1. Histoire et instrumentalisme

10Bittner reconstitue l’invention de la police à partir d’un mouvement historique pour restreindre la violence en faisant de son usage l’apanage d’appareils publics, professionnalisés et bureaucratisés. Cette genèse de la police, qui rappelle la perspective de Norbert Elias (1996, 1994) sur la domestication des seigneurs de la guerre, est esquissée à grands traits dans The Functions of the Police in Modern Society (Bittner, 1970/1990,102-108). La création de la police n’est toutefois pas le seul résultat de la tendance historique vers la pacification. Dans l’un des premiers textes qu’il a publiés sur la justice pénale, Bittner se fait avec le criminologue radical Anthony Platt l’historien de l’évolution de la pratique des châtiments vers une moins grande sévérité à travers un renoncement progressif à la vengeance privée au profit de l’établissement de la paix du Souverain (Bittner, Platt, 1966,97-98).

11Il n’y a rien dans cette genèse qui ne soit pleinement conciliable avec la perspective de Max Weber, selon laquelle le progrès des sociétés vers la rationalisation implique que l’État détienne le monopole de l’exercice de la force légitime. Il y a toutefois deux motifs en filigrane de la pensée de Bittner qui font contre-image à la thèse de Weber.

12Les textes colligés dans Aspects of Policing sont publiés dans l’ordre chronologique de leur publication, à une exception près. Cette exception est un article intitulé Urban Police, que Bittner a publié en 1983 au sein d’une encyclopédie sur le crime et la justice pénale. Cet article figure en première place dans la collection de ses textes sur la police. Suite à mes entretiens avec lui, j’estime que la disposition de cet article a valeur emblématique pour sa pensée. En effet, Bittner n’a pas réfléchi à la police dans le cadre de son lien avec un État national et avec un gouvernement centralisé. Il l’a fait essentiellement dans le cadre de l’espace urbain et du gouvernement local. Cette insistance sur la nature urbaine de la police le conduit, par exemple, à douter que l’on puisse parler d’une police rurale et même à mettre en cause la viabilité d’un État non urbanisé – l’exemple auquel il se référa au cours de nos entretiens fut le Bangladesh – tant il est vrai que c’est l’urbanisation qui a pour lui préséance sur l’étatisation. Comment concevoir dans ce cadre parcimonieux le rapport entre la police et l’État ? Conçu en son sens originel – la polisgrecque ou l’urbs romaine – l’État a pour fin selon Bittner de créer les conditions assurant la coexistence ordonnée des étrangers (creating conditions for the orderly coexistence of strangers). Dans ce contexte, la tâche dévolue à la police est celle de gérer les conflits qui mettraient en péril la coexistence harmonieuse de gens qui sont des étrangers les uns pour les autres. Pour Bittner, la réalité urbaine est par définition multi-tribale, alors que la réalité rurale se caractérise par l’homogénéité clanique de sa population. On comprend dès lors ses réserves à l’égard du concept d’une police rurale distincte de la population. Étant habitées par des éléments dont les racines sont endogènes, les campagnes peuvent vivre dans la paix à travers l’exercice d’un self-control informel.

13Cette conception minimaliste de l’État, qui privilégie exclusivement la sécurité intérieure, est essentiellement instrumentale. L’État et ses divers appareils sont au service de la société civile dont ils doivent assurer la sécurité et promouvoir l’harmonie. Il en suivrait en stricte orthodoxie bittnerienne que les agences policières qui définissent leurs missions davantage en rapport avec la sécurité de l’État qu’en rapport avec celle de la société civile inversent le sens du mouvement historique qui a amené leur développement.

2. Une conclusion empirique : le policier n’est pas un automate programmé par la loi

14La genèse historique de la création de la police ne nous apprend pas comment la police s’y prendra pour contenir les comportements prédateurs susceptibles de troubler les conditions de la coexistence des étrangers dans l’espace urbain. On apprendra éventuellement que la police est un mécanisme pour la distribution de la force dans les circonstances qui l’appellent. Bittner ne part pas toutefois d’emblée de cette position. Il y parvient à la suite d’une réfutation du légalisme qui prévalait alors dans les études sur la police.

15Il est en effet capital pour l’intelligence de la définition de la police par sa capacité de recourir à la force de comprendre ce à quoi elle s’oppose. Contrairement à ce qu’on a tenté d’extraire à contresens de ses travaux, la cible première de Bittner n’est pas la représentation du policier comme travailleur social. Il s’en prend essentiellement et systématiquement à une conception du policier comme fonctionnaire de justice. Cette conception définit le policier comme un applicateur de la loi pénale et comme un automate dont le programme d’opération est dicté par les contraintes de la procédure légale élaborée par les tribunaux. On retrouve cette conception dans les travaux commandités par l’American Bar Association au début des années 1960.

16Bittner réfute cette conception en deux temps. Tirant d’abord toutes les conséquences du pouvoir discrétionnaire dont la police est investie, il affirme qu’à l’exception problématique de la force létale, les pratiques policières n’obéissent à aucune norme extérieure et que le contrôle exercé sur elles par les tribunaux est très lacunaire (Bittner, 1970/1990,109-120 et 188). De façon plus essentielle, il soutient que la mise en force (enforcement) de la loi pénale tient quantitativement peu de place dans la répartition du temps policier, en particulier dans celle des policiers en tenue, qui forment la plus grande partie des effectifs de la police (Bittner, 1974/1990,240-246).

17La réfutation par Bittner de la croyance que l’activité principale des policiers est d’appliquer les lois pénales a fait jusqu’à récemment date et il est inutile d’en reproduire le détail. Il faut toutefois s’empresser de souligner le caractère empirique de cette réfutation : la mise en force de la loi n’est pas au creuset du mandat de la police parce cette activité ne représente en fait qu’une faible partie de ce que font les policiers, considérés dans leur ensemble. On ne saurait exagérer l’importance de la réfutation effectuée par Bittner pour le mouvement subséquent de réforme de la police. L’affirmation que le recours à la loi pénale n’est qu’un moyen parmi d’autres dans l’arsenal policier est la pierre de touche de la conception du travail de la police comme un processus de résolution des problèmes (Goldstein, 1979 et 1998, en traduction française).

3. La découverte de la compétence (habilitation) de la police : la capacité de recourir à la force physique

18Si la réfutation de la conception du policier comme étant un fonctionnaire de la justice pénale procède de manière empirique, la démarche que Bittner a poursuivie pour parvenir à sa définition de la police par l’usage de la force est plus compliquée et elle conduit de façon ultime à une aporie.

1. Le team policing (police en équipe)

45Le team policing est la première dans le temps des réformes récentes et elle n’est pas sans analogie avec l’îlotage. Elle consiste en l’assignation locale durable – sinon permanente – de petites équipes de policiers dirigées par un cadre inférieur (par exemple, un caporal ou un sergent); ces équipes étaient chargées d’accomplir toutes les tâches de la police (en contraste, cette fois, avec l’îlotage). Une ambition de la police en équipe était de tenter d’abolir la distance entre la tenue et police judiciaire, policiers en tenue et en civil travaillant souvent de concert. Les premières expériences de police par équipe eurent lieu au Royaume-Uni après la Deuxième Guerre mondiale; elles furent ensuite exportées au Canada et aux États-Unis où elles se perpétuèrent jusque dans les années 1970.

46Pour Bittner, la police en équipe représente une tentative de procéder à une déconstruction de la prétention des organisations policières d’exercer un contrôle vertical sur leurs membres. Le terme sur lequel Bittner a insisté est celui de prétention. On sait qu’il estime que le contrôle exercé par la hiérarchie policière sur les hommes de la tenue est très lacunaire. Ce contrôle est non seulement très irrégulier mais il est tracassier, punitif et, à la limite, nocif car il paralyse l’esprit d’initiative des hommes du rang. Dans ses écrits, Bittner a des mots sévères pour la hiérarchie policière : Contrairement à l’officier de l’armée dont on s’attend qu’il mène ses hommes à la bataille (...), le cadre policier de rang équivalent est seulement quelqu’un qui peut beaucoup contre ses subordonnés et très peu pour eux (Bittner, 1970/1990,143, c’est nous qui traduisons, souligné dans le texte).

47L’analyse de Bittner est rétrospectivement juste. Le team policing a échoué comme réforme et on s’accorde pour dire que c’est la résistance des cadres intermédiaires, qui craignaient l’érosion de leur pouvoir, qui a fait échec à la réforme (Skogan, 1990).

2. La police communautaire (community policing) ou police de proximité

48La police communautaire ou police de proximité est présentement la partie la plus visible et la plus discutée du mouvement de réforme de la police. Elle repose pour l’essentiel sur deux piliers, soit l’élargissement du mandat de la police au delà de la seule mise en force des lois pénales et l’établissement d’un partenariat avec les collectivités locales pour réaliser une coproduction de la sécurité [9].

49Bittner a décrit la police communautaire comme une déconstruction de l’autorité de la police. Cette déconstruction s’exercerait sur les deux dimensions de l’autorité policière qu’il a identifiées, soit l’autoritarisme et le légalisme. En effet, l’autorité policière désigne en premier lieu la volonté systématique de la police d’imposer sa solution dans le cadre des affaires où elle intervient. Pour reprendre une formule utilisée par Bittner lors de nos entretiens : le policier n’est pas celui qui demande à des jeunes ce qu’ils font dans un endroit mais qui d’emblée leur ordonne de circuler. La solution imposée par la police ne considère pas la demande du citoyen et elle est rarement ajustée aux caractéristiques de la situation; elle est toute entière dictée par les impératifs internes de l’intervention policière, tels qu’ils sont intuitivement perçus par le policier. En second lieu, la solution imposée par la police est la plupart du temps le produit d’une mise en forme policière des situations selon les normes du code pénal. Tel est le deuxième aspect de l’autorité policière : l’autorité policière est informée par un pseudo-savoir juridique qui n’est que l’intériorisation d’un nombre limité de rituels d’intervention.

50Il ne faut pas douter que dans sa doctrine, la police de proximité fasse profession de s’ajuster de façon plus étroite aux besoins des citoyens et d’élargir la panoplie de ses scénarios d’intervention pour satisfaire la demande du public. Il faut toutefois préciser qu’en pratique les citoyens laissent à la police le soin de déterminer la solution à des problèmes qu’ils ont souvent peine à formuler dans des termes précis. Il faut surtout ajouter qu’on assiste présentement partout en Amérique du Nord à un rétrécissement du mandat de la police, qui fait partout l’objet d’un recentrage agressif sur la lutte à la criminalité. Ce rétrécissement est très sensible au niveau des politiques et des discours officiels. On n’a pas encore mesuré dans quelle mesure il structurait véritablement l’intervention policière sur le terrain.

3. La police de résolution (problem-oriented policing)

51Cette réforme s’est souvent accomplie sous l’égide de la police communautaire, avec laquelle elle a été à tort confondue, comme Herman Goldstein le reconnaît maintenant lui-même (Brodeur, 1998; voir la reproduction d’une lettre de Goldstein à l’auteur). La police de résolution est un projet de réforme développé par Goldstein à partir de son diagnostic de la dysfonction de base des organisations policières. Cette dysfonction prendrait sa source dans le syndrome de la primauté des moyens sur les fins. Ce syndrome tient entre autres manifestations dans la croyance que toute amélioration du service policier doit passer par une amélioration de l’organisation policière, entendue dans son sens administratif le plus restrictif (Goldstein, 1979/1998,268, dans la traduction française). On dira de façon métaphorique qu’une industrie qui souffrirait de ce syndrome se préoccuperait uniquement de la cadence de ses chaînes de montage sans s’assurer de la qualité de son produit (Goldstein, 1979/1998,269, dans la traduction française). Goldstein propose de s’attaquer à ce syndrome de deux façons. D’abord en pratiquant une police d’expertise, qui regroupe sous la forme d’un même problème une série d’incidents analogues et qui sont susceptibles d’avoir une cause commune. Ensuite, en reconnaissant que les stratégies d’application de la loi pénale ne sont qu’un moyen parmi d’autres d’aborder les problèmes que doit résoudre la police, tant au niveau de leur analyse qu’à celui de leur résolution effective. Dans ce volet de la réforme qu’il propose, Goldstein est très près des positions de Bittner, comme il le reconnaît d’ailleurs sans peine (Goldstein, 1979/1998,268, note 2, dans la traduction française).

52La réaction de Bittner à ces propositions révèle sa grande réticence à traiter de la police en dissociant ses moyens de ses objectifs. Dans la perspective de Goldstein, on peut concevoir que la définition du problème par la police soit un moyen et que la mise en place d’une mesure ou d’un dispositif pour le résoudre soit l’objectif à atteindre, bref la fin de l’action policière. De façon critique, Bittner proposa l’exemple suivant d’un processus de résolution de problème. Suite à son analyse de ce qui se passait sur le terrain, une force de police en vint à la conclusion que la source d’un problème – il ne se souvenait plus lequel – était qu’un arrêt d’autobus était situé au mauvais endroit. La solution était évidemment de déplacer cet arrêt d’autobus, ce que la police réclama et obtint effectivement. Dans d’autres cas, par exemple des vols de nourriture causés par la pauvreté, l’analyse révèle que la solution du problème est complètement hors du domaine de compétence de la police et même que la cause du problème, considérée dans toute son ampleur (la croissance de l’appauvrissement), n’est pas susceptible de traitement à court ou moyen terme. Pour Bittner, tout l’effort doit porter sur l’établissement d’un diagnostic précis. Si, estime-t-il, le problème est adéquatement défini, la solution s’impose en quelque sorte d’elle-même (ou bien on constate l’impossibilité de le résoudre à brève échéance). En d’autres mots, lorsque c’est une analyse de situation qui est considérée comme un moyen, la fin – la mesure à prendre – en découle de façon si intrinsèque qu’il n’est plus opportun de distinguer entre la fin et le moyen. On pourra, bien sûr, objecter que cette vision des choses est profondément rationaliste : dans les termes de la logique, on dirait qu’il existe un rapport analytique entre le diagnostic et le remède. J’ai toutefois pensé que la perspective développée par Bittner était non seulement originale mais que de tenter de déduire l’obligation de résultat de l’obligation de moyen était une piste qui méritait d’être explorée.

4. Le fil directeur

53Les réflexions de Bittner sur les récents développements dans le mouvement de réforme de la police suivent un fil directeur, qu’il a révélé dès le début de nos discussions sur ce sujet. Ces réformes valent plus par ce qu’elles contestent – le prétendu contrôle vertical de la hiérarchie policière sur les hommes du rang, l’autorité de la police (telle qu’on l’a définie), la dichotomie entre la fin et les moyens – que par ce qu’elles apportent de véritablement neuf. Elles remédient à des difficultés que Bittner avait lui-même en grande partie identifiées dans ses écrits et il était donc prévisible que l’évaluation de ces réformes ne le conduirait pas à modifier substantiellement ses positions antérieures. À cet égard, il a continué de revendiquer que l’application de la loi pénale était une composante subsidiaire des activités de la police. La prétention des services policiers d’être à l’origine de l’actuelle décroissance du crime lui paraît donc illusoire. Il ajoute d’ailleurs à cet égard que le type de criminalité où la baisse statistique est la plus marquée aux États-Unis – l’homicide coupable – n’a jamais été spécifiquement ciblé par la police au cours des dernières années, ce qui est rigoureusement vrai.