1) La « propriété » modulant les redevances

17 La « propriété » mobilisée pour préciser le montant de la redevance. Dans la décision Établissements Soulat [49], relative à un embranchement de chemin de fer sur le domaine public ferroviaire, le juge considère expressément que « l’inaliénabilité n’est pas incompatible avec l’appropriation privative des installations superficielles d’un embranchement particulier ». La formulation ne prête a priori guère à la relativisation. Pourtant, la propriété est étrangère à la solution, puisque, concrètement, dans ce litige, le Conseil d’État la mobilise pour justifier la compétence du juge administratif, rappeler que l’occupant ne peut disposer d’un bail commercial et qu’il n’a aucun droit au renouvellement de son occupation. D’ailleurs, pour appuyer le fait que l’occupant n’a aucun droit de propriété, il suffit de constater que le Conseil a validé, peu de temps après, la résiliation d’un titre semblable par la SNCF [50].

18 Néanmoins, il est possible d’éclairer cette « propriété » par une décision antérieure, portant sur un litige relatif au montant de la redevance [51]. Le considérant de principe est presque identique, mais apporte des précisions. Il y est, certes, question de propriété des installations, des embranchements particuliers au réseau ferroviaire, mais le Conseil d’État reconnaît « la propriété de la totalité des installations, dès lors qu’ils [les occupants] sont appelés à en supporter les frais » [52]. Ici, être propriétaire, c’est payer une redevance, ce qui est contradictoire, puisque payer un loyer est parfaitement antinomique avec la propriété. La référence est malheureuse, mais la démarche du juge doit être comprise et insérée dans son contexte. Concrètement, la « propriété » a servi à encadrer la redevance, en posant des règles la modulant : « les charges financières de ces bénéficiaires [se limitent] au remboursement des frais réellement exposés d’installation, d’entretien et d’exploitation » par la SNCF [53].

19 Il est cependant impossible d’admettre la propriété dans ces litiges, car elle suppose un droit absolu. Or, ici, le droit dépend d’un contrat d’occupation et implique le paiement d’une redevance. Il n’en demeure pas moins qu’en recourant à la « propriété », le juge légitime sa solution. Il limite la redevance, qui ne peut prendre en compte que les frais réels.

2) La « propriété » systématiquement refusée au terme de l’occupation

20 L’impossible recours à l’expropriation pour expulser l’occupant. Dans un autre contexte, la décision Madame Palanque, rendue par le Conseil d’État en 1991 [54], sert très souvent de fondement à la « propriété » des constructions. Paradoxalement elle constitue la parfaite illustration de notre propos. En l’espèce, l’administration a décidé que des pontons, entrepris par les occupants du domaine public en bordure du chenal du port du Grau-du-Roi, devaient être démolis et reconstruits pour des raisons de commodité. À cette fin, le préfet s’est fondé sur le Code de l’expropriation et a déclaré d’utilité publique les travaux. Le maire s’y est cependant opposé. Il faut en effet comprendre qu’en expropriant, il aurait été nécessaire d’indemniser.

21 Au fond, la résolution du litige s’articule en deux temps. D’abord, le Conseil d’État décide que la procédure d’expropriation ne s’applique pas. Il rappelle simplement qu’en matière d’occupations du domaine public, seule l’expulsion peut valoir. S’il n’y a pas d’expropriation, cela signifie que l’occupant n’est en aucun cas propriétaire des constructions.

22 Ensuite, et cela peut paraître contradictoire, le juge administratif considère que l’occupant, qui n’était pourtant « titulaire d’aucune autorisation d’occupation du domaine public », demeurait « propriétaire » des constructions. La rédaction est difficile à comprendre, à ceci près qu’elle justifie la solution, le fait que la « démolition deva[i]t nécessairement intervenir aux frais du propriétaire ». Cette référence était-elle indispensable ? À notre sens, il aurait été préférable que le Conseil d’État écrive plus simplement sa décision en expliquant directement que l’occupant est obligé d’assumer les coûts de démolition. Cela aurait permis de décrire le phénomène juridique le plus clairement possible. Pourtant, ce n’est pas la dernière fois que le Conseil d’État emploie la « propriété » dans ce type de situations.

23 La « propriété » déterminant le sort des constructions au terme de l’occupation. En effet, le Conseil d’État a mobilisé la « propriété », dans des litiges postérieurs analogues. En 1993 [55], dans la décision S.I.C.E.R. relative à la résiliation-sanction d’une sous-occupation pour défaut de paiement de la redevance, il indique que le titulaire « avait construit sur le domaine public portuaire » et qu’il « revendique la propriété » des ouvrages. Il est incidemment indiqué qu’après la résiliation, ceux-ci « dont [la société] était restée jusqu’alors propriétaire (…) sont devenus propriété de l’État ». L’on pourrait alors croire que le droit sur les bâtiments est indépendant du titre. Cependant, justement, l’espèce démontre le contraire. Très concrètement, le titre d’occupation, « précaire et révocable à tout moment », implique qu’à son retrait l’administration peut exiger la démolition aux frais de l’occupant, comme dans la décision précédente. Pourtant la rédaction de la décision est inversée : ce n’est plus au « propriétaire » de payer la démolition, mais à l’ancien occupant.

24 Le juge administratif a aussi fait une référence indirecte à la propriété dans la décision Secrétaire d’État à la Mer contre Torre [56]. En l’espèce, il fallait déterminer si les parties avaient convenu du maintien des constructions, ce qu’avait suggéré l’occupant. Son objectif était de ne pas avoir « à remettre les lieux en état ». Il ne voulait ni assumer les frais de démolition, ni subir une contravention du fait de l’occupation sans titre. Le juge a finalement constaté que la proposition de l’occupant n’avait pas été acceptée par l’administration, donc il n’a pas été question « de transférer les ouvrages dans le patrimoine de l’État ». Ainsi, le requérant a dû payer les coûts de destruction. Ici encore, le transfert dans le patrimoine est étranger au litige. Il est seulement question d’indemnité et de frais de démolition.

25 Enfin, pour nous diriger vers le cœur du dispositif, mentionnons qu’en 2005, le Conseil d’État, statuant en référé, a considéré que l’administration pouvait « procéder à la démolition d’un bâtiment qui était devenu la propriété de la commune par voie d’accession » [57]. Il est indiqué que les règles de droit public n’enfreignent aucune liberté fondamentale de l’occupant (sans titre), lui qui invoquait une violation de son droit de propriété, puisqu’il n’était pas propriétaire. La référence à l’accession est opportune, étant donné que ce mécanisme est notamment conçu pour résoudre le dénouement des relations entre un occupant construisant sur le fonds d’autrui et le propriétaire.

1) Identification de l’hypothèse d’accession

27 L’accession au terme d’un droit sur la chose d’autrui. Le Code civil et la doctrine privatiste entendent l’accession de différentes manières et il convient de les distinguer pour aboutir à l’hypothèse qui nous concerne. Dans une conception large [58], l’accession comprend la production de fruits [59], mais aussi « ce qui s’unit et s’incorpore à la chose » [60]. Les constructions entreprises par l’occupant sur le fond d’autrui ne sont pas le produit d’un bien, il faut donc s’attarder sur l’incorporation [61]. Des sous-distinctions doivent à nouveau être opérées. D’abord, écartons l’accession en matière mobilière, puisqu’elle ne concerne que « deux choses mobilières » [62] et que nous sommes en présence d’un bien immobilier, le domaine public. Aussi ne faut-il pas s’attarder sur l’article 552 du Code civil qui pose la présomption (simple) selon laquelle « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous » [63]. La situation est ici plus complexe, puisqu’il ne s’agit pas de déterminer la propriété de deux volumes distincts, mais le sort d’une construction sur le fonds d’autrui. De même, les constructions étant tant un fait de l’homme, il convient d’écarter l’union de deux immeubles par un fait naturel [64].

28 Il faut donc se concentrer sur les cas où un meuble est volontairement uni à un immeuble [65] et, plus particulièrement, aux « constructions et ouvrages [qui] ont été faits par un tiers avec des matériaux appartenant à ce dernier » [66]. L’on peut proposer de résoudre la situation par des adages savants, tels que acessorium sequitur principale [67], res extinctae non possunt [68] ou superficies solo cedit [69], mais, comme le soulignait le Professeur Tallon, il faut se méfier, car « les adages juridiques sont bien utiles : ils évitent de réfléchir (…) pour justifier la solution souhaitée, a fortiori lorsqu’ils sont illustrés par une belle formule – si possible en latin – à laquelle le temps a donné un caractère irréfutable » [70]. Par pragmatisme, nous nous contenterons des situations de fait auxquelles répondent les règles. À ce titre, la classification de la Professeure Cottet s’avère utile. Si nous la suivons, les constructions sur le fonds d’autrui représentent une forme d’« absorption », lorsque l’union fait « perdre au bien absorbé son individualité juridique, pour le confondre dans l’immeuble auquel il s’intègre : l’ensemble ne forme plus qu’un bien unique » [71].

29 Illustration de l’accession en droit privé. En droit privé, divers régimes sont envisageables. Pour les résumer succinctement, l’article 555 du Code civil, qui s’applique à défaut de dispositions ou de stipulations contraires [72], indique deux options lorsqu’un occupant entreprend des constructions sur le fonds d’autrui. Soit le propriétaire en exige la démolition aux frais de l’occupant, soit il les conserve, mais doit l’indemniser. Au titre des dispositions spéciales, relevons que l’indemnité est expressément écartée au terme d’un usufruit [73], d’un bail à construction [74] ou emphytéotique [75]. En revanche, pour les autres baux ruraux, le preneur a droit, « à l’expiration du bail, à une indemnité due par le bailleur, quelle que soit la cause qui a mis fin au bail » [76]. Si l’on conçoit l’accession comme une notion juridique commune, il s’agit d’un mécanisme permettant d’une part de résoudre le sort des constructions entreprises par un occupant sur le fonds d’autrui, leur destruction ou leur maintien. D’autre part, au cas où elles sont conservées, il faut ensuite déterminer si le propriétaire doit, ou non, verser une indemnité. Des solutions spécifiques s’appliquent en droit administratif.

2) L’accession dans le cadre d’une occupation classique

30 L’accession en droit administratif. L’accession est parfois traitée en droit public [77], la plupart du temps, de façon critique [78]. Cela peut se comprendre, car le régime se distingue par sa radicalité. Pour reprendre la formule du Conseiller d’État Max Querrien, le domaine public « avale en quelque sorte tout ce qu’on pose dessus : c’est la théorie de l’accession et cela va très loin » [79]. Lorsqu’il en est question, le juge administratif ne recourt pas la propriété, sauf dans certains cas, comme nous l’avons vu précédemment à propos de l’obligation de l’occupant d’assumer les frais de démolition au terme du titre.

31 Évidemment, les contrevenants ayant construit sur le domaine public sans autorisation doivent détruire l’ouvrage et en assumer le coût [80]. Pour les constructions permises, comme dans les décisions Palanque et S.I.C.E.R. susmentionnées, si une occupation est résiliée et que l’administration demande la démolition, cela doit être effectué aux frais de l’occupant [81]. En revanche, si elle décide de les conserver, elle ne doit verser aucune indemnité. À titre d’illustration, dans un arrêt relatif à une base d’hydravion, le Conseil d’État insiste sur le fait que l’occupant ne dispose que d’« une autorisation pure et simple d’occupation temporaire du domaine public, accordée à titre précaire et révocable », et que les constructions ne peuvent « faire l’objet d’aucun droit privatif » [82]. Leur sort peut évidemment être précisé dans la convention d’occupation [83], mais l’administration ne devra jamais verser d’indemnité [84]. Là encore, la propriété est concrètement étrangère à la solution et elle n’est d’ailleurs pas mentionnée. Il n’est question que d’obligations, qu’il s’agisse de maintien ou de suppression des constructions, de frais de destruction et d’absence d’indemnité.

3) L’accession dans le cadre des biens de retour

32 Présentation succincte. La théorie des biens de retour [85] peut également s’appréhender par le prisme de l’accession, puisqu’elle détermine le sort des améliorations au terme d’occupations particulières, les concessions. Ainsi, les constructions [86] indispensables à l’exécution des missions de service public sont dites, en principe, ab initio propriété d’une personne publique. À côté, il y a les biens de reprise et les biens propres du cocontractant, à savoir des biens qui peuvent être utiles, mais ne sont pas indispensables aux services publics. Ceux-ci restent la propriété de ce dernier, sauf si les parties en conviennent autrement.

33 Pour ce qui est des biens de retour, leur régime d’accession est spécifique à deux égards. D’abord, ils concernent autant les constructions entreprises sur une propriété publique, que celles établies sur la propriété privée du cocontractant. Autrement dit, pour les biens de retour sur une propriété initialement privée, l’on opère une cession – des constructions et du sol, bien évidemment – à l’administration. Celle-ci est obligée de reprendre ces biens en raison de leur affectation au service public. Ensuite, il y a une spécificité quant à l’indemnité. Si, en principe, en droit public, aucune indemnité ne doit être versée, ce n’est pas toujours le cas pour les biens de retour. En la matière, les aménagements qui n’ont pas été comptablement amortis doivent être compensés.

34 Pour décrire les biens de retour, la « propriété » des constructions n’est pas indispensable. Il n’est question que de leur maintien et d’une éventuelle indemnité. Pourtant, le Conseil d’État la mentionne.

35 Une propriété inexistante. En effet, il indique que « le contrat peut attribuer au délégataire ou au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des ouvrages qui, bien que nécessaires au fonctionnement du service public, ne sont pas établis sur la propriété d’une personne publique » [87]. La première remarque nous venant à l’esprit est que la propriété ne se stipule pas : elle répond au concept de propriété ou elle n’est pas. La deuxième est qu’il ne s’agirait que d’un droit temporaire, ce qui exclut la propriété : il est certain que la personne publique conservera le bien au terme du contrat. Pour s’en convaincre, il suffit d’observer que, lorsque les biens de retour ne sont plus utiles au service public [88], ils peuvent être repris par le concessionnaire, à titre onéreux [89], ce qui signifie que la personne publique en est propriétaire.

36 L’on pourrait alors se demander si le concessionnaire dispose d’un droit absolu, au moins pour la durée du contrat. Il n’en est rien : son droit dépend du contrat. Ladite « propriété » ou les « droits réels » sur les constructions ne peuvent être admis que « sous réserve de comporter les garanties propres à assurer la continuité du service public, notamment la faculté pour la personne publique de s’opposer à la cession, en cours de délégation, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée » [90]. À défaut, le montage est considéré comme nul [91]. Remarquons qu’au travers de sa motivation, le Conseil d’État recrée le régime des occupations domaniales, en recourant à la propriété, sans que cela soit nécessaire…

37 En définitive, il ne fait aucun doute que la « propriété » des constructions n’est ni absolue, ni perpétuelle. En d’autres termes, cette propriété n’en a que le nom, il s’agit simplement d’un contrat de la commande publique emportant occupation et, encore une fois, la propriété ne se stipule pas. Il convient encore d’approfondir afin de comprendre l’emploi du terme « propriété » par le juge.

38 La « propriété » insuffisante pour répartir l’ensemble des charges. L’on pourrait considérer que le « propriétaire », qu’il s’agisse de la personne publique ou de son cocontractant, est celui qui doit supporter l’ensemble des charges relatives aux constructions pendant l’exécution du contrat. Tel n’est pourtant pas le cas. Du moins, le « propriétaire » des constructions ne doit pas nécessairement assumer toutes les charges.

39 Pour ne prendre qu’un exemple, relatif à une concession d’établissement thermal qualifié de bien de retour, le contrat stipulait « que toutes les constructions élevées par la compagnie sur des terrains appartenant ou cédés par elle à l’État deviendraient immédiatement propriété de ce dernier ». Cependant, il était aussi prévu que « la compagnie était tenue de les entretenir et de les rendre à la fin de jouissance en bon état de réparation locative » [92]. Il n’y a donc pas de lien absolu entre « propriété » stipulée et charges.

40 Il existe néanmoins une autre référence au transfert de « propriété ». Pour la saisir, il convient de se référer à la jurisprudence fiscale du Conseil d’État.

1) Évolution de la motivation du Conseil d’État

43 L’absence de propriété civile exonérant de la taxe de mainmorte. La jurisprudence du XIXe siècle du Conseil d’État officiant en tant que juge fiscal tendait à refuser l’assujettissement des occupants domaniaux à la taxe de mainmorte [93]. Un exemple permet de le saisir. Dans une décision, en 1851 [94], il s’agissait de déterminer si un concessionnaire de chemins de fer était propriétaire des installations. Le ministre des Finances s’est opposé à l’administration fiscale, qui avait déchargé le cocontractant de l’impôt. Nous pouvons d’autant plus facilement comprendre la motivation du Conseil d’État, qu’il a suivi les conclusions du commissaire du gouvernement reproduites au Recueil. Trois éléments conditionnaient l’assujettissement à cet impôt : que le bien soit immobilier, susceptible de contribution foncière et seul le propriétaire pouvait en être redevable. Pour le commissaire, comme les chemins de fer « font partie du domaine public, c’est les ranger dans la classe des immeubles qui ne sont pas susceptibles de propriété privée (art. 538 du Code civil) ; c’est exclure, par conséquent, le droit de propriété des compagnies concessionnaires » [95], c’est dire qu’il n’existait pas de distinction entre le sol et les constructions [96]. L’on comprend donc parfaitement que le Conseil d’État ait décidé que « ce chemin de fer n’appartient pas à la compagnie à laquelle l’exploitation temporaire a été adjugée à titre de bail, mais qu’il fait partie du domaine public ; que, dès lors, (…) ladite taxe ne saurait être assise (…) sur le chemin de fer lui-même et sur celles de ses dépendances qui font partie avec lui du domaine public ». Ici, le régime fiscal se calquait sur les qualifications civiles.

44 La taxe foncière et l’émergence d’une « propriété » fiscale. La taxe foncière a été fondée et a évolué différemment. Initialement, la loi du 3 frimaire An VII (23 novembre 1798) disposait à son article II qu’en principe « la répartition de l’imposition (ou contribution) foncière est faite par égalité proportionnelle sur toutes les propriétés foncières, à raison de leur revenu net imposable (…) » [97]. Seul le propriétaire était visé et, sauf loi spécifique, comme c’est le cas de l’usufruit [98] ou du bail emphytéotique [99], il était donc le seul redevable. Néanmoins, il y avait une référence aux revenus et les décisions du Conseil d’État permettent d’illustrer son interprétation constructive.

45 Il est acquis que, pour les constructions sur les occupations domaniales, le moment où joue l’accession est déterminant et, pour cela, il convient de se reporter aux stipulations. Sur le domaine public, les principes se sont particulièrement illustrés dans deux affaires.

46 En 1895, dans une décision ville de Paris [100], où il était question des Pavillons des Ambassadeurs et de l’Alcazar, les faits qui ont amené au contentieux s’analysent en trois temps. D’abord, avec son premier titre, l’occupant a entrepris la construction des bâtiments et les a exploités. Ensuite, l’occupation est arrivée à son terme et les ouvrages ont fait « retour à la ville de Paris sans indemnité aucune ». Il faut comprendre par cette formule que l’accession a pleinement produit ses effets : la commune conserve les constructions et n’a eu aucune indemnité à payer. Finalement, après expiration du titre, celui-ci a été renouvelé et l’occupant initial a continuité de jouir du bien. Un litige s’est élevé quant à la détermination du redevable de la contribution foncière. La décision nous permet de comprendre que, jusqu’à l’expiration du premier titre, l’occupant était tenu à l’impôt. Cependant, une fois que les constructions ont fait « retour » à la commune, par le jeu de l’accession, l’administration devenait débitrice de l’obligation fiscale. À partir du renouvellement, l’occupant-constructeur n’avait donc plus à payer l’impôt. Ce cas illustre que, très rapidement, la jurisprudence fiscale a implicitement recouru à la « propriété » pour marquer le transfert de la contribution foncière.

47 Quelques années plus tard, le juge fiscal s’est cependant exonéré de toute référence à la propriété. Il a pu considérer, à propos de chemins de fer, que « le butoir [qui] sert au garage et au triage des wagons », affecté à une voie employée « au chargement et au déchargement des marchandises par des particuliers », est comprise dans « l’assiette de la contribution foncière » [101]. Cette fois-ci, point de « propriété », seul l’impôt demeure. Cela signifie donc que cette mention n’est pas indispensable pour désigner le redevable.

48 La loi du 29 mars 1914 a fait évoluer le droit des contributions foncières. Elle a revu la distinction entre impôts sur les propriétés bâties et sur les propriétés non bâties. Sur cette distinction, il a été définitivement acté que « le sol des bâtiments de toute nature et les terrains formant une dépendance indispensable de ces constructions ne seront plus assujettis à la contribution foncière des propriétés non bâties (…) » [102]. Il fallait donc comprendre que l’ensemble de la parcelle devait être soumis au même régime. L’on serait en droit de croire que la jurisprudence a évolué à partir de ce moment, donc qu’elle n’a pas distingué le sol et les constructions pour déterminer le redevable. Le juge va, en apparence, affirmer cette solution. Néanmoins, il émet une réserve d’importance.

49 Dans une décision de 1933 [103] relative à des embranchements industriels raccordant des entrepôts au réseau de chemin de fer, le Conseil d’État va considérer que l’on doit assujettir la totalité de l’immeuble au même contribuable « lorsque la propriété de la construction n’est pas séparée de celle du sol ». À partir de cela, il mobilise un passage de la loi de 1914, qui indique que la contribution foncière est réglée « en raison du revenu de ces propriétés » [104], et décide que l’impôt doit s’établir « d’après les revenus nets respectivement afférents au sol et à la construction » [105]. Il en résulte que la contribution foncière se répartit entre l’État et les divers occupants, selon les revenus qu’ils génèrent, ce qui revient à distinguer le propriétaire, de celui qui exploite concrètement l’ouvrage.

50 Il convient de souligner l’équité de la solution, puisque le juge fait peser l’impôt selon l’exploitation économique de chacun. La logique se comprend, la motivation reste cependant étrangère au concept juridique de propriété.

2) La mention du « propriétaire actuel » en droit positif

51 Le « propriétaire actuel » depuis l’adoption du CGI. Le respect des termes employés par les textes a continué d’animer le juge fiscal après l’adoption du Code général des impôts [106]. Dans le Code, la formule a évolué, puisqu’en principe, le débiteur de l’impôt foncier de « toute propriété, bâtie ou non bâtie, doit être imposée sous le nom du propriétaire actuel » [107]. Par conséquent, à côté du propriétaire civil, se dédouble un « propriétaire actuel », fiscal, celui qui est imposé. À ce titre, il est possible de vérifier une constance jurisprudentielle. La rédaction de la décision Société Sagifa [108], certes Inédite, est à ce titre remarquable. Il y est considéré que « l’appropriation privative d’installations superficielles édifiées par le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public n’est pas incompatible avec l’inaliénabilité de celui-ci, lorsque l’autorisation de l’occuper et d’y édifier des constructions n’a pas été accordée en vue de répondre aux besoins du service public auquel le domaine est affecté ». Dans ce cas, lorsque les ouvrages sont utilisés « pour les seuls besoins de l’activité du permissionnaire », sauf stipulation contraire, l’occupant est « propriétaire ». Autrement dit, l’occupant ordinaire qui construit sur le domaine public est redevable de la taxe foncière.

52 Fiscalité des BEA. Pour les baux emphytéotiques administratifs, l’article 1400, II dispose que la taxe doit être établie au nom de l’emphytéote. Néanmoins, dans une décision récente, le Conseil d’État en a précisé les modalités. Il s’est référé aux articles 1402 et 1403 qui imposent que le bail soit publié au fichier immobilier. À défaut, la taxe doit être assumée par le propriétaire. Dans cette espèce, « le bail emphytéotique administratif n’a pas été publié au fichier immobilier au cours des années en cause. Dès lors, la qualité d’emphytéotique [du concessionnaire] ne permet pas de la regarder comme la redevable légale de la taxe foncière » et le propriétaire public doit payer l’impôt [109].

53 Le rôle de la « propriété » dans la fiscalité des biens de retour. Quant à la fiscalité des concessions, il convient d’être attentif. Concernant les biens de retour, la personne publique, ab initio propriétaire des ouvrages, est en principe redevable de l’impôt foncier. La jurisprudence, ancienne, est invariable [110] et seuls des cas complexes viennent la relativiser [111]. La solution peut d’ailleurs être rapprochée de celle applicable à la propriété privée. Lorsque le bailleur et l’occupant conviennent que les constructions reviendront sans indemnité au propriétaire, celui-ci est seul redevable de la taxe foncière [112].

54 Il faut donc comprendre que, comme nous l’indiquions précédemment, lorsque la convention prévoit que le concessionnaire conserve la « propriété » durant le contrat, il doit d’abord et avant tout assumer les charges fiscales et cela ne vaut qu’en cette matière.

55 Le rôle primordial des stipulations. Pour l’essentiel, il faut donc se fier aux dispositions spécifiques et, plus particulièrement encore, aux stipulations du contrat. Le juge accorde volontiers s’en tenir à l’« interprétation de [s]es clauses » [113], ce que résume parfaitement le commissaire du gouvernement Hivet sous un arrêt de 1914. Il indique en effet que « la question de savoir à qui appartient la propriété des constructions, pendant la durée du bail, est une question d’espèce et qu’il faut, pour la résoudre, se reporter essentiellement aux clauses du contrat. Il a été jugé qu’en présence d’un bail comportant, sans autre précision, la clause de retour gratuit, sauf faculté pour le bailleur d’exiger la démolition, on doit décider que les parties n’ont pas entendu déroger au jeu normal des règles du Code civil sur l’accession (…). » Dans cette affaire relative au domaine privé, le Conseil d’État a fini par considérer l’administration était redevable de la taxe foncière, car le bail stipulait que les constructions « deviendront à la fin de la jouissance la propriété exclusive de l’Administration, sans avoir aucune indemnité à payer (…) » [114].

56 Sur le domaine public, il n’est pas rare que le Conseil d’État se reporte uniquement au cahier des charges de la concession, sans référence aucune à la propriété [115]. Il détermine qui est « redevable contractuellement de l’impôt » [116]. La formule est, à notre sens, parfaitement révélatrice du fait qu’il ne s’agit que d’une « propriété » fiscale.

57 Ainsi, pour résumer, si l’on traduit les qualifications fiscales en droit des biens, le redevable de la contribution foncière est en principe l’occupant ordinaire qui construit sur le domaine public ou l’emphytéote pour le BEA. Cependant, en matière de biens de retour, l’administration est redevable de l’impôt, sauf stipulation contraire.

58 En tout état de cause, il faut bien se rendre compte que cette « propriété » n’en est pas une. Ce n’est pas parce qu’on est redevable de l’impôt que l’on est propriétaire [117]. Il n’y a, à notre sens, qu’une mobilisation pragmatique de ce terme.

1) L’autonomie de la « propriété » fiscale dans la jurisprudence

60 Une « propriété » uniquement fiscale. Le Conseil d’État indique régulièrement que les qualifications qu’il opère en droit fiscal ne valent qu’en cette matière, ce que l’on peut vérifier quant aux constructions sur le domaine public. Ainsi, à propos d’une occupation du port autonome de Paris, le juge a considéré que le permissionnaire avait la propriété des constructions « pour toute la durée de l’occupation », donc qu’il « devait être regard[é] comme redevable de la taxe foncière à raison de ces constructions en application de l’article 1400 du code général des impôts » [118]. En l’espèce, le Conseil d’État prend le soin de limiter la portée de la « propriété » à la fiscalité.

61 Il a également pris le soin de le préciser pour les biens de retour. Il juge en effet que « lorsque des biens ont été construits par un établissement public pour l’exécution de la mission de service public dont il a la charge sur des terrains mis à sa disposition par une autre personne publique », il est « le propriétaire au sens et pour l’application du I de l’article 1400 du code général des impôts » [119].

62 Ces références récentes ne sont pas les premières du genre. Déjà, dans une décision de 1897, le juge indiquait que « la société requérante ne peut être considérée comme propriétaire au sens des lois susvisées » [120], des lois fiscales. La qualification ne vaut donc que dans ce domaine, ce qui revoie à l’autonomie du droit fiscal.

2) Une illustration de l’autonomie des qualifications fiscales

63 L’interprétation jurisprudentielle de la loi fiscale semblant contra legem. À y regarder de plus près, la jurisprudence s’émancipe considérablement des textes fiscaux. L’on pourrait même se demander si cela ne va pas à l’encontre de la volonté du législateur. Pour en revenir aux contributions foncières, le Code général des impôts dispose, au I de l’article 1400, qu’en principe le propriétaire (civil) est redevable des taxes sur les propriétés bâties et non bâties. Cependant, cela s’applique du moment qu’il n’existe pas d’exceptions, qui sont notamment inscrites au II et dont on pourrait s’attendre à ce qu’elles soient d’interprétation stricte [121].

64 Pour renforcer ce sentiment, il convient de noter que le législateur a pris soin, en 2003, d’insérer une disposition spécifique pour l’occupant titulaire d’un droit réel sur le domaine public. Dans ce cas, « la taxe foncière est établie au nom (…) du titulaire de l’autorisation » [122], sous réserve d’une stipulation contraire. Si le législateur est intervenu pour que le droit fiscal évolue, c’est a priori qu’il considère qu’une loi est indispensable pour désigner le redevable. Il faut néanmoins éclairer le sens de la jurisprudence fiscale en exposant les méthodes d’interprétation du juge.

65 Les techniques d’interprétation fiscales autonomes de la propriété civile. Deux principes communément admis pour interpréter le droit fiscal sont en jeu dans les espèces que nous venons de voir [123]. Il y a l’interprétation stricte des lois fiscales, qui explique le souci du Conseil d’État de respecter la lettre des textes, notamment en se référant tantôt au « propriétaire actuel », tantôt la propriété « au sens du I de l’article 1400 du Code général des impôts ».

66 Pour autant, l’on comprend bien que le juge se défait de la conception civiliste du droit de propriété. Ici, l’interprétation stricte doit donc être articulée avec l’autonomie du droit fiscal. Celle-ci a été théorisée par le doyen Trotabas [124] et, bien que contestée [125], elle éclaire les décisions du juge de l’impôt. Ce n’est pas parce qu’un terme est commun au droit fiscal et à une autre branche du droit que la signification est identique. L’autonomie signifie, en un sens, que s’appliquent « les règles du droit privé à condition, toutefois, que celles-ci ne contredisent pas les principes propres au droit fiscal » [126]. Les qualifications de droit privé ou de droit public ne cadenassent pas le juge fiscal, qui se fonde sur un corpus juridique propre, le Code général des impôts, pour trouver des solutions aux litiges qui sont soumis à son attention, avec une finalité propre : déterminer le redevable de l’impôt.

67 À cet égard, Virginie Vindard, dans sa thèse de doctorat consacrée à la qualification en droit fiscal, explique que la branche se veut concrète et ne s’intéresse qu’aux réalités économiques, dans le strict cadre de l’imposition [127]. Concernant la fiscalité des biens, trois critères sont mobilisés : leur contrôle, leur utilisation et la finalité de l’utilisation [128]. À cet égard, le droit de l’occupant, et le droit de propriété sont deux phénomènes très différents. Ludovic Lombard, qui a soutenu sa thèse de doctorat sur la fiscalité des biens des personnes publiques abonde en ce sens. Il constate que la propriété n’est utilisée que pour désigner le redevable de la taxe foncière, sous réserve d’une répartition par l’effet d’un aménagement contractuel [129]. Autrement dit, le juge fiscal mobilise la propriété pour assujettir à l’impôt, il n’a pas pour objectif de désigner le véritable propriétaire. Cette affirmation est appuyée par le Professeur Martin Collet, à propos de la décision Société Sagifa. Pour lui, il s’agit d’une manifestation « que certains auteurs ont lu[e], à tort, comme une mise en cause par le juge fiscal des modalités habituelles d’appropriation privée des biens situés sur le domaine public » [130]. Ce n’est pourtant qu’une décision fiscale.

68 La propriété des occupations et non des constructions ? En définitive, il serait envisageable de faire coïncider la « propriété économique » et la « propriété juridique » des constructions en partant du droit fiscal, comme l’a par exemple proposé le Professeur Bahougne [131]. Cependant, les travaux relatifs à la « propriété économique » ne vont pas exactement en ce sens. En se référant à la thèse du Professeur Blanluet, il existerait en effet un mouvement de rapprochement entre le droit fiscal et le droit civil autour de la propriété économique [132]. L’auteur l’appréhende sous l’angle de l’actif patrimonial, en reconnaissant notamment la propriété des créances, voire des contrats [133]. Cependant, il n’envisage à aucun moment les constructions séparément des baux. D’ailleurs, comme nous en avons fait mention dans notre propos introductif, les constructions n’ont aucune autonomie. Lorsqu’elles sont appréhendées en tant qu’actif cessible, elles sont transmises au travers de l’occupation. Ce qui est cédé, c’est l’occupation et non la construction.

69 Il n’est cependant pas indispensable de recourir à l’analyse économique pour arriver aux mêmes conclusions. La propriété des obligations [134] – créances [135] et contrats – et des occupations [136] est reconnue par un nombre croissant d’auteurs en droit civil. En définitive, que l’on recoure à l’analyse économique ou à celle des civilistes, si propriété il devait y avoir, ce serait celle du titre et non des constructions.