II.1. Les recours prévus par la loi : négociations dans la procédure de tarification

15 La procédure de tarification elle-même, telle qu’elle est prévue par le CASF est contradictoire : l’article R314-3 mentionne que les SAAD doivent déposer leur proposition budgétaire pour l’année N+1 au conseil général au plus tard le 31 octobre de l’année N. Les agents du conseil général chargés de la tarification doivent analyser les budgets prévisionnels proposés et envoyer aux SAAD leur avis de modification motivés  [13]. Selon l’article R314-24, chaque service tarifé dispose de huit jours après la réception du budget modifié par le conseil général pour motiver un désaccord de manière circonstanciée, en « indiquant notamment les raisons qui rendent impossible, selon lui, le respect du niveau de recettes ou de dépenses que l’autorité de tarification se propose de retenir ». Les services ne peuvent donc pas se contenter de dire « mes propositions sont raisonnables, je n’ai aucune marge de manœuvre… », ils doivent le prouver  [14]. La loi prévoit ainsi un cadre de négociation formelle : il s’agit en pratique de négociations techniques se développant entre les tarificateurs du conseil général ou leurs chefs administratifs et les directeurs de services tarifés, c’est-à-dire des négociations entre « experts » de la tarification.

16 Dans les deux départements enquêtés, les trois quarts des services tarifés ont recours à la négociation formelle prévue dans le cadre législatif. Cependant, il existe aussi des formes de négociation technique informelle comme les communications téléphoniques, la rencontre entre les directeurs de service et les chefs administratifs du conseil général, etc. Si l’on considère les négociations formelles comme une résistance paisible et « un passage obligatoire »  [15] pour avoir ensuite recours à d’autres voies, les négociations informelles sont, elles, facultatives et dépendent des règles institutionnelles de chaque conseil général ainsi que des relations entre les conseils généraux et les différents SAAD : alors que, dans le département G, nous avons observé peu de négociations informelles, dans le département M, les tarificateurs téléphonent souvent aux SAAD lorsqu’ils calculent le tarif.

17 Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit de négociations techniques et précises. Par exemple, dans le département G, en réponse à l’avis de modification du conseil général sur le budget prévisionnel proposé, le directeur d’un SAAD a contesté plusieurs calculs réalisés par le tarificateur de conseil général en 2010. Dans son courrier, il remet en cause la clé de répartition utilisée par le conseil général pour ventiler les charges communes entre différentes activités dont certaines donnent lieu à financement public. Il conteste en particulier le taux de conversion entre les prestations d’aide à domicile et celles de portage de repas : alors que la norme départementale considère qu’une heure d’aide à domicile équivaut à deux portages de repas en termes de coût de production, le directeur considère que « les repas peuvent être intégrés sur la base d’un quart d’heure par repas », c’est-à-dire qu’une heure d’aide à domicile équivaut à quatre portages de repas, car « un livreur distribue jusqu’à cinq repas en une heure »  [16].

18 Du point de vue du service régulé, ces négociations techniques cherchent à influencer le résultat produit par la tarification. L’objectif est d’obtenir un tarif horaire plus élevé, en particulier pour les activités qui sont financées par les deniers publics. D’après les courriers envoyés par les directeurs de services et destinés aux tarificateurs du conseil général G, la stratégie mise en place le plus fréquemment consiste à remettre en cause les normes départementales en s’appuyant sur la connaissance empirique du processus de production, et sur les conditions spécifiques au SAAD, qui justifieraient un surcoût qui n’est pas inclus dans le calcul du conseil général.

19 Si l’on regarde les résultats obtenus par ces négociations formelles et informelles, on voit qu’ils sont presque nuls. L’examen des rapports budgétaires contenant l’avis de modifications du conseil général, des courriers de contestation envoyés par les directeurs de services tarifés et des rapports budgétaires définitifs arrêtés par le président du conseil général montre que peu de négociations formelles ont été prises en compte par ce dernier ; de même, aucune proposition cherchant à contourner les normes départementales en ayant recours aux conditions spécifiques de production n’a été acceptée. Plusieurs directeurs de SAAD tarifés ont évoqué la question de l’inefficacité de la négociation formelle lors de nos entretiens : « On a une procédure de recours, on fait des demandes. Mais ça a quand même peu de chance d’aboutir… ils ne nous écoutent jamais  [17]. ». En outre : « Oui, on écrit au conseil général, mais bon, après ils font ce qu’ils veulent  [18]. » Même dans les départements M et V, où les services tarifés bénéficient pourtant d’une facilité de négociation informelle avec les tarificateurs, ils n’ont jamais réussi à contourner les normes départementales concernant le plafond du tarif horaire qui définit le montant maximum appliqué à tous les services concernés  [19].

II.2. Les recours aux intermédiaires politiques : les élus locaux

20 Confrontés à l’inefficacité des négociations techniques pour obtenir un tarif horaire plus élevé et un financement public plus important, les SAAD tarifés mettent en place d’autres formes de résistance à la tarification, comme le recours aux réseaux d’influence politique locaux, notamment aux élus du conseil général. On peut distinguer trois formes d’intervention d’intermédiaires politiques dans le processus de tarification, en fonction de la position de ces intermédiaires par rapport aux services tarifés et de leurs intérêts propres  [20] : les élus du conseil général interviennent en effet, en tant que maires d’une commune, mais aussi en tant que présidents d’un SAAD public tarifé ou encore pour des raisons de « clientèle ».

II.3. Les recours au pouvoir judiciaire

34 Certains services tarifés vont encore plus loin en ayant recours au pouvoir judiciaire. Sur notre terrain d’enquête, ce mode de résistance a été peu employé par les services tarifés : nous n’avons observé qu’un seul cas.

35 L’article L.351-1 du CASF prévoit la possibilité de recours judiciaires contre les décisions relatives à la tarification, qui ont lieu auprès du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale (TITSS). À la fin 2009, un SAAD a intenté un procès au conseil général G devant un TITSS. Ce service dénonçait l’absence d’une tarification « réelle » en 2007 et 2008, et demandait au conseil général de rembourser les différences causées par l’écart entre le tarif de remboursement du conseil général et le coût de production réel pour les années concernées  [45]. D’après le contenu de leurs requêtes, du mémoire de défense du conseil général G et de nos entretiens avec le directeur de ce service ainsi qu’avec le chef administratif du conseil général, l’objectif de ce SAAD n’était pas uniquement de modifier une décision technique et d’obtenir un bénéfice monétaire, comme par exemple le fait d’augmenter le tarif de deux euros. Il était aussi de lutter contre la politique du conseil général. En effet, en 2007, celui-ci avait décidé de pratiquer un tarif directif, déconnecté du coût de production du SAAD, puisqu’il n’arrivait pas à « mettre en place une tarification correcte » à cause de la taille importante de ce SAAD et du « manque de transparence dans leurs comptes »  [46]. En dénonçant l’absence de tarification réelle, ce SAAD remet donc plus largement en cause la politique menée par le conseil général en matière de tarification.

36 Ce contentieux a eu lieu dans un contexte conflictuel entre ce SAAD (qu’on appellera X) et le conseil général. En 2009, le service X commençait à craindre une discrimination administrative et tarifaire par rapport aux autres SAAD tarifés par le conseil général. Dans un courrier adressé par le directeur du SAAD au directeur administratif du conseil général, nous pouvons lire : « Le sentiment d’injustice ressenti par le service X est une vieille histoire… En 2007 et 2008, accorder 18 € à Y [autre SAAD] et 15,99 à X est bien une injustice. » Lors d’une rencontre entre les présidents de ce SAAD et les élus du conseil général, l’un de ces présidents a imputé cette différence de tarifs à l’influence d’un groupe d’institutions liées au monde agricole, qu’il a qualifié de « triangle vert »  [47]. Le directeur administratif du conseil général a insisté sur l’« inexistence de favoritisme, chaque SAAD étant tarifé selon sa réalité »  [48]. Mais, au vu des tarifs de 2007 et 2008, « à X, on dit que le conseil général bloque et veut “tuer” le X »  [49]. Ces extraits d’entretiens, du courrier et du compte rendu de la rencontre montrent que l’on quitte ici non seulement le champ technique du calcul du tarif, mais même celui de la politique de tarification pour entrer sur le terrain de luttes politiques locales dont le secteur de l’aide aux personnes dépendantes ne serait qu’une expression. Dans ce cas, la tarification est employée par le service tarifé comme un traceur de la politique départementale, et le recours devant le tribunal comme un outil de lutte politique contre le conseil général et ses alliés.

37 Une fois que les services tarifés mobilisent ces pouvoirs « extérieurs », ils entrent en conflit avec le conseil général et ce processus est irréversible : le recours aux procès conduit à une interruption des relations personnelles et professionnelles  [50]. Le SAAD X est par exemple resté en forte tension avec le conseil général autour de cet instrument. En 2010, confronté comme d’autres SAAD à l’imposition d’un volume horaire d’activité par le conseil général, il a intenté une deuxième action devant le TITSS.

III.1 Le pouvoir politique local comme contexte institutionnel de la tarification des SAAD

39 Les différents modes de résistance décrits plus haut font apparaître plusieurs traits caractéristiques du pouvoir politique à l’échelle locale. Ils révèlent tout d’abord une double relation entre la sphère technique et la sphère politique de la tarification. Au cours de l’intervention des intermédiaires politiques locaux, les services tarifés cherchent à contourner les normes départementales de la tarification et à modifier des décisions produites lors du processus en mobilisant leurs réseaux politiques locaux. Les pouvoirs politiques sont ainsi employés par les services tarifés comme un outil de lutte technique, puisqu’il ne s’agit pas de lutter contre l’existence et la mise en œuvre de la tarification, mais contre le résultat technique produit par cet instrument. A contrario, dans le cas du recours au pouvoir judiciaire, le service tarifé ne cherche pas à modifier des décisions techniques (comme obtenir une hausse de tarif de 0,5 €), mais plutôt à lutter contre la politique de tarification, et plus généralement la politique de régulation du secteur, menée par le conseil général. L’aspect technique de l’instrument est alors utilisé comme outil de lutte politique par le SAAD tarifé dans la confrontation avec le pouvoir local.

40 Nous constatons ainsi une articulation à double sens entre la sphère politique et la sphère technique d’un instrument de régulation politique, qui se trouve utilisé dans les pratiques de résistance des services tarifés : les ressources politiques peuvent servir à contourner la sphère technique d’un instrument et, inversement, la sphère technique peut être mobilisée dans la lutte politique contre le pouvoir public.

41 Ils soulignent, ensuite, que les élus locaux bénéficient d’un pouvoir d’influence important dans les décisions techniques prises par les agents administratifs. Quels que soient leurs intérêts, les interventions individuelles des élus dans le fonctionnement de l’instrument d’action publique ont une meilleure efficacité en termes de modification des décisions que les négociations techniques avec les agents administratifs. Les tarificateurs eux-mêmes le reconnaissent. L’un d’entre eux a ainsi évoqué sa position difficile face aux élus du conseil général : « Quand les élus interviennent, on ne sait pas quoi faire  [51]. » Ce rapport de force entre élus et agents administratifs est connu des services tarifés qui s’en servent pour organiser la résistance à la tarification : « l’intervention des élus est souvent efficace »  [52] reconnaît, dans un entretien, le comptable d’un SAAD du département G. Ce phénomène peut être qualifié de caractéristique institutionnelle faisant partie du contexte de la tarification.

42 Ils illustrent enfin les conséquences du cumul des mandats et des rôles sociaux, à l’échelle locale. Les maires, par exemple, exécutent les délibérations qu’ils ont soumises au conseil ; ils dirigent leur administration et sont, à l’occasion, élus au conseil général. Ils constituent un réseau d’influence politique locale avec d’autres élites économiques sur leurs territoires. Le pouvoir d’influence sur les décisions des élus, qui est considéré comme une caractéristique institutionnelle, est mobilisé soit directement par certains d’entre eux qui occupent la position de présidents de SAAD publics tarifés ou de maires, soit par d’autres institutions qui dirigent un service tarifé ou d’autres services privés. La résistance dans la procédure de tarification apparaît ainsi encastrée dans un contexte institutionnel local où se trouvent des élus locaux cumulant plusieurs fonctions, et bénéficiant d’un pouvoir d’influence prédominant.

III.2. Le rapport entre les modes de résistance et la nature de l’instrument

43 La comparaison des divers modes de résistance utilisés dans la procédure de tarification permet aussi de mettre en évidence les caractéristiques propres de l’instrument d’action publique qu’est la tarification des SAAD, dans sa forme actuelle. Il apparaît tout d’abord que les actions de résistance à la tarification sont réalisées de manière « isolée » : les négociations techniques se passent toujours entre un SAAD tarifé et un/des agents administratifs ; le recours aux élus locaux ou au tribunal ne concerne qu’un des SAAD tarifés. Dans aucun des départements enquêtés, un groupe d’intérêt n’a été organisé par les services tarifés ; aucune résistance n’a été non plus conduite de manière collective.

44 Cette caractéristique attire d’autant plus l’attention que les services d’aide agréés, qui ne sont pas soumis à la tarification mais qui bénéficient, eux aussi, des financements accordés aux personnes âgées dépendantes par le conseil général, dans le cadre de l’APA, agissent très différemment : ils mènent leurs actions de résistance collectivement et ont organisé des groupes d’intérêt dans plusieurs départements en France  [53] afin de négocier le tarif qui sert de base pour calculer le remboursement dont bénéficient les allocataires de l’APA qui s’adressent à un service agréé (dit « tarif de solvabilisation »). Un groupement de services agréés privés à but lucratif ayant plus de cinquante adhérents a, par exemple, attaqué quatre conseils généraux, dont un où nous avons enquêté, au tribunal interrégional avec pour objectif d’augmenter le tarif de solvabilisation. Cette action collective a été efficace : deux des quatre conseils généraux ont accordé une hausse du tarif trois mois après la réception de la citation du tribunal. Compte tenu de la possibilité et de l’efficacité de l’action collective des services agréés, on peut se demander pourquoi les services tarifés résistent « individuellement » à la tarification.

45 C’est ici, non pas le contexte de mise en œuvre, mais la nature même de l’instru­ment qui explique cette caractéristique des modes de résistances des services autorisés : sa configuration technique prévue par la loi conditionne la formation d’intérêts communs ainsi que les modalités de la mobilisation collective. Puisque la tarification est un processus individualisé, qui ne tient compte pour un service donné que du coût de revient et des recettes de ce service, une hausse de tarif ne peut se justifier que, service par service, en fonction des conditions de production qui lui sont propres. La modification du tarif d’un service ne justifie en rien de modifier celui d’un autre. Ainsi, la nature de cet instrument va à l’encontre de la formation d’intérêts communs dans la confrontation locale avec l’autorité tarifaire. À l’inverse, la configuration de l’instrument de solvabilisation pour les SAAD agréés – c’est-à-dire le mode de financement public de ces derniers, qui exige d’appliquer un tarif de solvabilisation identique pour tous les services agréés – encourage l’action collective et l’organisation de groupes d’intérêt : le changement de ce tarif de solvabilisation a un impact pour tous les services agréés. Obtenir une augmentation de ce tarif constitue donc un objectif commun, partagé.

46 Il faut cependant apporter une nuance sur ce point. Au niveau national, plusieurs groupes d’intérêt ont été organisés pour la lutte contre les modalités de tarification, dans un contexte de déficit général des services d’aide à domicile  [56]. Les frontières entre les résistances individuelles et collectives ne sont donc pas figées par la nature de l’instrument : elles dépendent également des échelles ciblées.

47 Une deuxième caractéristique de l’instrument, sa temporalité, apparaît déterminante pour comprendre la forme que prennent les résistances : la tarification se déroule une fois par an. En s’inscrivant dans une telle régularité, cet instrument offre aux tarificateurs et aux SAAD tarifés un temps d’apprentissage et la possibilité d’un jeu répété. Cela peut avoir de multiples effets sur les modes de résistance :

48

• — ce temps d’apprentissage peut faciliter les négociations entre différents acteurs, car les tarificateurs perfectionnent leur outil de travail ; cependant, les services tarifés peuvent mieux connaître les normes départementales de tarification ;
• — les services tarifés peuvent prendre connaissance de la règle institutionnelle (présentée en II.2), ainsi que mobiliser leur réseau d’influence politique locale pour modifier une décision de tarification ;
• — cependant, si l’on prend en compte la temporalité des mandats politiques locaux, le caractère annuel de la répétition des négociations peut parfois déstabiliser le phénomène du clientélisme, en cas de changement politique.