solvabilité de la dette et apporte automatiquement des réponses aux risques d’insolvabilité. Nous soutenons aussi que les agences de développement sont mieux placées que les marchés pour produire ces prêts.

2 – Prêts subventionnés, dons et solvabilité de la dette

22 La défense de la restauration de la solvabilité de la dette à travers la réduction et l’annulation de la dette a été envahissante. Toutefois, cela n’implique pas que les instruments de la dette doivent être discrédités. En effet, une des logiques sous-jacentes à la restauration de la solvabilité de la dette serait de permettre aux pays surendettés de restaurer leur accès au marché de la dette. Kapur (2002) met l’accent sur les chocs plutôt que sur une insuffisante fiabilité des dons d’APD pour expliquer la crise de la dette. L’idée que les pays pauvres surendettés ne devraient désormais plus recevoir que des dons directs risquerait de les signaler comme des pays dépendants de la générosité internationale, condamnés à demeurer sous assistance et incapables de retrouver l’accès aux marchés financiers internationaux. Par exemple, Hernandez et Katada (1996) trouvent dans une étude sur 32 pays pauvres africains sur la période 1984-1993 que les investissements privés sont victimes d’un effet d’éviction par les dons. Inversement, les prêts des institutions multilatérales de développement sont apparus comme complémentaires aux investissements privés (Ratha 2001, un point toutefois débattu par Rodrik 1995). Une question cruciale repose sur la possibilité d’utiliser les prêts d’APD plus efficacement que par le passé.

23 Ici, nous insistons sur la vulnérabilité aux chocs externes comme un facteur majeur derrière la crise de la dette des PVD. L’instabilité des prix des ressources naturelles a depuis longtemps été reconnue comme une source majeure de vulnérabilité pour les PVD. Il existe de nombreuses preuves de l’impact négatif de l’instabilité des exportations sur la croissance économique et de la volatilité économique sur la croissance (Ramey et Ramey, 1995). Une question importante pour les bailleurs est de se demander comment l’APD peut aider à réduire la vulnérabilité (pour une discussion, voir Guillaumont et al., 2003). Nous pensons que des prêts de développement bien conçus sont supérieurs aux dons directs (et complémentaires à ceux-ci) pour tenter de répondre au problème de l’allégement des coûts. En résumé, il y a un double objectif : amener à un usage productif les ressources liées à la générosité de la nature, et réduire les remboursements de dette quand le débiteur fait face à un choc négatif. Les prêts peuvent être conçus pour atteindre les deux objectifs et on peut démontrer qu’ils sont supérieurs aux dons (voir le modèle stylisé dans l’annexe 2). En effet, plus grande est la volatilité des ressources d’un pays, plus grande est la supériorité des prêts subventionnés par rapport aux dons, à condition que des clauses spécifiques soient attachées à ces prêts.

24 Alors que le problème est connu et compris depuis longtemps, et en dépit de plusieurs essais, la communauté internationale a jusqu’ici échoué à trouver une solution pratique. Les mesures pour stabiliser les prix des exportations de ressources naturelles ont échoué face aux coûts élevés et persistants des distorsions ainsi créées, étant donné l’évolution des marchés. Des mécanismes comme le Stabex [5] ont été conçus pour fournir une assistance contra-cyclique. En pratique, cependant, ils fonctionnaient plutôt pro-cycliquement et n’ont pas atteint leurs objectifs. Il y a plusieurs raisons. Le principe de stabilisation automatique du Stabex a été affaibli par la décision de cibler les fonds de stabilisation aux secteurs agricoles affectés par les baisses de prix, ce qui a conduit à des délais considérables dans la mesure où la Commission était désireuse de surveiller les fonds du Stabex (Collier et al., 1999). Mais la nature des chocs a aussi rendu l’instrument plutôt inadéquat. Au lieu d’être cycliques, les chocs de prix ont eu tendance à être permanents. C’est aussi l’une des raisons pour laquelle les rééchelonnements ad hoc de la dette ont souvent laissé les pays débiteurs avec un fardeau de dette croissant qui éventuellement devenait trop lourd, puisqu’ils étaient basés sur l’espoir erroné que des prix plus élevés et un environnement économique plus facile pourraient éventuellement renflouer les pays surendettés.

25 Guillaumont et al. (2003) discutent de plusieurs moyens d’utiliser l’APD pour atténuer l’impact des chocs de prix. Une première option consiste à relier explicitement les remboursements annuels à l’état de la nature par un ajustement automatique du service de la dette publique à l’évolution du prix des exportations : un service de la dette réduit pendant les crises, des remboursements plus rapides pendant les périodes d’expansion. De tels projets soulèvent plusieurs questions sur la nature et le calcul des indicateurs de référence, sur les modalités d’indexation du service de la dette (annulation ou report), sur le mécanisme déclencheur, et sur le financement nécessaire d’un tel instrument. Un problème clé repose sur la manière de faire la différence entre l’instabilité de court terme (moins d’une année) pour laquelle les solutions basées sur le marché s’appliquent, l’instabilité de moyen terme, où l’APD peut fournir un amortissement, et une tendance de marché de long terme qui demande une adaptation de la structure de production et ne peut pas être traitée par des mesures de stabilisation. Cohen, Fally et Villemot (2004) proposent une solution de moyen terme qui consiste à lisser les revenus d’exportation selon une moyenne mobile sur les cinq années précédentes, fournissant ainsi un mécanisme d’amortissement sans opposer aucune tendance. De telles idées pourraient être facilement mises en œuvre en intégrant une formule d’indexation de prix aux prêts subventionnés d’APD. Par exemple, les créditeurs pourraient surveiller la différence entre les moyennes de prix passés et les prix actuels. Au-delà d’un certain niveau de différence, les remboursements de prêts pourraient être soit accélérés soit réduits. Dans un esprit similaire, Gilbert et Varangis (2005) appellent pour une indexation explicite des prêts sur les prix des matières premières [6].

26 Une idée intéressante, aussi explorée par Guillaumont et al. (2003), consiste à utiliser l’élément-don des prêts subventionnés pour financer l’amortissement des chocs. Le schéma central de remboursement pourrait être basé sur des annuités constantes, mais le prêt serait associé à des dons contingents levés pour répondre à un choc exogène temporaire négatif qui couvrirait partiellement le service de la dette. Ces dons pourraient être financés par une réduction de la concession dans le prêt principal, ce qui signifie que la part de la subvention incluse dans le prêt serait plus faible, ou que l’amortissement serait plus court. Si aucun choc n’est apparu durant la période d’amortissement, le don associé pourrait être utilisé en partie ou totalement pour couvrir les derniers remboursements sous une stricte conditionnalité en termes de politique économique (pour fournir quelques incitations à gérer sainement les hausses éventuelles de prix).

Vers une dette d’APD soutenable

27 Cette discussion mène à un projet plus ambitieux, par lequel les subventions d’APD contenues dans tout prêt concessionnel d’APD seraient utilisées pour adapter le stock de dette au modèle de choc auquel les pays débiteurs doivent faire face de telle sorte que la solvabilité de la dette soit maintenue [7]. Une telle idée, développée plus avant ci-dessous, doit faire face à plusieurs contraintes institutionnelles, à la fois en termes des règles gouvernant actuellement l’APD et par rapport aux standards de comptabilité tels que les nouvelles normes comptables internationales (International Financial Reporting Standards, IFRS).

28 Sous un tel schéma, les institutions de développement multilatérales (et bilatérales [8]) constitueraient des réserves contre les dettes mauvaises et douteuses. Ces réserves seraient calibrées pour couvrir les risques liés aux chocs de prix des ressources naturelles et aux catastrophes naturelles auxquelles font face les PVD. Elles pourraient utiliser l’élément-don pour financer la constitution de réserves. La clé de ce schéma serait une réduction automatique de toute dette insoutenable résultant de ces chocs afin de l’amener vers un niveau soutenable. Le mécanisme pourrait être appliqué à travers un processus attentif d’audit. Pour donner un exemple pratique, on pourrait conduire une analyse détaillée du risque-pays et classer les pays en développement dans quatre groupes nécessitant respectivement 25 %, 50 %, 75 % ou 100 % de provisions. Pour le premier groupe, considéré comme exceptionnel, une provision de 100 unités permettrait un prêt de 400 unités. Pour le second groupe, la même provision autoriserait un prêt de 200 unités ; dans le troisième groupe, 125 ; le quatrième et dernier groupe nécessiterait des dons directs. Les pays avec de mauvaises institutions et une mauvaise gouvernance appartiendraient à ce groupe, pour lequel les arguments présentés par Bulow et Rogoff (2005) sont valides.

29 Quel niveau de dette pourrait être considéré comme soutenable? L’expérience de l’initiative Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) peut donner quelques clés. Initialement, elle ciblait un ratio de dette sur exportations de 200 %. Selon Cohen (2001), cela correspond toujours à un risque de crise financière de 60 %. Au sommet de Cologne, ce ratio a été abaissé à 150 %. Mais même avec cette nouvelle concession, tous les PPTE ayant atteint leur point d’achèvement, à l’exception du Mali et du Sénégal, ont échoué à stabiliser leur ratio de dette. Après une amélioration initiale, le ratio s’est détérioré. Pour contrer la désillusion née de l’impact de l’initiative de Cologne, il a été finalement décidé au sommet de Londres d’annuler la totalité de la dette multilatérale de 18 PPTE. Adopter une cible concernant un ratio de dette « soutenable » par rapport aux exportations requiert un débat consciencieux, mais il semblerait que 150 % constitue un plafond, au moins pour les pays les plus pauvres et les plus vulnérables.

30 L’aléa moral, toutefois, s’affirme comme un problème important. Tout programme d’annulation de dette introduit un biais en faveur des pays débiteurs. Le risque est de transférer des ressources des pays bien gérés qui honorent leurs engagements de dette vers ceux qui y échouent. D’ailleurs, l’expérience de réduction de dette dans le cadre de l’initiative PPTE illustre ce risque. Les flux d’APD semblent avoir bénéficié aux pays les plus endettés plutôt qu’à ceux qui en avait le plus besoin même s’il n’y a pas de preuves d’un effet d’éviction significatif des autres flux d’aide par la dette (Powell, 2003) ; et il ne semble pas y avoir de corrélation entre la réduction de la dette et soit le niveau de pauvreté (Cohen et Vellutini, 2004), soit la qualité de la gouvernance. Notre schéma, cependant, offre une possibilité de réduire significativement le niveau d’aléa moral impliqué. Premièrement, le provisionnement correspond à une évaluation explicite et transparente du risque-pays et donc porte l’attention sur des politiques et des spécificités-pays. Deuxièmement, ces provisions devraient être comptabilisées comme de l’APD puisque leur coût n’est pas initié par les pays débiteurs. En mettant de côté une part du volume d’APD disponible pour n’importe quel pays débiteur, le schéma encourage la vertu puisque les provisions requises seront plus basses dans les pays les moins risqués. Au total, il produirait des incitations puissantes pour une gestion fiscale saine et un tremplin vers l’accès total aux marchés internationaux de capitaux.

31 Ce programme appelle aussi à une coordination plus serrée entre les bailleurs multilatéraux et bilatéraux. Il y a un problème d’action collective lorsque l’on traite de la réduction de la dette, puisqu’il n’est dans l’intérêt d’aucun créditeur de bouger le premier, son mouvement pouvant faciliter le remboursement des autres créditeurs. Il est intéressant de comparer notre proposition avec les 14 propositions de l’AID (AID14) pour 2005-2008. L’AID projette d’utiliser un tiers de ses ressources pour les dons directs plutôt que pour les prêts hautement concessionnels. Un pays serait qualifié pour les prêts de l’AID si sa dette demeure à l’intérieur des critères préétablis de soutenabilité de la dette mis en place par la Banque Mondiale et le FMI. Ces critères identifient des seuils de dette à 100 %, 200 % ou 300 % des exportations selon les risques institutionnels mesurés par le CPIA de la Banque Mondiale (Country Policy and Institutional Assessment). Quand la dette est trop élevée, le pays est qualifié pour des dons. Pour éviter de pénaliser un pays solvable par rapport à un pays insolvable, AID14 a décidé de réduire ses dons par un taux d’escompte de 20 % (ou 9 % dans une situation de post-conflit majeure). Cet escompte est supposé limiter le risque de hasard dans la mesure où il pénalise un pays qui laisserait intentionnellement sa dette croître sans contrôle.

32 Notre programme est basé sur des principes similaires, mais procède d’une manière plus systématique. L’élément d’influence que les prêts permettent d’obtenir réside dans la constitution de provisions qui correspondent directement à l’élément-don de l’aide internationale. Plus un pays est solvable (c’est-à-dire capable de construire ses institutions dans le but d’honorer ses dettes), plus élevée est l’influence possible. Plutôt qu’un escompte fixe, notre proposition de solution a recours à une échelle progressive, fonction de la bonne gouvernance du pays.

Les subventions pour le développement

34 Les subventions sont bien sûr le fondement crucial de l’aide officielle au développement. Cependant, quand elles sont cachées dans des prêts concessionnels, une attention insuffisante leur est portée. Nous suggérons ici que les agences de développement mettent en œuvre de bonnes pratiques en rapport avec les subventions. Une première approche serait de soutenir que l’APD poursuit simplement un but de redistribution internationale. Dans ce cas, la meilleure stratégie serait de fournir des dons inconditionnels calibrés soit par rapport au PIB par tête soit par la prévalence de pauvreté dans chaque pays receveur. Comme Naudet (2005) en discute, toutefois, l’APD poursuit aussi un objectif de promotion du développement et de la croissance économique, ce qui suggère que la redistribution émanant des donneurs vers les receveurs devrait aussi être ciblée pour améliorer l’efficience économique et sociale. Par la théorie de la finance publique, nous savons qu’il y a deux grandes justifications. L’une est de corriger les imperfections de marché, comme fournir des biens publics locaux ou mondiaux que le marché échouera à produire. La seconde est d’atteindre des objectifs sociaux spécifiques, comme mettre à disposition des services de base aux pauvres. Dans ce dernier cas, les subventions contribuent aussi à la redistribution par les biens et services plutôt que par le revenu direct.

35 Jusqu’ici, l’appareil global de l’APD n’a pas conduit lui-même à une telle clarté. Par exemple, formaliser un objectif de redistribution internationale impliquerait de spécifier non seulement comment chaque bailleur devrait donner, mais aussi comment chaque pays serait éligible à l’aide. Nous sommes bien entendu loin d’une telle coordination internationale. Une autre difficulté est que l’APD bilatérale sert aussi légitimement les intérêts des pays donneurs. Elle achète en quelque sorte des services fournis par les bénéficiaires. Ceci est légitime puisque l’APD est financée par les recettes fiscales des pays donneurs. Cependant, il serait aussi très utile de spécifier la nature de ces intérêts, qu’ils soient authentiquement altruistes ou basés sur des gains diplomatiques ou autres (par exemple, la compensation au nom du legs de l’histoire, ou la provision de biens publics mondiaux [9]). Ici, la coordination internationale existe, puisque les donneurs du CAD, par exemple, se sont mis d’accord pour s’interdire de rechercher des intérêts commerciaux directs par l’aide-liée. Une fois que son montant a été établi, toutefois, la question de l’utilisation efficiente de la subvention demeure.

Engager le secteur privé

36 La plupart des politiques d’APD actuelles sont basées sur le paradigme suivant [10] : il existe une pauvreté massive et extrême dans les pays en développement ainsi que dans la plupart d’entre eux une croissance insuffisante ; ce qui pointe du doigt l’inadéquation des politiques publiques pro-pauvres de croissance et la mauvaise gouvernance ; en réponse, l’appareil de l’aide publique se concentre sur les relations de gouvernement à gouvernement. Bien que les actions basées sur ce paradigme soient à la fois nécessaires et utiles, ce paradigme ne fournit qu’une partie de l’histoire. Beaucoup de progrès peuvent être faits en termes d’efficacité et du rôle de l’aide au développement en s’engageant dans un paradigme plus ambitieux et plus moderne.

37 Il est utile de rappeler une limite cruciale de l’APD: même après une augmentation très substantielle de l’aide en volume, elle restera faible comparée aux flux internationaux de capitaux privés et aux épargnes nationales. En plus, le volume total de ressources disponibles pour financer l’investissement dans les pays en développement, à savoir la combinaison d’APD, de flux de capitaux privés ou publics (autres que l’aide), de donations diverses, d’envois d’argent par les travailleurs expatriés, est endogène. On peut fixer le volume d’APD, mais pas le volume global de ressources financières disponibles. Les besoins en investissements sont eux-mêmes endogènes, et c’est une erreur de négliger le lien puissant entre les opportunités en investissements profitables et la disponibilité des ressources, et de se concentrer, plutôt, sur la fourniture de ressources pour combler des besoins abstraits.

38 Dans un paradigme renouvelé, il y a bien entendu toujours une pauvreté étendue et une croissance insuffisante, mais le diagnostic pointe du doigt une faillite de la coopération entre un certain nombre d’acteurs partie prenante : le secteur public, à la fois national et étranger, mais aussi les municipalités et les gouvernements locaux, les compagnies privées, du secteur formel ou informel, les firmes étrangères, et les population locales. Le développement est ce mécanisme extraordinaire par lequel tous ces acteurs joignent leurs forces pour produire de la croissance et une réduction de la pauvreté. En particulier, l’accent mis récemment sur la réduction de la pauvreté, en insistant fortement sur les dépenses sociales, a sous-estimé le rôle que le secteur privé, à la fois national et étranger, est condamné à jouer si nous voulons atteindre les Objectifs du Millénaire. Cette approche nous invite à penser l’APD comme un catalyseur potentiel plutôt que comme un fournisseur des ressources ultimes. Cela est cohérent avec une vision du développement dans laquelle l’APD ne produit pas le développement et la croissance, mais aide certains éléments de ce processus à s’enclencher.

39 Quelles sont les conséquences opérationnelles de ce nouveau paradigme? Il nous invite à considérer l’aide au développement comme la combinaison de deux composantes cruciales. La première, que nous pourrions appeler « l’ingénierie des projets de développement » est une expertise spécifique et un savoir-faire pour aider à concevoir des programmes complexes et des projets associant de multiples acteurs dans des activités productives qui sont conçues pour atteindre des objectifs de biens publics nationaux et internationaux : atteindre les pauvres et leur donner accès aux services essentiels, à la santé et à l’éducation, améliorer l’efficience énergétique, combattre le changement climatique, protéger la biodiversité, etc. La seconde composante d’une APD moderne est la capacité des donneurs d’utiliser une large gamme d’instruments financiers allant des subventions directes aux prêts de marché, en passant par les garanties et la participation dans des firmes privées et le capital joint. Chacun de ces instruments financiers est conçu pour servir des bénéficiaires et des objectifs spécifiques, et, plus important, pour compenser quelques-uns des risques que le secteur privé n’assumerait pas directement. La clé et l’originalité ici tiennent dans l’association de l’argent des contribuables avec certains instruments financiers de marché, d’une manière flexible et innovante. C’est, bien sûr, une différence majeure par rapport à la manière conventionnelle de concevoir les instruments d’APD comme soit des dons directs soit des prêts subventionnés. L’intérêt de ces « partenariats public-privé » (PPP) innovants ne réside pas seulement dans les infrastructures et dans la provision de services de base, domaines dans lesquels les PPP traditionnels tendent à se concentrer. Ils tiennent aussi leurs nombreuses promesses dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’aide à la prise de pouvoir par les communautés pauvres, et dans de nombreux autres secteurs.

40 Mettre en œuvre cette vision renouvelée ne vient pas facilement. Comme il a été soutenu ci-dessus, les bailleurs doivent plus réfléchir à la manière d’utiliser l’argent des contribuables. Certaines opérations de développement ne nécessitent pas de subventions (voir des exemples ci-dessous). Mais les subventions peuvent être désirables et nécessaires dans le but d’impliquer le secteur privé pour atteindre des objectifs sociaux ou de bien public, comme combiner la nécessité du recouvrement des coûts dans la provision de services de base en offrant l’accès gratuit aux pauvres à ces services, ou encore « acheter » avec la subvention des services environnementaux spécifiques auprès du secteur privé. Un deuxième obstacle, mentionné ci-dessus, repose dans la définition statistique actuelle de l’APD qui, en raison de la nécessité de communiquer sur l’état de l’APD, conditionne à la fois la nature des instruments d’APD qui peuvent être utilisés et leur destination. L’heure est venue de remettre en cause la définition de l’APD afin d’utiliser pleinement le potentiel de l’APD et d’accroître son efficacité. Le débat ne fait que commencer et a besoin d’être poursuivi au sein de la communauté des bailleurs, notamment à l’intérieur du cadre de coordination du CAD. Un troisième obstacle consiste en une meilleure compréhension des causes de la réussite ou de l’échec des PPP. C’est un fait que l’expérience des PPP passés, dans des domaines comme l’adduction d’eau, a été plutôt effacée et remet en question leur capacité à contribuer à la réduction de la pauvreté et à la réussite des ODM. Une difficulté clé tient dans la conception d’un cadre de prix et de régulation qui puisse fonctionner dans les environnements spécifiques locaux, légaux et institutionnels des pays en développement. Les PPP ne sont pas une nouvelle recette miracle pour l’aide au développement, mais un ensemble complexe d’interactions qui ont besoin d’être largement pensées d’une manière spécifique à chaque pays, à chaque contexte.

41 Un certain nombre d’exemples [11] illustrent les bénéfices potentiels d’une telle approche. Un premier exemple montre comment il peut y avoir financement du développement sans subventions. C’est un exemple situé au Kenya et il concerne Faulu, une grande institution de microfinance du pays qui joue un rôle majeur dans le financement de l’entreprenariat local. Faulu a bénéficié d’une garantie à hauteur de 75 % sur les 500 millions de KS (5,5 millions d’euros) d’obligation à 5 ans qu’elle a lancée à la Bourse kenyane, début 2005. L’obligation a été close avec succès quelques semaines plus tard et a généré une sur-souscription de 150 %. Une banque de développement est souvent mieux placée que les autres acteurs du marché pour fournir de telles garanties puisqu’elle peut avoir accès à une meilleure information que certains acteurs locaux et a la capacité de prendre plus de risques que le marché. Dans le cas présent, Faulu a été capable de lever des ressources à plus long terme et moins cher que ce qu’elle aurait eu par le crédit bancaire. De plus, cette opération contribue à établir des partenariats avec les investisseurs institutionnels locaux et donc aussi à la soutenabilité institutionnelle et à l’expansion de la microfinance au Kenya.

42 Un deuxième exemple met en lumière le potentiel d’une approche similaire dans le domaine de la formation continue. L’aide au développement a été utilisée, dans l’objectif de donner l’accès à l’université à des étudiants salariés historiquement désavantagés en Afrique du Sud, pour aider à coordonner la volonté de l’université d’offrir un rabais substantiel sur les droits d’inscription en échange d’une possibilité d’augmenter le nombre d’étudiants solvables inscrits, celle d’une compagnie privée, Eduloan, d’aider plus de 70 000 étudiants chaque année à accéder à l’éducation supérieure, et la volonté d’une banque sud-africaine de fournir un prêt (en rand) à Eduloan. Le point clé de ce PPP intéressant et innovant est encore la garantie fournie par l’agence de bailleur sur le prêt que la banque a octroyé à Eduloan. Ce qui permet au système de fonctionner est que le rabais sur les droits d’inscription est rendu aux étudiants à travers les taux d’intérêts très compétitifs qu’ils paient à Eduloan par rapport aux taux du marché.

43 Un troisième exemple, toujours en Afrique du Sud, montre comment il est possible d’intégrer les ménages à faible revenu dans un programme de logement social à travers le système bancaire local. Le programme est basé sur des prêts d’accession à la propriété offerts aux ménages dont le revenu se situe entre 2500 et 7500 rands. Un prêt concessionnel d’APD a été octroyé à une banque locale avec un élément-don très important. Un montant équivalent à l’élément-don en rands est utilisé par la banque pour subventionner les remboursements de prêts pour les ménages à plus faible revenu qui sinon n’auraient pas été capables de prendre part au programme. C’est un bon exemple d’aide basée sur le résultat. Dans ce cas, il y a aussi une incitation supplémentaire pour la banque de démontrer qu’elle fait des contributions significatives aux objectifs sociaux puisque le gouvernement peut empêcher les banques de participer aux programmes gouvernementaux si certains objectifs sociaux ne sont pas remplis.

44 Il y a beaucoup d’autres exemples qui montrent les potentialités et la diversité de cette approche, basée encore une fois sur l’utilisation de l’APD pour coordonner de multiples acteurs dans la mise en œuvre de projets de développement sensés, faisables et soutenables. En résumé, il y a un énorme potentiel d’innovations que l’on peut drainer, si, toutefois, les donneurs ont la volonté de prendre plus de risques que ceux qu’ils prennent en travaillant uniquement au niveau des Etats. Cela élèverait le statut de l’APD de son histoire actuelle, passée de mode, de subvention de gouvernement à gouvernement à un financement moderne du développement et apporterait une contribution cruciale aux objectifs de croissance soutenable et de réduction de la pauvreté.

4 – Conclusion

45 Notre message de base dans cet article est que le débat prêts ou dons tel qu’il a été formulé durant le réapprovisionnement de l’AID13 a été un mauvais guide ainsi que largement infondé. Il est venu dans un contexte où la plupart de l’aide multilatérale, et plus encore, de l’aide bilatérale, est déjà délivrée sous formes de dons directs. Il a discrédité à grands traits l’analyse financière et économique, atteint des conclusions partiales qui ne correspondent pas bien avec les observations empiriques. En incitant à nous concentrer sur les instruments de l’APD, cependant, il a contribué à élever notre niveau d’attention sur le lien entre ces instruments et l’efficacité de l’aide. Notre principale conclusion dans cet article est qu’il y a une logique pour les prêts en tant que mécanismes efficaces de fourniture de l’APD, qu’il existe une logique aussi pour que les institutions du développement octroient des prêts subventionnés, mais aussi qu’un aspect crucial de toute stratégie efficace de prêts d’APD doit être le problème de la soutenabilité de la dette. Nous avons discuté de diverses options dans cet article et recommandé que cela devienne une question centrale à poser dans les cercles de bailleurs dans le monde entier.

46 Enfin, le problème n’est pas de choisir entre les dons et les prêts en tant que question de principe, mais de se demander, au cas par cas, comment utiliser au mieux l’argent des contribuables. Une fois qu’on a répondu à cette question, il n’y a pas de raisons convaincantes pour priver la finance du développement des innovations qui ont eu lieu sur les marchés financiers ou de la restreindre à soit des dons soit des prêts. Nous croyons aussi qu’étant donné leur présence sur le terrain et leur expérience, les agences de développement, aussi bien multilatérales que bilatérales, occupent une position privilégiée pour concevoir l’ « ingénierie » de la finance du développement. Nous exprimons alors notre désaccord avec l’idée que l’association nécessaire des ressources fiscales des pays riches et de la finance de marché devrait être laissée au seul soin des marchés. Les institutions de développement ont un rôle à jouer comme fournisseurs de solutions financières mêlant dons et instruments de marché taillés pour les besoins spécifiques du développement.