a) Variations de la crise économique et financière de l’État social

21Au nombre des origines de la crise, se dégagent les conséquences économiques de la politique sociale qui ont particulièrement influencé le débat et s’y sont ancrées durant ces dernières années. Les dépenses croissantes de l’État social et ses régulations sont perçues, dans ce contexte, comme un obstacle au développement économique, un argument presque naturel, accepté par tous les partis politiques. Cette argumentation repose sur le ralentissement de la croissance économique dès les années 1970 avec sa réduction des recettes d’impôts, parfois attribuée à une conception vague du concept de globalisation ou plus souvent à l’idée d’une expansion de l’État social trop forte. Ce développement est vu comme cause principale qui gêne la productivité et la motivation pour le travail, augmente les attentes envers l’État de façon illimitée. Ce type d’argument libéral est néanmoins aussi ancien que la politique sociale elle-même.

22Sans discuter ici sa force de conviction empirique, on peut quand même constater que la question du financement de la politique sociale est cependant toujours un aspect qui peut facilement mobiliser la politique et l’opinion publique. Les impôts et les charges sociales touchent toujours directement les salaires de la population active et affaiblissent ainsi, tant les réserves de solidarité dans la société, que son potentiel de légitimité à l’égard de celle-ci.

23La légère reprise de la croissance économique des années 1980 accompagnée de quelques restructurations et réductions des prestations sociales a contribué à affaiblir ce débat. En effet, ces réductions de prestations étaient dans la plupart des pays très sélectives pour certains groupes, en particulier ceux qui n’ont pas le potentiel de mobiliser le public. Dans la plupart des cas, ces réformes étaient élaborées de telle manière que la majorité des électeurs ne se trouvaient pas directement concernés.

24En comparaison avec la situation en Grande-Bretagne sous Margaret Thatcher ou aux États-Unis sous Ronald Reagan, ces réformes étaient plutôt modérées. Et même là, les rhétoriques étaient beaucoup plus radicales que les réformes réalisées dans les faits (voir Pierson, 1996) [4].

25Ce sont en particulier les différences dans l’organisation de l’État social qui peuvent expliquer la diversité des réactions politiques face à la crise financière. En général, les États dont la structure est corporatiste et fédérale, avec des multiples organisations et acteurs collectifs extérieurs à l’État dans le domaine de la politique sociale, sont mieux protégés contre des réformes radicales que les États avec une politique sociale plus centralisée ou moins développée. C’est dans ce sens-là que la subsidiarité joue un rôle important pour défendre les acquis de la politique sociale.

26Il semble en particulier que les systèmes d’assurance sociale rendent plus difficiles l’instrumentalisation des prestations sociales de l’État à des fins politiques. Les Pays-Bas, exception à cette règle, ont réussi des réformes radicales malgré un système corporatiste, avec la participation de tous les acteurs collectifs importants dans le domaine de la politique sociale. Mais ce n’était possible que dans un petit pays doté d’une structure politique dont le nombre d’acteurs organisés est limité (voir Scharpf, Schmidt, 2000).

27Par ailleurs, il ne faut pas sous-estimer les effets culturels d’une rhétorique de la crise financière de l’État social. On peut constater que les énergies utopiques (Habermas, 1985), à savoir l’idée d’une redistribution sociale et d’équité produites par la politique sociale et la dynamique expansive de la politique sociale se sont épuisées vers les années 1980. Le débat sur l’État social, avec une perspective de redistribution et de justice sociale, n’existe presque plus dans les discours politiques, pas plus qu’il ne trouve de légitimité dans le public. L’État social est plutôt dans une position de défense et de maintien du statu quo.

28Avec la progression de l’intégration européenne, l’effondrement des régimes socialistes en Europe de l’Est, la globalisation des marchés financiers dérégulés et face à l’augmentation des chiffres du chômage, une autre approche de la crise a gagné l’adhésion et la popularité dans les discours politiques des années 1990. En Allemagne, en particulier, le poids des parts patronales dans les charges sociales est devenu un des thèmes majeurs dans le débat sur l’État social :le coût du travail serait une des causes principales de la perte de la capacité à concourir sur le marché mondial, ainsi que de l’évasion des capitaux et des investissements. Les problèmes financiers présumés de la politique sociale et ses régulations de protection face à la globalisation économique, concernant par exemple la sécurité des postes de travail, sont au cœur de ce discours de crise.

29Cette argumentation s’appuie sur une pertinence empirique discutée. D’une part les coûts effectifs élevés du travail sont un moteur de rationalisation, qui a pour conséquence une réduction du nombre d’emplois, notamment pour les moins qualifiés dans le secteur industriel. Ce processus de restructuration des industries moins productives, est en effet accéléré par la concurrence internationale dans un contexte de marchés ouverts. Mais d’autre part, les faibles coûts de travail peuvent bloquer le développement de la productivité et permettre des avantages dans la concurrence internationale, mais seulement à court terme.

30De plus, il y a toujours des pays moins développés dont les coûts du travail sont encore plus faibles. On a ainsi annoncé une course au plancher des salaires qui n’avait jusque-là pas eu réellement lieu. En toute hypothèse, on ne sait pas établir de seuils critiques à partir desquels le poids des charges sociales et le coût du travail obèrent la croissance de l’économie. Les pays scandinaves, avec leur système de l’État-providence et un emploi très élevé dans le secteur public, ont le mérite de montrer que dans la plupart des pays européens, cette valeur critique est loin d’avoir été atteinte.

31On peut même retourner cet argument concernant l’influence négative de la politique sociale sur la capacité à concourir sur le marché mondial. Un système développé de l’État social est l’une des défenses les plus fortes contre les mouvements protectionnistes et nationalistes, parce qu’il sécurise un mode de vie socialement accepté, y compris pour les victimes momentanées de la restructuration de l’industrie dans une économie ouverte. Ce n’est pas l’État social qui est un obstacle pour le développement de l’économie dans un contexte mondial, mais il est plutôt, au contraire, l’un de ses fondements.

32La relation entre la croissance économique et le niveau de prestations offertes par la politique sociale constitue un aspect décisif pour analyser les tendances des réformes. La conception d’une croissance économique, non influencée par les interventions de l’État social, représente l’idée la plus évidente pour développer la rhétorique d’une dérégulation et l’accentuation d’un marché libre, même pour la protection contre les risques sociaux. En tous cas, cette argumentation trouve également chez le public une adhésion plus forte que celle de la justice sociale. Dans cette perspective, on peut parler d’une hégémonie culturelle des idées néo-libérales dans les discours politiques, même si ceux-ci ne sont pas capables de les réaliser. Un autre indicateur pour cette hypothèse se trouve dans la construction de la crise démographique de l’État social.

b) La crise démographique de l’État social

33Dès le milieu des années 1990, on trouve une autre forme de discours de crise qui a déterminé pour longtemps le débat. Il s’agit moins de l’État social en général, que de l’effectivité et de la sécurité du système d’assurance de retraite. Ce discours repose sur les changements démographiques, qui notamment en Allemagne, mais aussi dans les pays d’Europe du sud, sont considérés comme un enjeu particulièrement important. Avec un taux de naissance de 1,4 enfant par femme et un taux de reproduction de la population allemande de 0,7, on pronostique que les générations actives seront surchargées par les cotisations des assurances de retraite. En conséquence, on constate une crise du contrat entre les générations et une redistribution inégale entre les jeunes et les vieux.

34La solution à ce défi démographique n’est pas cherchée dans le domaine de l’assurance sociale, mais dans celui du secteur privé avec des systèmes d’assurance complémentaires. Cette perspective ouvre la voie à un système de sécurité, guidé essentiellement par les intérêts individuels et ceux des sociétés d’assurances et non pas par une solidarité sociale. À cette solution de réforme, ce discours démographique sur la politique sociale s’est transformé récemment en discours sur l’immigration. Après des années de négligences et de blocages politiques, tous les partis acceptent aujourd’hui l’idée que l’Allemagne est un pays d’immigration qui doit développer des régulations pour importer des forces de travail.

c) La crise de l’efficacité de l’État social

35Un autre débat concernant la crise de l’État social repose sur les changements de la structure sociale et sur le statut des femmes. Certains systèmes d’assurances sociales sont basés sur des biographies d’emplois à plein temps d’après un modèle de travailleur masculin dans l’industrie. Face à l’augmentation des emplois à temps partiel, notamment chez les femmes et des biographies discontinues et interrompues par le chômage, l’efficacité de ces systèmes d’assurances contre les risques de la pauvreté devient un enjeu. Mais ce débat demeure plutôt du domaine scientifique, même si les quelques réformes des années 1980 avaient pris en compte ces problèmes en incluant dans la durée des cotisations la garde des enfants au foyer [5].

d) La crise de l’équité et de la légitimation de l’État social

36Une autre variation du débat sur l’efficacité de la politique sociale repose sur sa capacité d’intégrer ou de réintégrer les personnes et les groupes exclus du salariat, notamment les chômeurs et les pauvres. Cette version de la crise de l’action publique vise à une reforme de l’aide sociale, qui, selon ce discours, accorde des primes pour ne pas chercher de travail. C’est une argumentation déjà bien connue dans le contexte américain comme welfare dependency:l’aide sociale démobilise ses clientèles et crée un statut de dépendance envers l’État. En Allemagne, ce discours qui revient régulièrement, est lié à un débat sur la fraude des prestations sociales. Dans ce contexte, les stratégies rhétoriques comme politique sociale activante, aide contrôlée ou stimulations pour travailler ne cachent guère l’objectif de vouloir établir un contrôle plus fort sur l’obtention de prestations de l’aide sociale : Il n’y a pas un droit pour la paresse, comme l’a exprimé le chancelier allemand [6].

37Ce discours populiste, qui trouve assez facilement son soutien dans l’opinion publique, appelle directement les valeurs de justice et d’équité en s’appuyant sur une morale d’équilibre entre donner et recevoir. Cette construction normative ne repose pas seulement sur la norme de réciprocité, mais aussi sur le concept de citoyenneté de droits et de devoirs, où l’accomplissement des devoirs devient de plus en plus la condition sine qua non pour acquérir des droits.

38Les administrations et les associations, qui défendent le plus fréquemment la pratique actuelle en matière d’aide sociale, s’expriment contre la popularisation de ce débat. En tant que professionnels de la politique sociale, ce sont eux qui maîtrisent le mieux la législation actuelle qui offre déjà beaucoup de mesures de contrôle concernant la clientèle de l’aide sociale évoquée dans les discours politiques. Les programmes de travail communaux proposés dans cette critique de l’aide sociale en réalité ne sont adaptés que pour une minorité des pauvres [7].

39Le débat déclenché par les démocrates sociaux sur la fraude concernant les prestations issues de la politique sociale et celui sur la nécessité du contrôle de la clientèle de l’aide sociale, résulte directement de stratégies politiques contre l’opposition conservatrice.

40Pour mieux comprendre le fondement politique et culturel de cette construction de la crise de l’action publique, on peut mettre en perspective ce débat avec celui de la fraude concernant l’assurance médicale, pratiquée notamment par les médecins, qui n’est pas discutée de la même manière. Ici le contrôle des prescriptions des traitements et des médicaments est strictement refusé, non seulement par les associations professionnelles, qui ont un rôle très important dans la politique de santé en Allemagne, mais aussi par l’opinion publique. Une différence décisive entre l’aide sociale et l’assurance médicale, est que la première ne touche qu’une minorité de la population, alors que l’ensemble de la population doit la payer avec des impôts. Les prestations de l’assurance médicale en revanche, touchent potentiellement toute la population et sont payées par les cotisations. Dans les deux cas, l’infrastructure morale sur laquelle les deux systèmes sociaux sont basés dans l’opinion publique est complètement différente.

41Les débats politiques sur une crise de l’État social se résument en substance à trois aspects : – les conséquences présumées négatives de son financement sur la croissance économique – les charges financières sur la population active par le poids de l’impôt et des charges sociales et enfin l’incapacité de l’État social à atteindre ses objectifs de produire une protection sociale généralisée et aussi d’éviter les exclusions face au changement social et économique. Ce sont ces trois aspects qui forment actuellement le cadre d’interprétation des débats politiques en Allemagne et qui peuvent motiver avec beaucoup d’évidence l’idée qu’on doit faire quelque chose.

42Dans ces constructions de la critique de la politique sociale, on reconnaît facilement les trois hypothèses analysées par Hirschman (1991) comme discours réactionnaire : D’abord, l’hypothèse des effets pervers : la politique sociale induit des conséquences contre son intention en menant à la dépendance et à une démobilisation des clients. Ensuite, l’hypothèse de l’inutilité: la politique sociale n’est pas efficace. Enfin, l’hypothèse de la dangerosité: la politique sociale est dangereuse pour le développement de l’économie et mène à un ralentissement de la croissance économique, ainsi qu’à une augmentation du chômage et de la pauvreté.

43Mais bien entendu, en Allemagne, mais également dans la plupart des autres pays d’Europe, l’existence de l’État social n’est pas remise en question et les conceptions radicales néo-libé-rales sont loin d’être majoritaires comme aux États-Unis, en Nouvelle-Zélande ou dans la Grande-Bretagne des années 1980. Même si ce modèle d’argumentation d’une crise de l’État social est dominant, la légitimité du système de sécurité sociale reste stable jusqu’à présent.

44Les constructions de la crise et les stratégies rhétoriques de la critique de l’État social varient selon les domaines de la politique sociale concernée et cette variation est aussi liée à sa forme d’institutionnalisation, ainsi qu’à l’infrastructure morale incarnée dans ses organisations.

a) Garantie de besoins indépendants du marché ou politique sociale compensatrice

75Il s’agit des transferts financiers et des redistributions directes sans rendre compte de leurs formes d’organisation comme revenu minimum ou assurance sociale. L’idée de base de cette forme de l’intervention est la garantie de l’inclusion sociale des individus malgré leur manque de revenus sur le marché [14]. Selon son mode d’institutionnalisation, cette forme de redistribution agit contre le risque de devenir pauvre (l’assurance retraite par exemple) ou celui de rester pauvre (le revenu minimum d’insertion par exemple).

76Mais il existe toujours également des formes de redistribution indirectes, comme la progression des impôts ou les réductions de frais pour des services ou des biens, qui sont tout aussi importantes pour la politique sociale et pour le problème de la pauvreté [15].

77Dans ce sens-là, la politique contre la pauvreté est comprise comme une intervention économique. Lorsque cette forme d’intervention implique toujours et clairement une redistribution sociale, la question de sa légitimité est particulièrement virulente et sa forme d’institutionnalisation comme assurance ou comme approvisionnement de l’État devient très importante.

b) Régulation légale de contrats ou prévention de risque conforme au marché

78Pour cette forme de régulation de la question sociale, la différence entre prévention et intervention est particulièrement importante. L’analyse de la politique contre la pauvreté se limite souvent à une politique sociale compensatrice qui s’adresse à une population de pauvres définie et typée. Ainsi, les interventions destinées à permettre aux individus d’obtenir ou de conserver un emploi et éviter de devenir pauvre, restent-elles hors de vue.

79Les régulations légales de contrat, dont les modalités sont différentes, visent souvent des groupes à risque, afin de sécuriser leur statut d’inclusion sur le marché. Il existe pour cela plusieurs exemples :la fixation d’unsalaire minimum, les régulations du contrat de travail, concernant le temps du travail, les conditions de sa résiliation, le paiement du salaire en cas de maladie et enfin le droit syndical.

80Des facteurs comme le droit des dettes et de la saisie des biens ou encore la possibilité d’une faillite personnelle, participent également à la prévention d’une pauvreté installée.

81Comme exemple négatif, on pourrait évoquer aussi le droit d’asile, qui, au moins en Allemagne, interdit aux demandeurs d’asile de chercher du travail, ce qui engendre nécessairement un état de pauvreté.

82Toutes ces régulations contribuent à établir un statut civil pour ces personnes dans des contextes différents; les interventions légales représentent ainsi un élément important de la régulation de la question sociale.

83Ces régulations, qui n’impliquent pas de redistribution de ressources, ne posent pas les mêmes problèmes pour l’infrastructure morale publique. Mais obtenir et asseoir ces droits nécessite de la part des groupes sociaux qui n’en font pas usage une certaine solidarité, ou du moins, que ces groupes prêtent à ces droits une certaine légitimité. En raison de leur importance pour un fonctionnement flexible de l’économie, les droits du travail donnent souvent lieu à des conflits entre les entreprises et les syndicats. Dans ces débats, les associations d’entrepreneurs, mais aussi les partis politiques, ont souvent argumenté que ces régulations fonctionnent comme un obstacle à la création des emplois. Ainsi ces débats pèsent sur l’infrastructure morale puisqu’ils créent une tension entre ceux qui sont au chômage et ceux qui ont un emploi.

c) Interventions concernant les options d’inclusion au marché

84Souvent et même d’une manière croissante, les transferts opérés dans le cadre de l’aide sociale sont accompagnés de contrôles, destinés à s’assurer de la capacité et la disponibilité des individus pour la recherche d’un emploi. Ces mesures fonctionnent soit comme moyen de pression à accepter n’importe quel poste de travail proposé, soit comme outil de formation pour des chômeurs mal ou peu qualifiés (intervention pédagogique).

85Il existe dans ce domaine d’autres formes d’interventions, qui renforcent de façon importante les options de l’inclusion dans le marché du travail qui consistent à offrir des services sociaux aux individus. Le développement et l’accessibilité des institutions pour la garde des enfants, par exemple, sont directement liés au taux de l’emploi chez les femmes et ainsi également avec l’importance de la proportion de la pauvreté chez les mères célibataires (intervention écologique).

86Ces diverses formes d’intervention s’appuient d’une manière variable sur l’infrastructure culturelle de l’État social.

87Les interventions pédagogiques reposent directement sur une attribution individuelle des problèmes et elles trouvent donc facilement leur légitimation et leur adhésion dans le public, notamment dans une période où les ressources sont restreintes. Ainsi, les contrôles des besoins comme les mesures pédagogiques pour vérifier les motivations vis-à-vis du travail, sont bien adaptés pour éviter la situation (a), où il y a des personnes qui bénéficient de prestations sans les mériter et ne pèsent donc pas sur la solidarité.

88En revanche, les interventions légales sur le marché sont celles qui ne concernent pas la solidarité directement tant qu’elles sont interprétées comme mesures sans coûts directs. De plus, elles présentent l’avantage d’exclure pratiquement leur utilisation individuelle au détriment d’autres personnes ou groupes. Cependant, cet argument dépend largement du contexte culturel. Dans les débats actuels, on a réussi à promouvoir l’idée que les revendications en matière de droits seraient une des origines du chômage et donc aussi de la pauvreté. Même si un abus individuel est presque exclu, les débats sur une sur-régulation du marché du travail ont créé un conflit de distribution entre ceux qui disposent de la possibilité d’utiliser les avantages liés à ces droits (les employeurs) et ceux qui n’en disposent pas (les chômeurs).

89En ce qui concerne la solidarité et l’infrastructure morale, les interventions économiques sont celles qui sont les plus ambitieuses car elles touchent directement et d’une manière permanente les intérêts individuels. C’est pourquoi les structures de l’organisation de la sécurité sociale se présentent comme des systèmes sophistiqués qui assurent la base de leur légitimité.

90Les systèmes d’assurance sociale garantissent par le principe d’équivalence entre charges et prestations, que seuls les ayants droit doivent recevoir les prestations qu’ils méritent, ainsi, ce système est bien protégé contre la situation (a) de fraude. Le principe d’assurance obligatoire et notamment la surveillance de l’État, garantit la stabilité et la performance de ce système, assurant ainsi la confiance dans les assurances sociales en évitant la situation (b), où il n’est pas certain que les ayants-droit vont recevoir des prestations bien qu’ils aient cotisé.

91En outre, ces principes ne sont pas directement liés à celui de la redistribution sociale, celle-ci correspondant en effet à un niveau de solidarité supérieur. Les redistributions effectives, par exemple entre jeunes et vieux ou entre personnes avec des mauvais et des bons risques, procèdent plutôt du hasard et ne sont pas accessibles aux stratégies individuelles. De plus, les charges sociales, considérées comme propriété individuelle, ne sont pas directement disponibles pour le pouvoir politique dans la mesure où l’organisation de l’assurance, comme autogestion paritaire, est extérieure à l’administration de l’État. C’est pourquoi Offe (1990,185) a conclu que le système de l’assurance sociale obligatoire est, d’une manière idéale, moralement sans ambition, ce qui peut également expliquer sa stabilité historique. En effet, ce système s’est poursuivi, au moins en Allemagne, durant quatre systèmes et régimes politiques complètement différents, presque sans changements institutionnels de fond.

92Mais la modestie morale de ces systèmes d’assurance sociale semble moindre si on la compare avec l’infrastructure des systèmes d’assurances privées. L’abus de prestations est ici également contrôlé par les cotisations et la surveillance par l’État peut aussi garantir la stabilité de ce système et le maintien d’une confiance dans l’avenir, bien que d’une manière moins efficace que pour les assurances sociales. Dans une perspective de stratégie individuelle, les assurances privées ont l’avantage d’offrir la possibilité d’accroître le capital, d’évaluer les risques et par conséquent de différencier les prestations.

93C’est dans cette optique, que l’assurance privée repose le moins sur la solidarité sociale, mais parallèlement, elle fait courir à l’infrastructure morale le risque de s’installer dans une tendance à un affaiblissement croissant par la mise en œuvre de mécanismes d’individualisation et de différenciation des risques [16].

94En comparant les différents systèmes d’assurances avec ceux de la providence d’État financés par les impôts, ce sont ces derniers qui relèvent le plus de la solidarité sociale, car ils sont directement liés à une redistribution plus élevée. La question de leur légitimité n’est cependant pas particulièrement aiguë, puisque leur mode global de collecte ne permet pas au contribuable de définir précisément la part qui sert à financer la politique sociale. De cette manière, la redistribution sociale n’est pas immédiatement visible, mais ce système peut devenir facilement un enjeu pour les débats politiques.

95Les prestations issues de la providence ne sont pas bien protégées, du fait de leur propre logique de fonctionnement, contre la problématique de l’abus, en particulier s’il ne s’agit pas d’une providence universaliste (comme par exemple, l’allocation familiale). Dans la politique contre la pauvreté, les prestations financières ne sont pas universalistes, mais destinées aux groupes dont les caractéristiques sont socialement définies. C’est pourquoi ces prestations sont toujours accompagnées par le contrôle des besoins.

96Les prestations universalistes, par contre, ne sont légitimées que si les problèmes et les risques des ayants droit sont acceptés d’une manière générale comme relevant de la responsabilité de la société ou de l’État. Les expériences en Suède ou en Grande-Bretagne, avec leurs systèmes de santé publique, ont montré que les prestations universalistes sont en principe parfaitement acceptées par l’opinion publique. Cependant, cette situation n’est acceptable que dans un système qui se limite à offrir seulement des services de base, mais qui est obligé par ailleurs, pour conserver l’adhésion des classes moyennes, d’élargir ce système par les assurances complémentaires.

97L’État-providence s’appuie fortement sur une culture basée sur des solidarités différenciées, mais celle-ci est toujours fragile et difficile à stabiliser dans une société dont la structure sociale accorde des primes à l’individualisme et aux stratégies individuelles.

98Ce sont donc ces formes différentes des institutions de la politique sociale, qui stabilisent ou déstabilisent l’infrastructure culturelle. La providence par l’État court toujours le risque d’être politisée d’une manière populiste, tandis que l’assurance sociale, qui repose moins sur une solidarité sociale, protège davantage des changements quelle que soit l’évolution de perspectives. Dans une situation où la politique sociale dans les débats politiques apparaît plutôt menacée, le système d’assurance sociale apporte les options de développement les plus favorables pour une justice sociale, même si ses effets sur la redistribution sociale sont plutôt faibles.

99La nouvelle question sociale s’installe aujourd’hui dans une société pluraliste, qui est plus exigeante à l’égard des mécanismes de l’intégration sociale et de la solidarité. Les seules mesures de l’État-nation ne sont plus suffisantes pour assurer la solidarité de la société et résoudre les problèmes sociaux en même temps. C’est plutôt la solution de Durkheim, qui s’accorde mieux avec les caractères de la société moderne et pluraliste. Il regardait au delà de l’État centralisé pour établir des formes de solidarité et des façons de gouverner dans des associations et organisations de la société civile, en assurant à la fois la moralité individuelle et les liens sociaux.

100Le paradoxe aujourd’hui est que les États nationaux, dans le domaine de la politique sociale, cherchent plutôt à renforcer l’idée de l’individualisme du marché en mettant en jeu le capital culturel nécessaire pour établir et stabiliser les potentiels différenciés d’une société civile.