Introduction au débat

1 Les techniques d’action publique n’ont jamais autant évolué que depuis ces trente dernières années. La littérature scientifique s’est longuement penchée sur les causes de cette évolution, qu’il s’agisse de l’affaissement des fonctions et du statut de l’État-nation, l’émergence de nouveaux types d’acteurs, la transformation des relations entre l’espace politique et l’espace économique, ou la modification des rapports spatio-temporels du nouvel état de rationalité politique [1]. Diverses, éclatées parfois, les perspectives utilisées pour interroger les nouvelles formes d’action publique n’en dessinent pas moins les contours de ce que nous appellerons le « paradigme de la régulation » : le passage progressif d’une conception linéaire, contraignante et statocentrique du pouvoir à une conception mixte et résultant de sa mise en réseau, dont l’effet de contrainte reposerait sur la coordination des volontés des destinataires supposés de la norme.

2 Notre article entend explorer les dispositifs qui permettent de lier, au sein de ces techniques de régulation, la formation d’une norme effective aux sentiments de légitimité et de motivation que cette norme parvient à susciter auprès des acteurs [2]. Nous partons à ces fins de l’hypothèse que toute communauté politique développe un récit pour fonder la légitimité de ses décisions.

3 La notion de récit désigne généralement la façon dont une communauté politique raconte et se raconte son existence collective. Et elle décrit ici la façon dont le processus de décision est interprété, mis en discours, pour être progressivement traduit en règles de conduites collectives. La notion de récit fait ainsi l’hypothèse qu’il existe un lien étroit entre les contenus de sens politique et les institutions et procédures qui les encadrent, plutôt que d’opposer les idées et politiques d’une part, les procédures et institutions de l’autre. Elle permet ce faisant d’analyser la manière dont une communauté discursive sédimente progressivement ses pratiques, et alimente d’elle-même la relation de confiance qu’elle éprouve par rapport à ses institutions collectives.

4 La notion présente un double intérêt dans notre étude des modes de régulation contemporains. D’une part, la notion de « récit » accorde une place particulière aux dimensions informelles des processus institutionnels d’interaction entre les acteurs. Elle permet de surmonter les insuffisances des analyses de surplomb du champ politique, que celles-ci fassent dépendre l’action politique de déterminismes idéologiques intrinsèques, ou qu’elles fassent procéder celle-ci de l’action formelle des institutions juridiques. Ce faisant, elle donne un levier supplémentaire pour analyser l’ouverture de la sphère juridique sur les différents champs du social, le dépassement progressif des techniques de command and control et l’importance des mécanismes de confiance pour le processus de validation de la norme. D’autre part, la notion de récit contribue à éclairer les angles morts des théories délibératives et agrégatives concernant les mécanismes de formation de consensus politique, et le pari consistant à faire dériver de ce consensus une norme effective. Comme nous le verrons, le récit permet en effet d’examiner les logiques d’inclusion/exclusion à l’œuvre dans le processus de régulation, et de réévaluer la mesure dans laquelle les acteurs peuvent exercer – ou non – leur autonomie réflexive dans le processus. Il montre également, au sein du processus politique, le rapport ambivalent entre légitimité et sentiment de confiance. Dans ce cadre, notre objectif n’est pas – directement du moins – de montrer le modèle de rationalité sur la base duquel appréhender les pratiques narratives étudiées. Notre approche de la notion de récit n’a pas pour ambition directe d’épuiser les débats épistémologiques mettant aux prises les conceptions fonctionnalistes ou interactionnistes du récit mais de prendre au mot les dispositifs de légitimation que la figure du récit met en lumière et institue, ainsi que de réfléchir sur les justifications normatives et politiques qu’elle sous-tend.

5 Notre approche théorique s’appuiera sur l’étude de cas du processus d’élaboration et d’application de la norme ISO 26000, norme publiée en 2010 qui propose des lignes directrices en matière de responsabilité sociétale à tous les types d’organisations. Cette norme internationale traduit l’extension des travaux de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) dans des champs relevant des politiques publiques. Pour la première fois dans l’histoire de l’organisation, le groupe d’experts participant à l’élaboration de la norme a pu modifier la procédure afin de répondre aux critiques soulignant le manque d’inclusion et de transparence de l’ISO. Ces modifications ne sont pas seulement emblématiques des transformations à l’œuvre au sein du paradigme de la régulation, elles proposent un discours à la fois justificatif et performatif. Les pages qui suivent décriront d’abord notre approche conceptuelle de la notion de « récit ». Nous dégagerons, dans un deuxième temps, à travers l’étude du cas d’ISO 26000, les principales dimensions du récit dans les modes de régulation étudiés. Nous mettrons en exergue, dans un troisième temps, les grands axes, tensions et ambiguïtés qui semblent traverser ces figures contemporaines du récit.

I. Approche conceptuelle de la notion de récit

6 L’assimilation du langage politique à un récit n’est pas chose nouvelle [3]. Ainsi, Charles Taylor décrit bien la manière dont ce qu’il appelle les « imaginaires sociaux » construisent un état général de la rationalité collective, des normes et des dispositifs qui rendent certaines pratiques sociales plus légitimes et les font sentir plus réalisables que d’autres [4] ; la narration est alors un mode d’expression permettant de forger une base de compréhension commune dans des situations où l’expé­rience ou les valeurs ne sont pas partagées par les membres d’une communauté politique [5]. Au niveau plus restreint du contenu du message politique, la figure du récit permet également d’analyser la séquentialité et les relations causales entre les actions, ainsi que la manière dont elles sont réinterprétées voire transformées en trames narratives [6]. Comme l’écrit Emery Roe, peu importe alors la véracité des éléments de l’histoire : « Même lorsque leur véracité est en question, ces récits sont, de manière explicite, plus programmatiques que les mythes, et ont pour objectif de faire en sorte que leurs récepteurs les intériorisent et en fassent quelque chose [7]. » Enfin, les théories herméneutiques ou sémiotiques de l’interprétation analysent depuis longtemps les effets de sens « illocutoires » dans l’acte de signification, étudiant ses présupposés idéologiques, levant l’illusion du sens clair ou « l’illusion biographique » [8] sur lequel on le fait reposer [9].

7 Néanmoins, la notion de récit ne porte pas seulement sur le contenu du message politique ou la manière dont la société se représente son existence symbolique, mais aussi – plus largement que le seul message mais plus ponctuellement qu’un état général de la rationalité collective – sur le processus de décision et d’interaction collective qui mène à la création d’une norme. Le récit se réfère, d’une part, à une dimension biographique quand il désigne la succession des faits, des interactions, des étapes du processus de décision. Le récit recouvre alors l’histoire même du processus de décision. Mais il implique, de l’autre, une dimension normative qui se reflète dans les faits sélectionnés et les liens significatifs établis entre ces faits. Cette dimension normative fournit aux acteurs du processus des critères d’explication et d’interprétation. Elle constitue également l’ensemble des formes de langage qui oriente le sens de l’activité publique et qui donne aux acteurs des raisons d’y adhérer [10]. Dans ce cadre, le récit désigne un contenu narratif, le processus d’écriture et de fictionnalisation de ce contenu, mais aussi les règles et codes qui président à ce processus d’écriture.

8 Les dimensions biographiques et normatives du récit dégagent donc un vécu, et des raisons d’interpréter et de nommer ce vécu. Mais elles présentent aussi des modèles de sens et un schéma d’adhésion pour l’action collective. Le récit justifie les actions passées et donne des raisons pour l’action future. Il ne crée pas seulement les conditions d’une compréhension collective. En construisant les conditions d’une grille d’intellection collective, il justifie des bases pour l’action et permet à chacun des acteurs de s’assurer que cette base est partagée.

9 Dans ce cadre, le récit présente deux types de narration. Une narration du contenu du processus de discussion, à savoir l’histoire même de la prise de décision collective, la succession chronologique des faits menant à la décision mais aussi la manière dont ils sont mis en scène : la mise à l’agenda de la décision, son écriture officielle, la manière dont ils s’insèrent dans une histoire des relations sociales plus ou moins formalisées, les formes de langage qui permettent aux acteurs d’assimiler les codes de délibération internes au processus de régulation. C’est ainsi que Maarten Hajer montre en quoi la construction des discours sociaux ne procède ni seulement d’une dynamique délibérative indépendante du background des acteurs, ni par ailleurs sur des conformismes et déterminismes sociaux directs, mais sur un équilibre complexe de disciplines collectives et de rituels de groupes gouvernant la formation des discours [11].

10 Et une narration sur cette narration-même, qui porte sur les caractéristiques de la méthode de décision. Le récit porte alors sur les procédures qui encadrent la production de la discussion collective (récit sur le contenant). La procédure de décision se fait l’écho des raisons d’agir et du type de légitimation qu’induisent les pratiques qu’elle est sensée produire. Elle se structure dès lors autour d’un certain nombre de présuppositions idéalisantes à qui il est néanmoins attribué une efficience opérative dans l’organisation de l’interaction collective [12]. En outre, la procédure propose également la trame institutionnelle qui enserrera ces raisons d’agir dans un type donné de discussion publique – délibération consensuelle, négociation aboutissant à un vote, marchandage d’avantages, confrontation de forces sociales, chacune d’entre elles proposant en retour un certain style de rationalité collective.

11 Nous ne prenons donc pas seulement le récit comme un mode d’analyse du contenu des discours, voire de la manière dont ces discours se constituent au cours et dans le cadre des pratiques argumentatives, des étapes de négociation, de la façon dont sont ressaisis narrativement les divers évènements menant à la prise de décision [13]. Nous le considérons également comme un outil de gouvernance à part entière, étayé par des procédures. Le récit tel que nous l’envisageons ici ne désigne pas seulement un ensemble d’interactions produisant des enjeux, des alliances entre acteurs, des voies d’action. Il s’inscrit dans l’économie institutionnelle même du processus étudié : il constitue l’un des leviers procéduraux de la décision, qu’il contribue lui-même à commenter et justifier. En ce sens, notre définition du récit ne se situe ni dans une « analyse des discours » [14] via une reconstruction sociolinguistique des contenus de sens, ni dans une analyse de « politique publique » centrée sur l’articulation entre les institutions et les intérêts des acteurs [15], mais dans la volonté de montrer en quoi les discours – ainsi que, dans le cas ici étudié, les discours produits sur les discours – sont considérés comme des outils de gouvernance supposés être à la fois effectifs et légitimes.

12 En quoi la figure du récit nous aide-t-elle à comprendre les transformations contemporaines de l’action publique ? La critique néo-moderne du rationalisme juridique vise tant les justifications jusnaturalistes de la sphère juridique et politique que la déconnection supposée du positivisme juridique par rapport aux pratiques sociales. Conceptuellement, le principe d’un cadre cognitif commun apte à organiser stratégiquement la connaissance du social ne parvient plus à s’imposer. L’espace social ne se présente plus comme un bloc compréhensible : les couches d’application et de réception de la norme sont de plus de plus nombreuses, et mettent en présence des langages et des perceptions du monde fragmentés. Pratiquement, l’action publique doit répondre à l’affaissement d’une perception commune des problèmes qui leur sont soumis. La perte d’universalité de l’espace public s’accompagne d’une complexification et d’une particularisation des situations qui lui sont soumises. Caractérisé par la séparation des pouvoirs, la règle de la majorité et le règne des droits, le constitutionnalisme moderne semble proposer un mode de gouverner trop détaché des circonstances particulières d’application de la décision. À la vision d’un ordre juridique impératif centré sur la figure de l’État se substitue celle « d’une action publique co-construite » avec d’autres partenaires [16]. L’État transformant ses missions, il doit également repenser les techniques de gouvernement qu’il utilise. Le gouvernement des affaires humaines requiert davantage de flexibilité et de compréhension pour les mécanismes d’interaction entre les acteurs [17].

13 Les modes de régulation contemporains devront dès lors répondre à trois enjeux. Comment construire une décision rationnelle dans un environnement dynamique ? Comment procurer un sentiment de confiance et de satisfaction aux acteurs dans le moment présent dans cet environnement mouvant caractérisé par une situation d’incertitude par rapport à la décision ? Comment influencer cet environnement et, plus particulièrement, comment transformer la confiance des acteurs en adhésion pratique à des normes sociales ? Comme l’exprime Michel Crozier : « Si vous ne pouvez pas obtenir […] la convergence des actions humaines par le contrôle hiérarchique ou par les règles, il faut vous appuyer sur la culture [18]. » Les discours contemporains sur la gouvernance n’entendent pas rompre avec les exigences de rationalité et de légitimité démocratique que la modernité a contribué à poser. L’affaiblissement du paradigme juridique classique rend pourtant nécessaire le façonnement d’un nouveau type de récit collectif capable d’entraîner solidarité et sentiment d’appartenance à la communauté des normes. Le récit doit provenir de la communauté elle-même et de l’exercice de sa volonté – mais d’une communauté qui serait incarnée autrement plus activement que par l’état législatif parlementaire. En retour, il contribue à constituer cette collectivité et la conduit vers un objectif déterminé. L’adhésion à la norme ne dépend plus de l’autorité d’un gouvernant ou d’un principe de rationalité imposé de l’extérieur, mais de la conviction que l’histoire menant à la formation de cette norme est coécrite par tous les acteurs. La régulation ressuscite en un sens le vieux principe des « Livres dont vous êtres le héros » : le récit vise à tisser la plus grande contiguïté possible entre l’acteur et le processus de formation de la norme, et entend le convaincre de son autonomie en l’assurant de sa participation.

II. Le cas de la norme ISO 26000 : flexibilisation de la procédure et nouvelle figure du récit

14 L’étude de cas sur laquelle nous nous basons pour analyser les formes prises par le récit au sein du « paradigme de la régulation » est le processus d’élaboration et d’application d’ISO 26000. Cette norme internationale a pour ambition de définir des lignes directrices générales en matière de responsabilité sociétale et ce pour tout type d’organisation quelle que soit sa taille ou sa localisation. La norme ISO 26000 propose une définition du concept de « responsabilité sociétale » ainsi qu’une clarification de la terminologie associée [19]. Elle fournit également des conseils sur la manière de le mettre en œuvre et d’améliorer la crédibilité de la communication en la matière.

15 Comme son nom l’indique, ISO 26000 est un instrument produit par l’Organi­sation internationale de normalisation (ISO). Composée d’un réseau de membres issus de 161 pays différents [20], l’ISO, « le plus grand éditeur et producteur mondial de Normes internationales d’application volontaire » [21], se présente comme une organisation sans but lucratif dont l’objet est d’offrir une procédure permettant à des acteurs de créer une norme en fonction des besoins du marché. L’influence dont dispose l’ISO est importante. Ses travaux s’étendent à plus de 200 domaines – 224 comités techniques en 2013 – et ses normes – plus de 20 000 publiées depuis 1947 – sont reprises suivant le principe d’une adhésion volontaire au niveau européen par le Comité européen de normalisation (CEN) ainsi que par les instituts nationaux de normalisation membres partout sur la planète [22]. L’analyse d’une organisation comme l’ISO est particulièrement intéressante car elle est, à certains égards, emblématique des transformations à l’œuvre dans le cadre du « paradigme de la régulation ».

16 Publiée en novembre 2010, dix ans après les premières propositions dans ce sens au sein de l’ISO, ISO 26000 est le premier cadre de référence en matière de responsabilité sociétale des entreprises (RSE) publié au niveau international. Alors que les opposants à la publication d’une norme ISO dans le champ de la RSE étaient nombreux et influents aussi bien en interne qu’à l’extérieur, cette norme fait aujourd’hui figure de « success story » pour l’organisation internationale de normalisation. En janvier 2009, peu avant la clôture du processus d’élaboration de la norme, le groupe de travail en charge de son développement comptait 430 experts et 175 observateurs issus de 90 pays. 42 organisations internationales, parmi lesquelles les acteurs publics et privés considérés comme les plus légitimes dans le domaine comme l’Organisation internationale du travail (OIT), les Nations unies, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Union européenne, l’Organisation mondiale de la santé (OMS), le Global Reporting Initiative (GRI), SAI Global, AccountAbility... étaient également représentées. Le processus ISO 26000 est à ce jour le plus important processus multistakeholder mis en place pour le développement d’un instrument en matière de RSE. Il s’avère également être le processus le plus participatif dans l’histoire de l’ISO, qu’il s’agisse du nombre d’experts impliqués ou de la diversité des pays représentés – les pays en développement étant traditionnellement peu actifs dans les travaux de normalisation. La diffusion de la norme fut également couronnée de succès dès sa publication. Dans son rapport annuel 2010, l’ISO souligne ainsi : « Quatre mois après sa publication, une recherche sur “Google” renvoyait à quatre million d’occurrences touchant à ISO 26000 [23]. » En septembre 2011, l’ISO référençait la norme comme sa meilleure vente : les instituts nationaux de normalisation avaient déjà vendu à eux seuls plus de 6000 copies de la norme.

III. Articulations, tensions et ambiguïtés du récit au cœur du paradigmede la régulation

32 Les pages qui précèdent distinguent deux types de récit : le processus de décision balance à chaque fois entre la nécessité de former une norme efficace et l’exigence de légitimité qu’elle doit remplir. En réalité, la structure du récit fait le pari de la complémentarité entre ces deux termes.

33 D’une part, les phases d’élaboration et d’application ne sont pas considérées comme distinctes l’une de l’autre. La phase d’élaboration de la norme ne vise pas seulement à instituer les conditions abstraites de la discussion publique mais aussi, d’emblée, à préparer le consensus entourant la norme. En retour, la phase d’appli­cation de la norme inclut en son sein les conditions qui permettront une exécution viable et effective de la norme, à savoir : en l’absence de système de sanction horizontale, le consensus des acteurs ; afin d’obtenir un tel consensus, des motifs durables d’adhésion de leur part ; en vue de construire cette adhésion, leur inclusion dans l’application du processus. La formation de la norme s’intègre dès son entame dans une démarche de management public visant à faciliter la bonne application de la norme. Cette application permet, quant à elle, aux acteurs de se saisir du contenu de la norme, et donc d’en influencer le contenu.

34 De l’autre, récits sur le contenu et récits sur la procédure se conditionnent réciproquement. En soi, la chronologie des évènements, la succession des réunions ou encore la mise en place d’une temporalité soutenue ne suffisent pas à susciter un sentiment d’adhésion chez les acteurs. Par ailleurs, la mise en place de procédures plus ou moins ouvertes et participatives ne saurait entraîner à elle seule la mise en place de normes effectives. La nécessité de créer une confiance collective autour de la norme devient donc ici capitale. Cette relation de confiance doit permettre de produire une norme effective, à l’application de laquelle les acteurs consentiraient ou participeraient. Mais elle doit également favoriser l’élaboration d’une norme efficace, en profitant davantage des savoirs de terrain et de l’apport épistémique des acteurs. Dans ce cadre, c’est donc la conscience partagée que l’œuvre en commun fait l’objet d’une écriture par chacun des acteurs, simultanément au même endroit, ou à la chaîne [40] lors des phases successives d’adjudication de la norme. Et c’est, en retour, la mise en place progressive de famille de normes appuyées par l’autorité de l’expertise qui cimente la participation des acteurs. Le processus se veut le plus ouvert possible ; mais le statut d’acteur n’est conféré qu’à celui qui accepte de s’insérer au sein même du processus de décision, et d’accepter ses artefacts, ses coutumes, ses solidarités de langage.

35 À défaut d’avoir la capacité d’imposer aux acteurs un contenu normatif, la procédure ISO doit convaincre ceux-ci qu’ils ont de bonnes raisons d’y acquiescer, tout en maximisant les chances qu’ils s’y plient effectivement. Comment associer sentiment de légitimité et confiance, et comment faire en sorte que cela se traduise par une participation active des acteurs à l’effectuation de la norme ? Le pari entrepris par l’ISO consistera en ceci : convaincre que l’histoire du processus d’élaboration de la norme n’est pas écrit de l’extérieur, mais par les acteurs eux-mêmes. Ces derniers doivent être incités à s’engager dans la prise de décision. Leur participation au processus d’élaboration de la norme doit obtenir leur coopération lors de la phase d’application de la norme. Enfin, cette participation doit produire une décision de qualité, informée des circonstances de son application.

36 Comment penser de manière démocratique le moment d’acceptation de la norme ? Comment faire pour qu’il évite l’arbitraire, qu’il devienne l’instrument aveugle d’un intérêt privé ou de la technostructure administrative ? La procédure mise en place par l’ISO pour l’élaboration d’ISO 26000 reprend l’idée platonicienne d’un gouvernement façonneur, réunissant dans un même geste l’action politique et le moment de son exécution, mais elle veut situer le lieu de la rationalité politique dans la glaise du potier plutôt que dans l’âme abstraite d’un hypothétique roi-philosophe [41]. Pour cela, les discours autour du développement de la norme ISO 26000 vont moins insister sur le récit du processus que sur celui de la procédure supposée l’alimenter. Le processus d’élaboration d’ISO 26000 s’interprète comme une partie de jeu de rôles ; sa procédure subsiste du fait que ses acteurs croient à la réalité de leur participation.

37 L’ouverture du processus permet d’une part d’élargir la communauté épistémique en charge de la norme à l’ensemble du champ social. L’espace de décision politique ne présage pas de la légitimité de tel ou tel groupe à participer au débat public. De l’autre, l’itérativité de la décision et la rétroaction constante des phases d’élaboration et d’application de la norme permettent que la participation des acteurs et leur adhésion au processus puissent se nourrir naturellement : la narration de l’une soutient l’autre, et ce d’autant plus fort que leur écho est censé porter bien au-delà des portes des groupes d’experts. La délibération se prolonge au sein même de la phase d’application de la norme [42] : un tel retour réflexif du contexte d’application transforme alors à son tour la finalité d’origine de la norme, créant ainsi une nouvelle cohérence entre le monde social et l’espace d’élaboration de la norme, qui elle-même passe à l’arrière-plan.

38 Ce récit-là contient deux dimensions. La première se forme à partir de l’in­clusion des acteurs à toutes les phases du processus décisionnel, et recouvre la dimension proprement biographique du récit : les acteurs qui participent au processus écrivent par leur action les différents chapitres du processus. La seconde raconte cette participation et la met en scène. Le récit constitue dans ce cadre une œuvre d’interprétation du processus décisionnel devant susciter chez tous la conviction que la dynamique collective se déroule bien sous le sceau de la plus grande participation de tous. Elle construit également une dynamique régulatrice et justificatrice. D’une part, les acteurs conçoivent la légitimité du processus à partir de sa dimension participative puisque celle-ci est supposée recevoir le consensus de la communauté de discussion. D’autre part, ce sentiment de légitimité nourrit lui-même la dynamique de participation des acteurs et contribue à consolider le processus de décision. Dans ce cadre, la procédure mise en place ne permet pas seulement aux acteurs de certifier d’eux-mêmes le « tournant argumentatif » [43] – pour reprendre les mots de Frank Fischer – de la procédure. Elle alimente, par son caractère itératif, un constant processus d’information des acteurs tout en laissant indéterminée – et donc ouverte – la définition même de ce qu’est un acteur expert [44].

39 La légitimité du processus doit procéder à la fois de sa qualité délibérative, de la participation des acteurs qu’elle suscite et dont elle découle. De plus, le sentiment collectif de légitimité doit émerger du sentiment d’une histoire vécue autour de ces valeurs de délibération et de participation. Le consensus collectif s’appuie sur le sentiment de chacun d’avoir avantage à faire partie du processus, ou de subir un préjudice à devoir le quitter. La naissance d’un tel sentiment provient ici des modes de narration propres à la communauté épistémique en charge de la production de la norme. L’apprentissage collectif qui accompagne la mise en récit sélectionne progressivement les éléments redondants qui deviendront ensuite des schémas axiologiques, puis une idéologie. Mais ce récit sur le contenu – les faits discursifs menant à la formation de la norme – est lui-même construit par le consensus créé autour du récit sur le contenant – la manière dont la communauté se raconte le processus de rationalisation de la discussion publique. La communauté ne se réfère plus seulement à une histoire en commun, mais à la manière dont met en scène l’élaboration progressive de cette histoire, les codes de discussion construits ensemble, l’affichage de la conviction commune que le processus de décision a été délibéré en commun.

Conclusion : trois questions critiques

40 Notre appréhension de la notion de récit ne montre pas seulement comment un processus d’action publique – ici la procédure ISO – peut agir sur le champ discursif pour créer de nouvelles représentations des problèmes soumis aux acteurs, ainsi que pour orienter le consensus collectif et l’action des institutions autour de ces représentations. Elle permet également d’élargir notre compréhension de la délibération publique, et ce à deux niveaux.

41 D’une part, la figure du récit montre qu’il n’est pas nécessaire d’effacer les intérêts et les conceptions d’arrière-plan de chacun pour produire des effets positifs d’un point de vue épistémique. L’acte de raisonner n’est pas seulement conditionné par le moment formel de son élaboration, mais également par les ressources offertes par les expérimentations et les conséquences pratiques auxquelles donnent lieu son application. Celles-ci représentent à la fois une ressource et une contrainte d’ajustement de la décision politique [45]. La justification de la norme s’éprouve dans le cours même de sa réalisation [46]. Dans ce cadre, la figure du récit permet de prendre en compte, mais aussi d’exploiter pratiquement, le fait que le contexte d’application de la norme est un élément intrinsèque de la délibération. La norme se forme par essais et erreurs, et se révise « in the light of more detailed, partial proposals arising from efforts to implement them » [47].

42 D’autre part, elle montre pratiquement à quel point la notion de confiance est importante pour la délibération publique. À défaut de transparence des intentions ou de sincérité prouvée des acteurs, le succès de la discussion repose sur le pari collectif sur la bonne foi de chacun de s’engager dans la discussion : la figure du récit est la pierre angulaire supposée permettre à chacun de se reconnaître et de croire en ce pari. Intégrant la dimension stratégique – à savoir l’expression calculée des intérêts, mais aussi l’application effective de la norme – dans une démarche de justification de la discussion publique [48], la figure du récit ouvre ce faisant une porte pour penser de manière démocratique le problème de la motivation à suivre la norme.

43 Le paradigme de la régulation doit représenter un équilibre d’un nouveau genre entre création de consensus et gestion de la pluralité, formation de la contrainte et légitimité délibérative. La mise en récit est chargée d’alimenter la motivation des acteurs tout en déroulant devant eux l’image de leur propre participation. Elle entend ainsi obtenir une mise en œuvre effective des réformes tout en assurant l’auto­nomie réflexive des acteurs : y parvient-elle pour autant ? Trois remarques critiques jettent le doute à cet égard.

44 À un premier niveau se pose bien entendu la question de la neutralité du récit. Il ne s’agit pas ici de pointer quelque déterminisme idéologique intrinsèque à ISO 26000, ou de rappeler la place privilégiée que les techniques de « nouvelle gouvernance » ménagent pour les acteurs qui disposent de plus de ressources, de temps et d’énergie ; mais de souligner que la figure du récit constitue un processus de sélection des contenus discutés et des acteurs de la discussion. Le processus de décision étudié se conçoit comme un processus inclusif. Mais l’inclusion des acteurs nécessite d’emblée qu’ils adhèrent aux codes, cérémoniaux et artefacts symboliques du processus. Leur influence procède de leur capacité à socialiser leurs positions et arguments, et donc à partager les codes informels et les principes de rationalité constituant le récit collectif – parmi lesquels l’idée que ce processus, quelles que soient les disparités de ressources entre les acteurs, est authentiquement « ouvert », « itératif » et « participatif ». Dans ce contexte, il est théoriquement possible de critiquer les biais d’un tel cadre procédural. Toutefois, la capacité de faire valoir la critique est liée au statut d’acteur. L’appartenance à la discussion est condition de parole mais elle implique d’accepter de s’insérer dans les procédures existantes. Les négociateurs les mieux socialisés ne trouvent forcément plus aucune raison de questionner le cadre de négociation dans lequel ils évoluent – puisqu’ils le maîtrisent et l’ont intégré comme étant a priori fonctionnel. Les autres ne rentrent pleinement dans le club qu’en digérant les codes de fond et de forme déjà existants. Toute critique conséquente est également une critique de la procédure elle-même. Critiquer la mesure revient donc à se mettre hors-jeu. Se mettre dans le jeu revient en retour à accepter les conséquences de l’inclusion.

45 On est alors en droit de se demander, à un deuxième niveau, si la régulation par le récit est réellement en mesure de marier les deux objectifs qu’elle affecte de poursuivre : la mise en scène d’une participation démocratique et autonome, et la construction d’un consensus efficace autour de normes effectives. Supposons en effet que le récit permette l’expression autonome de l’espace public. Dans ce cas, comment garantir simultanément la production d’une norme effective ? Vu l’absence de contrainte formelle du processus, l’application de la norme est étroitement liée à la production d’un consensus entre les acteurs, et ce tant au niveau du contenu que des modalités d’application de la norme. Ce consensus est nécessaire, puisque sans lui les acteurs n’ont pas de motif puissant pour se soumettre aux mécanismes d’émulation et d’incitation collective mis en place par la norme. Or, l’existence spontanée d’un tel consensus est improbable en l’absence d’une conception homogène de la vie morale collective chez les acteurs. Dès lors, il s’agit soit de renoncer à l’idée d’un tel consensus : dans ce cas, il semble illusoire que les acteurs s’accordent spontanément autour de normes issues d’une discussion collective ; si cela devait toutefois arriver, il serait encore plus illusoire de croire que les acteurs se conformeront d’eux-mêmes à ces normes. Soit on n’y renonce pas, et il s’agit dès lors de mettre en place les outils pour y parvenir, à savoir un système décisionnel reposant sur un contrôle diffus dans l’espace – prenant place dans de multiples milieux et institutions – et dans le temps – s’exerçant tout au long de la procédure d’élaboration, d’adoption et d’exécution des normes, en dépit des séparations formelles prévues par les traités. La question de la construction du cadre normatif ne serait plus celle de la définition, de la mise en œuvre ou du contrôle de la norme par un système juridique chargé d’imposer de l’extérieur sa contrainte, mais plutôt celle du pilotage de l’innovation et des représentations collectives. L’auto-évaluation et la participation des acteurs sont supposées donner une photographie de leur comportement vis-à-vis du contenu de la norme en même temps que le cap d’une pratique qui sera jugée comme « bonne » parce qu’elle est appliquée par les autres acteurs.

46 Dans ce cas, le contrôle public se déroule dans le même mouvement que la rencontre des besoins et attentes supposés des acteurs. Les conditions d’efficacité de la décision ne dépendent plus de la mise en œuvre de dispositifs judiciaires ou policiers, mais de l’inclusion des acteurs dans la même grille de rationalité. La procédure doit créer d’elle-même l’adhésion. Dans ce cadre, l’ouverture à la participation réflexive des acteurs représente principalement un combustible destiné à augmenter la force centripète du processus. La tenue d’un débat de fond sur le contenu, les principes et les biais possibles des indicateurs devient dès lors des plus hypothétique : chacun des acteurs se presse auprès d’une échelle de performance construite sur un consensus fictif au départ, renforcé progressivement par la conviction aveugle et collective qu’il vaut mieux se trouver parmi les « bons élèves » de la classe. Dans ce cadre, comment éviter que le débat public ne se réduise à une vaste ruée sur des indicateurs chargés d’évaluer « l’adaptabilité des acteurs », c’est-à-dire leur capacité à réagir à leurs propres attentes supposées ? Les acteurs sont les héros de leur histoire en commun, mais la trame de cette dernière ne leur offre que le choix entre un jeu libre sans histoire, ou une histoire dont ils ne seraient que les personnages.

47 Ceci nous porte jusqu’à notre troisième remarque. Les techniques de régulation que nous avons abordées veulent certes organiser un apprentissage collectif ouvert sur l’indéterminabilité des décisions possibles, plutôt que l’orientation forcée des acteurs autour des perceptions jugées d’emblée « bonnes » ou « correctes ». La procédure d’apprentissage collectif doit donc conduire les acteurs à leur propre illumination [49]. Toutefois, le dispositif ainsi créé amène une double objection.

48 Premièrement, cet apprentissage collectif est orienté autour d’objectifs déjà définis, et de contenus idéologiques parfois explicites : de quel droit et sur quelle base le sont-ils, puisque ce devait précisément être la participation des acteurs et la décentralisation du processus qui lui donne sa légitimité ? Deuxièmement, la mise en récit de la participation des acteurs supporte explicitement une manière précise de nouer la discussion publique, de concevoir le rôle de la délibération, du conflit, de l’articulation des intérêts. L’apprentissage collectif entend « institutionnaliser » une forme de rationalité collective qui puisse « guider » l’action publique. Quelle que soit la validité ou même la forme précise de cette conception, elle suppose donc que tous les acteurs de l’espace social se sont mis d’accord pour délibérer exclusivement autour de cette forme de rationalité. La régulation par le récit prétend tenir compte de la complexité sociale et du caractère dynamique des préférences qui s’y expriment. Elle néglige pourtant le fait que le principe de la délibération n’échappe pas à un pluralisme irréductible des formes de discussion publiques. La décision de délibérer fait l’objet d’un choix moral, susceptible à ce titre de désaccords. Or, l’obligation de délibérer supprime non seulement la possibilité de ce choix, mais l’opportunité de développer une conviction divergente.

49 La régulation par le récit permet à première vue une conception cohérente du rapport démocratique : un processus participatif, ouvert et interactif ; une décision rationnelle, informée et débattue ; une norme appliquée de manière efficace. Pourtant, l’assemblage de ces différents éléments ne semble pas suffire à définir un régime démocratique de décision. Les théories de la démocratie insistent habituellement sur la qualité de l’articulation entre rationalité et représentativité dans la définition du bien commun, et le rôle central qu’y joue la recherche de l’autonomie « authentique » de l’acteur : cette brève approche du phénomène de la régulation ne nous encourage-t-elle pas à chercher ailleurs la justification du principe démocratique ? Ces quelques pages ont tenté de montrer qu’une discussion coopérative ne peut prendre place qu’en s’assurant de la motivation de ses participants, mais qu’une telle assurance revient à mettre en suspens l’exercice de leur autonomie. Le prix payé pour le consensus est donc élevé. Il nous questionne sur l’ambition des récits de la régulation à renouveler simultanément l’expression démocratique des citoyens et l’efficacité des formes d’intervention publique. Il pousse également à s’interroger en quoi les justifications – au sens large – communicationnelles du régime démocratique permettent de surmonter le pluralisme des valeurs davantage que les approches naturalistes qu’elles dénoncent.