Gaspillage

17Chacun, comme l’écrivain Houllebecq, ressent le vide d’un rond point qui ne sert à rien et ne témoigne que de la folie urbanistique productiviste : « en direction du sud le village se terminait par le rond-point Emmanuel Kant, une création urbanistique pure, d’une grande sobriété esthétique, un simple cercle de macadam d’un gris parfait qui ne conduisait à rien, aux alentours duquel n’avait été bâtie aucune maison ». Le pays dispose d’un certain nombre de « ronds-points » ou d’autres installations aussi inutiles ou, si elles pourraient être utiles, mal entretenues.

18Ces gaspillages sont renforcés par le déclin des grandes politiques de réserves foncières. Le détournement subversif de l’acronyme ZAD, « zone à défendre » au lieu de « zone d’aménagement différé », s’impose progressivement. La loi du 18 janvier 2013 sur la mobilisation du foncier public et le logement social ne suffit pas à relancer les politiques foncières. La jeune pensée économique et urbaine peut nous aider à retrouver les fondamentaux en ce domaine [10].

Déséquilibre

19L’équilibre installé après les lois de décentralisation n’existe plus. Liberté pour les communes et leurs groupements, mais disparition programmée du contrôle de légalité. Le recentrage annoncé de ce contrôle sur les plus importantes décisions marque le renoncement de fait à l’exigence de la loi dans maintes autorisations d’urbanisme dont la somme construit et déconstruit le paysage à bas bruit.

20Au fond, les dispositions de protection sont progressivement édulcorées comme la loi Montagne [11].

Non effectivité

21Balzac, encore, épingle dans César Biroteau les règlements d’urbanisme qui ne sont pas respectés, tels ces « chenaux où il cultivait des fleurs nonobstant les ordonnances de police relatives aux jardins suspendus de la moderne Babylone ».

22Cette non effectivité peut être implicitement ou explicitement soutenue par le libéralisme qui renonce à vouloir se servir de la machine réglementaire. Tocqueville dans l’Ancien régime et la révolution, souligne : « ces princes concentraient de plus en plus dans Paris ou à ses portes toute la vie publique de la France et ils voulaient que Paris restât petit. On défend de bâtir de nouvelles maisons, ou l’on oblige de ne les bâtir que de la manière la plus coûteuse et dans les lieux peu attrayants qu’on indique à l’avance. Chacune de ces ordonnances constate, il est vrai, que malgré les précédentes, Paris n’a cessé de s’étendre. Six fois pendant son règne, Louis XIV en sa toute puissance, tente d’arrêter Paris et y échoue : la ville grandit sans cesse, en dépit des édits » [12]. 

Poids de la défense de la propriété

23L’article 544 du Code civil est constitutionnel [13]. Mais les modalités des cessions gratuites de terrains à l’occasion d’autorisations de construire ne le sont pas [14], alors qu’elles étaient l’une des techniques efficaces de la loi d’orientation foncière de 1967.

24L’atteinte à la propriété sanctionnée dans le contentieux QPC ralentit et inquiète le maniement des prérogatives. Le vieil article L 160-5 sur la non indemnisation des servitudes résiste encore après le compromis historique trouvé avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales [15]. Et le Conseil constitutionnel contrôle la législation de l’urbanisme, qu’il la valide [16], ou qu’il la censure [17].

Démantèlement juridique

25Le 15 juin 2009, Les Echos titraient : « Nicolas Sarkozy poursuit à marche forcée l’allègement des règles d’urbanisme ». Le 29 juin 2016, le Sénat présente son rapport n° 720 « Droit de l’urbanisme et de la construction : l’urgence de simplifier ».

26Il faut méditer le livre VI du Code de l’urbanisme et ses articles limitatifs du contentieux. L’article L 600-1 était ainsi présenté comme « limitant les effets potentiellement dévastateurs du mécanisme de l’exception d’illégalité à l’encontre des documents d’urbanisme ».

27Se sont ainsi succédées la loi d’habilitation du 1^er juillet 2013, l’ordonnance du 18 juillet 2013, le décret n° 2103-879 du 3 octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme, la loi ELAN du 23 novembre 2018 (évolution du logement, de l’aménagement et du numérique). Tout a été tenté pour réduire le contentieux de l’urbanisme, de nouvelles exigences pour la recevabilité des recours associatifs [18] (L 600-1-1) et pour l’intérêt pour agir [19] (L 600-1-2), la limitation des moyens utiles (L 600-1), l’inopérance du moyen contre un PLU tiré de l’illégalité de la délibération prescrivant le plan [20], la cristallisation des dispositions applicables en cas d’annulation de refus de permis de construire [21] (L 600-2), le dépassement des moyens de légalité externe [22], la réduction du délai pour assortir une demande d’annulation d’un permis de construire d’une demande de suspension [23] (L 600-3), la réduction de l’intérêt pour agir, les régularisations [24] y compris avec sursis à statuer (L 600-9) [25] et la possibilité de régulariser en appel après avoir écarté les autres moyens [26] ou, encore, la possibilité d’annulation partielle (L 600-5) [27], la réduction du délai de traitement des recours dans les zones où le marché du logement est tendu [28] (L 811-1-1 du CJA). Et l’article L 600-7 facilite les dommages et intérêts aux constructeurs victimes de recours abusifs [29]. Enfin, l’article L 600-11 évite les annulations du seul fait des vices entachant la concertation… comme si celle-ci n’était pas au centre du processus.

28Cette concentration de barrières pour tenter d’obtenir un jugement, si elle était généralisée à toutes les matières, et non seulement à l’urbanisme, priverait le juge administratif d’une large partie de ses fonctions.

29Après un temps d’hésitation, les revues juridiques marquent les excès de cette déconstruction du contentieux de l’urbanisme [30]. Le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification des codes de la justice administrative et de l’urbanisme, comme la loi ELAN, témoignent de la priorité accordée à la sécurité du constructeur contre le droit au juge [31]. Les effets en sont clairs et commentés à l’AJDA du 8 avril 2019 (p.752) « le médecin malgré lui : le juge de l’excès de pouvoir au chevet des autorisations d’urbanisme » [32].

30Le professeur F. Bouyssou a raison de souligner l’éventuelle opposition entre « Procès d’urbanisme ou procès équitable ? » [33].

31Et pourtant, tout n’est pas perdu.

Sur les opérations

36Peut-on maîtriser par le règlement la vie d’une ville, son empilement de maisons dans le désordre ? Ce que Balzac abhorrait dans Ferragus, « les cabajoutis… ni les étages ni les fenêtres ne sont ensemble, pour emprunter à la peinture un de ses termes les plus pittoresques tout y jure, même les ornements extérieurs. Le cabajoutis est à l’architecture parisienne ce que le capharnaum est à l’appartement, un vrai fouillis où l’on a jeté pêle-mêle les choses les plus discordantes ».

37L’heure est venue de retrouver le moteur d’un minimum d’ordre urbain. Ne serait-ce que parce qu’avec les Allemands, il faut constater que la planification défectueuse accroit les coûts du logement [40].

38Le frémissement de la reconquête se fait sentir avec des politiques nationales : aux articles L 102-1 et suivants, l’on apprend qu’existent des « objectifs de l’État », ce qui est une bonne nouvelle et une réaffirmation utile. Les directives territoriales lancées par le ministre d’Ornano dès avant la décentralisation continuent : des décrets du 10 et 17 juillet 2016 approuvent deux nouvelles directives pour la Normandie et les Pays de Loire. L’État promeut l’action Cœur de ville pour 222 villes de métropole et d’outre-mer, lancée en 2017 avec ses ORT (opérations de revitalisation du territoire). L’action soutient les « sites patrimoniaux remarquables » qui ont succédé aux secteurs sauvegardés et jouent leur rôle très utile. L’action est étendue aux 25 quartiers du programme de requalification des quartiers anciens (PNRQAD) et à une cinquantaine des 480 quartiers du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) de la politique de la ville. C’est ainsi un renouveau des politiques nationales d’urbanisme sur les villes et quartiers qui en ont le plus besoin [41].

39Le frémissement s’appuie aussi sur le juge qui, tant bien que mal, s’efforce de jouer son rôle de gardien des concepts. Les dispositions de la loi Littoral peuvent faire obstacle à ce qu’une maison isolée soit considérée comme « en continuité avec les agglomérations et villages existants » [42]. Et surtout l’annulation d’un refus de permis de construire permet désormais au juge d’enjoindre de délivrer ledit permis [43].

40Le juge pousse l’audace jusqu’à oser poser certaines limites au mécanisme mentionné ci-dessus de l’article L 600-1 restreignant l’exception d’illégalité à l’encontre des documents d’urbanisme [44]. Il veille aussi à la rédaction de procés verbaux en cas d’infractions [45].

L’idée d’urbanisme maîtrisé recevra demain le soutien de cinq alliés de poids :