1. L’analyse cognitive des politiques publiques

7La première perspective, que l’on peut lier au développement de l’analyse cognitive des politiques publiques (Muller, 2000), réunit un certain nombre d’approches ayant en commun d’appréhender les politiques publiques comme des matrices cognitives et normatives constituant des systèmes d’interprétation du réel, au sein desquels les différents acteurs publics et privés pourront inscrire leur action (Muller, Surel, 1998). Il existe certes des différences importantes entre les modèles théoriques que recouvre cette perspective, suivant l’importance relative qu’ils accordent aux facteurs cognitifs par rapport aux facteurs non cognitifs (Sabatier, Schlager, 2000), le poids respectif attribué aux trois dimensions constitutives de l’action publique que sont les idées, les intérêts et les institutions (Palier, Surel, 2005), l’articulation à réaliser entre la dimension matérielle et politique et la dimension idéelle des politiques publiques (Bézes, 2005). Mais sans sous-estimer l’importance de ces débats (Faure, Pollet, Warin, 1995), on peut tout de même déceler une convergence de vues autour de l’idée selon laquelle les politiques publiques sont déterminées par des croyances communes aux acteurs publics et privés concernés, qui définissent la manière dont ces mêmes acteurs envisagent les problèmes publics et conçoivent les réponses adaptées à cette perception des problèmes (Surel, 2000). En d’autres termes, on dispose ici de cadres d’analyse qui permettent d’envisager l’action publique sous l’angle de la contribution qu’elle apporte à la construction sociale de ses objets. La production d’une politique publique traduit bien une conception de la vie sociale, délivre un contenu normatif qui justifie, en vertu de cette conception, qu’on agisse sur la réalité sociale, et fournit une vue des moyens qui rendent possible cette intervention, c’est-à-dire des instruments nécessaires pour la mener à bien. On peut ainsi appréhender l’élaboration des concepts de référentiel (Jobert, Muller, 1987), de paradigme (Hall, 1993 ; Merrien, 1993) ou de système de croyance (Sabatier, 1998) [6] comme autant de tentatives visant à rendre compte de ce processus par lequel les politiques publiques produisent des interprétations du réel en même temps que des modèles normatifs d’action. Cette mise à jour de la « fonction intellectuelle » des politiques publiques pourra passer, en fonction des caractéristiques du domaine étudié, par l’observation des rapports qu’entretiennent une élite politicoadministrative et les représentants de groupes sociaux ayant un pouvoir de parole, rapports dont procède la production d’images du réel sur lequel il s’agit d’intervenir, de normes et de principes d’action qu’il est possible par induction de rapporter à une « vision du monde ». Dans d’autres cas, on pourra privilégier une analyse par les instruments, en tant que « traceurs du changement » dans les modes d’appréhension des faits et des groupes sociaux sur lesquels agit l’action publique (Palier, 2004). Mais, par-delà ces différences, on retiendra l’idée qu’il est possible et fécond d’étudier les processus par lesquels les politiques publiques « construisent » leurs ressortissants en même temps qu’elles les visent. Par là, une telle grille d’analyse constitue une voie d’entrée heuristique pour qui s’intéresse à la fabrique des populations vulnérables.

2. Les dynamiques de l’action publique locale

8La deuxième perspective de recherche trouve moins son unité dans ses fondements ou son projet théoriques que dans son objet : l’analyse de l’action publique locale et des modes de coopération qui s’y développent dans un contexte où la négociation apparaît comme une forme légitime de construction des objectifs et des modalités de mise en œuvre des programmes publics. Dans le développement de cette perspective, il faut distinguer ce qui relève du constat de recompositions en cours concernant les modes d’intervention étatiques, de ce qui procède d’un changement du regard porté sur ces derniers ou, pour reprendre la formule de Mabileau (1999), de l’émergence d’un local reconsidéré.

9Concernant le premier point, les travaux se sont multipliés ces dernières années qui mettent en évidence l’émergence en France de politiques étatiques révélant un nouveau style d’action publique. Territorialisées au sens où elles prétendent intégrer les capacités de mobilisation et d’innovation des acteurs locaux, partenariales en ce qu’elles s’attachent à promouvoir la coopération entre ces derniers, transversales de par la diversité des enjeux et des problèmes qu’elles se proposent d’agréger, ces politiques érigent la négociation en procédure obligée et fortement valorisée. Qu’elles soient qualifiées de constitutives (Duran, Thoenig, 1996), de conventionnelles (Lascoumes, 1996) ou de contractuelles (Gaudin, 1996), ces politiques ont en commun de s’en remettre en partie aux acteurs locaux pour produire une définition conjointe des problèmes à résoudre dans le cadre de dispositifs ayant vocation à favoriser la coordination des actions. Cette dernière devient alors un problème concret pour les acteurs, de plus en plus nombreux et divers, qui ont à organiser leur coopération sur les différentes scènes locales et à élaborer des solutions collectives à des problèmes qui sont largement à construire.

10De ce constat découle en partie le renouvellement du regard porté sur la vie institutionnelle locale. Dès lors que les mécanismes de l’action collective et ceux de la construction des problèmes se trouvent associés dans la production de l’action publique locale, la question de leur articulation devient analytiquement pertinente. Si une analyse en termes d’action organisée (Crozier, Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993) reste de mise pour comprendre comment les acteurs organisent leur coopération dès lors qu’ils sont liés par un enjeu commun, de nouveaux modes de raisonnement sont nécessaires, qui permettent de rendre compte de la gestion collective des enjeux liés aux luttes entre acteurs locaux pour la qualification des problèmes. C’est le sens de la démonstration de Duran et Thoenig (1996) qui proposent de substituer au modèle classique de la régulation croisée (Crozier, Thoenig, 1975) une analyse en termes d’institutionnalisation de l’action collective attentive à saisir les mécanismes de la conceptualisation conjointe à laquelle se livrent les partenaires locaux. Dans le même sens mais en se plaçant davantage sur le plan méthodologique, Thoenig (1996) propose une démarche d’enquête consistant à partir du problème pour reconstruire le système d’action territorial qui entreprend de le gérer. Une autre contribution est fournie par Lascoumes (1996) à travers le concept de transcodage, forgé pour rendre compte, au delà du cas de l’action publique locale, de la manière dont les problèmes sont formulés, « traduits » au sein des réseaux d’action publique dans lesquels se négocie leur traitement collectif. Au chapitre de ces travaux qui plaident pour que la question de la construction du sens (Faure, 2005) trouve sa place dans l’analyse de l’action publique locale, on peut également citer les travaux de Borraz et Loncle-Moriceau qui introduisent la notion de matrice institutionnelle pour rendre compte de l’inter-structuration qui s’opère, dans un secteur sociétal donné, entre l’émergence d’un problème nouveau et les systèmes d’action préexistants sur un territoire (Borraz, Loncle-Moriceau, 2000).

11S’il y a lieu de distinguer ces différentes approches, notamment du point de vue de l’entrée qu’elles privilégient, on notera que toutes participent d’un même effort en vue d’une meilleure prise en compte de la capacité des acteurs locaux à se représenter le monde dans lequel ils agissent et organisent leur coopération, et d’une intelligibilité plus grande des processus à l’œuvre dans cette construction intellectuelle collective. À l’instar de l’approche par les « référentiels », ce renouvellement du regard porté sur l’action publique locale permet de mieux comprendre comment se définissent les problèmes auxquels s’attachent à « répondre » les politiques publiques, dès lors que celles-ci accordent dans leur construction une autonomie relative au niveau local.

3. Les échanges au guichet

12L’analyse des « échanges au guichet » constitue la troisième approche du paysage intellectuel qui nous intéresse ici. Celle-ci a connu au cours des dernières années un développement spectaculaire. Cet intérêt grandissant pour les mécanismes mis en jeu par la relation de service se situe au carrefour de plusieurs évolutions. Celles-ci, comme c’est souvent le cas lorsque se forge une nouvelle perspective de recherche en sciences sociales, tiennent à la fois au constat de changements objectifs dans la vie sociale au sens large, imposant l’adoption de nouvelles grilles de lecture, et à la (re)découverte de modèles théoriques permettant de modifier le regard posé sur cette dernière. Ainsi, l’intérêt suscité par les situations d’interaction entre les métiers de contact et la « clientèle » doit-il sans doute autant au développement de la réflexion administrative et de la demande institutionnelle d’études empiriques sur la modernisation des services publics et la place qu’y occupe l’usager (Chauvière, Godbout, 1992), qu’à la diffusion de la tradition interactionniste sur la scène scientifique française, et, plus largement, qu’au « tournant cognitif » manifesté par le développement d’approches microsociologiques rendant compte de la construction intersubjective des situations par les acteurs eux-mêmes (Weller, 1998). Une des conséquences de cette adéquation entre de nouvelles attentes institutionnelles en termes d’outils d’analyse et les approches théoriques disponibles, est que dans un contexte où se faisait plus forte la demande de travaux centrés sur la « co-production » du service (Joseph, Jeannot, 1995), des terrains d’enquête se sont ouverts, propres à permettre le renouvellement du regard porté sur les administrations et les situations de travail par la mise en évidence, par-delà la diversité des paradigmes mobilisés, de l’autonomie relative des règles de l’interaction par rapport à des régulations plus globales et l’exploration des mécanismes cognitifs en cause dans la gestion de cette autonomie. À travers ces travaux, ce qui est mis en évidence, c’est bien l’importance de la contribution des acteurs de terrain – les street level bureaucrats étudiés de manière pionnière par Lipsky (1980) – à la construction de l’action publique. Mettre au jour la capacité des acteurs, des deux côtés du guichet, à faire des choix circonstanciés et relationnels, sous-tend l’idée que dans certains domaines de l’action publique, la politique publique continue de se construire lors de la rencontre entre des agents situés institutionnellement et des usagers – et ce, de manière d’autant plus évidente que les premiers ont en charge de catégoriser les seconds comme cibles légitimes de l’action publique. Loin de se comporter comme des « idiots culturels », les acteurs sont capables de faire des choix, d’anticiper les réactions de l’autre, de s’adapter au contexte en fonction de leurs interprétations croisées [7]. Ce qui est mis en évidence, c’est donc bien l’existence d’un nouveau lieu de construction de l’action publique et le poids des choix qui y sont faits. Ce lieu peut être concrètement appréhendé en tant que dispositif matériel conçu pour les échanges (un comptoir dans une salle d’attente) et permettant l’observation empirique de l’action publique « en train de se faire ». Se placer aux côtés du guichetier d’une Caisse d’Allocations Familiales (CAF), d’une antenne de l’Agence Nationale Pour l’Emploi (ANPE) ou de la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM), observer les échanges qui se produisent, constitue dès lors une des modalités possibles d’analyse de l’action publique, à côté d’autres démarches méthodologiques consistant par exemple à étudier des textes officiels, ou à interviewer des acteurs intervenant à des titres divers dans la mise en œuvre. Mais dans l’idée de lieu, il y a plus que la référence à un espace physique : parler du guichet comme lieu de construction de l’action publique c’est aussi faire référence, de manière plus abstraite et métaphorique, à l’ensemble des situations dans lesquelles se rencontrent des acteurs intervenant au nom d’une institution et des usagers dont le traitement dépend en partie des circonstances de cette rencontre. Ainsi, au delà de la diversité des formes à travers lesquelles se matérialise la rencontre entre les professionnels qui sont impliqués dans la mise en œuvre de programmes publics et leurs « clients », ce qui fonde l’unité de l’ensemble des situations de guichet comme objet d’analyse, c’est bien l’idée que celles-ci sont le théâtre de mécanismes qui influent sur le service public tel qu’il est effectivement assuré et que, en conséquence, en observant ce qui s’y passe, on apprend des choses sur l’action publique que des analyses de niveau macrosociologique ou centrées sur les organisations ne permettent pas de voir.

13Tous les secteurs de l’action publique ne sont pas concernés par le thème sociologique du guichet. Une manière de circonscrire le domaine concerné est de le restreindre aux secteurs dans lesquels interviennent des acteurs institutionnels dont une part de l’activité consiste à produire un jugement sur la situation personnelle de l’usager, dès lors que ce jugement n’est pas entièrement prédéterminé par un faisceau de règles existantes. Le cas le plus évident est peut-être celui de la vérification par une institution de l’appartenance de l’usager à la catégorie visée par un programme public ciblé. On peut l’illustrer par l’exemple des situations dans lesquelles il s’agit pour un acteur ou un groupe d’acteurs d’évaluer la recevabilité d’une demande à partir de principes généraux qu’il y a lieu d’adapter à un cas particulier : travailleur social évaluant le bien-fondé d’une demande d’aide financière (Avenel, 2002), commission statuant sur la légitimité d’un recours dans le cadre d’une demande d’asile (Valluy, 2004), ou « appréciant » le caractère impérieux d’un besoin d’aide de secours (Frigoli, 2002). Mais au delà de ces pratiques relationnelles de définition de la cible d’un dispositif, on peut étendre le principe du guichet comme lieu de construction de l’action publique à l’ensemble des situations dans lesquelles des agents institutionnels disposent d’une marge de manœuvre pour fournir une appréciation de ce que doit être le traitement approprié réservé au public, et que cette appréciation a des conséquences sur le service effectivement rendu [8] : policier qui sélectionne les priorités (Monjardet, 1996 ; Boussard, Loriol, Caroly, 2006), magistrat qui « interprète » le droit (Cicourel, 1968), médecin urgentiste distinguant la « vraie » de la « fausse » urgence (Dodier, Camus, 1996), travailleur social qui, pratiquant la discrimination positive (Boujut, 2005), et pour reprendre la formule d’Isabelle Astier (1997), acclimate les directives aux aspérités du terrain, etc.

14Le point commun à ces différents cas, c’est qu’à travers les choix qu’ils font face aux usagers, ces acteurs participent de manière directe à la construction des objectifs et des modalités de mise en œuvre de l’action publique. Dans ces choix se déterminent en partie la nature des problèmes à régler ainsi que les caractéristiques des publics concernés par ces problèmes.

1. Le « référentiel » de la politique de l’asile en France

17Sans retracer ici la généalogie complète de la politique de l’asile en France [11], on peut identifier plusieurs axes d’évolution qui concourent, depuis quelques années, à reconfigurer la politique française et européenne en la matière. On pourra ainsi évoquer le passage d’une conception politique de l’asile dans le contexte de la « guerre froide » à une conception humanitaire [12] associée à l’émergence d’un nouvel ordre mondial dont procède la « dépolitisation » de cet enjeu stratégique (Noiriel, 1999). Ce qui est mis en cause par de nombreux auteurs, c’est bien, à travers la mise en place d’une politique européenne restrictive, la confusion volontairement introduite par la « forteresse Europe » (Legoux, 2002) entre politique d’asile et politique d’immigration (Marie, 1996). La politique d’asile tendrait ainsi à devenir un élément de la maîtrise des flux migratoires que tentent d’exercer, non sans difficulté, des États européens devenus à cet égard interdépendants depuis la signature des accords de Schengen, de la convention de Dublin et du traité d’Amsterdam. L’introduction des catégories faux réfugié, vrai réfugié et migrant économique dans le discours politico-médiatique (Julien-Laferrière, 1996, Morice, Rodier, 2005) traduirait dans ce sens la généralisation d’une attitude de soupçon pouvant expliquer l’émergence de nouveaux principes d’action tels que le passage à une logique de dissuasion relevant d’un soft apartheid (Teitgen-Colly, 2001), en lieu et place d’une logique de sélection, ou le recours au principe de l’asile sur place, soit l’idée, appuyée sur la notion de pays sûr (Créach, 1997) d’un confinement des populations dans des lieux proches de ceux qu’elles ont eu à fuir. Dans le contexte français, cette crise de l’asile (Legoux, 1995) s’accompagne de l’émergence de formes alternatives de gestion de la demande d’asile, que certains auteurs appréhendent comme l’instrument d’une compensation, par des voies discrétionnaires, de la dureté ou de l’ambiguïté de la législation, ou qu’ils associent à un démantèlement de l’asile conventionnel. Ainsi en est-il de l’asile territorial, puis de la protection subsidiaire qui lui a succédé en France en 2003, que d’aucuns décrivent comme un asile au rabais (Legoux, 1999), ou de l’asile au noir (Brachet, 1997), cette forme non avouée d’acceptation de la présence de certains migrants qui, bien qu’étant déboutés, se trouvent implicitement « tolérés » sur le sol français. Mais la gestion de la demande d’asile en France n’obéit pas uniquement aux exigences de l’harmonisation européenne. Elle est aussi soumise aux flux et reflux de l’attention politico-médiatique et aux dynamiques d’accès à l’agenda gouvernemental d’un « problème public » qui n’échappe pas à la logique d’instrumentalisation politique qui marque en France l’ensemble des thématiques sociales liées à l’immigration. Si les nouvelles dispositions législatives sur le droit d’asile s’inscrivent sur un « sentier institutionnel » déjà tracé depuis plusieurs années, il ne fait guère de doute que les logiques propres de l’affrontement partisan, de la politique électorale et de la construction médiatique des événements (Forum Réfugiés, 2003) peuvent être comptées au titre des éléments qui entrent dans leur conception. En clair, l’idée qui se dégage de la majorité des publications sur ce thème est celle d’un repli des démocraties occidentales, et singulièrement de l’entité européenne, orchestré à la faveur d’une intégration de la politique de l’asile à la politique d’immigration. L’hypothèse d’une « substitution des flux » entre migration politique et économique gagnerait du terrain et pourrait rendre compte de la généralisation d’une attitude de soupçon développée à l’égard des demandeurs d’asile, et plus généralement à l’égard de quiconque quitte un pays d’émigration en direction d’un pays occidental (Rea, Tripier, 2003). En témoigne la chute du taux d’attribution du statut de réfugié en France depuis le début des années 1980 et le constat que la majorité des flux en la matière sur la planète se déploient à partir de pays pauvres en direction d’autres pays pauvres. S’il fallait définir la matrice cognitive qui caractérise la manière dont est pensée la question de l’asile par les autorités françaises aujourd’hui, on pourrait finalement dire que l’image qui se dessine est celle d’un demandeur d’asile dont la figure se banalise au sein du monde des migrants, tout du moins au sein de cette frange de la migration que la littérature, comme les acteurs institutionnels, perçoivent comme qualitativement distincte de l’immigration de travail ou post-coloniale traditionnelle. Si l’asile tend à être constitué en une forme de migration parmi d’autres c’est, dans ce sens, en tant qu’il attise la crainte que suscitent tous les mouvements migratoires contemporains ayant pour aboutissement, ou pour point de passage, des démocraties aux prises avec la globalisation et l’apparition de migrations transnationales [13] qui brouillent les frontières traditionnelles entre migrations économique et politique, temporaire et définitive, légale et illégale. Cette banalisation est donc assortie du principe de séparation, à l’œuvre dans les sociétés d’accueil, entre une présence immigrée considérée comme légitime et souhaitable, face à laquelle doivent s’exercer les vertus de l’intégration, et une présence immigrée relevant de l’intrusion et à laquelle tend à être associée l’image de migrants qui développeraient des stratégies de contournement des législations nationales sur l’entrée et le séjour des étrangers, voire d’instrumentalisation de leurs failles ou de leur ambiguïté.

18À la lumière de cette première approche de la demande d’asile comme objet d’action publique, on saisit l’intérêt qu’il y a à inscrire la construction des problèmes faisant l’objet de politiques publiques dans une perspective macrosociologique ne négligeant pas le poids de facteurs structurels ancrés historiquement, tout en étant attentive à repérer l’intervention de facteurs plus conjoncturels dans la mise sur agenda. Au delà des différences qui peuvent exister entre les traditions théoriques et méthodologiques qui investissent ce niveau d’analyse, on voit clairement ce qu’apporte une approche situant les enjeux de la construction des problèmes et des populations à un niveau sociétal : la profondeur historique, le poids des routines institutionnelles et des traditions nationales, l’ouverture aux régulations supranationales, les logiques propres de l’univers politico-médiatique, les activités de « cadrage » de mouvements militants ; bref, autant d’éléments qui entrent dans la construction intellectuelle collective qui sous-tend et qu’exprime en retour la conception et la mise en œuvre des politiques publiques.

19Toutefois, si l’intervention et le poids de régulations de niveau national et supranational semblent difficilement contestables, il reste que le quotidien des demandeurs d’asile s’organise en fonction d’une offre locale d’hébergement et, plus largement, d’accueil et de prise en charge de ce type de population. Une fois qu’a été défini un cadre normatif national, il reste de la marge pour que se constituent des manières différenciées d’appréhender la demande d’asile comme problème local et que se définissent les modes d’action correspondants. Autrement dit, la construction de la politique d’asile ne s’arrête pas aux décisions émanant de la sphère décisionnelle étatique : elle trouve un prolongement dans les choix que font des acteurs locaux intervenant dans un contexte marqué par des spécificités locales et qui se trouvent confrontés à une nouvelle donne.

2. La construction locale de la demande d’asile : entre action collective et construction de problèmes

20Au titre des éléments qui contribuent à la construction locale de la demande d’asile en tant qu’objet d’action publique, figurent en premier lieu les caractéristiques, en termes d’offre de prise en charge existante, du territoire concerné. Ainsi par exemple, il n’est pas indifférent que le département dans lequel nous avons enquêté se caractérise par un important déficit de logements sociaux et n’offre que peu de places en Centre d’Accueil pour Demandeurs d’Asile (CADA) au regard des besoins qui se manifestent depuis le début de l’année 2000, moment où les acteurs locaux durent faire face à un afflux soudain et imprévu de demandeurs d’asile en quête d’hébergement. Cette faible capacité d’accueil, au regard d’autres départements, explique en partie que le logement en hôtel meublé soit devenu le mode d’hébergement majoritaire dans ce département pour les demandeurs d’asile. Or, la primauté accordée de fait à ce mode d’hébergement n’a pas qu’une incidence matérielle sur des publics qui, de ce fait, se trouvent privés du suivi social qu’offrent les CADA [14]. Elle a une incidence symbolique forte en banalisant les demandeurs d’asile dans l’espace de l’action sociale d’urgence. Loger les demandeurs d’asile dans des chambres meublées revient à les inclure, concrètement et symboliquement, dans la sphère de l’urgence sociale où ils côtoient les autres figures de la marginalité sociale. Si l’on veut bien considérer que, dans l’action sociale, la spécialisation des structures « spécialise » les publics qui y sont accueillis, le recours à un hébergement d’urgence tout-venant tend à dédifférencier la figure du demandeur d’asile. Il s’agit bien là d’une forme de construction locale de la demande d’asile, qui banalise celle-ci dans la sphère de l’urgence sociale (Frigoli, 2004).

21Mais le contexte préexistant étant ce qu’il est, c’est aussi à travers la manière dont les cadres organisationnels et cognitifs existants vont s’adapter à la nouveauté que des manières d’agir et de penser les problèmes vont trouver leur expression. Autrement dit, l’action publique locale est tributaire des cadres et des règles de coopération existants, du déjà là évoqué par Lascoumes (1996), et de la manière dont ils vont s’adapter à l’introduction d’un nouvel enjeu de coopération tout en étant redéfinis à leur tour, à travers le double mouvement que décrit Borraz lorsqu’un nouveau problème fait irruption dans le paysage de l’action publique locale (1999) : les problèmes sont définis en fonction des cadres organisationnels existants ; mais ces cadres s’adaptent aux problèmes en fonction des enjeux que suscite chez les acteurs concernés la perspective d’avoir à gérer ces problèmes en commun. C’est bien ce qui s’est produit localement lorsque, dans l’urgence, les différents acteurs qui constituent la sphère de l’action sociale locale ont dû organiser une réponse à de nouveaux besoins et que, progressivement, s’est constitué un système d’action territorial appuyé sur l’existence de réseaux de coopération préexistants soudainement travaillés par l’émergence d’un nouvel enjeu : enjeu au regard des risques, mais aussi des opportunités introduits par une nouvelle donne susceptible de déstabiliser tant les modes de régulation internes aux organisations concernées que ceux qui régissent les relations entre celles-ci. En clair, au contact des publics, à la faveur d’échanges informels avec les « partenaires », à la lueur de l’expérience que l’on se forge et des enjeux que l’on identifie, des logiques d’adaptation à un nouveau contexte se mettent en branle, qui puisent autant à l’existence de cadres cognitifs antérieurs forgés par le temps qu’à la volonté d’être en mesure d’agir sur ces cadres lorsque l’on a le sentiment qu’il serait souhaitable de les modifier ou que, au contraire, il importe de pouvoir les maintenir et qu’il est pour cela nécessaire d’agir stratégiquement [15]. Or, les effets de ces jeux d’appropriation, à travers lesquels un « nouveau problème » devient un « problème local », ont une incidence directe sur le traitement réservé aux populations. Ainsi par exemple, il n’est pas indifférent d’avoir, en tant que migrant, « atterri » dans le département concerné par notre enquête au moment où la Préfecture décida de mettre fin aux domiciliations que proposent certaines associations aux demandeurs d’asile afin de leur permettre de disposer d’une adresse, condition légale exigée pour mettre en route la procédure de demande d’asile. De même qu’il n’était pas indifférent d’être une famille déboutée logée en hôtel meublé au moment où la Direction Départementale des Affaires Sociales (DDASS) a signifié sa volonté de ne plus prendre en charge ce type de financement. Il s’agit là bien d’effets de contexte qui sont en même temps des effets de construction. Dans le premier cas, on signifie clairement que le département ne souhaite plus accueillir de demandeurs d’asile, dès lors appréhendés comme des intrus. Dans le second, on sous-entend que, s’il est acceptable que la figure du demandeur se banalise dans la sphère de l’urgence sociale, il est intolérable qu’il en soit de même pour celle du débouté. En d’autres termes, il est des formes de marginalité sociale plus acceptables que d’autres et, dans cette hiérarchie implicite, le débouté du droit d’asile est au plus bas. On pourrait poursuivre en évoquant d’autres décisions, ou d’autres modes d’action qui participent d’une « territorialisation », relative certes, mais dont les effets ne doivent pas être ignorés, de la politique de l’asile. Ainsi, par exemple, le quasi abandon à leur sort des personnes isolées que nous avons constaté, au moins pour ce qui concerne leur prise en charge sociale ; le refus des Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS) du département d’accueillir les publics demandeurs d’asile [16] ; la posture adoptée par le Conseil Général, gestionnaire du service social départemental, consistant à ne pas se déclarer compétent pour ce type de population au motif que, étant liée à la politique d’immigration, elle relève d’une prérogative de l’État. Plus ou moins spectaculaires, plus ou moins aisément rattachables à une décision précise, ces différents éléments concourent à former un style d’action publique derrière lequel, ou à travers lequel, se profile une certaine conception de la demande d’asile en tant qu’objet d’action publique. Le privilège accordé aux familles, pour légitime qu’il puisse apparaître dans un contexte d’insuffisance de réponses sociales, est en lui-même un principe de hiérarchisation des priorités, donc de la légitimité des demandes exprimées. La logique adoptée par les CHRS, outre les incidences concrètes qu’elle a sur une offre d’hébergement social déjà déficitaire, renvoie les demandeurs d’asile à leur statut de public en sursis sur lequel, contre toute la philosophie actuellement en vogue dans l’action sociale, on ne peut faire le « pari de l’insertion ». Autant de manières d’agir et de penser les solutions aux problèmes qui doivent autant à l’existence de spécificités locales qu’à la manière dont ces dernières vont être travaillées par l’émergence d’un nouveau « problème ».

22Avec ce type de regard, soucieux de rendre compte des dynamiques qui traversent les configurations d’acteurs locales, on a accès à des éléments et des processus de construction de l’action publique que l’analyse de la politique nationale ou européenne, pour des raisons évidentes, ne peut éclairer. Or, ces dynamiques ont des incidences très concrètes en termes de production d’action publique, a fortiori lorsque l’on a affaire, comme c’est de plus en plus souvent le cas aujourd’hui, à des programmes publics qui érigent la négociation, le partenariat, la contractualisation des rapports entre acteurs, en procédure obligée et fortement valorisée [17].

23Toutefois, ce type d’analyse, à son tour, laisse dans l’ombre d’autres lieux où est travaillée la question de la légitimité de la demande d’asile et, par là, où est travaillée la réponse publique à la demande d’asile : ces lieux où se rencontrent, au quotidien, des acteurs de terrain et des publics et où se règle en partie la question de l’aide concrète qui sera apportée à ces derniers.

3. La demande d’asile au guichet : stratégies narratives, interactions et justice locale

24Comme on l’a vu, on ne saurait sous-estimer le poids de régulations proprement locales dans le développement de modes d’appréhension de la migration et de manières d’agir à l’égard des migrants. Mais le terme « local » est ici à prendre dans un double sens. D’une part, il renvoie à la constitution d’un sens commun local dont les codes et les catégories se diffusent par les canaux, formels et informels, qui assurent la circulation de l’information sur le territoire départemental. Mais les choix opérés par les acteurs institutionnels et associatifs face aux migrants doivent aussi aux règles d’ordres locaux, relationnels, circonstanciés, négociés en situation et donc propres à chaque interaction dans laquelle se pose la question du sort des demandeurs d’asile.

25Le parcours de tout demandeur d’asile est en effet ponctué de situations dans lesquelles il faut faire le récit de son histoire personnelle [18]. De la Préfecture, où l’on risque de se voir opposer la qualification de « demande manifestement infondée », jusqu’à l’OFPRA, où l’on est amené à plaider sa cause, la demande d’asile fait partie de ces procédures administratives qui exigent du requérant qu’il fasse la preuve de la légitimité de sa requête et qui, de par les conditions dans lesquelles elles organisent l’administration de la preuve, subordonnent en partie le succès de la démarche à la qualité de la « prestation » du candidat [19]. Loin de nous l’idée de laisser entendre que l’obtention du statut de réfugié se réduirait à une « performance d’acteur ». Toutefois, une fois qu’on a dit cela, on ne s’interdira pas de faire état de la dimension proprement situationnelle de cet exercice d’appréciation de la légitimité de la demande. Toute rencontre entre une personne qui exprime une demande et une autre qui est institutionnellement mandatée pour évaluer la recevabilité de celle-ci est traversée d’attentes réciproques, d’inférences, de présupposés, bref d’une dynamique de « cadrage » de la situation qui, sans épuiser les ressorts de la définition de celle-ci, en détermine partiellement les conditions d’accomplissement. On aurait tort en effet de négliger ce qui doit, dans la décision finale, à la manière dont les demandeurs eux-mêmes envisagent l’épreuve, la préparent et la gèrent. De même que, dans la sphère de l’assistance, l’exercice de la « supplique » impose d’être persuasif dans l’expression de sa demande, de même que les pauvres ont des compétences d’assisté donc (Fassin, 2000), les demandeurs d’asile sont conduits à élaborer des « stratégies rhétoriques » quant à la mise en récit de leur histoire. Là aussi, des précautions de langage s’imposent. Il ne s’agit pas de constituer les demandeurs d’asile en « manipulateurs » ou d’apporter de l’eau au moulin de ceux, sur notre terrain d’enquête, qui dénoncent la « roublardise » de certains demandeurs. Il s’agit simplement de dire que ces personnes tentent de se donner le maximum de chances d’obtenir le statut de réfugié. Et que pour ce faire, elles tentent de présenter leur situation sous un jour favorable au regard de ce qu’elles supposent être les logiques, les critères, les modes de fonctionnement des instances auxquelles elles s’adressent. C’est que la procédure impose aux demandeurs de se montrer persuasifs dans leur requête et, dans cet « exercice de style » écrit et oral auxquels ils sont amenés à se prêter, tous ne pensent pas devoir présenter leur situation de la même manière et tous ne sont pas détenteurs des mêmes compétences dans l’expression du récit qu’ils sont encouragés à élaborer. Tenter d’être persuasif dans l’exposition de sa requête, c’est essayer de trouver une forme d’expression de sa propre détresse appropriée aux critères de choix que l’on suppose chez celui qui a le pouvoir de décider. Et tous les demandeurs ne détiennent pas les mêmes ressources pour assurer cette adéquation entre une situation dont il faut faire le récit et des normes supposées d’appréciation de cette situation. Sont ici en cause l’ensemble des compétences sociales qui font que tout le monde n’est pas en mesure de se plier avec la même aisance aux exigences d’une procédure qui impose de se montrer fin stratège tout en évitant d’apparaître comme tel [20]. Mais ces compétences, inégalement distribuées comme le sont les divers capitaux qui en permettent la maîtrise [21], ne sont pas seules en cause. Il n’est pas indifférent d’être aidé ou non dans sa démarche. Il n’est pas indifférent d’être « bien » conseillé ou non lorsqu’il s’agit de rédiger son récit de vie. Si une aide à l’instruction du dossier de demande peut être fournie par des liens communautaires, elle peut être aussi le fait de l’intervention d’acteurs de terrain qui, pour des raisons variables, et eux aussi à partir de compétences variables, décideront de vous aider. Au vu de l’énergie que consacrent certains acteurs locaux à la défense de certains dossiers, ou de l’écart qui existe entre les chances d’obtenir le statut de réfugié selon que l’on est hébergé ou non en CADA [22], on est fondé à penser que le sort des demandeurs se règle en partie dans le cadre d’autres situations d’interaction et d’autres relations que celle qui réunit un demandeur d’asile et un agent de l’OFPRA. C’est qu’en effet, au delà de la procédure OFPRA proprement dite, la vie quotidienne du demandeur d’asile est faite de situations dans lesquelles il faut se raconter [23]. Se raconter auprès du bénévole qui est susceptible de vous trouver un logement ; du travailleur social qui peut plaider votre cause auprès de la conseillère technique de la DDASS ; du militant qui propose de vous aider à rédiger votre dossier. Et dans ces relations, il y a toute la place pour des procédures de catégorisation qui, pour être relationnelles et circonstanciées, n’en ont pas moins des effets bien réels [24].

26La politique de l’asile, la figure du demandeur d’asile, se construisent donc aussi dans ces différentes relations et ces différentes situations : dans cette salle d’audience où un avocat, face à la Commission de Recours des Réfugiés (CRR), plaide, en en construisant l’image, la cause de paysans kurdes qui ne savent pas se raconter [25] ; dans cette salle de réunion d’un centre administratif où l’on décide des admissions en CADA en tentant de se prémunir des publics trop carencés ; dans le bureau de cette bénévole qui reconnaît les passeurs à leur regard ; ou dans les locaux de cette association où l’on réserve l’aide à la constitution du dossier de demande d’asile à ceux qui sont parfaitement dans le cadre.