La vulnérabilité des pays émergents

7Dans le World Economic Outlook du 1^er semestre 2003, le FMI s’alarmait de l’endettement public des pays émergents (hors PECO). De 1995 à 2002 les pays développés ont sensiblement amélioré les finances publiques. Le poids de la dette publique dans le PIB est passé en moyenne de 77,5 à 65%. Au contraire, la dette publique s’est fortement alourdie dans les pays émergents de 59% en 1997 à 72% en 2002.

8Plus inquiétant est le constat que la limite de la soutenabilité est plus basse chez les émergents. Beaucoup de pays émergents ont fait défaut dans les trente dernières années sur leurs dettes souveraines. Pour plus de la moitié d’entre eux, les dettes étaient inférieures à 60% du PIB au moment du défaut. Or ces pays ont des besoins considérables de dépenses publiques d’infrastructure, d’éducation et de santé. On a vu, en particulier, en Argentine que le bradage du secteur public à des monopoles étrangers n’apportait aucune solution à l’inefficacité des services publics, pas plus qu’à la progression de l’endettement.

9Car le véritable talon d’Achille des finances publiques ne se trouve pas dans les dépenses, mais dans l’extrême faiblesse de l’assiette fiscale. Les revenus fiscaux sont de 27% du PIB en moyenne dans les pays émergents contre 44% dans les pays développés. La corruption, l’évasion fiscale, l’absence de contrôle juridique de l’administration se conjuguent pour entraîner cette carence.

10Le résultat de ces handicaps structurels est que nombre de pays émergents ne parviennent pas à produire des excédents primaires suffisants, sauf à étouffer leurs économies. Il s’ensuit une forte sensibilité du profil de l’endettement aux variations des paiements d’intérêts et aux fluctuations des taux de change. Cette variabilité se greffe sur un service de la dette écrasant. Les paiements d’intérêts sont deux fois plus élevés que dans les pays développés à niveau de dette identique.

11Les finances publiques ne sont pas la seule cause de vulnérabilité des pays émergents. La crise asiatique a montré que des pays à épargne privée interne élevée et finances publiques maîtrisées pouvaient être victimes des mêmes excès financiers que les pays développés. L’emballement de l’endettement et de la spéculation sur les prix des actifs financiers et immobiliers, le surinvestissement et la sous-évaluation des risques, sont des plaies de la finance de marché qui n’épargnent pas les pays émergents, lorsqu’ils sont touchés par la grâce de la globalisation. Mais les conséquences des crises financières y sont bien plus dramatiques. Les systèmes financiers n’y sont pas assez diversifiés pour disséminer les risques. Surtout l’endettement en devises étrangères empêche de mener les politiques monétaires de très bas taux d’intérêt qui sont nécessaires pour préserver la liquidité des intermédiaires financiers. Ainsi se sont déchaînées les fameuses crises duales (bancaires et cambiaires) qui ont fait tant de ravages inutiles dans les économies les plus dynamiques de la planète.

12Les excès financiers n’ont malheureusement pas cessé. Le cinquante-quatrième rapport annuel de la BRI fait état de l’activité des hedge funds dans les pays émergents du fait de la longue période de bas taux d’intérêt dans les pays développés (chap. V, p. 114 sq.). Du début de 1994 au début de 2004, le spread EMBI des marchés émergents a fluctué entre 400 et 1 600 points de base (pb). Ces mouvements extrêmes n’ont aucune commune mesure avec l’amélioration ou la dégradation des fondamentaux des pays concernés.

13Ces changements brutaux dans les spreads dépendent avant tout des prises de position et des retraits d’investisseurs internationaux utilisant des leviers d’endettement élevés à des fins spéculatives. Ainsi l’anticipation d’une hausse modeste de 25 pb du taux directeur de la Fed au printemps 2004 a-t-elle fait bondir le spread obligataire EMBI de plus de 100 pb en moins de quatre semaines, à cause des ventes massives des hedge funds qui ont débouclé leurs positions.

14Un pays endetté peut donc être soumis à des crises de liquidité autoréalisatrices, d’autant plus probables que sa dette est à échéance courte ou à taux variables. Un effondrement de la confiance des investisseurs, comme il s’en est produit au Brésil en 2002, ou le choc en retour de comportements stratégiques ou de couvertures dynamiques de la part des dits investisseurs internationaux, peut provoquer une hausse brutale des spreads. Le service de la dette, qui était soutenable avec un spread de 300 à 400 pb, ne l’est plus à 800 ou 1 000. Parce que la dette est en devises étrangères, la crise de liquidité provoque une baisse vertigineuse du change qui, en retour, rend la dette insolvable. C’est alors que le FMI intervient avec des prêts dont les montants atteignent des dizaines de milliards de dollars. Ces prêts sont assortis d’une conditionnalité draconienne qui provoque d’abord une récession sévère, puis étouffe la croissance pour plusieurs années, comme l’Amérique latine en a fait l’expérience depuis plus de vingt ans. Il y a certainement mieux à faire.

Concevoir des mécanismes d’assurance contre l’effet de l’instabilité des marchés sur l’endettement

15Il y a d’abord des initiatives provenant des pays débiteurs. Les pays asiatiques montrent la voie. Car ils ne veulent plus répéter l’humiliation imposée par le FMI et le Trésor des États-Unis en 1997 [2]. Il s’agit pour les États de toujours être en situation de contrôler leur interaction avec les marchés internationaux de capitaux. Il faut se servir des marchés pour réduire le coût du financement de la croissance et desserrer le rationnement du crédit, non pas en être les esclaves. Cela veut dire toujours limiter l’endettement extérieur en dessous du montant qui serait compatible avec le potentiel de croissance si les marchés étaient parfaits. Il faut, en effet, se donner une marge de sécurité pour absorber les chocs découlant de l’instabilité financière internationale.

16Pratiquement l’instrument de l’autonomie est le régime de change. Les gouvernements doivent se libérer de l’idéologie des solutions de coin (change totalement fixe ou entièrement flexible avec liberté complète des capitaux). L’expérience asiatique montre depuis quelques années qu’il convient de piloter un taux de change compétitif et suffisamment flexible pour préserver les moyens monétaires de réguler la demande intérieure. Le degré de flexibilité tolérable dépend du degré de contrôle des capitaux que l’on désire maintenir. La Chine et le Japon sont aux deux extrémités d’un spectre à cet égard. L’important est que le niveau du taux de change permette d’accumuler des réserves qui soient un multiple de la dette à court terme en devises. L’allongement de cette dette, le recours aux taux fixes et l’encouragement des investissements directs étrangers consolident aussi les comptes financiers extérieurs des pays.

17Bien entendu, ces solutions de protection nationale ont le défaut d’être non coopératives. Des mécanismes d’assurance plus efficaces passent par des politiques coopératives. Un dispositif pour prévenir les crises de liquidité dues à l’endettement en dollar consiste à emprunter au moins partiellement en monnaies nationales. Dans cet esprit, B. Eichengreen a récemment proposé que des dettes soient émises dans une unité de compte synthétique, définie par un panier pondéré des monnaies des pays émergents. Cette unité de compte serait plus stable que chacune des monnaies composantes. Les titres ainsi libellés porteraient des rendements attirants pour les investisseurs. Toutefois cette proposition doit être aménagée pour être opératoire. Car il faut être capable de créer un marché et de le réguler.

18Les pays qui ont intérêt et ont les capacités d’emprunter en monnaies nationales sont les pays en voie d’intégration économique. Ce sont les pays qui forment une zone économique régionale. Les monnaies nationales pourraient avantageusement financer et régler le commerce régional. Les investissements directs intrarégionaux n’ont aucune raison non plus d’être libellés en dollar. Les pays de ces régions économiques en formation, comme l’est l’Asie orientale, sont conduits à considérer le régime de change comme étant d’intérêt commun: libérer leurs monnaies de l’assujettissement au dollar et les piloter de manière que les taux de change croisés demeurent relativement stables. Dans ce contexte un marché régional de dettes obligataires, émises dans un panier des monnaies de la région, prend sens. Dans cette perspective les gouvernements pourraient en prendre l’initiative. Ce marché devrait être assorti d’un marché dérivé d’options de change pour préserver les investisseurs des pertes provoquées par d’éventuelles dépréciations extrêmes dues à des chocs mondiaux non anticipés. Pour réguler ce marché dans des conditions de stress, les banques centrales de la région, munies de réserves abondantes, auraient avantage à y intervenir.

19Dans ces mécanismes d’assurance le FMI n’a aucune part. Mais ces mécanismes n’immunisent pas contre des hausses brutales de spreads sur les dettes extérieures résultant de perturbations globales des marchés de capitaux. Le FMI pourrait retrouver une certaine aura, conforme à l’esprit d’assurance mutuelle qui était celui de Bretton Woods, s’il modifiait sa conception de la conditionnalité héritée de la crise de la dette internationale des années quatre-vingt. Un rapport du Conseil d’Analyse Économique a élaboré une proposition en ce sens (Rapport du CAE n° 43, 2003).

20Pour surmonter la coordination défaillante des marchés qui conduit à des équilibres multiples de spreads, le FMI pourrait conclure avec les pays qui le souhaitent un contrat d’assurance. Ce contrat serait associé à un régime de dette extérieure auto-limitant qui n’admet qu’un équilibre.

21L’assurance fonctionnerait de la manière suivante. Un pays négocie avec le FMI un profil d’endettement lié à un programme de croissance à long terme, en sorte que le spread ne dépasse pas un seuil prédéterminé dans les conditions de réalisation du régime de croissance (300 à 400 pb). Le FMI contrôle l’évolution des fondamentaux au cours de la réalisation du programme conformément à sa mission de surveillance. Si un choc exogène aux fondamentaux de la croissance se produit (répercussions d’une crise extérieure, événement politique) que le FMI reconnaît comme tel et qui fait bondir le spread de marché, le FMI se substituerait au marché. Il continuerait à prêter au taux maximum prédéfini dans le contrat jusqu’à ce que l’incidence du choc s’apaise.

22Cette conditionnalité ex ante empêcherait que le choc ne fasse bondir le coût du service de la dette à un niveau qui la rendrait insolvable. Le gain par rapport aux pratiques actuelles serait considérable pour les pays qui ne subiraient pas les coûts sociaux de l’insolvabilité. Il serait substantiel pour le FMI, donc pour la communauté des États. Le Fonds aurait le rôle de garant de la cohérence des engagements financiers, au lieu d’être le pompier des crises allumées par les perturbations erratiques de la finance internationale.

Une première tentative avortée d’instituer un droit universel des faillites: la proposition Krueger

40La proposition du FMI, formulée dès novembre 2001 par Anne Krueger, puis modifiée jusqu’à son énoncé définitif en février 2003, visait à instaurer une règle commune d’action collective pour traiter les défauts souverains. Cette proposition portait le nom de Sovereign Debt Restructuring Mecanism (SDRM).

41Dans sa version la plus radicale, la proposition prévoyait d’instituer une sorte de cours internationale des faillites sous la forme d’un forum logé au Fonds, mais statutairement autonome, appelé Sovereign Debt Dispute Resolution Forum. Ce Forum devait avoir l’autorité supranationale requise pour arbitrer les conflits entre débiteurs et créanciers avec une capacité juridique d’imposer aux minoritaires les décisions d’une majorité qualifiée (fixée à 75%).

42Cette innovation politique a rencontré un double obstacle. Cela illustre bien les difficultés de la gouvernance mondiale, dès lors qu’il s’agit de dépasser le vieux modèle de la concertation des États pour mettre la politique en situation de réguler la finance globalisée. Le premier obstacle est évidemment venu de la communauté financière. La finance privée trouve plus confortable de transférer les pertes au débit des institutions officielles dans des refinancements de sauvegarde astronomiques et de faire entièrement porter les coûts définitifs des faillites aux pays débiteurs. Dans le cas où une limitation des financements publics entraîne une implication forcée du secteur privé au partage des pertes, celui-ci préfère faire valoir ses droits devant les cours de justice américaines ou anglaises, toutes acquises à sa cause.

43Cependant l’hostilité du secteur privé n’est pas insurmontable s’il existe une volonté politique partagée d’instituer des règles transnationales. Mais, en l’espèce, le SDRM était une mutation du politique qui remplaçait l’ordre de Bretton Woods par l’amorce d’une gouvernance nouvelle. Celle-ci instituerait la prise en charge collective des biens publics globaux qui sont suscités par le développement du capitalisme au XXI^e siècle. Cette transformation rencontre des obstacles proprement politiques venant aussi bien de l’hostilité des pays émergents, par crainte d’accès plus difficile au financement international, que du G7, par défense jalouse de son privilège de contrôle sur les institutions internationales. En outre, dans le contexte politique américain issu de la présidence Bush et exacerbé par l’attaque terroriste du 11 septembre 2001, la dérive unilatérale du gouvernement des États-Unis à la poursuite de l’hégémonie allait dans une direction opposée à l’invention de concepts cosmopolitiques.

44C’est pourquoi tous les efforts du FMI pour amodier la proposition Krueger ont été vains. En avril 2002, il a été suggéré qu’un panel de juges, cette fois indépendant du FMI, vérifie les créances, arbitre les litiges et supervise le vote des créanciers, après que créanciers et débiteurs aient négocié la restructuration. De son côté, le FMI se serait contenté de constater et de déclarer l’incapacité d’honorer le service de sa dette. Il aurait alors autorisé le pays à recourir à un gel de ses paiements (standstill) et aurait mis en place une facilité de crédit de soudure (bridging loans) ayant priorité sur les anciennes créances. Mais cette conception amoindrie du SDRM n’en aurait pas moins exigé un changement de la Charte du Fonds parce qu’elle dérogeait au principe de l’assurance mutuelle.

Les Clauses d’Action Collective

45Les Clauses d’Action Collective (CAC) sont issues d’une proposition adjacente au SDRM. Il s’agissait de généraliser une pratique contractuelle déjà en vigueur dans les émissions de titres de dettes en droit britannique. Elle était inconnue à New York et rencontrait l’opposition de Wall Street. Mais la menace de se voir imposer le SDRM a convaincu les grands investisseurs institutionnels et les banques d’affaire internationales d’accepter une version édulcorée des CAC. Toutefois il sera possible de s’appuyer sur cette avancée modeste pour progresser.

46Les CAC sont des règles volontaires et contingentes de renégociation des dettes souveraines. Elles sont conçues pour permettre la restructuration d’une dette obligataire souveraine sans l’accord unanime de tous les détenteurs de titres. Une majorité qualifiée suffit (à un seuil pratique de 75%) pour modifier les termes de paiements, décider de partager les pertes, empêcher l’opportunisme individuel des créanciers. Bref, les CAC incluent la modification des conditions initiales du service des dettes en fonction d’événements qui mettent les débiteurs en difficulté.

47Cette flexibilité pourrait être étendue à bien d’autres événements que le défaut: indexer le service de la dette sur les prix des matières premières de pays mono-exportateurs, interrompre le service de la dette en cas de catastrophes climatiques, etc. Des options écrites sur ces obligations complexes seraient les supports de marchés des risques pour en faciliter le partage parmi les investisseurs aux profils de risque différents.

48Dans le cas des obligations assorties de CAC liées aux défauts, un club de New York est le siège d’un comité des porteurs d’obligations pour superviser les négociations avec les pays en faillite. Il serait possible de créer une agence de médiation pour coordonner les clubs de Paris, Londres et New York.

49Cependant, dans l’état actuel, la réforme demeure bien trop partielle et dépendante de la bonne volonté du secteur privé pour être opérante. Car l’absence de généralité, d’uniformité et d’injonction impérative, la mise à l’écart du FMI, font des CAC des moyens bien trop fragiles pour négocier de bonne foi.

50D’abord ces contrats ne s’appliquent qu’aux dettes émises sur les marchés internationaux et ne sont pas uniformes entre émissions différentes. Or le défaut d’un pays est un phénomène collectif. Un État émet des dettes sur les marchés internationaux et sur son marché intérieur en direction des non résidents. Les agents privés émettent des dettes achetées par des investisseurs internationaux. Ces dettes sont nationalisées en cas de défaut. Il s’ensuit que l’action collective indispensable à une restructuration ordonnée des dettes requiert une uniformité des contrats pour toutes les dettes dont les créanciers sont des non résidents, que les débiteurs soient l’État lui-même, les banques, les entreprises. De tels contrats ne seront émis uniformément que s’ils deviennent obligatoires; ce qui présuppose un accord politique des États où sont enregistrés les créanciers privés.

51Ensuite la mise à l’écart du FMI dans la définition des CAC affaiblit sa position vis-à-vis des gouvernements débiteurs dans la négociation des restructurations de dettes insolvables. Au lieu de dépendre entièrement de la conditionnalité imposée par le FMI à l’occasion de ses financements, le retour des pays sur les marchés internationaux résulte d’un jeu stratégique avec les clubs de créanciers.

52L’exemple de l’Argentine montre que la médiation du Fonds n’est plus automatiquement tenue pour légitime. En effet, après l’élection du président Kirchner en avril 2003, l’Argentine a connu une reprise fondée sur l’exportation grâce à l’énorme dépréciation du peso et sur la consommation grâce à une politique d’aide sociale et de blocage des prix des services publics gérés par des entreprises privatisées. Cette politique, destinée à gagner un soutien populaire plutôt qu’à satisfaire les exigences des créanciers étrangers, est aux antipodes de la doctrine du FMI à l’égard des pays qui subissent un défaut sur leur dette extérieure. Cependant, il est vrai que pour embrayer sur une croissance durable il faut pouvoir investir, donc accéder à des financements nouveaux; ce qui suppose de rétablir la confiance à l’égard de la communauté financière. La controverse sur l’ampleur de l’excédent budgétaire primaire souhaitable (avant paiement des intérêts) et sur la proposition du gouvernement argentin de répudier 75% de la valeur des dettes internationales focalise l’impasse dans laquelle se trouvent les négociations avec le Fonds Monétaire et avec les créanciers privés.

53Le FMI a accepté de reconduire la dette argentine pour trois ans en septembre 2003 contre la promesse d’un excédent budgétaire primaire de 3% du PIB. Mais le gouvernement argentin fait observer que la réforme radicale du régime public des retraites lui coûte 1,5% du PIB et qu’il ne reçoit pas de nouveau financement du FMI, alors qu’il a remboursé 6,6 milliards de dollars aux créanciers internationaux en 2002-2003.

54On comprend qu’un dispositif institutionnel légitime de résolution des crises internationales aurait pu établir le compromis entre les besoins de la société argentine et les exigences des créanciers internationaux. Au lieu d’un processus réglé, c’est un affrontement à l’issue incertaine qui s’est installé. La position dure du gouvernement argentin rencontre des sympathies dans les pays en développement et l’hostilité du G7 qui presse l’Argentine de conclure un accord avec ses créanciers. Mais les négociations sont compliquées par la dispersion des détenteurs d’obligations, par l’agressivité des “fonds vautours”, par la contestation de la légalité de la pésification devant les cours de justice américaines. Devant un tel gâchis on peut aisément soutenir qu’un dispositif international, même réduit par rapport à ses ambitions initiales, aurait été préférable au blocage qui se prolonge depuis trois ans.

55Sous une forme modeste, le FMI pourrait être réintroduit dans le jeu stratégique à l’occasion du gel temporaire des paiements. C’est un processus indispensable avant et pendant la négociation du pays et de ses créanciers, pour éviter que le pays ne soit coupé des crédits vitaux pour son économie. Ainsi l’économie argentine aurait-elle pu recevoir des crédits pour investir et donc consolider la croissance.

56Même si le FMI n’a pas autorité pour déclarer un gel, il peut constater l’insolvabilité et émettre une opinion sur l’opportunité immédiate d’un gel. Si elle est soutenue par son conseil d’administration dans une déclaration politique, cette initiative permettrait au pays de prononcer le moratoire temporaire avec une légitimité qui éviterait la ruée des créanciers pour tenter de saisir les actifs du pays avant que les clauses d’action collective n’entrent en vigueur.

57Pour rendre le gel efficace, le FMI apporterait une aide technique sur la bonne manière de mettre en place les contrôles de change. Il fournirait l’aide financière à court terme indispensable (prêt de trois mois) contre l’engagement du gouvernement de négocier de bonne foi avec ses créanciers. Le montant des prêts (trade credit) pourrait être calculé de manière à soutenir le volume du commerce extérieur à son niveau d’avant crise.

Les ambiguïtés de la nouvelle approche

61S’il a fallu attendre la fin du XX^e siècle pour que le président actuel de la Banque mondiale, J. Wolfensohn, insiste sur les mérites de l’appropriation, c’est-à-dire sur le contrôle par les bénéficiaires des politiques qui leur sont appliquées, c’est que l’idéologie néo-libérale a la vie dure. Dans les jours fastes du consensus de Washington, les institutions de Bretton Woods prétendaient détenir la vérité sur ce qui convenait aux pays en voie de développement et, en particulier, aux PMA. Tout en saluant le nouveau discours, il faut se préoccuper de ce qu’il contient.

62Un premier axe est directement lié aux négociations en cours à l’OMC. C’est l’interminable débat sur l’accès des produits exportables des PMA aux marchés des pays industrialisés. Depuis les anciens accords de Lomé, l’Union européenne a pris des initiatives pour faire bénéficier les pays africains de conditions plus favorables. La dernière initiative, dite TSA (“tout sauf les armes”), date de mars 2001. Elle consiste à admettre les marchandises en provenance des PMA sans restriction sur les marchés européens. Mais tous ces accords n’ont donné que des résultats très modestes, car ils sont bien loin de compenser l’essentiel qui renvoie à l’OMC. C’est le bas prix des produits agricoles dont l’offre est gonflée par les subventions accordées aux producteurs des pays développés par leurs gouvernements. Bas prix veut dire revenus faibles et impossibilité d’enclencher une dynamique vertueuse d’échanges entre ville et campagne. Le labyrinthe de négociations qui vont s’ouvrir à la suite de l’accord de Genève en juillet 2004 donne l’espoir d’un futur progrès modeste sur ce point crucial.

63Un second axe est de mettre l’accent sur l’aide au développement des PMA plutôt que sur l’endettement et de chercher une nouvelle approche de l’aide. Cette approche met la Banque en porte-à-faux parce qu’elle cherche à prêter toujours plus. Une prépondérance donnée à l’aide sous forme de dons mettrait directement la Banque en situation d’otage des conflits d’intérêts des pays donateurs. Les réticences du Congrès américain sont bien connues.

64Pourtant les PMA ont besoin de dons, pas de prêts. L’idée de Gordon Brown que les pays donateurs pourraient émettre des titres dont le produit serait affecté par traité à la Banque mondiale, cherche à contourner les débats budgétaires des pays donateurs. Le saut politique serait d’adopter un tel traité. Mais, une fois que ce serait fait, il serait possible d’immuniser les programmes d’aide des arbitrages budgétaires dans les pays développés.

65En admettant que la montée des risques politiques d’un effondrement des PMA conduise finalement les gouvernements occidentaux à relever le niveau de leur aide, comment l’affectation de cette aide sera-t-elle conforme à l’approche dite de l’appropriation ?

66En 1999 le FMI et la Banque mondiale ont lancé une initiative commune dite HIPC (Highly Indebted Poor Countries) en direction de quatre-vingt pays dont tous les PMA. Les deux idées phare sont d’une part alléger la dette et réformer la conditionnalité, d’autre part approprier les programmes d’aide.

67Sur le premier point, trente-huit pays sont éligibles dont trente et un PMA. Les prêts des institutions multilatérales (60% de la dette totale des PMA), qui jusqu’alors n’avaient jamais été inclus dans des programmes d’allégement de dettes, le deviennent. Un objectif de soutenabilité à long terme doit être défini avec les autorités des pays. Il doit être soutenu par des réformes institutionnelles et sociales dans l’esprit de la nouvelle approche. Ces réformes doivent être approuvées par le FMI et le Banque mondiale pour que le pays accède à l’annulation définitive de la dette. Avant annulation, des allègements en montant ou service peuvent être consentis.

68Sur le second point, les gouvernements doivent rédiger en collaboration avec le FMI et la Banque mondiale un document politique dans lequel ils définissent une stratégie globale de lutte contre la pauvreté. Pour introduire une plus grande sélectivité dans les capacités politiques des pays à mener à bien leurs intentions, ils doivent démontrer de bonnes performances macroéconomiques et sociales pendant trois ans. La santé et l’éducation sont les points d’application prioritaires des réformes. La distribution de l’aide est censée être décentralisée avec implications des ONG locales et internationales pour atteindre les populations au plus près.

69Ces dispositions paraissent constituer une avancée significative. Toutefois on peut avoir des doutes sur leur efficacité. D’abord les mauvaises habitudes ne sont pas éradiquées. En guise d’appropriation, ce sont toujours les experts internationaux qui tiennent la plume dans la rédaction des plans stratégiques de lutte contre la pauvreté. L’ancienne conditionnalité demeure en vigueur pour l’éligibilité aux programmes et au contrôle de l’exécution des documents cadre. Ce sont toujours les pays créanciers qui ont le choix des modalités d’allègement de leurs créances, ce qui maintient la tutelle sur les politiques des PMA.

70La sélectivité de l’aide elle-même ne s’est pas dégagée des ornières de l’idéologie néo-libérale. Pour la Banque mondiale, l’aide n’est efficace que pour les pays qui mènent de “bonnes politiques”. Quelles sont-elles ? Celles qui sont conformes au consensus de Washington ! On peut donc craindre que soient poursuivis les errements qui ont mené les PMA d’échec en échec. Si l’on doit vraiment montrer que l’on a tourné la page et que l’on s’engage dans une nouvelle approche, il faudrait cibler les aides en fonction des indicateurs repérables et mesurables de vulnérabilité économique aux chocs extérieurs et climatiques, et à l’état dégradé des ressources humaines.

La politique à l’ère de la mondialisation: État néo-libéral et État cosmopolitique

77Le néo-libéralisme inverse la hiérarchie entre le marché et le politique. Au lieu de mettre la finance au service des buts collectifs, cette conception économiciste prétend soumettre les choix collectifs démocratiquement élaborés à l’opinion des marchés financiers globaux. Cette inversion des valeurs est justifiée au nom d’un universalisme. L’extension mondiale des marchés dépasse toutes les particularités des groupes humains pour ne connaître que l’individu rationnel prétendument universel. Comme le marché est capable de coordonner les préférences individuelles, il peut faire accéder l’humanité à un optimum de bien-être. Étant le domaine des échanges dans le temps, la finance est le guide des processus d’allocation et de réallocation des ressources qui améliorent l’état de bien-être de tous les individus.

78Cette idéologie rationalise le rétrécissement et l’abaissement de l’État au niveau des agents économiques. Étant un agent comme un autre, l’État national doit soumettre ses décisions concernant ses dépenses et ses recettes au jugement de compatibilité du marché mondial. La gouvernance mondiale consiste donc avant tout à faire “de bonnes politiques nationales”. Cependant il existe des défaillances de marché, des asymétries d’information, des biens collectifs. Ces anomalies entraînent des externalités qui affectent certains marchés plutôt que d’autres. Lorsque ces marchés sont mondiaux, une action collective internationale est requise. Mais chaque externalité est spécifique. Elle doit donc être prise en charge par une institution internationale spécialisée qui serait chargée de traiter une défaillance de marché précisément identifiée. Comme les questions de gouvernance mondiale sont complexes et échappent au domaine de la souveraineté nationale, il n’est pas opportun d’exercer un contrôle démocratique de ces institutions. Elles doivent être indépendantes.

79La conception cosmopolitique de la mondialisation dénonce l’inversion de la hiérarchie de valeurs entre marché et politique opérée par le néo-libéralisme. Elle affirme que le collectif précède logiquement l’individuel. Les individus n’ont de capacité d’exister que dans leur appartenance à un milieu social fait de règles et d’institutions. Celles-ci sont des constructions historiques produites par la transformation politique des rivalités sociales et légitimées par le principe de souveraineté qui fonde l’appartenance d’un groupe humain. Loin d’être des anomalies de marché, les biens collectifs et surtout le premier d’entre eux, la monnaie, sont les liens sociaux qui rendent les biens ordinaires échangeables, qui leur permettent de devenir marchands.

80Il résulte de leur mode de formation que les systèmes de règles et d’institutions qui font la cohérence des groupes humains sont divers. Mieux même, la diversité fait partie de ce qui légitime l’appartenance à un système de normes dans son altérité aux autres. Au début du XXI^e siècle cette appartenance est toujours nationale. Elle est le support de la diversité des formes de capitalisme.

81Adopter une conception cosmopolitique de la mondialisation, c’est reconnaître l’altérité des autres systèmes politiques. C’est nier qu’il existe une “one best way”, un principe homogénéisant que la finance globale imposerait aux choix démocratiques. Mais c’est aussi reconnaître que la mondialisation provoque une tension entre l’État et la nation. Cela veut dire que les États ne peuvent accomplir leurs buts collectifs de cohésion sociale au sein des nations que s’ils cherchent à atteindre des objectifs transnationaux qui les mettent en coopération avec les autres. C’est à ce prix que les États peuvent lutter victorieusement contre leur rétrécissement et rétablir une régulation de la finance globale. Selon les analyses ci-dessus des échecs de la nouvelle architecture financière internationale, le contrôle de la finance globale requiert une mutation du principe d’assurance mutuelle vers celui de souveraineté partagée dans deux domaines où s’exprime l’intérêt collectif: la monnaie sous la forme du prêteur en dernier ressort international, la loi sous la forme du droit des faillites international.

La promesse de la mondialisation au XXI^e siècle: un régime de croissance non excluant qui requiert la coopération des États

82Cet article a étudié les problèmes sur lesquels le projet de nouvelle architecture financière internationale, inspiré de l’idéologie néo-libérale, a achoppé. Les analyses de ces problèmes et les solutions alternatives peuvent être reconsidérées dans la perspective de la gouvernance mondiale.

83L’économie mondiale repose actuellement sur les traits suivants. Le pays dont le niveau de vie en termes monétaires est le plus élevé est celui qui épargne le moins. Il prétend tirer l’économie mondiale aux prix d’énormes déficits. Le gouvernement de ce pays est à la poursuite d’une hégémonie globale contre une menace terroriste globale, par laquelle il justifie que le reste du monde finance son manque d’épargne à un coût ridiculement bas qu’il impose lui-même. Ce gouvernement prône le néo-libéralisme, tout en recourant à un interventionnisme macroéconomique d’une amplitude sans précédent hors guerres mondiales.

84Cet interventionnisme a conduit à une explosion de la liquidité internationale en dollar, sans rapport avec les besoins de la croissance mondiale. L’absorption forcée de cette liquidité dans les banques centrales asiatiques a nourri une vague de surinvestissement en Chine, de tensions sur les matières premières et sur le pétrole, de gonflement d’une bulle immobilière. Le conflit d’intérêts monétaires qui avait opposé les États-Unis à l’Europe lors de l’aventure militaire au Vietnam, se renouvelle à une échelle bien plus grande entre les États-Unis et l’Asie en contrecoup de l’imposition d’un imperium militaire au Moyen-Orient. Dans les deux cas, la demande insatiable et simultanée du beurre et des canons déstabilise le système monétaire international. C’est ainsi que, comme en 1971 mais en dehors de toute règle de convertibilité normative, le dollar redevient l’épicentre des déséquilibres financiers qui s’accumulent dans l’économie mondiale. Les marchés financiers globalisés n’exercent aucune régulation de ces déséquilibres pouvant conduire à un ajustement ordonné.

85Sans régulation globale de la liquidité, sans conception compatible des régimes de change, cette économie mondiale est soumise à des crises financières récurrentes dont les pays les plus faibles payent les coûts les plus élevés. Ainsi depuis un quart de siècle le niveau de vie par tête de l’Amérique latine a systématiquement reculé en standard de pouvoir d’achat relativement à celui des pays avancés. Le niveau de vie par tête dans de nombreux pays d’Afrique a baissé absolument.

86Ces performances accablantes pour la gouvernance mondiale ne sont pas en cohérence avec les tendances à long terme des facteurs de la croissance. Il y a de sérieuses raisons de penser que la croissance mondiale devrait présenter un visage très différent des vingt dernières années. Alors que la force de travail va ralentir puis diminuer absolument dans les pays développés, la ressource humaine va nourrir un potentiel de croissance élevé dans le reste du monde. En outre, le développement des réseaux mondiaux de la technologie numérique entraîne des coûts décroissants de transfert et d’accès aux marchés mondiaux.

87Une croissance de rattrapage dans les pays en développement, mobilisant leurs ressources humaines, à des rythmes certes différenciés en fonction de leurs institutions sociales mais sans exclusion, est possible dans le cadre de la conception cosmopolitique de la gouvernance transnationale. Cette croissance devrait être, en effet, soutenue par des transferts d’épargne des pays riches vers les pays qui doivent fournir un effort prolongé d’investissement pour augmenter leur consommation interne en anticipation de la progression future de leurs revenus.

88La structure de base de cette gouvernance est la formation d’espaces économiques régionaux, dans lesquels les pays puissent nouer des coopérations politiques transnationales. Les objectifs de ces coopérations sont avant tout les régimes de change dans le but de maîtriser l’endettement extérieur. Ce sont aussi des mécanismes d’assurance mutuelle grâce à des pools de réserves mises en commun contre les fluctuations erratiques des marchés internationaux.

89Dans un monde d’espaces monétaires régionaux différenciés qui créent un polycentrisme monétaire, les biens publics globaux seraient perçus dans un jeu de pouvoirs politiques renouvelés. On a montré plus haut que la liquidité des marchés financiers internationaux deviendrait un bien géré par un club de banques centrales. Comme, par ailleurs, le régime de croissance mondiale évoqué ci-dessus entraînerait des transferts d’épargne à long terme considérables, l’institution d’un droit international des faillites pourrait devenir d’intérêt commun.

90M. A.