1Depuis les années 1980, l’apparition d’une nouvelle pauvreté et de formes inédites de marginalisation, d’isolement ou de désaffiliation sociale (Castel, 1995), interpelle les pouvoirs publics et suscite des réponses qui semblent inaugurer un nouveau mode de régulation de la question sociale, associant plus étroitement l’action de l’État aux mécanismes du marché. Cette inflexion des interventions publiques s’accompagne ainsi d’une redéfinition du rôle de l’État, en tant que principe général de régulation de la cohésion sociale, et soulève d’emblée la question du lien social et de la forme que prend l’appartenance de chacun à la société. Une question d’autant plus importante, d’ailleurs, que ces transformations interviennent dans un contexte économique et social général caractérisé par l’enchevêtrement de trois crises (Fitoussi, Rosanvallon, 1996,31-32). Une crise de l’État-providence bien sûr, qui manifeste les limites des modes traditionnels de gestion du social mais aussi, en toile de fond, une crise du travail, qui résulte de la disparition de l’organisation économique et des arrangements institutionnels qui garantissaient naguère le plein emploi. Cette crise est renforcée par des politiques d’entreprises qui sont parvenues à intégrer certaines des critiques dont faisait l’objet le capitalisme dans de nouveaux modes d’organisation du travail et de gestion des emplois qui privilégient désormais l’autonomie et la flexibilité, mais qui engendrent aussi, en contrepoint, davantage de précarité et d’incertitude pour les salariés (Boltanski, Chiapello, 1999). En ce sens, cette déconstruction du monde du travail participe pleinement de la troisième crise pointée par Fitoussi et Rosanvallon, la crise du sujet. Cette crise procède en effet, plus largement, du déclin des institutions qui assuraient la transmission des normes et des valeurs communes, la correspondance entre l’acteur et le système. Elle place désormais l’individu dans un environnement incertain lui imposant, non plus de jouer son rôle, mais de s’inventer lui-même pour devenir, en quelque sorte, l’auteur de sa vie (Dubet, Martuccelli, 1998,177). Cependant, cette autonomie accrue des individus ne se résume pas à une plus grande liberté : elle résonne aussi comme une contrainte dans la mesure où elle engage chacun à être davantage responsable de soi, dans un univers devenu par ailleurs moins maîtrisable. Ces trois lignes de transformation sont au cœur de ce que Axel Groenemeyer appelle un nouveau discours de crise, discours qui fait des mutations de l’environnement économique et social un facteur essentiel de la déstabilisation de l’État-providence et du caractère désormais inefficace, voire contre-productif, de certaines de ses interventions.

2Adopter cette présentation permet de restituer la logique qui guide les évolutions actuelles des politiques sociales. D’un côté, en effet, chômage de masse et nouvelles formes de précarité ou d’exclusion imposent de rechercher une alternative aux formes usuelles de la protection des individus. Il s’agit ici de repenser la couverture sociale de ceux qui ont rompu (presque) tout lien avec le monde du travail, de reconsidérer la solidarité, en dehors de la logique assurantielle mise en œuvre par l’État-providence dans le cadre de la société salariale. Mais d’un autre côté, quels sont les principes qui doivent organiser ces dispositifs post-assurantiels? Suffit-il d’étendre le bénéfice des prestations d’assistance, ou faut-il rechercher d’autres formules ? Dans les pays européens, où se côtoient plusieurs régimes d’États-providence (Esping-Andersen, 1999), ces problèmes ne se posent pas tout à fait dans les mêmes termes, ni avec la même acuité. Mais il s’agit toutefois, pour chacun d’eux, de répondre simultanément aux défis de la crise du travailet de la crise du sujet, dans le cadre d’un État-providence rénové. De cette entreprise tend à émerger, au cœur des politiques sociales, ce que Pierre Rosanvallon appelle, pour en défendre le principe, une nouvelle philosophie des droits sociaux (1995,11).

3L’ampleur et la signification de cette réforme des droits sociaux sont précisément au cœur du débat que Déviance et Société consacre aux nouveaux modes de régulation de la question sociale. Par leur diversité même, les contributions rassemblées dans ce numéro sont un bon indicateur de la complexité et de l’étendue des interrogations que suscite la transformation des modes de traitement de la pauvreté. Pour autant, les réflexions inspirées des différentes expériences nationales présentent certains éléments de convergence. C’est pourquoi l’objet de cet article consistera précisément à explorer plus avant les notions transversales qui, avec quelques nuances ou correctifs mineurs, font l’unité du débat.

I. Exclusion

4Contestée dans la communauté scientifique (Messu, 1997,147-161), l’exclusion s’est imposée dans les débats publics à partir des années 1980 comme la nouvelle représentation des problèmes de pauvreté. Elle fait référence à des processus sociaux, qui engagent la dégradation du marché de l’emploi, l’accès aux droits, l’instabilité familiale ou la fragilisation des supports relationnels, et désigne une population qui se trouve dans l’incapacité de participer aux principales institutions sociales et professionnelles. En tant que telle, elle mesure la distance qui sépare la réalité des principes, dans une société démocratique soucieuse d’assurer un minimum d’égalité entre ses membres. Elle révèle par ailleurs les limites des modes d’intervention traditionnels de l’État-providence, au point d’être désormais au centre du débat social et des réflexions sur la réforme de la politique sociale. Comme le montrent d’ailleurs Colette Bec et Jean-Pierre Tabin dans ce dossier, le thème de l’exclusion s’est plus ou moins substitué au thème de l’exploitation, ainsi qu’aux interrogations sur l’ampleur et la nature des inégalités. Cela ne signifie évidemment pas que celles-ci aient disparu, ni d’ailleurs qu’il faille opposer inégalités et exclusion, qui relèveraient de deux logiques différentes, celle de la société de classes et celle, émergente, de la société libérale (Touraine, 1992,209-216). Mais cela veut dire que le succès du thème de l’exclusion a conduit à focaliser toutes les attentions sur les publics les plus vulnérables, au risque parfois de simplifier les questions et de tronquer les réponses. La contribution de Colette Bec montre à cet égard que les mesures ciblées sur les publics exclus, mises en place en France à partir des années 1982-1984, s’avèrent insuffisantes : dépourvues d’effet intégrateur, de telles mesures s’accommodent finalement de l’hétérogénéité du social. C’est au contraire en agissant préventivement contre les inégalités que l’exclusion peut être efficacement combattue.

5Si la question de l’exclusion a ainsi été placée au centre des débats, particulièrement en France, elle est toutefois formulée différemment dans d’autres pays où elle occupe parfois une place secondaire, voire marginale. C’est le cas bien sûr aux États-Unis, où les débats se structurent explicitement autour de la notion de dépendance. Sylvie Morel montre à cet égard tout ce qui sépare les conceptions dominantes de la pauvreté en France et aux États-Unis : d’un côté l’exclusion, qui renvoie aux dysfonctionnements de la société et qui pose le pauvre en victime; de l’autre la dépendance, qui définit la pauvreté, non comme un mal social, mais comme un problème individuel (Morel, 2000). Mais c’est le cas aussi dans des pays où perdurent des formes traditionnelles de pauvreté intégrée (Paugam, 1998,138-159). Ailleurs, en Allemagne ou en Scandinavie par exemple, le débat social fait l’impasse sur la question de la pauvreté, et plus encore sur celle de l’exclusion sociale – un terme absent des discours. L’Allemagne serait mêmeun monde sans misère, où domine la certitude que la générosité de l’État-providence est en mesure d’enrayer la pauvreté (Schultheis, in Paugam, 1996,428-438). En Angleterre, au contraire, la lutte contre l’exclusion sociale apparaît désormais comme un axe majeur de la politique du New Labour. Toutefois, cette politique repose sur une interprétation très restrictive de l’exclusion, qui ne concerne que la relation au marché de l’emploi (Holden, 1999,529-538). De telles différences expriment le poids des traditions socioculturelles et des représentations collectives dans la construction et la formulation des problèmes de pauvreté; elles rappellent aussi que les sociétés sont diversement engagées dans la lutte contre la pauvreté ou les phénomènes qui touchent à l’exclusion (Paugam, 1996,389-404).

II. Insertion

6Ces différentes conceptions de la pauvreté tranchent pourtant avec les nombreux points communs que l’on relève dans les mesures entrées en vigueur dans plusieurs pays européens. Il s’agit de mesures d’insertion, une notion imprécise qui ne désigne pas seulement la politique conduite en France à partir des années 1970, et que parachève ensuite le dispositif du revenu minimum d’insertion, mais qui caractérise aussi un ensemble d’expériences ou de programmes nouveaux que les gouvernements ont impulsé ces dernières années, et qui ont en commun de chercher à enrayer l’exclusion. Il est vrai que les différentes politiques nationales ne mettent pas nécessairement l’accent sur les mêmes objectifs : certains pays s’efforcent avant tout de lutter contre les effets prétendument démobilisateursde l’assistance ou les phénomènes de piège à pauvreté, privilégiant donc l’accès à l’emploi; d’autres essaient au contraire de renforcer ou de rénover l’accès aux droits, ou encore de corriger les inégalités, laissant ainsi apparaître des contrastes marqués entre les pays (Room, Robbins, in Paugam, 1996,460-471). Mais au delà de leur diversité, les politiques d’insertion traduisent bien une inflexion des modes d’intervention publique, un changement de rationalité des politiques sociales, selon l’expression de Colette Bec.

7Changement qui se manifeste par la multiplication des dispositifs et des mesures ad hoc, ciblés sur des publics spécifiques, souvent éloignés de la sphère du travail. Deux points méritent à cet égard une attention particulière. Premièrement, ces politiques d’insertion s’accompagnent d’un renouvellement des méthodes de l’intervention sociale : ellesvont se situer en deçà des politiques intégratives universalistes, mais elles sont aussi distinctes des actions particularistes à visée réparative de l’assistance sociale classique (Castel, 1995,422). Là réside précisément l’originalité, mais aussi l’ambiguïté des dispositifs d’insertion. Les articles réunis dans ce volume soulignent en effet les risques d’une formule qui tend à séparer le traitement de la pauvreté des mécanismes de droit commun, à faire de l’insertion un mode d’intégration mineur, réservé aux individus dépourvus de lien solide avec le monde du travail. Deuxièmement, les dispositifs d’insertion s’efforcent parfois d’établir des relations nouvelles – et problématiques – entre protection sociale et emploi, et d’associer, de façon plus ou moins étroite, politique de l’emploi et politique sociale. On trouve des expériences de ce type en Angleterre bien sûr, mais aussi aux Pays-Bas, sous la forme de réservoirs d’emploi destinés aux chômeurs de longue durée, en Suisse, ou encore en France, dans le cadre de stages ou de contrats subventionnés, offerts aux personnes en difficulté ou aux titulaires du revenu minimum d’insertion (contrat emploi solidarité; contrat initiative-emploi, etc.). Mais là encore, les mérites de la formule ne sauraient en dissimuler les risques :risque d’émiettement des statuts sociaux (Schnapper, 1989) et de balkanisation des types de rapport à l’emploi, comme dit Robert Castel (1995,472); risque aussi de voir l’État subventionner la flexibilité du marché du travail, comme le montre l’expérience anglaise présentée par Jacques Rodriguez dans ce dossier.

III. Contrepartie

8Les dispositifs d’insertion sont révélateurs d’une évolution importante des politiques d’assistance : l’apparition de liens inédits entre droits sociaux et obligations positives, qu’il incombe au bénéficiaire de remplir. Il est vrai que le bénéfice des prestations d’assistance a toujours été subordonné à un certain nombre de conditions, notamment des conditions de ressources, parfois assorties de contrôles administratifs vexatoires (voir par exemple Orwell [1937], 1995,84-102). Mais à la conditionnalité des prestations s’ajoute ici une exigence supplémentaire, fondatrice de la logique de la contrepartie : s’engager dans une démarche d’insertion, dans une formation professionnelle, une activité d’intérêt général, etc. Sans doute s’agit-il, comme le suggère Michel Autès ou Jean-Pierre Tabin, d’une manifestation de l’influence grandissante des thèses libérales, qui soutiennent que l’assistance réduit l’incitation à travailler, et qu’il faut donc en contrôler rigoureusement l’attribution. Mais la logique de la contrepartie constitue aussi une tentative de réponse au problème qui se pose dès lors que des personnes employables dépendent de l’assistance. Dans un contexte de crise du travail, c’est en effet la figure problématique de l’indigent valide qui réapparaît sous les traits du chômeur en fin de droit ou du jeune privé d’insertion professionnelle : démuni mais capable de travailler, il ne rentre pas a priori dans les catégories de l’assistance (Castel, 1995). La logique de la contrepartie s’efforce précisément de résoudre ce problème en combinant, dans une formule neuve, logique du besoin et logique du mérite. Plus exactement, à mesure que des personnes réputées employables échappent au salariat et relèvent de l’assistance, la relation d’assistance elle-même se transforme pour s’inscrire dans un rapport de réciprocité, qui reproduit les normes de la société salariale (Morel, 2000,179,267-280). Il en résulte une individualisation croissante de la relation d’assistance et l’établissement d’un lien étroit entre contribution et rétribution, rapprochant ainsi la relation d’assistance d’une relation d’emploi, et l’indemnisation ou l’allocation d’une rémunération.

9Comme en attestent les articles rassemblés dans ce dossier, ces stratégies tendent à se généraliser, encore que sous des formes sensiblement différentes. Ainsi, les mesures de workfare (l’assistance par le travail), inaugurées dès les années 1970 aux États-Unis, et que l’on retrouve sous une forme atténuée en Angleterre (Whiteside, 1991), ont un caractère plus coercitif, voire punitif, que les expériences menées en Suisse, dans le cadre des politiques de contre-prestation, ou encore en France et en Belgique, au nom de l’insertion. D’une part, en effet, les dispositifs d’insertion ne visent pas à limiter les dépenses sociales en dissuadant les bénéficiaires de recourir à l’assistance, ce qui est le cas des mesures de workfare mais aussi, comme le souligne Jean-Pierre Tabin, de la politique de contre-prestation menée en Suisse en matière de protection chômage et d’aide sociale. Et d’autre part, ces deux types de politique se démarquent, en théorie au moins, sur un point essentiel : alors que la stratégie anglo-saxonne met l’accent sur les devoirs de l’allocataire, la politique d’insertion souligne au contraire les devoirs de la collectivité, des devoirs qui fondent en retour son droit d’exiger la participation des bénéficiaires.

10S’il demeure donc des différences sensibles entre les modèles nationaux, de telles mesures apparaissent cependant comme autant de tentatives pour sortir d’une simple logique de guichet et dépasser la conception classique droits sociaux comme droits-créances. Une première interprétation suggère d’ailleurs que les dispositifs d’insertion, fondés sur l’engagement réciproque de l’individu et de la société, préfigurent un nouveau type de droits, des droits d’intégration, les seuls qui répondent vraiment aux défis actuels de la question sociale (Fitoussi, Rosanvallon, 1996,210-213). Toutefois les réflexions rassemblées dans ce numéro invitent à nuancer cette interprétation. Elles signalent en effet que, dans leur principe, les dispositifs d’insertion reposent sur une fiction: pour être efficaces, ils doivent être considérés comme une étape, un marchepied vers l’emploi, alors même que cet objectif semble de plus en plus illusoire. Selon Marc Jacquemain, la politique d’insertion remplit ainsi une fonction latente, relevant en fait du traitement social du chômage, dissimulée derrière une fonction manifeste, dont la finalité resterait avant tout économique : favoriser le retour à l’emploi. Les articles de ce dossier rappellent par ailleurs que, dans sa mise en œuvre, la logique de la réciprocité inscrit en fait le droit dans un échange inégal, au terme duquel le demandeur est rarement en mesure de négocier sa contre-partie avec l’administration sociale. Enfin, ils suggèrent que l’exigence d’une contrepartie, en termes de participation ou d’implication des allocataires, pousse le plus humble, l’exclu, à faire la preuve qu’il est capable de se gouverner lui-même (Ehrenberg, 1991,17). Or, comme le montre Marc Jacquemain, cet appel à l’engagement et à la responsabilité de chacun est incompatible ou, du moins, en décalage avec la situation des publics les plus fragiles : dépourvus des moyens élémentaires de l’autonomie, ceux-ci réclament au contraire davantage de sollicitude. Finalement, l’émergence de la logique de la contrepartie incite désormais chacun à se comporter en individu accompli, indépendant, mais aussi comptable de ses choix. C’est oublier, peut-être, que la crise du sujet se noue justement autour de cet impératif : invité à se réaliser davantage par lui-même, le sujet est aussi rendu seul responsable de son échec, l’auteur de son malheur (Dubet, Martuccelli, 1998).

IV. Citoyenneté

11Autonomie/responsabilité, droit/obligation, rétribution/contribution : tous ces couples de concepts entrent désormais en résonance et, du même coup, le thème de la citoyenneté est fréquemment mobilisé pour justifier l’instauration des mécanismes de contre-prestation. Les arguments déployés reposent alors, alternativement ou conjointement, sur deux sortes de considérations. Pour la première, inciter les individus à s’impliquer, combattre leur retrait de la vie sociale en exigeant d’eux une contre-prestation, c’est favoriser une manifestation de la citoyenneté. En d’autres termes, lorsque la lutte contre l’exclusion engage chacun à être davantage responsable, elle procède d’une exigence fondatrice de la citoyenneté. Ce serait même une autre façon de réaliser l’idéal républicain du citoyen motivé et engagé (Sadoun, 2000). Une seconde perspective suggère que dans des sociétés en mutations rapides, il est impératif de tenir compte des implications sociales de comportements individuels de moins en moins prévisibles (Giddens, 1998). Dans ce contexte, il devient alors légitime d’en appeler aux devoirs et à la responsabilité de chacun dans le cadre d’une citoyenneté réflexive et active (Giddens, 2000,65).

12Ces approches reflètent deux lectures différentes des tensions qui travaillent l’édifice de la citoyenneté, tensions entre un principe civique, qui gouverne l’individu public, et un principe civil, libéral et individualiste, caractéristique de l’individu privé (Leca, 1986). En effet, adosser la lutte contre l’exclusion à une conception dynamique et rénovée de la citoyenneté, c’est entreprendre de renforcer le principe civique. En revanche, en appeler aux devoirs nouveaux du citoyen revient à prendre acte de l’hypertrophie du principe civil et à souhaiter, en retour, encadrer davantage les projets individuels. Mais ces deux approches suggèrent toutefois que la mise en œuvre des politiques sociales est désormais associée à une entreprise de consolidation de la citoyenneté, voire à la construction d’une nouvelle citoyenneté, fondée sur la participation à la vie locale. L’allure générale des politiques publiques reflète d’ailleurs bien cette transformation de la relation entre l’individu et l’État – qui définit la citoyenneté. À l’État régulateur succède un État animateur et mobilisateur d’énergies, qui fonctionne comme une machine à impliquer les individus (Donzelot, Estèbe, 1994). La politique de la ville en France, qui combat l’exclusion dans les quartiers délabrés, se présente à cet égard comme le banc d’essai d’une nouvelle citoyenneté, une citoyenneté active que résume la notion cardinale de projet (Donzelot, 1993, 271-275). Les individus ne sont plus alors de simples bénéficiaires de l’action publique: ils sont appelés à devenir des acteurs de la vie sociale, dans le cadre d’un partenariat avec l’administration qui n’est pas sans équivoque, comme le note Michel Autès. En effet, limité le plus souvent à un ensemble de procédures consultatives, dont les acteurs ne maîtrisent ni les termes ni les enjeux, ce partenariat ne participe pas d’une reconnaissance des individus en tant qu’acteurs à part entière sur la scène locale : il devient au contraire la forme moderne de la régulation (Eme, Laville, Mothé, 1993,193-202).

13Enfin, la référence au thème de la citoyenneté éclaire un autre aspect important du débat proposé dans ce dossier. Si la nouvelle citoyenneté veut être un remède à l’exclusion, la citoyenneté au sens juridique, fondée sur l’appartenance nationale, peut être au contraire un facteur d’exclusion. En effet, lorsqu’il sort de la logique assurantielle, l’État-providence intervient au nom de la solidarité nationale, etla légitimité de ses interventions suppose alors l’existence de ce que Axel Groenemeyer appelle une culture solidaire, le soutien d’une communauté d’intérêt et de destin. De là sans doute, comme le montrent plusieurs contributions, les mesures restrictives ou discriminatoires dont peuvent faire l’objet ceux dont l’appartenance à la société est fragile ou incertaine, étrangers et demandeurs d’asile en particulier. De là aussi les tensions que suscite le financement de la protection sociale dans certains pays, comme la Suisse ou la Belgique, où s’affaissent justement les bases politiques et sociales de cette propension à la solidarité.

V. Justice

14L’évolution des politiques de traitement de la pauvreté traduit finalement cette inflexion de la sensibilité égalitaire, qu’Alain Ehrenberg décèle dans les sociétés démocratiques. En effet, une certaine sensibilité égalitaire opposait naguère concurrence et justice. Et c’est précisément en atténuant les effets de la concurrence, au nom d’une certaine conception de la justice, que l’État-providence permettait de dépasser cette opposition et de limiter les inégalités. Or, un nouveau rapport à l’égalité tend désormais à s’imposer, qui fait de la justice le produit de la concurrence. Ce qui apparaît dès lors comme injuste, ce n’est pas tant le résultat de la compétition :c’est le fait que certaines personnes n’aient pas la possibilité de participer à la concurrence généralisée. Nous sommes entrés en quelques années dans un rapport à l’égalité qui ne se conçoit plus dans une politique exclusive de protection des risques, mais dans la recherche de mécanismes qui permettent à chacun d’en prendre (Ehrenberg, 1991,18,185). C’est en ce sens aussi que l’on peut interpréter la substitution du thème de l’exclusion au thème des inégalités, de même que l’orientation générale prise par les interventions publiques. La logique de service, analysée par Michel Autès, et la logique de la contrepartie en sont les deux principaux ressorts. Lorsque l’État social fonctionne selon une logique de service, il multiplie les offres à destination des publics en difficulté et s’efforce de donner à chacun les moyens de se réaliser et de participer à la compétition sociale. La logique de la contrepartie introduit en outre un nouveau type de rapport entre l’individu et l’État, censé donner une consistance réelle au droit de chacun à s’insérer dans la logique concurrentielle.

15Dès lors, l’objectif égalitaire que poursuivait l’État-providence tend ici à s’effacer au profit d’un traitement plus individualisé de la justice sociale. C’est le terme d’équité qui exprime – encore que de façon confuse – cette inflexion des formes de l’intervention publique et des règles de justice qui les sous-tendent. Rechercher l’égalité en établissant des différenciations juridiques, traiter de manière différente des situations différentes n’est certes pas nouveau en matière de politique sociale, ni dépourvu de justifications dès lors que le recours à l’égalité ne réduit pas les inégalités réelles (Touraine, 1999,45-57). Ainsi, selon Pierre Rosanvallon, l’individualisation des droits doit désormais reposer sur le principe de l’équité des chances, qui donnerait à chacun et en permanence les moyens de surmonter une rupture, d’anticiper une panne (1995,219). Pour autant, les réflexions rassemblées dans ce volume signalent aussi qu’une politique fondée sur l’équité reconnaît et entérine la différenciation sociale, qu’elle privilégie en outre une conception plus individualiste de la cohésion sociale. Sans doute faut-il alors voir dans cet infléchissement des interventions publiques le signe d’un effritement du modèle social-démocrate européen et de l’influence grandissante des thèses libérales, comme le suggère Jean-Pierre Tabin dans ce numéro. Mais comme le montrent par ailleurs Colette Bec et Michel Autès, ces transformations traduisent, plus profondément, une remise en cause du rôle de l’État en tant que garant de la cohésion et de l’unité sociales; elles préfigurent alors un nouveau projet politique concevant la société comme une simple juxtaposition de projets individuels, que les interventions publiques s’efforceraient seulement d’articuler et d’encourager, en garantissant à tous une égalité des chances de mobilité (Boltanski, Chiapello, 1999,488).