De la révolution constitutionnelle de 1906 à la présidence Khatami de 1997

6La première expérience de pouvoir local élu est une initiative « bottom-up ». En effet, la révolution constitutionnelle de 1906 (Enghelâb-e mashruteh) constitue le premier moment fort de l’histoire de la décentralisation en Iran, la loi électorale de 1906 permettant la mise en place d’un parlement conduit à la formation de conseils locaux (anjuman) destinés à superviser les élections. Cependant, après l’organisation de ces dernières, ces conseils, qui bénéficient alors d’un fort soutien local, ne sont pas dissous. Ils se présentent rapidement comme des centres de contre-pouvoir au règne du Prince Muhammad’Ali Mirza. Leur existence est ensuite légalisée avec le vote en 1907 de la loi relative à l’établissement des conseils provinciaux et départementaux (ghânoun-e Anjoman-e-eyâlati va velâyati) et la loi de la municipalité (ghânoun-e-baladiyeh), avant d’être confirmée dans la Constitution avec l’adoption du Complément de la Loi fondamentale de 1907 [2]. Ces amendements constitutionnels posent la distinction entre les intérêts généraux de l’État, gérés par le Parlement, et les intérêts spécifiques aux provinces, « autrement dit les intérêts locaux », qui sont confiés à des conseils locaux élus au suffrage universel. Ceux-ci deviennent responsables de « toute matière [qui] touchait à l’intérêt général de la province et du département […] à l’exception toutefois des domaines réservés à l’État (la politique extérieure, la défense nationale…) » (Djalali, 2008 ; p. 162). Les anjumans provinciaux et départementaux sont alors chargés de collecter les impôts et de contrôler les activités des gouverneurs. De la même manière, à l’échelle de la commune, la loi municipale de 1907 « avait déterminé une sphère de compétence spécifique assez étendue au bénéfice de la commune. Elle avait confié la direction de ces affaires aux autorités élues par la population, indépendantes du pouvoir central tant pour leur nomination que pour leur révocation, et enfin, elle avait reconnu la gestion autonome de ces affaires par ces autorités » (Ibid., p. 164).

7Préparant le terrain d’une véritable décentralisation, ces nouvelles dispositions, qui différencient l’espace politique local de l’espace national, rencontrent rapidement de nombreux obstacles liés principalement aux difficultés du nouveau régime et à l’absence de tradition décentralisatrice. Selon Kalamadin Herissinejad, « les lois concernant ces collectivités ne répondaient pas aux besoins de l’époque et elles n’étaient qu’une imitation des lois prises en ce domaine dans d’autres pays, surtout la France et la Belgique [3] ». L’histoire de ces institutions se caractérise dès lors par deux dynamiques contradictoires qui vont s’opposer jusqu’à aujourd’hui, la première visant à renforcer ces institutions locales et la seconde cherchant à les affaiblir. Suite au coup d’État de 1921, le règne de la nouvelle dynastie des Pahlavi se caractérise en effet par une forte centralisation administrative. La désignation des maires et des conseillers municipaux est reprise en main par le pouvoir central, qui renforce sa tutelle administrative sur les municipalités. Cependant, le principe de l’élection revient sur la scène politique, bien qu’uniquement à l’échelle communale, dans le bref intervalle qui s’écoule entre 1941 (chute de la dictature de Rezâ Khân) et 1953 (nouveau coup d’État contre le gouvernement de Mohammad Mossadegh). Avec le retour d’un régime autoritaire, la démocratie locale devient une fiction entretenue par le régime. Bien que le principe de l’élection soit maintenu, le fonctionnement des conseils municipaux et des conseils départementaux et provinciaux, qui réapparaissent alors, reste dominé et régulé par le pouvoir central et ses représentants locaux (Djalali, 2008 ; Herissinejad, 1998).

8La révolution de 1979 représente un deuxième moment fort dans l’histoire de ces acteurs locaux. Il est important de rappeler que la fin des années 1970 a été marquée par le mouvement conseilliste qui appelait à l’instauration « par le bas » d’une gestion locale démocratique et égalitaire. « Sous l’influence des pensées islamiques, l’un des piliers idéologiques de la Révolution de 1979 d’un côté, et le poids des courants révolutionnaires marxistes-communistes de l’autre côté, la référence aux conseils comme mode de gouvernement, de gestion et d’administration dans tous les domaines était très en vogue à l’aube de la révolution islamique, à tel point qu’elle était considérée comme une action révolutionnaire parmi tant d’autres [4] » (Djalali, 2008 ; p. 187). Cependant, ces initiatives populaires locales se retrouvent rapidement dissolues ou reprises en main par le nouvel État en place. Celui-ci reprend l’idée de conseils (shorâ [5]) locaux, provinciaux, régionaux et municipaux élus par la population et l’institutionnalise avec l’article sept du chapitre un de la Constitution et le chapitre sept [6]. Néanmoins, et alors que des élections sont organisées, ces conseils sont dissous un an plus tard, notamment pour des raisons de politique interne (risques de voir ces nouvelles institutions investies par des forces politiques de l’opposition, guerre contre l’Irak etc.). C’est finalement en 1997, sous la présidence de Khatami, que sont organisées de nouvelles élections pour les conseils municipaux en Iran. Celles-ci ont été très populaires (25 millions d’électeurs, 65% de taux de participation). Cette participation importante est d’autant plus significative que le Conseil des Gardiens [7] n’intervient pas dans le choix des candidats. La loi de 1996 et le décret d’application de 1998 disposent également de la création des conseils provinciaux, des villages et départementaux (shorâ ostân, shorâ shahrestân et shorâ bakhsh [8]), concrétisant ainsi, du moins dans les principes, une décentralisation attendue depuis plusieurs décennies.

9Ainsi est-il intéressant de noter que, pendant le siècle dernier, ces institutions ont fait l’objet de nombreuses réformes, et, jusqu’à Khatami, ces réformes visaient généralement à les affaiblir. Si ces conseils ne sont jamais supprimés, les diverses restrictions du régime d’éligibilité, le renforcement des tutelles étatiques ou la réduction de leurs attributions ont considérablement affaibli leur rôle. Aussi, bien que l’Iran ait été pionnier dans le débat sur la démocratie locale, le caractère très centralisé de cet État et les nombreuses « expériences des révolutions, des coups d’État, des guerres et d’autres sortes d’agitations politiques» (Herissinejab, 2004; p. 1464) ont été un obstacle majeur au développement de ces nouvelles structures. La faible autonomie des autorités locales à l’égard du pouvoir central, tant sur le plan politique que financier, pose de nombreux problèmes au développement d’une décentralisation totale. Dans ce contexte où l’État rechigne à lâcher une parcelle de pouvoir, la création des conseils municipaux est d’autant plus surprenante et source d’interrogations. Que penser de ces nouvelles institutions ? Quelle est leur marge d’autonomie ? Représentent-elles un nouvel espace d’expression et d’action ou de contrôle ? Comment comprendre l’arrivée de ce nouvel acteur sur la scène politique locale ?

Un nouvel acteur sur la scène politique locale

10Aujourd’hui, pour la réalisation des projets de développement, les conseils municipaux doivent collaborer avec de nombreux acteurs : la mairie et ses différentes agences, les agences et les fondations gouvernementales, etc. Ces « agents de transformation » (Madanipour, 1998 ; p. 163) sont des individus, des entreprises ou des agences appartenant tant au secteur privé qu’au secteur public et dont les interactions produisent le cadre du développement de la ville iranienne. Or ces « agents », aux statuts divers et aux objectifs parfois contradictoires, sont très nombreux. Tous cohabitent aujourd’hui dans la métropole, ce qui pose notamment de nombreux problèmes de planification ou de gestion de projets, leur champ de compétence se superposant fréquemment. L’absence de coordination entre ces différents agents est source de nombreux dysfonctionnements ainsi que d’un développement urbain inégal voire même anarchique. Comprendre les enjeux de l’institutionnalisation des conseils municipaux ne peut se faire sans la prise en compte de ce dispositif local complexe et concurrentiel.

11La « municipalité », formée par la mairie et le conseil municipal, est un des acteurs primordiaux du développement de la ville iranienne. La vocation du conseil municipal est de définir les manques et les besoins de la ville en matière sociale, culturelle, économique, d’éducation et de loisirs, et de proposer des plans destinés à améliorer la situation. Il doit également superviser l’exécution de ses décisions par la mairie. Chargé d’élire le maire, le conseil municipal a un pouvoir de décision, de contrôle et de mise en place du budget de l’instance exécutive qu’est la mairie [9]. Or cette dernière était jusqu’à la réforme de 1997 seul maître à bord (le maire était alors désigné par le ministère de l’intérieur). La création des conseils municipaux a ainsi privé la mairie de plusieurs de ses prérogatives et, surtout, de son monopole dans la gestion des affaires locales. En l’absence de véritable soutien de la mairie, qui appréhendait l’arrivée de ce nouvel acteur en termes de concurrence, les pouvoirs et l’autonomie du conseil municipal prévus par la loi se sont retrouvés dès le départ mis à mal. Si la création des conseils municipaux visait, en théorie, à résoudre les problèmes de gouvernement local, en favorisant notamment la participation et la coopération des citoyens au développement de la ville, leurs compétences se sont retrouvées en pratique ambiguës et imprécises : Font-ils partie « des centres de décision » ou n’ont-ils qu’un rôle de « surveillance sur la gestion des affaires » locales [10]? Cette ambivalence de statut s’est d’ailleurs retrouvée au centre des discussions lors de la dernière réforme concernant les élections du conseil municipal. En effet, le mandat actuel des conseils municipaux a été prolongé pour permettre d’organiser leurs élections, initialement prévues fin 2010, en même temps que la présidentielle de juin 2013 [11]. Si c’est le report des élections qui a été choisi par le Parlement, il est important de préciser que deux autres solutions étaient proposées pour permettre le déroulement simultané des deux élections : organiser les élections pour un mandat provisoirement réduit à deux ans ou, à l’inverse, les annuler et « mettre en veille » les conseils jusqu’en 2013. Ces débats, qui ont précédé le vote du Parlement, soulignent la fragilité du statut du conseil municipal et font écho à des interrogations plus générales sur l’avenir de ces conseils. Si certains conseillers municipaux plébiscitent une transformation radicale des conseils avec la mise en place d’un « parlement local », tous s’accordent sur la nécessité de renforcer les prérogatives des conseils [12]. Or, la dynamique observée – notamment sous le gouvernement actuel, partisan d’un retour à un mode de gouvernement centralisé – est celle d’une diminution progressive des prérogatives de ces conseils. Dans ce contexte juridique et politique, que fait concrètement le conseil municipal ? Qui sont ces conseillers municipaux et comment travaillent-ils ? Comment caractériser cet espace politique local ? Pour pouvoir apporter des éléments de réponse à ces interrogations, il est nécessaire d’étudier plus précisément ce qui s’y dit et s’y fait, qui y a accès et comment.

Des procédures électorales simplifiées : un espace ouvert ?

12Les candidatures aux élections présidentielles de juin 2009 n’ont pas échappé au contrôle drastique du Conseil des Gardiens. L’existence d’une importante censure en amont réduit ainsi considérablement les possibilités d’action des citoyens pour ces élections. Dans ce contexte, les élections des conseillers municipaux présentent un caractère original, l’organe de contrôle pour ces élections étant le Parlement. Est-il cependant possible de parler d’élections libres et ouvertes ? Quelles sont les conditions d’éligibilité ? Qui peut devenir conseiller municipal aujourd’hui ?

13Tout candidat à ce poste doit remplir plusieurs critères disposés dans l’article 26 de la Loi sur l’organisation et les prérogatives des conseils municipaux islamiques (1996) :

• Être de nationalité iranienne,
• Être âgé de plus de 25 ans,
• Être diplômé au moins d’une licence pour les candidats des villes de moins de 20000 habitants et d’un master pour les autres,
• Être en règle vis-à-vis du service militaire,
• Résider dans la circonscription administrative où l’on se porte candidat.

• Être musulman et adhérer au gouvernement du jurisconsulte [13]. Les croyants appartenant aux minorités religieuses reconnues (chrétiennes, juives et zoroastriennes) peuvent également être candidat.
• Se déclarer fidèle à la constitution de la République Islamique d’Iran.

14Le régime d’éligibilité ainsi défini pose un cadre restreint. Ne peut pas devenir conseiller municipal qui veut. Cependant, parmi les prétendants à cette fonction, on remarque des jeunes étudiants, des femmes, des représentants des minorités, des « indépendants », soit des catégories généralement exclues des procédures électorales nationales. Il est important de différencier ici le droit de vote, accordé à tout citoyen iranien de 18 ans (les femmes peuvent voter depuis 1963) du droit de candidater à des fonctions politiques ou administratives. De manière générale, les prétendants aux élections ne réussissent que très rarement à passer les nombreux obstacles d’un régime qui rechigne à s’ouvrir à l’ensemble des acteurs politiques. Ce léger (mais non négligeable) assouplissement des procédures à l’échelle locale constitue dès lors une ouverture de l’espace politique local qui n’est pas sans conséquence. Pour mieux les apprécier il convient de s’interroger sur ces nouveaux élus : qui sont ces conseillers ?

15L’actuel conseil municipal de Téhéran réunit quinze personnes aux parcours et affiliations politiques variés. Si le premier conseil (1999-2003) ne réunissait que des élus réformistes et le second (2003-2007) que des élus pro-Ahmadinejâd, le troisième conseil (depuis 2007) est à l’image du paysage politique actuel : divisé et pluriel. En effet, sept membres soutiennent la faction conservatrice du maire Ghâlibâf, six se déclarent réformistes, deux sont pro-Ahmadinejâd et le dernier est « indépendant ». La majorité des membres occupait une position reconnue dans l’espace politique et social local voire national : ancien ministre de la culture ou de la planification, champions olympiques de lutte et de taekwondo ou encore ancien chef de police de la capitale. Tous diplômés de l’université, plusieurs membres disposent de compétences techniques spécifiques aux enjeux de développement urbain (l’un d’entre eux est ingénieur en risques sismiques par exemple.) Certains ont participé ou participent encore à des institutions affiliées à la révolution et revendiquent une légitimité liée à cet engagement (participation à la prise d’otage de l’ambassade américaine en 1979, perte d’un membre de la famille pendant la guerre par exemple). Ces conseillers sont tous laïcs (ils n’appartiennent pas au clergé) et représentent la classe moyenne supérieure urbaine et qualifiée, issue de la révolution. Si les factions politiques semblent contrôler le conseil municipal, l’élection d’un indépendant, de plusieurs champions sportifs, de trois femmes souligne une légère ouverture de l’espace politique local au regard de l’échelle nationale, traditionnellement réservée à la « garde révolutionnaire » du régime. Cette ouverture partielle et l’absence de toute autorité religieuse dans ce conseil doivent être néanmoins nuancées: l’accès à cet espace politique reste limité par les conditions d’appartenance et de croyance religieuse disposées dans la loi. Dans ce contexte, quels sont les répertoires mobilisés (religieux, scientifique, etc.) par ces nouveaux acteurs ? Que dit-on et que fait-on au conseil municipal

Un espace de rencontre : un espace pluriel ?

16Les réunions plénières du conseil municipal se déroulent chaque semaine, le dimanche et le mardi matin. La première est privée ou « non publique » (gheir alani). Seule la seconde réunion est considérée comme « publique » (alani) dans la mesure où des représentants associatifs, des techniciens, des chercheurs, des experts, des journalistes… ou de simples citoyens peuvent y assister, sous réserve d’y être autorisés par le conseil municipal. L’ordre du jour ainsi qu’une série de documents annexes sont distribués en début de séance. La réunion commence avec une prière plus ou moins longue que conclue un « salavât » du public (salutation appelant la bénédiction d’Allah sur le Prophète). Les membres du conseil municipal abordent ensuite les différents sujets de l’ordre du jour. Chaque point donne lieu à une discussion qui se conclue par un vote suivi par un salavât. À titre d’exemple, la réunion du 1^er aout 2010 avait le programme suivant :

• Étude d’une « urgence » du plan « Autorisation de transfert des crédits de la loi sur le budget de 2010 de la mairie de Téhéran dans le but de finaliser le paiement des maîtres d’œuvres/entrepreneurs », enregistrée sous le numéro 160/6785 le 01/08/2010.
• Étude du projet de loi sur « Les procédés de subventions pour les unités de production de pain, pâte à pain et pain mi-cuit », enregistré sous le numéro 160/2455 le 09/05/2010 – Intervention de la Commission « Économie, Planification et Budget ».
• Étude du projet de loi sur « L’attribution des prix de citoyenneté », enregistré sous le numéro 160/1849 le 28/04/1389 – Intervention de la Commission « Culture, Société et Environnement ».
• Étude des plans visant à nommer ou à modifier les noms de rues de la ville de Téhéran : la rue Pouriâ devient la rue Shahid (Martyr) Hossein Kavasi, etc.

17Cette rationalisation du développement urbain est symptomatique d’un programme mené à l’échelle nationale : économiser l’électricité, économiser l’eau, trier les déchets, etc. Ces formules font l’objet d’affiches et de spots publicitaires qui imprègnent de plus en plus le paysage urbain. Les traditionnels slogans révolutionnaires qui rythmaient le quotidien des iraniens aux lendemains de la révolution font place à des discours sur le « bon citoyen », sur les enjeux environnementaux ou encore sur un développement durable et juste de la ville : « Appelez le 117 et informez nous sur les problèmes de votre quartier ! ». Ces affiches, présentes dans tous les quartiers de la capitale, jouxtent aujourd’hui les panneaux des martyrs de la guerre contre l’Irak. Cette évolution des discours concerne également des acteurs appartenant au champ religieux comme les mosquées de quartier, qui participent à ces débats sur les enjeux concrets de développement urbain. Certaines mosquées accueillent même en leur sein les réunions des conseils de quartier [18] qui n’ont pas encore de locaux propres et deviennent des espaces de discussion et de débat sur des sujets de développement local qui n’ont rien d’islamique. La rhétorique et les discours religieux, loin de dominer l’espace des débats, se retrouvent au service d’enjeu technique et logistique, politique, social ou encore économique. Ces multiples grammaires d’action sont donc interdépendantes et sont productrices d’autant de légitimités distinctes qui se nourrissent mutuellement dans les discours. Comment s’élabore l’action à partir de ces différentes légitimités ? Quelle figure du citoyen dessinent-elles ?

La construction de la citoyenneté : un espace d’action ?

18La figure du citoyen est aujourd’hui au centre des discours et des programmes qui se construisent autour des conseils municipaux. « Une ville sûre avec la participation des citoyens », «137, le pont entre la municipalité et les citoyens », « un citoyen responsable, un directeur répondant [19] » sont les slogans que l’on peut observer dans les rues de la capitale, dans les discours des représentants de la municipalité ou encore dans les journaux. Ces discours s’accompagnent d’un ensemble de pratiques qui participent progressivement à institutionnaliser ce rôle. Ainsi depuis deux ans sont organisés des séminaires (hamandishi, soit littéralement « penser ensemble ») où l’on demande aux citoyens d’énoncer, de discuter et de définir ensemble les problèmes du quartier ainsi que leurs solutions. Dans les maisons de quartier, des « bureaux d’éducation sur la citoyenneté et la participation sociale [20] » proposent des consultations juridiques gratuites et abordent notamment les droits et devoirs des citoyens. Une autre initiative concerne le centre public de surveillance de la mairie de Téhéran, mis en place afin de permettre aux citoyens de communiquer leurs griefs, plaintes et recommandations sur les actions de la mairie. Cette institution affirme que la résolution des problèmes de la capitale nécessite une approche d’ensemble et une participation vigoureuse et active des citoyens [21]. Dans un autre registre, la création des conseils de quartier par le conseil municipal de Téhéran en 1999 avait pour objectif d’impliquer les citoyens dans les questions de politiques locales. Ces conseils locaux, dont les membres sont élus pour un mandat de quatre ans au cours d’un vote au suffrage universel, ont des prérogatives limitées qui se construisent autour de deux concepts, la consultation (moshâverat) et la participation (moshârekat), et se déclinent dans les textes principalement en trois axes : définir les problèmes du quartier à partir de la valorisation des savoirs locaux ; renforcer le lien entre le conseil municipal et les habitants ; et encourager une gestion participative du développement local [22].

19Cette mobilisation importante des termes « citoyen », « citoyenneté » et « participation » dans les projets et les discours du conseil municipal soulève alors une question importante : quelle(s) figure(s) du citoyen est (sont) privilégiée(s) ? Que comprendre de cette « citoyenneté »? Il ne s’agit pas ici de confondre l’activité de ces conseils locaux avec celle des citoyens, mais de s’interroger sur la contribution des premiers à la construction et au renforcement des seconds. Au regard des contextes où ces expressions se retrouvent utilisées, à savoir principalement dans le cadre de thématiques de développement urbain, d’aménagement du territoire ou de services municipaux, c’est essentiellement le « citoyen-usager » qui est mis au-devant de la scène par le conseil municipal et la mairie. Néanmoins, comme nous l’avons précédemment exposé, l’exercice de cette citoyenneté est également régulé par des principes religieux : la possibilité de candidater au conseil municipal est par exemple conditionnée par une appartenance religieuse et l’adhésion au système politico-juridique du régime. D’autre part, toute une rhétorique religieuse, notamment autour de l’expérience du prophète et de versets du Coran [23], justifie et légitime les pratiques de délibération et de participation. La figure du citoyen ainsi mise en avant est à l’image de la République Islamique, plurielle pour ne pas dire paradoxale, au croisement de différents enjeux qui traversent la société iranienne contemporaine : l’articulation complexe du social, du politique et du religieux, ainsi que celle du public et du privé. En effet, ces différentes approches nourrissent le débat de ce que pourrait et devrait être la participation citoyenne aux décisions politiques locales. Se pose alors une question fondamentale : prendre part ou s’impliquer dans ce débat public, qu’il porte sur des enjeux techniques ou sur la notion même de participation à ces initiatives locales, ne constituerait-il pas les prémices d’une appropriation de l’espace politique local ? En ce sens, l’espace municipal serait-il producteur de pratiques politiques inédites, de nouvelles manières d’investir l’espace politique local ?