1L’Allemagne réunifiée a connu depuis le début des années 1990, mais plus tard que d’autres pays, une vague d’initiatives de prévention de la « petite délinquance ». Ces initiatives d’une conception très variable n’ont pourtant pas empêché des replis vers des stratégies plus sécuritaires, notamment sous l’influence des débats sur le « modèle New York » et la politique de « zéro tolérance ». Parallèlement, le discours sur le « crime organisé » a marqué la politique pénale, ce qui a mené à un dispositif important de nouvelles structures et compétences, notamment au niveau de la police [1].

2L’évolution des politiques de sécurité et de prévention au cours des années 1990 reflète le changement du rôle de l’État en Allemagne. Le modèle prussien d’un État fort dont la protection se situe au premier rang des priorités politiques caractérisait encore les deux États allemands avant la réunification et tout particulièrement le système politique de l’Allemagne de l’Est. Depuis, la sécurité des citoyens est devenue le paradigme qui domine la justification des institutions que l’État garde en réserve dans ce domaine. Parallèlement, le monopole de l’État pour l’exercice légitime de la violence, caractéristique central d’un État d’après la théorie de Max Weber (1972 (1921), 821sqq.), se relativise par l’intégration d’autres acteurs comme les services privés de sécurité et des associations dans les stratégies de sécurité publique.

3En ce qui concerne la prévention de la « petite délinquance », l’analyse suit l’hypothèse que les Länder (les 16 régions relativement autonomes de l’Allemagne fédérale) et plus tard les communes, ont été le niveau politique décisif pour les initiatives développées en Allemagne depuis le début des années 1990. Il s’agissait surtout d’initiatives social-démocrates ayant pour objectif de trouver des réponses constructives aux débats dominés par les partis de la droite classique et de l’extrême droite sur les différentes formes de criminalité et d’insécurité au niveau local. La réponse social-démocrate s’orienta vers une responsabilisation des différents acteurs concernés par les questions de sécurité. Souvent, ces initiatives de prévention se sont inspirées de l’exemple d’autres pays européens. En même temps, elles reflètent des tendances au sein de la social-démocratie allemande visant à motiver la population à s’engager davantage dans leur environnement social et dans leur commune. Cette politique social-démocrate ressemble au communautarisme américain (voir par ex. Etzioni, 1997), mais elle est moins caractérisée par une attitude critique envers l’État.

4On peut distinguer trois phases dans l’évolution des nouvelles politiques de sécurité et de prévention en Allemagne – avec toutes les réticences à l’égard d’un modèle de phases qui ne peut que donner une image simplifiée de la réalité : au début des années 1980 prédominait encore l’idée de la dissuasion – la prévention par la répression. La police y ajouta au cours des années 1980 de nouveaux efforts de prévention situationnelle, notamment au moyen de campagnes d’information s’adressant aux victimes potentielles. À partir de 1990, le Schleswig-Hol-stein et par la suite d’autres Länder installèrent des conseils de prévention. La deuxième moitié des années 1990 a vu une vague de création de ce genre de structures au niveau des Länder, mais surtout des communes et plusieurs structures de coordination au niveau fédéral.

5Dans une perspective comparative, on peut constater que la phase d’enthousiasme pour la prévention au niveau local que d’autres pays européens comme la France ont connu durant les années 1980 s’est reproduite en Allemagne vers la fin des années 1990. Les différents facteurs qui y ont joué un rôle s’entremêlent de sorte qu’on ne puisse pas identifier une causalité simple entre telle politique et tel exemple étranger. Des phénomènes comme le changement du rôle de l’État et l’évolution des structures sociales dans une société marquée par de nouveaux styles de vie dans un contexte urbain ne sont d’ailleurs pas spécifiquement allemands, mais s’observent dans la plupart des pays industrialisés. Cela est également le cas pour l’économisme des politiques publiques qui a commencé à influencer le domaine de la sécurité au cours des années 1990, bien qu’en Allemagne les institutions bureaucratiques y ont mieux résisté par exemple que les institutions britanniques confrontées aux logiques du management depuis la période du gouvernement Thatcher (voir Crawford, dans ce volume).

I. Prävention et Sicherheit : quelques remarques terminologiques

6L’analyse suivante a pour sujet les différentes formes de politique publique développées depuis les années 1980 sous l’étiquette Prävention ou Kriminalprävention – la prévention « nouveau style ». Dans d’autres pays européens, le grand public associe, depuis le début des années 1980, aux termes comme Prévention de la délinquance ou Crime Prevention des initiatives diverses ciblant des quartiers et populations « en difficultés » et notamment l’intégration sociale des jeunes habitant les cités dans les périphéries des grandes villes. En Allemagne, ceci n’est le cas que depuis le début des années 1990.

7Le fait que la Prävention a été pendant longtemps l’objet de controverses politiques et scientifiques en Allemagne est en partie dû à l’ambiguïté de ce terme. Les débats juridiques sont aujourd’hui encore marqués par le dualisme entre les compétences policières répressives et préventives. Sous le terme de Repression se regroupent donc toutes les actions policières menées sous l’égide du parquet pour élucider des crimes ou délits déjà commis, sous Prävention tout le reste du travail policier, notamment les actions menées pour prévenir les risques et les dangers concrets. Ce dualisme est plus important en Allemagne que dans d’autres pays parce que la Prävention est restée un des domaines de la législation des Länder tandis que la législation pour l’autre fonction policière, la répression, est centralisée depuis la création du Deutsches Reich en 1871. Les tentatives pour renforcer la prévention avec des initiatives incluant des institutions policières ont donc pendant longtemps rencontré le soupçon qu’il pourrait s’agir d’une stratégie policière visant à élargir son champ d’action au delà de ses compétences juridiques (voir Aden, 1998a,38sqq. et 398sqq.).

8L’emploi du terme Prävention dans d’autres contextes a rendu le débat encore plus complexe (P.-A. Albrecht, 1983,7). La théorie du droit pénal dispose de sa propre notion de Prävention qui s’appuie encore aujourd’hui sur des idées développées aux XVIII^e et XIX^e siècles. Elle fait la distinction entre la prévention générale négative ou positive – l’idée d’après laquelle les peines pénales prononcées sont supposées avoir soit une fonction dissuasive soit un effet éducatif – et la prévention spéciale qui met l’accent sur les effets qu’une peine est supposée avoir sur l’individu condamné (voir aussi H.J.Albrecht,1993b). La terminologie de la criminologie distingue également les catégories de prévention primaire (les mesures adressées au grand public, par exemple pour renforcer la conscience du droit), secondaire (les mesures dirigées vers les auteurs et victimes potentiels de crimes et de délits, la prévention situationnelle) et tertiaire (les effets que les sanctions pénales sont supposées avoir sur l’individu) (Jehle, 1996,17; Kube, 1996,136; Kaiser, 1993b, 573).

9La prévention « nouveau style » intégrant des approches sociales et policières du contrôle social s’est donc heurtée pendant longtemps à la méfiance qu’elle ne soit en vérité qu’une stratégie qui contribue à réaliser l’ambition de policiers d’élargir leur champ d’action autonome. Cette méfiance ne se limitait pas à des tendances gauchistes et à leur critique du travail policier, mais comprenait également la désapprobation d’une bonne partie des travailleurs sociaux observant la réorientation vers des fins de sécurité publique des politiques ciblant les jeunes et des groupes défavorisés de la société.

10Le terme Sicherheit (sécurité) n’est pas moins ambigu. D’un côté, il s’agit également d’un terme très controversé. La crainte que les forces conservatrices puissent élargir le champ d’action de l’État a accompagné le discours conservateur, politique et juridique, qui a essayé d’établir des obligations de l’État de protéger la sécurité de ses citoyens. De l’autre côté, « la sécurité » est appréciée dans des domaines aussi différents que les retraites, la politique économique, la fiabilité des produits ou l’absence de criminalité. Il ne s’agit pas seulement d’une mode. Le besoin de sécurité reflète également un sentiment existentiel d’insécurité causée par la complexité accrue de la vie avec les risques multiples qui menacent la santé ou le bien-être économique (Kaufmann, 1973,14sqq.; Aden, 1998a, 32). Ceci a rendu plus facile l’établissement de la « lutte » de l’État contre la criminalité en tant que sujet politique de première importance. L’État se définit aujourd’hui comme protecteur de « la sécurité », à la satisfaction générale de la plus grande partie de la population.

II. Les années 1980 – Explications du « retard » allemand dans le domaine de la prévention « nouveau style »

11Comparées à d’autres pays industriels, les politiques de prévention « nouveau style » ont commencé plus tard en Allemagne qu’ailleurs. Certes, quelques projets des années 1970-1980 ressemblent déjà à la prévention des années 1990. Cela est le cas pour un projet visant à intégrer les services policiers et certaines formes de travail social, expérimenté à Hanovre depuis le début des années 1980 (voir Sack, 1997,158; P.-A. Albrecht, 1983,266sqq.), comme pour quelques autres projets locaux ou régionaux. D’autres stratégies discutées sous le titre de Prävention pendant les années 1980 étaient plus ou moins dominées par la perspective policière et des concepts de prévention situationnelle, notamment celles développées au niveau central sous des titres comme Systematische Kriminalprävention (« prévention systématique de la criminalité ») (Kube, 1987).

12Les nouvelles formes de prévention basées sur des concepts plus larges intégrant des acteurs divers au niveau local n’ont émergé en Allemagne qu’au début des années 1990. Plusieurs aspects peuvent contribuer à expliquer ce « retard ». Au cours des années 1980 les gouvernements de droite au niveau fédéral et dans la plupart des Länder étaient plutôt attachés à des stratégies de prévention par la répression. Puis, les problèmes auxquels les gouvernements allemands de l’époque se sont vus confrontés étaient moins graves que ceux qu’ont connus d’autres pays comme la France ou les États-Unis où les nouvelles formes de prévention ont été développées surtout pour résoudre les problèmes spécifiques de quartiers urbains difficiles à gérer par les formes traditionnelles du travail social et policier. Les cités construites depuis le début des années 1960 dans les zones limitrophes des grandes villes pour loger une population en forte croissance se trouvaient au centre de cette politique. L’ancienne RFA plus décentralisée eut la « chance » d’avoir un retard dans ce domaine. La reconstruction du pays pendant la période d’après-guerre avait favorisé des habitations de taille moyenne intégrées dans les villes. Des cités avec de très grands immeubles devant les portes des grandes villes ont suivi plus tard, mais dans une moindre mesure que dans d’autres pays. Pour cette raison, il y avait moins de « quartiers chauds » à apaiser durant les années 1980. De nouveaux problèmes liés à l’urbanisme n’ont émergé qu’avec la réunification en 1990 – en vue des cités qui existaient autour et même dans les centres des grandes villes de l’ancienne RDA (Plattenbausiedlungen). Ces cités-là se sont de plus en plus dégradées – d’une façon accélérée après 1990 quand les populations plus favorisées sont parties pour s’installer dans des maisons rénovées ou dans des pavillons.

13Les problèmes d’intégration des jeunes diffèrent également de ceux qu’ont connus d’autres pays. L’exclusion des jeunes de la richesse d’une société moderne par le chômage est moins importante que dans d’autres pays, due au système très répandu d’apprentissage en alternance dans les entreprises et les écoles professionnelles. Finalement, si les problèmes à gérer étaient moins graves en RFA pendant les années 1980, les réticences des autres acteurs et notamment des travailleurs sociaux à coopérer avec la police pour prévenir des formes de déviance juvénile, étaient importantes, ce qui a également contribué au « retard » des nouvelles formes de prévention. Les relations entre la police et les travailleurs sociaux dont la majorité était traditionnellement attachée à la gauche à l’époque s’explique surtout par les affrontements qu’il y avait eu depuis les années 1970 lors de mouvements sociaux comme ceux contre le nucléaire ou les nouveaux missiles de l’OTAN et une police dont les compétences et les champs d’actions avaient été considérablement élargis après les attentats terroristes de la Rote Armee Fraktion des années 1970.

III. Conseils communaux de prévention et repli sécuritaire : les grandes lignes de l’évolution depuis 1990

14À cause de sa structure fédérale, l’Allemagne ne connaît pas une régulation centralisée et uniforme des questions de sécurité. La régulation dans ce domaine ne suit ni une logique de top-down ni de bottom-up, mais se focalise autour des Länder en tant que niveau intermédiaire de la politique et de l’administration.

15Les années 1990 ont été marquées par une vague massive de création de conseils de prévention qui eut ses origines dans quelques Länder. Le plus souvent, il s’agissait de réunir une table ronde avec un large cercle d’acteurs, allant de l’administration locale par la police et le travail social jusqu’aux commerçants, aux associations sportives et aux églises (par ex. Rat für Kriminalitätsverhütung, 1993,17sqq.; Heinz, 1997,50sqq.). Ce boom des conseils de prévention à partir de 1990 s’explique en bonne partie par la situation politique de cette période-là. Au niveau fédéral, depuis 1982, un gouvernement de droite (CDU-CSU-FDP) poursuivait sa politique intérieure plutôt rigide mettant l’accent sur les instruments classiques d’une politique sécuritaire basée sur l’aggravation du droit pénal et le renforcement des compétences policières. Durant la même période, le SPD (parti social-démocrate) et les Verts obtenaient toujours plus d’influence au niveau régional. Les gouvernements régionaux « rouges et verts » se trouvaient confrontés à deux types d’attentes. Leur clientèle classique attendait d’eux une politique intérieure se distinguant clairement de la ligne sécuritaire du gouvernement fédéral. Les responsables politiques des grandes villes, eux aussi le plus souvent élus sous l’étiquette du SPD, attendaient de nouvelles réponses efficaces à des problèmes comme la criminalité liée au financement de la consommation de drogues illégales et à une augmentation des délits commis par les mineurs. La création de conseils de prévention dans les Länderet les villes de majorité SPD peut donc être interprétée comme réponse à ces attentes en partie contradictoires. Sous cet aspect-là, la situation politique qui a mené à la création de conseils de prévention en Allemagne a beaucoup de parallèles avec la situation en France durant les années 1980 où ce type de politique peut également être interprété comme réponse aux attentes spécifiques de l’électorat et des élus locaux du parti socialiste. Les Verts allemands, eux aussi, ont rejoint ces initiatives visant à trouver des alternatives à une politique de sécurité dominée par les instruments du droit pénal, critiqué depuis la création du parti (Stokar,1995; Künast, 1997).

16Ne s’agissant pas d’une politique centralisée, les formes des initiatives de prévention étaient très variables. Avec un certain retard, des villes et régions de gouvernements de droite ont également développé des activités dans le domaine (Heinz, 1997,51sqq.). L’on peut donc constater que le « retard » pris par l’Allemagne durant les années 1980 pour la prévention de la petite délinquance a été rattrapé au cours des années 1990.

17Les années 1990 ont également vu des tendances inverses. Ceci s’explique en partie par le fait que le système politique fédéral produit une « cohabitation » quasi permanente entre des majorités de droite et de gauche au niveau des Länderet au niveau fédéral. Ainsi, jusqu’en 1998, le gouvernement Kohl poursuivait sa politique plutôt sécuritaire au niveau fédéral, tandis que les Ländergouvernés par des majorités de gauche tentaient de modifier cette politique dans la marge de manœuvre définie par leurs compétences. Cela n’est pourtant pas le seul aspect qui caractérise les positions de la gauche dans le domaine de la sécurité. S’y ajoutent des stratégies plus pragmatiques, notamment sous la responsabilité de ministres de l’Intérieur sociaux-démocrates au niveau régional. Cette tendance pragmatique est encore renforcée par l’importance prise par les sujets de sécurité pendant les campagnes électorales des années 1990, ce qui a entraîné le rapprochement des positions du SPD et de la CDU, le SPD ne voulant pas laisser à l’autre camp politique l’électorat sensible à un discours sécuritaire (voir Aden, 1998a, 213 et passim). La stratégie du New Labour britannique de Tony Blair se voulant tough on crime and tough on the reasons of crime a été une des références préférées de Gerhard Schröder, à l’époque candidat du SPD pour le poste de chef du gouvernement, pendant la campagne électorale de 1998.

18L’ambiguïté des stratégies social-démocrates s’est cumulée pendant la deuxième moitié des années 1990 avec les débats sur les pratiques de sécurité à New York, autour du concept « tolérance zéro ». À l’exception de quelques protagonistes de stratégies sécuritaires traditionnelles, les débats politiques et scientifiques sur le « modèle New York » ont vite constaté un large consensus sur le fait que les problèmes de sécurité de New York ne sont pas vraiment comparables à ceux des grandes villes allemandes (voir par ex. Dreher, Feltes, 1997). Au sein du SPD, la stratégie d’être tough on crime n’a pas fait l’unanimité. Arrivé au gouvernement avec les Verts fin 1998, le chancelier Schröder n’a plus suivi l’exemple de Tony Blair à cause des réticences au sein de son propre parti, mais surtout à cause de la résistance des Verts contre les approches populistes dans le domaine de la sécurité. Ce conflit entre SPD et Verts a d’ailleurs favorisé les dispositifs de coordination de la prévention sociale au niveau fédéral dont la nécessité était reconnue par les deux partis. Ceci dit, ces débats ne sont pas restés sans effets secondaires. Au début des années 1990, SPD et Verts au gouvernement à cette époque-là en Hesse et en Basse-Saxe avaient commandé des rapports d’experts pour une réforme du droit pénal allant clairement dans le sens de la dépénalisation d’un certain nombre de délits comme le petit vol à l’étalage ou l’utilisation des transports publics sans titre de transport (P.-A. Albrecht et al., 1992a; 1992b). Quand en 1998 les deux partis sont arrivés au gouvernement fédéral, la dépénalisation ne figurait même plus parmi les sujets discutés sérieusement lors de la préparation du contrat de coalition. Au contraire, le ministre de l’Intérieur SPD a poursuivi l’initiative de son prédécesseur CDU d’aider les grandes villes à maintenir la sécurité avec une coopération entre les services de sécurité régionaux et la police fédérale Bundesgrenzschutz, l’ancienne police des frontières dont les compétences ont été élargies à plusieurs reprises. Un certain nombre de villes ont accepté cette coopération sous le titre de Sicherheitsnetz (« réseau de sécurité ») pour renforcer les effectifs de sécurité par des forces payées par le gouvernement fédéral (voir Kant, Pütter, 1998).

19Le rôle croissant des services privés de sécurité pour la protection des espaces semi-publics comme les transports publics ou les centres commerciaux a également contribué à une politique de sécurité qui favorise des concepts plus sécuritaires pour maintenir ou rétablir dans les centres-villes une ambiance agréable pour le grand public des consommateurs qui préfère ne pas être dérangé par des mendiants ou des actes de petite délinquance.

IV.Débats controversés sur l’insécurité et « découverte » du sentiment d’insécurité

20Le discours sur l’insécurité a souvent été à l’origine des nouvelles politiques de sécurité et de prévention. Les débats sur la montée présumée de la criminalité se sont structurés autour de deux axes pendant les années 1990 impliquant des acteurs différents. D’un part la petite délinquance et les comportements incivils ne relevant pas du droit pénal avec les approches de prévention « nouveau style » et, d’autre part, le « crime organisé », un débat dominé par les élites de la police judiciaire et par les cercles d’experts de la politique intérieure. Dans le discours politique, cette séparation servait à construire une polarité (parfois artificielle) entre un domaine orienté vers les causes sociales de la déviance et des réponses plutôt communautaristes et un autre nécessitant des sanctions pénales et des efforts de modernisation des instruments policiers.

21La montée du nombre enregistré de certains délits par les statistiques policières (Bundeskriminalamt, 1999) a été le sujet de débats controversés au cours des années 1990. Les analyses montrant les faiblesses méthodologiques de ces statistiques se sont multipliées durant cette période. Ces travaux ont contribué à rendre le débat moins démagogique. Aujourd’hui on observe une réticence accrue de la part des policiers et des élus politiques à demander des mesures politiques à l’occasion de la montée de tel ou tel délit dans les statistiques policières.

22Dans certains cas, les tendances indiquées par les statistiques policières ont été confirmées par d’autres études, par exemple les enquêtes de victimation, comme pour la violence exercée par des mineurs (Pfeiffer, 1999). Ces résultats ont été parmi les sujets régulièrement traités par les conseils de prévention (voir par ex. Grimm, 1999).

23Parallèlement le thème du sentiment d’insécurité a été « découvert » au cours des années 1990, d’abord par la recherche scientifique (Boers, 1991), ensuite par le discours politique. En tant qu’argument du discours politique, le sentiment d’insécurité est moins concret et donc plus flexible que les statistiques des délits enregistrés, raison pour laquelle il a souvent remplacé la montée présumée de « la criminalité » en tant qu’argument légitimant les politiques de sécurité.

V. Les déviances ciblées

24Le discours sur les « menaces » contre lesquelles se dirigent les politiques de prévention et de sécurité est souvent peu précis. Les objectifs avancés officiellement sont très variables. La montée présumée de la criminalité et par conséquent l’objectif de baisser le nombre des délits s’y trouvent quasi systématiquement. La composante subjective, la sécurisation de la population figure également parmi les objectifs souvent avancés. Cette base théorique peu claire mène à des activités très variables allant de l’analyse des causes de la criminalité à des mesures pour la « lutte » contre certains types de délinquances et à des propositions pour améliorer l’intégration des jeunes ou d’autres groupes dans la société.

25Si les initiatives de prévention « nouveau style » choisissent des approches visant les causes sociales des déviances, la théorie des problèmes à résoudre reste plutôt floue et le plus souvent implicite. Les conditions de vie des jeunes dans certains quartiers et d’autres groupes en marge de la société y figurent aussi bien que l’idée d’un petit délinquant choisissant ses cibles selon des calculs rationnels (voir la critique de Lehne, 1998,117). Sous l’influence des débats sur les stratégies de « zéro tolérance », la théorie des « vitres brisées » (Wilson, Kelling, 1982; Kelling, Coles, 1997) a gagné en importance à la fois dans les analyses et dans le choix des mesures à réaliser concrètement.

VI. Les populations et quartiers ciblés

31Les politiques de prévention et de sécurité se basent toujours sur des idées plus ou moins concrètes et plus ou moins fondées sur des groupes et des populations jugés être à l’origine des comportements à « combattre ». Durant les années 1990, les politiques de prévention et de sécurité au niveau local ciblaient surtout deux types de populations :les jeunes et les groupes marginalisés.

32La plupart des débats et des activités développés se sont concentrés autour de la délinquance des mineurs et les problèmes de leur insertion sociale. Cette accentuation a été favorisée par les statistiques policières qui ont enregistré une montée massive des suspects juvéniles au cours des années 1990, notamment dans le domaine de la violence (voir Pfeiffer,1999; Bundeskriminalamt, 1999,74sqq.). Ce sont surtout les différents acteurs travaillant déjà dans le domaine qui ont renforcé cette accentuation (voir Grimm, 1999; Trenczek, Pfeiffer, 1996). Ces débats ont modifié les approches de ces milieux professionnels. Les débats sur les réactions de l’État à la délinquance des mineurs avaient pendant longtemps été dominés par la double stratégie de sanctions éducatives (blâmes, travail d’intérêt général, etc.) pour les cas graves ou récidivistes et de non-intervention pour les « écarts de jeunesse » (voir Kaiser, 1993a). S’y sont ajoutées depuis le milieu des années 1990 des approches préventives et la participation aux conseils de prévention des professionnels de ce domaine. Comme les jeunes concernés ne sont pas intégrés dans la quasi-totalité des structures de concertation, ces approches sont dominées par la perspective d’adultes à la recherche de stratégies préventives contre les déviances de certains groupes de jeunes. Il ne s’agit pas d’une politique visant à améliorer les conditions de vie de tous les jeunes.

33Les immigrés, les jeunes menacés par l’échec scolaire, les jeunes délinquants et d’autres groupes qui posent des problèmes de sécurité sont principalement ciblés par la prévention locale. Au delà des jeunes, les populations ciblées par les politiques de prévention et de sécurité varient considérablement. Les consommateurs de drogues illégales, un groupe qui s’entrecoupe avec « les jeunes », sont ciblés par une bonne partie des politiques développées. Dans de nombreux cas, ce sont les lieux publics de vente et de consommation de drogues qui ont motivé les élites locales et les habitants des quartier à créer des structures de prévention. D’autres populations sont moins systématiquement visées, par exemple les sans-abri ou les femmes immigrées.

34L’analyse des gagnants et des perdants de ces politiques mène à un constat ambigu. Traiter « les jeunes » en tant que groupe à risque est plutôt anti-émancipateur, mais les initiatives concrètes des conseils de prévention peuvent mener à une amélioration de la qualité de vie des jeunes au niveau individuel. D’autres groupes comme les mendiants sont les perdants d’une politique qui les prive souvent de leur entourage social en les expulsant des centres-villes. Au niveau individuel, là aussi, le bilan peut être plus positif, par exemple si les projets qui s’adressent à cette population arrivent à loger les sans-abri. Du côté des gagnants, la situation est plus claire. Les commerçants soucieux de l’ambiance pour le shopping profitent de la plupart des initiatives prises, ainsi que la partie anxieuse de leur clientèle qui souhaite vivre dans une ambiance agréable et sans risque de victimation. Les stratégies de prévention des années 1990 n’ont donc ni exclusivement créé de nouvelles formes d’exclusion sociale, ni mené à une politique d’intégration sociale réussie. L’ambiguïté des stratégies et le manque de théorie cohérente ont laissé les résultats produits par les acteurs engagés dans chaque cas concret au hasard (voir aussi la critique par Groll, Reinke, 2000,68).

VII. Les acteurs de la politique de sécurité et de prévention

35Les politiques de sécurité et de prévention « nouveau style » contribuent à une nouvelle décentralisation des structures de sécurité qui avaient été de plus en plus centralisées au cours du XX^e siècle (Aden, 1998a, 48 et passim). Il s’agit pourtant d’une conception plus large et basée sur une idéologie tout à fait différente d’autres initiatives visant à élargir les capacités de police par l’engagement de volontaires, une stratégie poursuivie par exemple en Bavière et à Berlin (Kant, Pütter, 2000,16sqq.; Beste, 2000,8sqq.). Dans leur ensemble, ces différentes stratégies s’intègrent dans un système d’approches multiples que l’État développe en prévention des risques et en réaction à un niveau de criminalité jugé élevé. D’après la définition du ministère de l’Intérieur, la prévention de la délinquance concerne toute la société, non pas seulement la police, mais surtout la politique, les autres autorités publiques et des acteurs hors du domaine de l’État comme les entreprises, les médias et toute la population (Projektleitung Polizeiliche Kriminalprävention, 1998,3).

36De par le système politique fédéral de l’Allemagne et des attentes spécifiques auxquelles les gouvernements SPD du début des années 1990 se sont vus confrontés, les initiatives de prévention « nouveau style » ne s’y sont pas dispersées dans une logique de régulation hiérarchique. Les institutions au niveau fédéral ont joué un rôle secondaire dans ce domaine, ce qui n’a pas changé avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement SPD et Verts fin 1998.

VIII. L’état de la recherche

66Avec la création massive de conseils de prévention au niveau des Länder et dans les communes, les publications sur ces activités se sont multipliées au cours des années 1990. Il s’agit, le plus souvent, d’un mélange entre des récits sur les expériences locales et des efforts de systématisation. Le nombre relativement important d’ouvrages collectifs s’explique par la multiplication des conférences et colloques organisés le plus souvent avec la participation de praticiens et d’universitaires dans l’objectif de diffuser les expériences locales (voir Heinz, 1997,5). La plupart des auteurs sont donc plus ou moins impliqués dans la mise en œuvre de la prévention au niveau local. La majorité des ouvrages et les différentes approches de coordination au niveau fédéral se concentre sur des approches de Benchmarking dans l’objectif de diffuser des informations sur des projets exemplaires.

67Au début des années 1980, les premières approches de prévention innovatrice ont été le sujet d’un débat théorique basé sur des recherches empiriques, comme notamment l’étude comparative de P.-A. Albrecht (1983) sur la prévention en Allemagne et aux États-Unis. Autour de 1990 les publications sur les nouvelles formes de prévention dans d’autres pays se sont multipliées (par ex. Feltes, Rebscher, 1990). Parallèlement, la victimologie a gagné en importance en Allemagne. Les textes programmatiques des premiers conseils de prévention ont marqué les publications de la première moitié des années 1990 (par ex. Rat für Kriminalitätsverhütung, 1993).

68Dans certains cas, le milieu scientifique a joué un rôle actif dans la mise en place des nouvelles politiques. Cela fut déjà le cas au début des années 1980 quand H.-D. Schwind, criminologue de Bochum et à l’époque ministre de la Justice de la Basse-Saxe, propagea la mise en place de nouvelles formes de prévention, dont une coopération institutionnalisée entre la police et le travail social (Schwind, Berckhauer, Steinhilper, 1980; Schwind, Steinhilper, 1982). Pendant les années 1990, des criminologues ont contribué à la diffusion des nouvelles politiques de prévention, par exemple avec la création de la Deutsche Stiftung für Verbrechensverhütung und Straffälligenhilfe (Kerner, Jehle, Marks, 1998).

69Bien que l’intention d’assurer une évaluation scientifique des politiques locales ait sa place dans la plupart des textes programmatiques (par ex. Rat für Kriminalitätsverhütung, 1993,15), il y a eu peu d’évaluation systématique jusqu’ici. Dans certains cas, les protagonistes des conseils de prévention montrent même une tendance « d’immunisation » (Hornbostel, 1998,98) contre l’évaluation. Ces acteurs craignent une délégitimation de leurs activités si l’évaluation ne montre pas de résultats sensibles de ce travail, surtout au niveau des crimes et délits constatés. La plupart des évaluations publiées se limite à quelques exemples locaux ou régionaux (par ex. Hornbostel, 1998; Lehne, 1998; Grimm, 1999) ou reste plutôt dans la logique de diffusion des pratiques réussies. Cela est également le cas pour la revue Die Kriminalprävention, issue d’un projet de recherche à l’université de Münster et éditée par une association appelée Europäisches Zentrum für Kriminalprävention [9]. Les approches d’évaluation plus empiriques travaillent le plus souvent avec des enquêtes auprès de la population des communes qui expérimentent des politiques de prévention (par ex. Forschungsgruppe Kommunale Kriminalprävention Baden-Württemberg, 1996; Heinz, 1996; 1997).

70L’absence d’une méta-évaluation systématique s’explique surtout par la dynamique que les politiques de prévention ont connue au niveau local pendant la deuxième moitié des années 1990 et par l’émergence tardive de structures de coordination au niveau fédéral. Il est donc fort probable que les évaluations choisissant des approches plus larges vont gagner en importance. Cela est par exemple le cas pour une recherche en cours à l’université libre de Berlin qui met en perspective surtout le rôle de la police dans les nouvelles politiques de prévention (Bürgerrechte &Polizei/CILIP, 1999).

IX. Le rôle de l’État, approches communautaristes et changements du contrôle social - Conclusions théoriques

71Comme dans d’autres pays démocratiques, les institutions d’un État autoritaire et les idéologies basées sur un État fort ont peu à peu perdu de l’importance en Allemagne de l’Ouest depuis les années 1960. Ce changement concerne en premier lieu le secteur de la sécurité. Deux tendances sous certains aspects contradictoires caractérisent l’évolution depuis. D’une part, l’on observe une tendance à la modernisation et même de renforcement des structures de l’État dans le domaine de la sécurité, mais sur une nouvelle base idéologique. L’objectif avancé dans le discours officiel n’est plus la protection de l’État, mais la protection des citoyens. L’État qui promet à ses citoyens la protection contre tout genre d’insécurité y compris la criminalité est une figure idéologique qui ne permet pas seulement de maintenir des structures importantes dans le domaine de la sécurité, mais qui s’apprête également à la construction d’une image positive de la classe politique qui installe des institutions dans l’intérêt des citoyens. Les responsables administratifs et politiques disposent aujourd’hui d’une réserve d’effectifs de sécurité (équipement technique, bases légales, etc.) confortable permettant une réaction immédiate et professionnelle dans le cas d’un événement imprévisible comme une prise d’otages ou un acte terroriste.

72D’autre part, l’on observe la tendance à responsabiliser des acteurs hors du secteur de l’État, par exemple dans des structures de concertation comme les conseils de prévention. Ces deux tendances conviennent sous l’aspect de l’émergence d’une société dans laquelle la sécurité est une valeur quasi universelle et qui, par conséquent, a tendance à devenir une maximum security society (Marx, 1988,221). Mais elles se contredisent en ce qui concerne le rôle de l’État. Pendant que les promesses d’un État protecteur partent de l’idée d’un État théoriquement omnipotent qui s’autolimite à la protection de la sécurité de ses citoyens, les approches de prévention décentralisée sont basées sur la théorie implicite que l’État seul ne peut pas garantir la sécurité des citoyens, mais qu’elle nécessite la participation d’autres acteurs.

73Dans la perspective de la théorie de la régulation, l’idée d’un État protecteur part de l’hypothèse que les institutions de l’État démocratique ne sont pas seulement formellement légitimées à réguler le fonctionnement de la société par des décisions volontaristes, mais qu’elles sont aussi capables d’imposer la mise en œuvre de ces décisions. Les théories de la régulation, notamment celles qui sont empiriquement fondées, ont cependant montré que la capacité de régulation de l’État est limitée par plusieurs facteurs, notamment par le rôle que jouent les acteurs à qui s’adresse cette régulation dans la phase de la mise en œuvre des politiques. Pour le domaine de la sécurité, cela veut dire que l’État moderne ne peut plus agir avec succès sans chercher le consensus avec les acteurs à l’intérieur et à l’extérieur des administrations qui ont à mettre en place les décisions politiques (Aden, 1998a, 229 et passim). Les structures de concertation, particulièrement importantes dans le domaine de la prévention « nouveau style », sont un aspect visible des structures de réseaux qui caractérisent aujourd’hui la prise de décision dans la plupart des domaines politiques (voir par ex. Mayntz, 1993). Sous cet aspect, les stratégies de prévention qui tentent d’intégrer un grand nombre d’acteurs dès la phase de conception des mesures politiques au niveau local sont plus réalistes que les stratégies pour construire un État protecteur.

74Le débat mené pendant quelque temps au sein de la criminologie critique sur la question de savoir s’il fallait remplacer la catégorie de contrôle social par l’exclusion (voir par ex. Scheerer, 1995; Steinert, 1995b) reflète les pratiques très variables réalisées sous le titre de prévention pendant les années 1990. Les nouvelles formes de prévention locale tendent à remplacer des formes informelles du contrôle social en déclin dans une société moderne où les microstructures sociales sont devenues plus anonymes. Dans cette perspective, le contrôle social a été revalorisé par rapport aux débats de la criminologie critique (par ex. Hess, 1983). Les acteurs de gauche, souvent les moteurs de la prévention « nouveau style » mettent l’accent sur la fonction d’intégration de groupes menacés par l’exclusion sociale.

75Si l’on retrouve dans les nouvelles politiques de prévention des éléments communautaristes, notamment sous l’aspect de la responsabilisation d’acteurs autres que les autorités publiques, il s’agit d’un communautarisme spécifiquement social-démocrate. Celui-ci est moins moralisateur que le communautarisme libéral développé aux États-Unis par des auteurs comme Etzioni (1997), et il n’est pas basé sur une critique de l’État. Soit les politiques de sécurité partent de la théorie implicite que l’individu individuellement responsable de ses actes doit être empêché par la société de nuire aux autres, et elles sont proches du communautarisme américain. Soit elles mettent l’accent sur l’intégration sociale, et elles constituent une variante spécifiquement social-démocrate du communautarisme.

76Si l’Allemagne est restée un « cas spécifique » dans le domaine de la sécurité et de la prévention de la « petite délinquance », c’est surtout à cause de son système politique de multi level governance dans lequel le gouvernement fédéral est souvent un acteur d’une importance limitée par rapport aux autorités régionales et locales, mais aussi par rapport à certains groupes d’intérêts. Cela mène à une lenteur relative de la prise de décisions politiques. Mais cela peut également limiter la tendance à un style politique populiste et hautement symbolique orientée vers des fins électoralistes.