I.1. Antécédents et production de la loi instituant les julgados de paz

4Le Portugal a connu des formes diverses de justice de paix au long des deux derniers siècles. Les données concernant la réalité de ces institutions jusqu’à la Première République (1911-1926) sont cependant rares  [3]. Par ailleurs, les observateurs portugais s’accordent pour reconnaître que, sous le régime salazariste (1933-1974), les juges de paix n’exerçaient que des fonctions subalternes, et ce, dans la logique autoritaire du régime, sous un étroit contrôle gouvernemental. On peut donc considérer que le processus qui mène aux actuels julgados de paz commence avec la Révolution du 25 avril 1974 et, plus précisément, avec l’élaboration de la Constitution démocratique qui régit aujourd’hui le Portugal, adoptée le 25 avril 1976.

5La Constitution de 1976 prévoit que la loi peut « créer des juges populaires et établir d’autres formes de participation populaire dans l’administration de la justice » (article 217)  [4]. La mise en œuvre de cette disposition sera entreprise quelques années plus tard par l’un des « gouvernements d’initiative présidentielle » qu’a connu le Portugal dans une première phase de normalisation constitutionnelle, c’est-à-dire un gouvernement constitué par un Premier ministre choisi par le président de la République (à ce moment-là le général Ramalho Eanes) et non par l’un des partis représentés au Parlement. Ce gouvernement, présidé par Maria de Lourdes Pintasilgo (indépendante ; orientation politique chrétienne-sociale), adopte un décret-loi publié en décembre 1979 instituant des julgados de paz  [5] . Cette désignation est reprise d’une nouvelle Loi organique des tribunaux judiciaires, votée deux ans plus tôt, qui prévoyait que, localement, les tribunaux de première instance pourraient être remplacés par des juridictions de ce type  [6]. Selon le décret-loi de 1979, les julgados de paz devaient fonctionner dans le cadre des freguesias  [7], et connaître des différends de droit privé en matière de voisinage que les parties seraient d’accord de leur soumettre ainsi que des infractions aux règlements administratifs édictés par les freguesias. Les futurs juges de paix – non nécessairement des juristes – devaient être élus et auraient exercé leurs fonctions à titre gratuit. Les parties devaient se présenter personnellement et ne pouvaient être assistées d’un avocat.

6Le préambule du décret-loi de 1979 insiste sur la nécessité d’une « intervention plus directe et décisive de la communauté dans la tâche d’application de la justice ». La « capacité d’intervention, dialogue et réconciliation » doit cependant être « stimulée pédagogiquement », d’où l’inscription de la nouvelle institution dans le cadre des freguesias, dont on entend renforcer ainsi, progressivement, les responsabilités en matière de résolution des problèmes quotidiens des citoyens. Le même préambule note aussi que ces préoccupations correspondent à une évolution plus générale qui aurait déjà eu des résultats encourageants à l’étranger, selon une tendance « commune aux pays d’économie dirigée et d’économie de marché ». Est cité en particulier l’exemple des deux Allemagnes, la RFA développant la Betriebsjustiz, la RDA ses tribunaux sociaux.

7En décembre 1979, au cours même de la période d’élaboration de ce décret-loi, des élections législatives donnent la majorité à une coalition appelée Alliance démocratique (AD), composée du PPD/PSD (parti populaire démocratique/parti social-démocrate ; centre-droite, tendance libérale), du CDS (centre démocratique social ; démocrates-chrétiens) et du PPM (parti populaire monarchique). Un nouveau gouvernement est investi, dont le Premier ministre est Francisco Sá Carneiro (PSD). L’AD a recours à une procédure constitutionnelle qui lui permet de soumettre à l’Assemblée, pour ratification, des textes gouvernementaux déjà promulgués. C’est ce qui est fait en particulier en mai 1980 pour le décret-loi instituant les julgados de paz. Le débat à l’Assemblée conduit alors à sa révocation  [8].

8Dans ce débat, les partis de droite, qui annoncent qu’ils vont voter contre la ratification, invoquent le fait que des juges élus ne sauraient être impartiaux, mettent en évidence divers problèmes techniques et insistent sur les inconvénients de confier la justice à des personnes insuffisamment formées. Ils soutiennent notamment que les gens du peuple ont déjà d’excellentes pratiques de résolutions informelles de leurs différends ; que l’on ne saurait « oublier leur spontanéité généreuse » ; et qu’il serait imprudent d’« institutionnaliser » ces pratiques en s’inspirant « d’abstractions idéologiques qui ne font pas partie ni n’entrent dans (le) monde (de ces gens) » (p. 2419). À l’opposé, les défenseurs les plus véhéments des julgados de paz sont les communistes, qui y voient une forme de « participation populaire dans l’administration de la justice » (expression qui revient fréquemment dans les discours des députés du PCP) propre à concrétiser les visées de la Constitution de 1976. Ils dénoncent dans l’attitude des partis de droite la volonté de ne laisser au peuple que le seul pouvoir d’élire ses représentants, et une survivance de la méfiance de l’État salazariste à l’encontre des juges de paix (p. 2424 et suiv.). Les socialistes annoncent qu’ils soutiendront le texte de 1979, tout en regrettant la « phobie des avocats » qu’il révèle (p. 2423).

9Après le vote de non-ratification de 1980, le destin de la justice de proximité se joue pour un temps au niveau de la Constitution. Celle-ci fait l’objet de deux importantes révisions en 1982 et 1989, considérées comme signalant le retour du Portugal à la normalité démocratique et son ancrage définitif dans l’Europe occidentale après la période de transition plus turbulente qui suit la Révolution. Ces révisions retirent du texte constitutionnel un ensemble de dispositions et notions trop teintées de socialisme d’État, parmi lesquelles, dans le cadre de la révision de 1989, celle de « justice populaire ». Disparaît ainsi la base constitutionnelle de la première tentative d’introduire les julgados de paz. Ce n’est qu’en 1997, à l’occasion de la quatrième révision, que l’article énonçant les types de tribunaux est complété pour inclure désormais la possibilité de créer des « julgados de paz ». Ce complément est proposé – et présenté en termes très succincts à l’Assemblée de la République – par les socialistes, alors au gouvernement, et ne suscite pas d’opposition de la part des autres partis  [9].

10Le parti communiste, sur la base de cette disposition constitutionnelle, va, quelque temps plus tard, prendre l’initiative au Parlement, en présentant à la fois un projet de modification de la loi générale d’organisation judiciaire et un projet de loi instituant les julgados de paz  [10]. Après un débat substantiel en juillet 2000  [11], et la discussion de sa formulation définitive au sein de la Commission parlementaire des affaires constitutionnelles, des droits, des libertés et des garanties, le texte élaboré à partir de ce projet de loi est approuvé à l’unanimité en mai 2001  [12] par un parlement composé des mêmes quatre grands partis déjà présents en 1980, et dans lequel le parti socialiste, au gouvernement, est fortement représenté, sans toutefois disposer d’une majorité absolue.

11Cette unanimité tient principalement à deux facteurs. Le premier est lié à l’apparition d’un thème qui n’est invoqué à aucun moment dans les débats du décret-loi n° 539/79 : la crise de la justice au Portugal  [13]. Ce thème a en effet pris une ampleur considérable au cours des années 1990 dans les débats publics au Portugal. Si l’opposition de droite adhère au projet, c’est en insistant sur la gravité de cette crise, qu’elle ne manque pas d’imputer au gouvernement socialiste en place depuis 1995, mené par António Guterres, lequel vient de débuter son deuxième mandat après les élections législatives de 1999. Elle ne peut toutefois s’exposer au grief d’avoir fait obstacle à une mesure qui se présente comme une réponse innovante à cette situation de crise.

12Un deuxième facteur est la perception de l’ampleur qu’a pris dans d’autres États le développement de la justice de proximité et surtout, en rapport avec ce développement, de l’importance que prend la médiation comme technique alternative au traitement judiciaire classique des conflits. Le PCP, qui présente le projet de loi, a fait un effort considérable de divulgation d’initiatives en cours dans d’autres pays, auprès des milieux politiques et judiciaires portugais. Des voyages d’études ont été entrepris en Italie, au Brésil et en Argentine, et des rencontres thématiques ont été organisées, en particulier au Parlement et à l’Ordre des avocats  [14]. Dans ce contexte, s’il ne manque pas de rappeler le « temps perdu » qu’a signifié le refus de ratification de 1980 (p. 3025) et s’il trouve là une occasion d’affirmer sa fidélité aux idéaux de la Révolution de 1974, le PCP insiste surtout sur la nécessité de rejoindre une dynamique internationale d’innovation en matière judiciaire et entend ainsi faire la démonstration de son esprit d’ouverture et de sa capacité à intervenir au-delà de ses domaines d’action plus traditionnels.

13L’unanimité est par ailleurs mise en valeur pour des raisons politiques. Le gouvernement en place, minoritaire, a intérêt à cultiver les thèmes consensuels, à la différence du gouvernement de centre-droite de 1980, issu d’une majorité absolue. Dans le cas particulier, le projet du PCP lui donne l’occasion de se placer dans le rôle de facilitateur d’une action concertée du Parlement. L’initiative est expressément laissée au PCP, auquel le PS, au gouvernement et à la présidence de l’Assemblée de la République, apporte son soutien (p. 3033). En même temps, tout est fait pour montrer aux partis de droite que la mesure est dans l’air du temps et ne saurait être rejetée en principe, les questions plus techniques, éventuellement moins consensuelles, pouvant être débattues dans le cadre des travaux de la commission parlementaire.

14Le texte approuvé prévoit des julgados de paz destinés à connaître des litiges civils d’importance limitée (valeur litigieuse inférieure à 750 000 escudos, selon le texte alors approuvé ; actuellement 3 740,98 euros), portant sur des obligations pécuniaires, la remise de biens meubles, des rapports de copropriété, des rapports entre propriétaires de terrains, la location de logements (ci-après, selon la terminologie légale portugaise, les « baux urbains »), ou encore des cas de responsabilité civile ou d’inexécution de contrats. Peuvent également leur être soumises des demandes d’indemnité civile dérivant de petits délits (injures, voies de fait, larcins, grivèlerie, etc.) pour autant que le demandeur ait renoncé à engager une procédure pénale (art. 9 de la loi). Une restriction importante : les demandes concernant des obligations pécuniaires, lorsqu’elles émanent de personnes morales, ne sont pas recevables. L’idée est d’éviter à la nouvelle juridiction d’être « inondée » d’actions en paiement de factures intentées par des grandes sociétés pourvoyeuses de services, actions qui actuellement représentent une part considérable des procédures pendantes auprès des juridictions ordinaires  [15].

15La loi rappelle les principes auxquels doivent obéir les procédures : participation civique des intéressés, encouragement à la juste composition des litiges par accord entre les parties, simplicité, adéquation, informalité, oralité, économie absolue de procédure (article 2).

16Une particularité des nouvelles juridictions est qu’elles offrent aux usagers le choix entre deux modes de résolution des conflits : ceux-ci peuvent être soumis soit à un juge de paix soit à un médiateur, une séance de pré-médiation étant destinée à permettre aux parties d’opter en connaissance de cause entre ces deux voies.

17Juges de paix et médiateurs sont nommés sur concours par un jury constitué par le ministère de la Justice. Les candidats aux postes de juge de paix doivent être licenciés en droit et âgés de 30 ans au moins. La formation aux fonctions de juge ou de délégué du Ministère public dispensée par le Centre d’études judiciaires (Lisbonne, École portugaise de la magistrature) n’est pas requise.

18Le domaine de compétence territoriale des julgados de paz peut correspondre au territoire d’une municipalité (concelho, échelon supérieur à la frequesia) ou d’une freguesia, ou encore à un groupement de municipalités ou de freguesias. Leur installation et leur équipement est fourni par les autorités locales concernées, sur la base de protocoles d’accord conclus avec le ministère de la Justice  [16].

19Les émoluments s’élèvent à 35 euros, à payer par chacune des deux parties. En cas d’accord entre les parties, chacune se voit rembourser un montant de 10 euros. La partie qui obtient gain de cause reçoit l’émolument en retour, l’autre partie devant payer une deuxième prestation de 35 euros  [17].

I.2. La phase expérimentale

20Étant donné la nouveauté du dispositif, le gouvernement en fonction en 2001 a deux préoccupations. D’abord, entretenir le consensus politique qui s’est créé au moment du vote de la loi, en associant à sa mise en œuvre les quatre grands partis représentés au Parlement ; ensuite, n’introduire le dispositif, pour une période expérimentale, que dans un petit nombre de localités, et suivre de manière aussi détaillée que possible son fonctionnement durant cette période, afin de pouvoir le développer ultérieurement en meilleure connaissance de cause.

21Dans cet esprit, les quatre partis politiques – PS, PSD, CDS et PCP – sont invités à indiquer une municipalité présidée par un de leurs membres, afin qu’y soit installée une des quatre premières juridictions de paix. Les localités ainsi sélectionnées sont Lisbonne (sur indication du PS), Oliveira de Bairro (petite localité en zone rurale, proche du littoral, à 200 km environ au nord de Lisbonne ; sur indication du CDS), Seixal (dans la zone métropolitaine de Lisbonne, au sud du Tage ; sur indication du PCP) et Vila Nova de Gaia (localité située au nord du pays, sur les rives du Douro, en face de Porto ; sur indication du PSD).

22L’activité des quatre juridictions ainsi créées donne lieu à un suivi attentif par trois instances : la Direction générale de l’Administration extra-judiciaire (ci-après DGAE), entité gouvernementale chargée de la mise en œuvre logistique du dispositif  [18] ; le Conseil d’accompagnement de la justice de paix, entité par laquelle le pouvoir judiciaire assure l’encadrement de cette nouvelle juridiction  [19] ; et enfin une équipe de chercheurs en sciences sociales, chargée par la DGAE de produire un rapport de suivi indépendant  [20].

23Pour l’essentiel, la présente section rend compte de ce rapport de suivi. Il faut cependant signaler déjà ici certains développements ultérieurs dont il sera question surtout dans la section suivante. Ceux-ci sont étroitement liés aux changements de majorité politique intervenus au Portugal depuis 2001. À la suite d’élections législatives anticipées au printemps 2002, le PSD, allié au CDS, obtient la majorité et accède au gouvernement, qu’il conserve jusqu’à l’été 2005. À ce moment-là, de nouvelles élections parlementaires, elles aussi anticipées, portent à nouveau le PS au gouvernement. Ainsi, la phase expérimentale de fonctionnement des julgados de paz dont il va être question ici, planifiée sous un gouvernement socialiste, s’est en définitive déroulée alors qu’entrait en fonction un gouvernement d’une autre couleur politique.

24En vue de rendre compte de la réalité des julgados de paz dans la phase expérimentale, trois opérations de recherche ont été menées dans les quatre juridictions : une enquête par questionnaire auprès des usagers, de laquelle ont été retirées des données sur les usagers concernés pris individuellement, ainsi que sur les procédures conclues durant la période considérée ; une enquête par questionnaire auprès des juges, médiateurs et fonctionnaires impliqués dans la mise en œuvre de la mesure, et un ensemble d’entretiens approfondis avec les juges de paix et avec un échantillon de médiateurs.

Caractérisation des procédures observées

32Les réponses au questionnaire étaient fournies individuellement. Une même procédure pouvait donc donner lieu à plusieurs questionnaires (l’un rempli par le demandeur, l’autre par le défendeur, d’autres encore, éventuellement, par des témoins, etc.). Un traitement approprié des réponses  [22] a cependant permis de reconstituer avec une certaine précision les procédures ayant donné lieu à des réponses par questionnaire. Il est ainsi possible de retirer de ces réponses des informations concernant non seulement les personnes interrogées, mais aussi les procédures. Celles ayant donné lieu à des questionnaires sont au nombre de 70 environ, sur un total de 127 terminées au cours de la période analysée.

33Les procédures observées concernent principalement des problèmes entre propriétaires de terrains (19), des cas d’inexécution contractuelle (17) et des problèmes entre copropriétaires (14). Moins fréquents sont les cas liés à des baux urbains (7) et les problèmes de voisinage autres que les problèmes entre propriétaires de terrains (6). Il existe une certaine corrélation entre les endroits et les situations traitées. À Lisbonne, ce sont nettement les problèmes de copropriété qui l’emporte ; à Vila Nova de Gaia, les problèmes entre propriétaires de terrains ; à Oliveira de Bairro, les cas d’inexécution contractuelle ; à Seixal, les questions de copropriété et les inexécutions de contrats.

34Comme cela a été signalé plus haut, la loi des juridictions de paix offre aux parties quelques alternatives procédurales importantes parmi lesquelles, en particulier, le choix entre médiateur et juge de paix. Il était donc particulièrement intéressant de reconstituer le déroulement concret des procédures observées. Celui-ci varie considérablement. Les cas de figure les plus fréquents sont les déroulements typiques que le texte légal permettait de prévoir (graphique 1, flèches noires) : dans vingt cas environ, l’affaire a été traitée par médiation, et s’est terminée par un accord entre les parties ; dans un nombre similaire de cas, l’affaire a été soumise au juge de paix et s’est conclue par un jugement de celui-ci, et ce, dans une moitié des cas, après une pré-médiation, dans une autre moitié des cas, sans qu’il y ait eu pré-médiation. Un nombre remarquable de procédures s’écarte pourtant des parcours prévus par le législateur. Le cas le plus fréquent est celui des procédures qui commencent par une phase de médiation et qui, par la suite, sont présentées au juge de paix (une vingtaine de cas ici encore). Curieusement, dans la plupart de ces cas (14 ; graphique 1, flèche hachurée), les personnes interrogées indiquent que la médiation a pu être menée à terme. De telles réponses peuvent être interprétées de manière diverse, mais elles peuvent vouloir dire que les usagers ont à la fois reconnu le caractère constructif de la procédure de médiation, même pour des procédures qui se concluent par un jugement ; ou encore qu’ils ne font pas de différence entre un jugement et une décision d’homologation d’accord, ce qui pourrait aller de pair avec une perception de la médiation comme subalterne par rapport à la décision du juge. Parmi les procédures restantes (flèches grises), les plus fréquentes sont celles qui se terminent par un accord extra-judiciaire (7).

Graphique 1

35La distribution entre les différents déroulements de procédure varie d’un endroit à l’autre, et selon les situations présentées. Les procédures se concluant par un accord après médiation sont plus fréquentes à Vila Nova de Gaia et à Oliveira de Bairro. Les accords extra-judiciaires ont presque tous été conclus à Seixal et concernent presque tous des problèmes de copropriété. Les problèmes concernant des terrains donnent souvent lieu à une médiation à la suite de laquelle l’affaire est portée devant le juge de paix. Les affaires concernant des baux urbains sont souvent traitées par le juge de paix sans qu’il y ait eu une session de pré-médiation.

36Enfin, les données sur les procès observés confirment leur relative brièveté : presque tous se terminent en moins de deux mois. Parmi les procédures étudiées, celles qui sont conclues par un accord après médiation tendent à être plus brèves que celles qui se terminent par un jugement du juge de paix.

I.3. Développements ultérieurs

67À la suite d’élections législatives anticipées, au printemps 2002, le PSD obtient la majorité au Parlement, et un nouveau gouvernement entre en fonction sous la présidence de José Durão Barroso. Celui-ci ayant été invité à assumer la présidence de la Communauté européenne, un nouveau gouvernement est formé en juin 2004, présidé par Pedro Santana Lopes. En juin 2005, sur l’intervention du président de la République, Jorge Sampaio, de nouvelles élections législatives anticipées redonnent une majorité, cette fois-ci absolue, au parti socialiste ; le gouvernement issu de ces élections est présidé par José Socrates. Ce bref rappel des récents événements politiques au Portugal peut donner une idée des conditions dans lesquelles se sont développés les julgados de paz dans leurs premières années de fonctionnement. Certes, leur existence n’a jamais été remise en cause, ce qui confirme le consensus qui s’était manifesté lors de leur création. Mais il n’en reste pas moins que le gouvernement en fonction lorsque la période d’essai arrive à son terme n’est pas celui qui l’avait décidée et qui en avait défini les modalités et enjeux. Par ailleurs, les problèmes politiques de premier plan que posent inévitablement tout changement de gouvernement – ici trois changements en quatre ans, dont un dans des circonstances inhabituelles (départ du Premier ministre pour assumer la présidence de la Commission européenne) – absorbent beaucoup de l’attention et de la disponibilité du personnel politique, au détriment de thèmes de deuxième plan comme celui que constituent les julgados de paz.

68De fait, la mise à jour de la loi, qui aurait dû avoir lieu après la période expérimentale, n’a pas encore eu lieu (décembre 2006), et ce n’est qu’en 2004 qu’ont été inaugurées de nouvelles juridictions. Les juridictions créées initialement poursuivent leur travail et traitent un nombre de cas qui tend à augmenter progressivement (voir tableau 1). Quant au développement de l’institution, le thème qui domine actuellement le débat est celui du choix des localités où installer ces nouvelles juridictions  [25].

69Par ailleurs, la Direction générale de l’Administration extra-judiciaire poursuit ses activités de promotion des techniques alternatives de traitement des litiges, qui concernent, outre la justice de paix, les mesures d’aide à l’accès au droit, l’arbitrage dans le domaine de la consommation, la médiation dans le domaine du travail. Elle organise notamment des rencontres thématiques  [26], publie un bulletin, développe son information en ligne et organise des campagnes publicitaires mettant en valeur la nouvelle juridiction  [27].

70Le Conseil d’accompagnement des julgados de paz, selon la mission qui lui avait été confiée initialement, communique annuellement un rapport au Parlement sur l’activité des juridictions existantes. Il contribue par ailleurs activement à l’information du grand public sur la nouvelle juridiction, par son site web  [28], ainsi que par de nombreuses publications et interventions publiques de son président, l’ancien président du Tribunal suprême de justice portugais, Jaime Octávio Cardona Ferreira  [29].

Tableau 1

71La dynamique de fonctionnement de la justice de paix favorise l’affirmation des deux nouvelles professions qui y participent. Une association des médiateurs de conflits a été créée en septembre 2002  [30], et une association des juges de paix en mars 2006. Tenant compte notamment des demandes des juges de paix en fonction, le ministère de la Justice vient, par ailleurs, de signer un protocole d’accord avec l’Université de Lisbonne en vue de la création d’une formation spécifiquement destinée aux juges de paix  [31].

72La justice de paix gagne par ailleurs progressivement en visibilité. Un secteur spécifique lui est consacré sur le site de jurisprudence géré par le ministère de la Justice  [32]. Et elle commence à retenir l’attention de la recherche  [33].

73Cependant, certaines des juridictions se révèlent ne recevoir qu’une demande quantitativement très faible (voir tableau 1), ce qui suscite des interrogations quant à la sélection des localités où installer des julgados de paz. Face à cette situation, le gouvernement actuel entend préciser des critères propres à assurer une distribution territoriale efficace.

II.1. Les julgados de paz et les transformations du monde juridique au Portugal

75Les julgados de paz révèlent et accusent plus particulièrement deux tendances marquant les transformations en cours aujourd’hui dans le monde juridique au Portugal : d’une part, la féminisation progressive des professions juridiques ; d’autre part et plus directement, les transformations que connaît le panorama des professions juridiques  [35]. La création des julgados de paz a donné une forte impulsion à la profession de médiateur et fait surgir une nouvelle profession, celle de juge de paix. Si leurs effectifs sont à l’heure actuelle réduits, surtout comparés à ceux des professions traditionnelles, ces nouvelles professions n’en sont pas moins présentes, leur dynamisme se manifestant en particulier par leur effort de former des entités représentatives et de développer leur outil de formation.

76Plus important que la simple apparition de nouvelles professions est le fait que celles-ci revendiquent une logique d’action, voire une culture différente de celle de la justice « classique »  [36]. Elles affirment ainsi une nouvelle position dans le champ juridique portugais, pour reprendre le modèle proposé par Pierre Bourdieu  [37], lequel pourrait s’en trouver, à terme, modifié en profondeur. Un effet immédiat de la distinction entre justice traditionnelle et justice de paix est que l’une et l’autre sont amenées à développer un discours sur leur différence, ce qui contribue à dynamiser le processus de réflexion interne à la culture juridique portugaise. Les travaux de Jaime Octavio Cardona Ferreira en sont un exemple  [38].

77Au sein même de la justice de paix nouvellement créée, la cohabitation entre juges de paix et médiateurs crée une instance spécifique de dialogue entre la médiation et la culture juridique traditionnelle, dialogue dont pourrait bénéficier de manière bien plus générale la réflexion juridique contemporaine. Encore faut-il que ce dialogue ait lieu et qu’il ne soit pas trop conditionné par un esprit de compétition entre les deux professions. En l’état actuel des choses, il pourrait être gêné par le fait que les formations des deux professions sont conçues comme deux filières entièrement séparées.

78Le développement de la justice de paix confirme par ailleurs la croissante imbrication de la culture juridique portugaise dans une dynamique de transformation du monde juridique qui transcende les frontières nationales  [39], et son analyse est propre à alimenter la réflexion sur les modalités de cette imbrication. On a déjà eu l’occasion de signaler l’importance de la comparaison internationale dans la phase d’élaboration du nouveau dispositif (supra, point I.1). Signalons encore l’intervention de spécialistes étrangers dans la formation des médiateurs  [40], ou l’importance que prend, dans les analyses publiées au cours de ces dernières années, la référence aux initiatives du Conseil de l’Europe, notamment la Recommandation Rec (2002) 10 du Comité des ministres du 18 septembre 2002, et de l’Union européenne, tels le Livre vert sur les modes alternatifs de résolution des litiges en matière civile et commerciale (COM[2002] 196 final) et la Proposition de directive sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale du 22 octobre 2004 (COM[2004] 718 final)  [41].

II.2. Les julgados de paz : un cas de production du droit

79Comme tout processus de production du droit, celui qui mène à la création des julgados de paz fournit divers indices quant aux constellations de forces sociales en présence et aux dynamiques sociétales en cours.

80Quant aux forces agissantes dans le processus, on note l’importance des acteurs politiques stricto senso, c’est-à-dire les partis politiques, au premier rang desquels le PCP, et le gouvernement. Par comparaison, le rôle des professions juridiques et des milieux judiciaires, au long de la gestation du projet, est plus effacé. De fait, la création des julgados de paz, à laquelle les professions juridiques ne sont pas hostiles en principe, mais où elles ne sont pas ou peu impliquées, crée un espace d’action nouveau où le gouvernement peut prendre des initiatives, en l’absence d’acteurs puissants déjà constitués qui soient directement intéressés. De ce point de vue, on pourrait oser un parallèle avec une autre politique introduite au Portugal quelques années plus tôt : le revenu minimum garanti. Dans un cas comme dans l’autre, le gouvernement et les partis politiques sont mis au défi de réagir face à une situation de crise (ici, la crise de la justice ; là, la crise de la sécurité sociale). Dans un cas comme dans l’autre, toute action est sévèrement conditionnée par l’existence d’un important appareil administratif obéissant à des règles de fonctionnement très difficiles à modifier à court terme  [42]. Dans un cas comme dans l’autre, une nouvelle structure est créée, qui apparaît à la fois comme complémentaire et, d’une certaine manière, comme concurrente à l’appareil « classique » (justice : proche vs. distant ; protection sociale : ciblé vs. universel, donc coûteux, etc.), et dans le développement de laquelle le gouvernement dispose d’une grande marge de manœuvre. On pourrait encore ajouter que, dans les deux cas, il s’agit de mesures qui se prêtent à une certaine « médiatisation », en raison à la fois de leur nouveauté et de leur objectif général, qui se laisse aisément expliquer à un non-spécialiste.

81Une deuxième particularité du processus de production de la loi est la force des motifs de base « justice de proximité » et « médiation ». L’importance que prend le thème de la médiation dans le discours juridique lui-même, portugais et international, a déjà été signalée. Il s’agit ici de relever le poids de ces deux notions dans l’espace public. On peut s’interroger sur ce qui confère cette importance à ces thèmes, au-delà des motifs que certains acteurs concrets – on vient d’évoquer ceux du gouvernement – peuvent avoir de s’en saisir. Certes, il peut s’agir d’un certain retour de balancier après des décennies d’une pratique trop distante et abstraite de la justice. De ce point de vue, cette évolution peut être rapprochée des efforts faits, dans le domaine pénal, dans le sens d’une meilleure reconnaissance des problèmes des victimes. Sans doute faut-il aussi admettre une tendance, tout aussi perceptible au Portugal qu’ailleurs en Europe, à une meilleure prise en compte, dans les domaines traditionnels d’action de l’État, des attentes des usagers, liée aux transformations générales des relations entre États et administrés  [43]. Une autre interprétation est encore envisageable. De fait, une caractéristique de la justice de proximité et de la médiation, telles que conçues dans le cadre de la politique ici étudiée, est de s’adresser en priorité aux personnes, et non aux organisations (rappelons que les entreprises ne peuvent agir devant les julgados de paz pour réclamer des dettes impayées). Cette réforme ébauche ainsi, au sein de l’appareil judiciaire, la division entre une justice des personnes et une justice des organisations. Ce constat mérite d’être rapproché du diagnostic de Jean-Guy Belley, qui constate les profondes transformations que signifie actuellement pour le droit la prédominance de l’activité sociale organisée par opposition à l’expérience individuelle  [44]. La division évoquée pourrait être vue comme révélant l’écart grandissant, au plan de la pratique du droit, entre l’univers des organisations et celui de l’expérience individuelle  [45] .

II.3. La pratique des julgados de paz, lieu d’évolution des rapports entre la justice et ses usagers

82Une première question qui se pose ici est de savoir si la justice de paix a un effet sur la mobilisation du droit par les différentes catégories sociales. Il est vrai que les personnes qui s’adressent aux julgados de paz semblent venir de milieux sociaux très divers, y compris de milieux très modestes. Par rapport à la justice classique, l’introduction d’une demande est indiscutablement facilitée, autant par le fait qu’il n’est pas nécessaire de se faire représenter par un avocat, que par le mécanisme qui permet de présenter son cas oralement, les termes de la demande étant formulés par le fonctionnaire d’accueil au moment de l’enregistrement de celle-ci dans la base de données de la justice de paix. Sur ce point, il serait utile de comparer méthodiquement la demande adressée aux julgados de paz avec celle, portant sur des affaires comparables, adressée aux tribunaux classiques dans des régions où la justice de paix n’a pas encore été installée.

83Il faudrait, par ailleurs, approfondir les effets de l’implication dans une procédure conduite dans le cadre de la justice de paix sur les représentations que les personnes concernées ont des situations de conflit, de leur capacité à les gérer et des possibles articulations entre leur propre action sur ces situations et celle du juge ou du médiateur éventuellement saisi.

84Les données disponibles fournissent, dans l’immédiat, des indices sur la capacité des usagers à tirer parti des alternatives de procédure que leur propose la justice de paix. Une question qui mériterait d’être approfondie, à partir de cette observation, est celle des effets des prises de décision successives qui jalonnent la procédure. Deux hypothèses méritent ici d’être avancées, face au degré élevé de satisfaction des usagers : le fait d’être appelé à prendre des décisions en cours de procédure – en particulier celle de choisir entre la médiation et le juge de paix, ou encore celle de poursuivre une médiation engagée – peut permettre à l’usager de faire l’expérience d’une certaine reconnaissance de son statut de citoyen responsable. Ceci, dans certains conflits de proximité où les problèmes de reconnaissance et d’affirmation des personnes peuvent jouer un grand rôle, peut en soi-même contribuer à détendre le rapport de conflit. Par ailleurs, rappelons l’hypothèse de la création, au fil de ces prises de décision de procédure, d’un certain rapport de coopération entre les parties.

85L’expérience de la procédure conduite dans le cadre de la justice de paix dépendra aussi du cadre matériel. Celui-ci a fait l’objet d’une attention particulière au moment de l’installation des juridictions et cet aspect est mentionné en divers endroits des entretiens en profondeur, avec les juges de paix en particulier. Des locaux sans solennité particulière, un mobilier sobre, une table ronde, un juge qui se présente sans toge, tout doit suggérer l’idée d’une justice proche des citoyens. Sur ce point de vue encore, et d’une manière très visible pour les citoyens, la justice de paix se présente comme une alternative à la justice classique. Il vaudra la peine de suivre de près les évolutions que pourra connaître, dans ces prochaines années, l’aménagement des tribunaux classiques, et d’étudier dans quelle mesure de telles évolutions peuvent être liées à la mise en place de la justice de paix  [46].

II.4. Les julgados de paz, un élément du paysage judiciaire au Portugal

86La nouvelle juridiction ne saurait être présumée n’avoir d’impact que sur ceux qui ont eu un contact direct avec elle. Même si sa visibilité est encore faible, elle commence à être perçue du grand public. Le gouvernement fait d’ailleurs des efforts considérables dans ce sens, notamment par le moyen de campagnes d’affichage. Des reportages sur ce thème ont été publiés à différentes reprises dans la presse au cours de ces dernières années. Cette innovation judiciaire est donc susceptible d’avoir des effets sur les représentations que l’on se fait de la justice dans la population portugaise en général. La recherche dont il a ici été rendu compte ne comprenait pas de questionnaire auprès de la population et ne fournit sur ce point aucune donnée. Un travail sur les représentations de la justice de paix dans la population en général reste donc à faire et devrait d’ailleurs, idéalement, être mené sur le long terme. Au Portugal, il pourra prendre appui sur plusieurs travaux récemment publiés tant sur les représentations de l’appareil judiciaire que sur les sentiments de justice  [47].

87L’analyse du discours produit actuellement sur la justice de paix et plus généralement sur les moyens alternatifs de résolution des conflits suggère, quant aux évolutions à venir, deux hypothèses assez différentes.

88L’une est que le discours sur l’accessibilité de ces nouveaux moyens, amplifié par une stratégie de promotion fortement inspirée par la publicité de biens de consommation (« Je l’ai déjà résolu ! Et vous ? »  [48]), et renforcée par les signes matériels d’accessibilité signalés au point précédent, pourrait augmenter la propension de la population à y recourir. Une telle évolution des dispositions à s’adresser à des tiers qualifiés pour le traitement de situations de conflit pourrait avoir des conséquences diverses. Ainsi, elle pourrait favoriser l’expression de ce que l’on a pu appeler la demande latente  [49], ce qui pourrait entraîner une charge de travail supplémentaire pour le système de résolution des conflits. Elle pourrait également encourager l’idée selon laquelle la réponse normale à un conflit est la saisine d’un tiers qualifié, ce qui n’irait pas nécessairement dans le sens de l’objectif annoncé de promotion d’une société « auto-compositive ».

89L’autre hypothèse est que l’accent placé ainsi sur les techniques « douces » de résolution des conflits pourrait transformer en profondeur, à long terme, les attitudes face au recours à la justice « classique ». Une telle évolution pourrait être favorisée, non tant par la justice de paix prise isolément, mais par un ensemble de politiques de résolution des conflits basées sur l’outil de la médiation, actuellement en cours d’élaboration au Portugal (avec le développement, notamment, de la médiation dans le domaine du travail et dans le domaine pénal). Par ces politiques, le recours à la médiation tend à devenir la norme dans différents domaines, et le recours à la justice classique pourrait ainsi apparaître progressivement comme a priori inconvenant, voire abusif.

90Une telle évolution est d’ailleurs voulue pour contrarier la tendance, actuellement forte dans certains États (mais non, semble-t-il, au Portugal  [50]) à une trop forte litigiosité. Si elle venait à s’affirmer, cela pourrait donner raison à Niklas Luhmann lorsque celui-ci évoquait le caractère historiquement daté et peut-être bientôt dépassé de la culture juridique occidentale fondée sur une logique binaire dure  [51]. Elle pourrait certes correspondre à une forme d’interaction sociale plus fluide – pour ne pas dire « liquide », dans la terminologie lancée par Zygmunt Bauman  [52] – que celles qui prévalent actuellement. Mais elle affecterait probablement aussi la notion même de droit subjectif et celle, corrélative, selon laquelle un droit peut être défendu selon des règles objectives que les tribunaux ont pour mission d’appliquer.

91Ce pourrait être une bonne chose dans bien des domaines de la vie quotidienne et dans les conflits entre personnes qui entretiennent déjà des relations régulières. Les conséquences sont plus difficiles à évaluer en ce qui concerne les relations « urbaines » entre personnes pouvant légitimement prétendre, selon notre conception moderne de l’ordre de l’interaction, ne rien avoir à faire les unes avec les autres, et en ce qui concerne la perception des droits de la personne, domaine dans lequel il est entendu qu’une attitude défensive de la part de l’ensemble des citoyens est un antidote nécessaire face à d’éventuelles évolutions autoritaires de nos systèmes politiques. Certes, les droits de la personne forment une catégorie particulière de droits subjectifs, mais ils n’en font pas moins partie, en l’état actuel de la culture juridique occidentale, du même ordre juridique  [53]. Soumettre les autres droits subjectifs à un régime radicalement différent signifierait une transformation profonde de cette notion d’ordre juridique. Elle rendrait nécessaire – pour articuler la logique « douce » de la proximité, que l’on entend promouvoir, et la logique « dure » des institutions de portée macro-sociale, dont on voit mal qu’on puisse se passer – un profond renouveau de la formation des citoyens, qui aille bien au-delà de la promotion des nouveaux moyens de composition des litiges.