Une origine constitutionnelle énigmatique

6 La Garde nationale apparaît dans un contexte politique particulier. Sa naissance est liée aux troubles révolutionnaires et son existence trouve ses justifications dans la succession d’événements propres à la Révolution française. La nécessité des circonstances commande son organisation. Sa structuration progressive résulte d’une lente maturation politique et constitutionnelle.

7 Son apparition se produit à la faveur d’un double mouvement politique. D’une part, l’irruption de l’Assemblée nationale constituante au sein du jeu politique consomme la rupture avec l’ancienne monarchie absolue. Dès lors, s’opère une rupture brutale dans la titulature du pouvoir. La nation nouvellement représentée vient se substituer à l’incarnation de la personne physique du roi. L’ancienne souveraineté royale s’éteint au profit de la nouvelle souveraineté nationale. D’autre part, à la suite de ce renversement constitutionnel, la France entre dans une phase de transition politique. Ce qui provoque l’agitation du reste de la société et la multiplication des foules protestataires. La France entre véritablement en révolution. L’ordre public se détériore au point que cela menace l’intégrité du nouveau régime. La nécessité d’une force de police qui puisse contenir la foule en dissipant les attroupements devient primordiale.

8 Après les événements révolutionnaires à Paris et, notamment, à la suite de la prise de la Bastille le 14 juillet 1789, l’esprit de la Révolution se diffuse dans le reste du royaume. La province entre en émoi. Un mouvement d’insurrection général se déploie dans les campagnes françaises. Le recours à la violence à l’encontre des personnes et biens est omniprésent. Les anciennes autorités sont dissoutes et les nouvelles n’ont pas encore éclos, ni même été instituées. Dès lors, au regard de ce vide institutionnel, certains citoyens s’organisent. En réaction aux désordres, un mouvement général et spontané de milices citoyennes surgit.

9 Dès lors, deux aspects d’une même problématique constitutionnelle se présentent et viennent se nourrir. Le premier aspect touche de près à la citoyenneté. Le second se trouve lié au vide institutionnel laissé libre par l’absence d’autorité locale.

10 D’un côté, concernant la citoyenneté, la création des milices est issue de l’initiative d’une classe particulière d’individus, celle des propriétaires. Conçues dans un esprit d’entraide, les milices prennent originellement leurs racines dans l’intérêt de la défense commune des biens en pourvoyant à la sécurité commune de leurs membres. À cet égard, la protection des individus demeure une compétence essentielle mais non moins subsidiaire par rapport à la défense des biens. En ce sens, elles illustrent plus largement la réaction des individus réunis en confraternité défendant leurs foyers contre les errements du peuple. La levée des milices confirme le soulèvement d’une classe d’individus contre une autre. Dès lors, les milices prennent une part active à la Révolution, qui se caractérise par la division. Comprise très tôt par les députés, et en particulier par Mirabeau, la conflictualité politique se concrétisera au sein d’antagonismes sociaux entre ceux qui ont quelque chose et ceux qui n’ont rien. Deux classes de citoyens se dresseront entre elles ; celle des propriétaires et le peuple. Derrière cette dichotomie sociale, se dévoile la prochaine désunion civique entre citoyen actif et citoyen passif. Plus tard, lors de l’établissement de la Garde nationale, les Constituants feront le choix d’accorder uniquement la confiance publique aux propriétaires en les élevant au rang de citoyen actif au motif que ces derniers ont su, en défendant leur propriété, servir les intérêts, par extension, de l’autorité publique. Ainsi, protection de la propriété privée et défense de l’intérêt public se recoupent au sein d’un même vœu ; le retour de l’ordre et de la stabilité.

11 D’un autre côté, en raison de l’absence d’autorité publique, les milices s’octroient un droit de police, c’est-à-dire la capacité à recourir à la force et agir contre la volonté des individus. Cet exercice de police pallie l’insuffisance momentanée de l’autorité publique. En dissipant les attroupements et les insurrections populaires, les milices contribueront au rétablissement de la paix publique. Pour un temps, les Constituants vont se reposer sur la puissance de ces milices pour assurer l’ordre au niveau local. Elles serviront de relais policier à l’autorité politique centrale. Pour cette raison, le rattachement des milices au régime devient une des préoccupations des Constituants. En se présentant comme relais policier essentiel, elles constituent le socle fondamental pour affermir l’autorité publique sur l’ensemble du territoire. Dès lors, l’enjeu crucial pour les Constituants est de les rattacher sous leur autorité en établissant un modèle uniforme de Garde nationale. Ainsi, la consécration des milices comme force publique du régime permettrait simultanément de consolider le régime et de pérenniser l’existence des gardes nationales.

12 Cependant, dans les faits, les gardes nationales possèdent déjà un poids politique très important. À tout le moins, elles constituent un socle du régime et, à certains égards, la caution de sa survie. Dès lors, consacrer par le droit les milices bourgeoises suscite la méfiance des Constituants. Son intégration au sein du régime oppose deux visions constitutionnelles, par essence, contradictoires. Un dualisme philosophico-politique oppose les députés sur la nature de la souveraineté à adopter. Derrière ces vues discordantes, figure la place accordée au citoyen et son niveau de représentation au sein des institutions.

13 La première serait la souveraineté représentative et désincarnée. Celle-ci tendrait à considérer que la nation serait avant tout une abstraction, un objet politique désincarné réduit à l’état d’une simple idée et, qu’à ce titre, cette dernière trouverait exclusivement à s’incarner dans un corps politique, tel que l’Assemblée nationale.

14 La seconde serait la souveraineté populaire et incarnée. En ce sens, elle accorderait une place directe au citoyen dans la gestion des affaires publiques. À l’instar de la souveraineté royale déchue et anciennement incarnée dans la personne du roi, la nation serait une entité constitutionnelle à connotation martiale composée de l’ensemble des citoyens, traversés eux-mêmes par des idéaux civiques communs. Avec les gardes nationales, la nation trouve à s’incarner concrètement, dans le corps de chaque citoyen. Le corps du citoyen devient dès lors un corps politique.

15 Revêtu des fonctions de garde national, le citoyen aurait une réelle consistance politique. En ce sens, il aurait la capacité d’acquérir des libertés politiques fondamentales, tel que le droit au port d’armes. C’est précisément derrière ce droit au port d’armes qu’est conditionné l’exercice de ce droit de police antérieurement acquis et qui ouvre la voie quant à la répartition du monopole de la violence physique légitime entre le citoyen et les institutions. C’est ici que gravite toute l’ambivalence autour des gardes nationales. Selon cette conception, les gardes nationales incarneraient une forme de souveraineté concurrente face à celle de l’Assemblée nationale.

16 C’est là toute la hantise des députés : se voir déborder par la puissance potentielle de ces gardes nationales et de l’intimidation conceptuelle qu’elles peuvent représenter. Ceci s’explique par le fait que les gardes nationales incarneraient directement la nation alors qu’au fond l’Assemblée nationale ne serait qu’un regroupement de notables qui prétendraient l’incarner. Elle serait donc nécessairement en retrait. Rapidement, ce conflit de légitimité se transforme en problème constitutionnel sur l’épineuse question de la légitimité de gouverner. Dès lors, un statu quo s’installe face au zèle initial pour organiser la Garde nationale. Par la tergiversation des députés, la Constituante se retrouve immobilisée. Les députés sont partagés sur le fait d’organiser les gardes nationales. Certains députés ne désirent pas résoudre cette question fondamentale. D’autres écartent même l’idée de toute organisation de la Garde nationale. Face à ce manque de considérations, des mouvements fédératifs de gardes nationales vont voir le jour dans toute la France. Toujours selon la logique d’un ordre politique ascendant cher aux révolutionnaires, ces fédérations sont des regroupements de citoyens en armes provenant des municipalités qui vont s’effectuer en grande partie au niveau de l’administration générale. Au travers d’un pacte fédératif, ces regroupements de gardes nationales visent à mutualiser et ainsi se substituer à la carence de l’autorité politique centrale face aux attaques de brigands, à la menace persistante des gens sans aveu mais aussi des mouvements contre-révolutionnaires. La nation proprement dite est en train de d’échapper aux représentants de la nation.

17 Néanmoins, d’autres hommes politiques sont favorables à l’organisation de la Garde nationale, parmi lesquels figurent de nombreux militaires comme le marquis de La Fayette qui n’est autre que le commandant général de la Garde nationale de Paris, dont l’aura politique influence le reste des gardes nationales de France. Ce dernier, avec l’appui de certains administrateurs et de militaires, met en garde à de nombreuses reprises sur les conséquences politiques d’un tel déni. Il est nécessaire de trouver une solution à cette impasse politique. Les Constituants vont se voir forcer la main. Ils vont être contraints d’organiser une fête des fédérations le 14 juillet 1790 qui aura pour ambition d’unifier l’ensemble des gardes nationales de France autour du pouvoir central. Cette fête de la fédération aura donc pour but de restaurer l’unité politique du régime et, pour ainsi dire, redorer l’autorité du pouvoir central. Ce n’est qu’à partir de cette unité politique retrouvée, non sans difficultés, que vont pouvoir s’ouvrir les débats concernant l’organisation de la Garde nationale comme l’élément essentiel de la force publique du régime.

La régénération des principes politiques

18 Dans son œuvre constituante, le nouveau régime décide de procéder, afin de s’assurer de la maîtrise de son territoire et de sa population, à l’édification d’une « police publique [2] », selon les vœux du chevalier de Ricard. Celle-ci trouvera à s’incarner dans l’organisation de la Garde nationale. Pour ce faire, les Constituants procèdent à une modification substantielle des principes animant la sphère régalienne.

19 En premier lieu, sur le plan constitutionnel, la création de la Garde nationale a conduit les Constituants à développer une approche audacieuse dans l’organisation de la force. Son élaboration est intrinsèquement liée à la consécration de la notion constitutionnelle de force publique. Pour les Constituants, l’enjeu est de rompre avec la logique d’Ancien Régime selon laquelle le recours à la force s’identifiait par son caractère privé. L’armée royale n’obéissait pas aux intérêts généraux du régime mais aux intérêts particuliers du roi. Les révolutionnaires souhaitent rompre avec cette confusion. Conformément à l’esprit des Lumières, les députés vont procéder à une rationalisation dans la répartition des pouvoirs en distinguant d’une part, entre ce qui relève du domaine privé et du domaine public et, d’autre part, organisation de police et organisation militaire.

20 Auparavant, sous l’Ancien régime, la séparation entre domaine privé et domaine public se trouvait à l’état d’une nébuleuse, avec une répartition imprécise des compétences. Pour des raisons historiques, le pouvoir de la force et, plus précisément, le recours à la coercition se trouvait détenu entre les mains de quelques seigneurs. La sécurité publique était marquée par son fort caractère patrimonial. En présence de pouvoirs incarnés dans la personnalité même de certains individus, la police relevait naturellement du ressort privé de ces derniers. D’une manière générale, l’ancienne monarchie a plus largement conforté au cours du temps cette dimension patrimoniale concernant les deux titulaires du pouvoir de police c’est-à-dire le pouvoir judiciaire avec le poids des Parlements et la Lieutenance générale de police et le pouvoir militaire avec l’armée royale et les différentes entités militarisées à l’intérieur du royaume telles que les anciennes milices bourgeoises ou encore le guet royal.

21 Avec la Révolution, un retournement s’opère. La chose publique apparaît et le rapport à la patrimonialité dans la conduite des affaires publiques s’estompe. S’il ne s’est pas encore effondré comme le pouvoir judiciaire, le pouvoir militaire qui détenait autrefois des prérogatives de police se retrouve sans aucune légitimité pour agir. Toutefois, les parlementaires s’inquiètent de la présence durable de l’armée royale à l’intérieur du territoire. Pour la contrer, les Constituants décident d’établir une répartition des prérogatives entre chaque entité composant le régime. Ce qui conduit à extraire le droit de police de l’armée pour le déléguer à une nouvelle organisation policière.

22 À cet effet, au cours des débats parlementaires, un accord entre députés est trouvé autour du principe de spécialisation des organisations régaliennes qui composent la force publique. Cette répartition des pouvoirs est fixée sur la base d’une détermination géographique qui sous-tend un exercice de la force sur une zone d’opération spécifique. D’un côté, il est prévu qu’une organisation militaire, ou plus exactement l’armée, serve à l’extérieur du territoire en pourvoyant à la défense des frontières. Son champ de compétence est restreint à l’exclusivité de la défense nationale. D’un autre côté, au regard de la dénégation pour l’armée de toute prérogative de police, une organisation générale de police, en l’occurrence la Garde nationale, vient à assurer des missions de police tant en matière de sécurité publique que dans le cadre du maintien de l’ordre.

23 En second lieu, sur le plan organisationnel, la création de la Garde nationale fait face à un double défi qui vient prolonger cette problématique autour du pouvoir militaire. D’un côté, les Constituants ont pour ambition d’établir une police dont la nature sera civile. D’un autre côté, l’ombre de l’armée continue de planer concernant la structuration de cette organisation de police. Cette influence persistante trouve ses raisons dans le fait que la pratique de la police est, en partie, historiquement extraite du pouvoir militaire. Avec la Garde nationale, les députés conçoivent une organisation de police qui a vocation, à terme, à s’extraire de son essence martiale pour se placer sous l’autorité du pouvoir administratif. Néanmoins, elle est par nature liée au pouvoir militaire. C’est là toute la difficulté du projet révolutionnaire. La Constituante ne fait qu’établir les premiers jalons de son émancipation. En revanche, pour contrebalancer l’influence persistante des militaires, les Constituants prévoient que la Garde nationale devra acquérir un « esprit d’indépendance légale [3] » qui la façonne de sorte qu’elle ne serve que sous le joug de la loi. À cet égard, les députés vont trouver dans les libertés politiques une source de compromis pour consacrer son caractère civil. Cela va s’effectuer en deux étapes.

24 Au titre de la première étape, les Constituants renforcent le caractère civil de la Garde nationale grâce au statut de citoyen. Les députés vont prévoir la sélection des citoyens en capacité de servir loyalement le régime, sur la base de caractéristiques sociales précises. Au cours des débats parlementaires, il est prévu que seul le citoyen actif aura la capacité de servir au sein de la Garde nationale et ainsi pourvoir à la « stabilité de la liberté [4] ». C’est un héritage de la Révolution et une rétribution des citoyens ayant déjà servi dans les milices. Par leurs caractéristiques, seuls les propriétaires se verront reconnaître le statut de citoyen actif. Chaque candidat doit présenter des « qualités de propriété [5] ». Le citoyen doit être propriétaire de son domicile ou d’une industrie. Autrement dit, il doit jouir d’une certaine aisance matérielle. Dans les fonctions de garde national, le citoyen actif est conçu comme « le premier gardien né des propriétés [6] ». Ainsi, les députés tendent à considérer que servir le régime politique, et donc l’État, ne peut être accordé qu’à une « classe de citoyens honnêtes [7] ». C’est une question de stabilité du régime. Une force régalienne aussi centrale que la Garde nationale ne peut vaciller en raison de la versatilité due à la qualité de ses membres. Cette sélection civique a précisément pour objectif de s’attacher le soutien des citoyens actifs et d’écarter, en contrepartie, les citoyens passifs c’est-à-dire des individus présentant, par leurs caractéristiques sociales, de bas niveau de richesses et d’éducations. La barrière capacitaire qui se met en place au travers du paiement d’un impôt, le cens, doit servir de garde-fou à l’intégrité de la Garde nationale. Servir dans la police révolutionnaire, c’est d’abord une liberté politique reconnue entre les mains des citoyens actifs. Ainsi, esprit civique et activité de police sont deux éléments intrinsèquement liés. Le premier élément suscite l’engagement envers le régime, le second le consolide. C’est ainsi que les Constituants réussissent, en partie, à résoudre la question constitutionnelle qui opposait auparavant les gardes nationales à l’Assemblée nationale. Avec la barrière censitaire, les citoyens passifs se trouvent matériellement en incapacité de servir le régime. Ce qui permet d’écarter mécaniquement les « hommes vicieux et désordonnés [8] ». Cette exclusion trouve, en outre, sa justification dans le fait que cette classe particulière de citoyens a provoqué de nombreux troubles au cours des événements révolutionnaires. Ce comportement est à rebours de tout esprit civique. Ils se trouvent donc illégitimes à servir et sont ne pas dignes de l’estime publique.

25 Derrière cette dualité entre le statut de citoyen actif et celui de citoyen passif se dessine, ce que l’on pourrait appeler aujourd’hui, le « rapport police-population » c’est-à-dire la recherche de la pacification des relations entre les institutions du régime et la population. À l’occasion des débats, les révolutionnaires le théorisent entre la recherche d’une mise en adéquation constante du « corps politique » avec l’« état social [9] ». Un lien réciproque les anime. À ce titre, en établissant pour la première fois le statut du citoyen, l’héritage de la Constituante semble fondamental pour comprendre théoriquement les sous-jacents de ce « rapport police-population ». La naissance de la citoyenneté et de sa répartition au sein de la population semble en être le point d’origine. Néanmoins, dans un contexte de troubles généralisés où le respect dû à l’autorité publique est constamment bafoué, les autorités politiques révolutionnaires conçoivent un « rapport police-population » marqué par la conflictualité ambiante de l’époque entre les membres de la Garde nationale, c’est-à-dire la police révolutionnaire, et le reste de la population qui est soumise aux mesures de police.

26 Au titre de seconde étape, le caractère civil sera renforcé au moyen de la structure hiérarchique de la Garde nationale assise sur les principes du gouvernement représentatif. La recherche de l’adhésion du citoyen aux institutions conduit les Constituants à consacrer le principe électif comme l’un des fondements qui gouverne le fonctionnement de la Garde nationale. Ce rapport à l’élection permet simultanément d’asseoir le caractère civil de cette force de police inédite et de rompre avec la logique d’une organisation militaire dont les membres sont nommés. Ainsi, afin de procéder à la sélection des chefs de la Garde nationale, il est prévu que les sous-officiers, officiers et officiers supérieurs seront élus par les membres de la Garde nationale eux-mêmes. La recherche de la représentativité et de l’assentiment des membres de la Garde nationale et, en particulier, de ses chefs demeure une constante du régime.

27 D’un autre côté, l’influence militaire trouve à s’incarner dans le modèle de l’organisation interne de la Garde nationale. La nature civile de l’organisation permet d’assurer sa stabilité. Néanmoins, dans l’intérêt du régime, cette stabilité s’acquiert au prix d’une exécution militarisée. En concevant la Garde nationale, les Constituants accordent la représentativité dans sa constitution mais exigent l’obéissance dans son exécution. Une bonne institution de police au service du régime est nécessairement exécutante. De manière synergique, une exécution efficace en opération doit permettre de consolider l’autorité du régime en place et ainsi sauvegarder les acquis de la Révolution, parmi lesquels figurent les principes du gouvernement représentatif.

28 Cependant, cet impératif d’exécution qui s’applique à la Garde nationale va se trouver entravé. Avec la structuration, d’un côté, de la Garde nationale, de la Gendarmerie nationale et de l’armée au sein de la composante de la force publique et, d’un autre côté, la création des corps administratifs, les Constituants entendent imposer une nouvelle vision des choses dans la conduite des opérations de police et, en particulier, dans le cadre du maintien de l’ordre. Dès lors, de nouveaux enjeux apparaissent en ce qui concerne les nouvelles autorités de police, et non plus uniquement les organisations de police. À cet égard, la mobilisation des troupes ne pourra précisément s’effectuer qu’après le déclenchement d’une procédure de réquisitions administratives. Au regard de l’expérience révolutionnaire, ce modèle, certes novateur, va s’illustrer par sa rigidité. Il vient en effet pénaliser concrètement l’action opérationnelle des différentes entités de la force publique. Par sa nouvelle tutelle civile, le dispositif régalien se trouvera contrarié.

La volonté initiale : une autorité civile hégémonique

30 Ce principe de la réquisition de la force publique dans l’intérieur du royaume par les autorités civiles est le fruit de longs débats parlementaires relatifs à la relation qu’entretiendront les corps administratifs avec la force publique au terme desquels sera adopté le décret sur la réquisition et l’action de la force publique dans l’intérieur du royaume [10] mais aussi de l’expérience confuse de ces mêmes corps administratifs. Dès lors, deux singularités se présentent.

31 D’une part, les Constituants sont animés par des considérations qui poussent à l’octroi de prérogatives de mobilisation de la force publique en faveur de l’autorité administrative. Pour cela, il faut revenir sur l’état des débats. Dès l’été 1789, est évoqué l’enjeu relatif au partage des prérogatives dans la tutelle des organisations de police entre soit le pouvoir administratif soit le pouvoir judiciaire.

32 Très vite les Constituants repoussent l’idée d’un pouvoir judiciaire doté de prérogatives de police. Héritage de l’ambition des Parlements d’Ancien Régime, les députés se méfient du pouvoir des juges. Barnave s’y oppose frontalement. Quant à un partage des prérogatives de police, le même député s’offusque. Pour lui, procéder à un tel partage des prérogatives de police entre deux pouvoirs rivaux que sont respectivement le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire serait « propre à faire naître l’anarchie [11] ». L’idée de diluer les prérogatives de police entre les différents pouvoirs conduirait à semer la confusion. Ce désaveu préfigure la future séparation des autorités administratives et judiciaires. C’est pourquoi les Constituants décident de restreindre les prérogatives de mobilisation de la force publique à la seule compétence pénale du pouvoir judiciaire, rien de plus.

33 Dès lors, le choix est fait de remettre exclusivement des prérogatives de police entre les mains d’une organisation administrative, et non d’une hiérarchie judiciaire. Dans l’esprit des Constituants, le recours à la mobilisation de la force publique doit demeurer l’exclusivité du pouvoir administratif. Ainsi, ce dernier apparaît comme la figure incontournable du maintien de l’ordre. Tout doit dépendre de lui en la matière.

34 Dans un premier temps, la volonté des Constituants se traduit au travers du principe de subordination des gardes nationales aux municipalités qui est adopté très rapidement. La force publique se trouve institutionnellement soumise à la discrétion de l’autorité civile qui dispose de la loi en sa faveur. Par la suite, ce principe sera à nouveau renforcé.

35 Dans un deuxième temps, les députés consolident l’autorité des administrateurs en leur remettant entre les mains une prérogative de réquisition de la force publique. Cette dernière permet de déclencher des demandes de mobilisation de troupes lorsqu’un trouble à l’ordre public suffisamment important survient. Tout effort de mobilisation des troupes est subordonné à une autorisation administrative. Les Constituants font en effet le choix de doter l’organisation administrative française de la plénitude des pouvoirs de police, à l’exclusion de toute autre. Ce qui vient consolider l’idée que la responsabilité de l’ordre public devient l’apanage du pouvoir administratif. La mobilisation de la troupe citoyenne est soumise à une procédure graduelle faisant l’objet d’un contrôle strict. Ce qui permet d’entrevoir le niveau d’enchevêtrement de compétence entre les entités qui jouent le rôle de tutelle de commandement de la Garde nationale. La mobilisation des troupes part de l’administration municipale pour ensuite rejoindre l’administration générale en passant par les administrations des cantons et des districts. C’est donc une chaîne de commandement du maintien de l’ordre étoffée mais aux responsabilités éparses. En raison de l’importance de leur ressort, seules les autorités départementales parviendront à mobiliser suffisamment de troupes pour marcher contre les émeutes et les insurrections. Plus précisément, les administrateurs ne pourront mobiliser les unités de la force publique (la Garde nationale, la Gendarmerie nationale et la troupe de ligne) qu’au moyen d’une « réquisition particulière ». Cette dernière ne peut être déclenchée qu’à la discrétion des autorités civiles. Selon la définition qu’en donnent les révolutionnaires, elle « a pour objet de réprimer les incursions extraordinaires du brigandage ou les attroupements séditieux contre la sûreté des personnes et des biens [12] ».

36 D’autre part, l’expérience des corps administratifs ira à l’encontre du souhait des Constituants. Ces derniers rencontrent des difficultés importantes dans l’exécution de leur mission. À vrai dire, pour leur grande majorité, il ressort des différents rapports de l’Assemblée nationale que les corps administratifs administrent mal et administrent peu. Les administrateurs sont très peu formés et ne se trouvent pas en mesure d’exercer correctement leurs responsabilités et, notamment, celles de police. Ainsi, ils ne sont pas à même de jouer leur rôle qui est le leur. Le Mémoire de Champion de Cicé [13] alors Garde des sceaux, ne fait que le confirmer. Il pointe en effet la défaillance de l’administration dans la gestion du maintien de l’ordre et, en particulier, l’instabilité constitutive des autorités municipales qui conduit à la faillibilité de l’ordre public dans tout le royaume. Le mémoire rappelle également la faiblesse de caractère de certains administrateurs municipaux qui se sont enfuis face aux menaces urbaines ou lors des insurrections. Eux, qui représentaient la loi et dont leur présence est indispensable dans le cadre du maintien de l’ordre, font défaut à leur fonction. Ils laissent donc la force publique seule face au désordre ambiant et surtout sans possibilité de recourir légitimement à la force, faute d’autorité de tutelle vaillante. Contrairement à l’Ancien Régime, les troupes ne peuvent plus se mobiliser à leur seule discrétion. Les Constituants réfutent cette idée avec force. Intégrée au sein de la force publique, ils considèrent que l’autorité militaire n’est qu’un organe exécutant et ne possède en ce sens aucun pouvoir décisionnel. Les entités dont la fonction principale est de détenir la force des armes ne peuvent simultanément décider de son recours. Cependant, une telle exigence politique peut présenter des difficultés en période de troubles généralisés.

37 Comme la politique a horreur du vide, les unités de la force publique se consacreront pleinement à assurer cette mission. Bien que les entités composant la force publique ne disposent ni juridiquement, ni politiquement, d’une telle initiative de mobilisation. Les membres de la Garde nationale et, en particulier, leurs chefs iront se substituer à la carence de l’administration pour maintenir un semblant d’autorité publique. Leur action est certes illégale mais au combien salvatrice pour l’ordre constitutionnel. Ainsi, force est de constater, ici, que c’est la police, en tant qu’organisation, qui œuvre pour sauvegarder l’intégrité du régime dans son ensemble. Dès lors, à l’aune de la Révolution, c’est bien la force publique qui a maintenu le régime en place. À cet égard, la Garde nationale occupe une place toute particulière. Or, de telles prérogatives n’ont pas été prévues par les Constituants. Sa contribution relève donc du pur et simple volontarisme de ses membres, voire d’un « service civique patriotique ».

38 Néanmoins, l’accentuation des troubles révolutionnaires contraint l’Assemblée nationale à adopter de nouvelles dispositions en vue de répondre à l’adversité qu’ils représentent. L’autorité civile se retrouve défaillante. Malgré son zèle, la Garde nationale sera dépassée par l’ampleur des troubles. Afin de les résorber, les députés sont contraints de trouver des solutions rapides et efficaces. À cet effet, ils vont élaborer une nouvelle façon, plus ferme, de rétablir l’ordre public. La décision est prise de remobiliser le pouvoir militaire à l’intérieur du territoire. Ce choix des autorités centrales marque la rupture avec les principes antérieurement adoptés. Un nouveau dispositif régalien se met en place autour de l’ébauche d’un continuum sécurité-défense propre au tumulte de la guerre civile. Ainsi, l’armée sera en mesure de se porter au secours des autorités civiles. En particulier, dans l’esprit d’une action unie, elle ira prêter main-forte à la Garde nationale.

La rupture : le continuum sécurité-défense révolutionnaire

39 « Vous avez déjà pris, Messieurs, des moyens puissants pour maintenir la tranquillité publique dans l’intérieur du royaume ; vous avez attaqué à la véritable base de toutes les résistances, […] mais il existe une liaison intime, il existe une action et une réaction continuelles entre les efforts intérieurs des ennemis de la Révolution, et ceux qui pourraient être tentés sur nos frontières [14] .»

40 Le 28 janvier 1791, lors de la présentation de son rapport, Alexandre de Lameth mettait en exergue l’esquisse d’un continuum sécurité-défense révolutionnaire c’est-à-dire la mise en cohérence d’une action conjointe et simultanée des forces policières et militaires, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du territoire, en vue d’une finalité commune : la sûreté du régime. Sous l’égide d’une complémentarité opérationnelle évidente dans l’exercice conjoint des forces régaliennes, se dégage une rupture conceptuelle plus profonde. À l’instar des ennemis de la Révolution et après avoir segmenté l’action des forces régaliennes en champ de compétences étanches, c’est bien la recherche de cette cohérence dans l’action des forces opérationnelles que les Constituants vont s’efforcer de rétablir. À ce titre, l’idée de ce continuum sécurité-défense révolutionnaire traduit la volonté des Constituants de remodeler l’organisation du maintien de l’ordre autour de deux axes directeurs.

41 D’une part, les Constituants souhaitent accroître la souplesse opérationnelle lors des missions de maintien de l’ordre, ce qui vient justifier le retrait partiel de l’autorité civile dans la supervision des opérations. En se substituant peu à peu à l’autorité civile, la présence de l’autorité militaire conduit à faire s’entrechoquer deux modèles.

42 Dans un premier temps, dans l’esprit d’une séparation rigoureuse des pouvoirs, les Constituants ont établi une autorité civile hégémonique. Par la loi, ils ont, en ce sens, conçu des organisations étanches par rapport aux autres avec des prérogatives propres. Ce qui a conduit certaines à se rendre dépendantes des autres pour l’exercice de leur propre responsabilité. La force publique est particulièrement concernée par cette configuration. La volonté du pouvoir militaire est réduite à la seule appréciation opérationnelle. Son pouvoir discrétionnaire est borné à l’observation et l’arbitrage dans le déploiement des troupes en vue de remplir au mieux la mission qui lui est confiée par l’autorité administrative compétente. Il s’ensuit une rigidité certaine dans l’exécution des missions de police.

43 Dans un second temps, pour cette même raison, dans un esprit de collaboration avec le pouvoir militaire, l’autorité administrative est mise seulement en retrait mais demeure toujours présente dans la supervision des opérations. Le pouvoir militaire recouvre une partie de ses prérogatives d’antan. Les députés entendent rompre avec la lourdeur de ce premier dispositif administratif, inadapté à une période de conflits permanents et de haute intensité. L’objectif est bien de faciliter l’action des unités de la force publique dans le cadre du rétablissement de l’ordre. L’idée des Constituants est que les ordres de l’autorité militaire doivent se substituer au cadre fixé par la loi. En vue de cette finalité, ils se voient contraints de rompre momentanément avec l’exigence constitutionnelle de séparation des pouvoirs. Au nom de la recherche d’une souplesse opérationnelle, les députés procèdent donc au retour d’une certaine confusion des pouvoirs.

44 D’autre part, en raison de ce retrait partiel de l’autorité civile, l’autorité militaire se retrouve mécaniquement à exercer de nouveau des responsabilités à l’intérieur du territoire. Ce qui implique deux conséquences concomitantes.

45 En premier lieu, une nouvelle donne opérationnelle voit le jour. L’intervention militaire à l’intérieur du territoire renferme implicitement l’adoption d’un nouveau rapport à la norme. Désormais, pour assurer l’ordre, l’action des forces régaliennes n’est plus dictée par la loi mais est soumise, au contraire, à la discrétion de l’autorité militaire, qui n’a, par définition, de limites que ce que lui ordonne l’autorité politique légitime et l’adversité des circonstances. Ainsi, ce retour de l’autorité militaire traduit indéniablement une nouvelle compréhension des opérations de police. D’une manière générale, elles ne visent plus à pourvoir à la sécurité publique, mais leur objectif consiste désormais à garantir la sûreté publique. L’horizon du régime n’est plus de contenir les débordements mais d’écraser les foyers d’insurrections. La logique militaire vient ainsi remplacer la logique policière, qui, elle, a pour finalité la sauvegarde de la vie humaine. En ce sens, de l’aveu même des Constituants, l’appréciation de la qualité de l’adversaire ne s’effectue plus en termes de criminalité ou de déviance mais, au contraire, s’apprécie selon la logique d’ennemi de la nation.

46 En deuxième lieu, ce nouveau paradigme d’une remilitarisation trouve logiquement à s’incarner au travers d’une nouvelle organisation : les Volontaires nationaux. Les Constituants autorisent le retour de l’armée au-dedans à une condition fondamentale. Toute présence massive de l’armée doit se faire par la médiation d’une organisation au caractère citoyen. La présence des citoyens apparaît comme une garantie constitutionnelle. Elle vient modérer l’influence de l’armée et assurer sa fidélité du régime. Cette exigence s’explique par le fait que depuis les débuts de la Révolution, une méfiance réciproque s’était emparée de l’armée et du gouvernement. L’armée fut jugée pour un temps de contre-révolutionnaire, notamment, en raison du comportement séditieux de certains de ses officiers. Ainsi, cette base citoyenne constitue une autre façon pour l’armée et le gouvernement de renouer un pacte politique. En effet, la nouvelle intégration des citoyens dans l’armée, par la médiation des Volontaires nationaux, permet de confirmer ce regain de confiance du régime envers l’armée. Il marque de surcroît l’ébauche de ce lien armée-nation. En s’engageant volontairement dans l’armée, ce sont les citoyens en armes, incarnation suprême de la nation, qui rattacheront cette dernière au régime.

47 De cette manière, l’armée et les citoyens viennent à se légitimer mutuellement. Grâce aux citoyens, l’armée acquiert de nouveau des prérogatives de police. À leur tour, les citoyens peuvent derechef servir le régime sous l’autorité militaire, et non plus l’autorité civile. Quant au gouvernement, cette complémentarité permet de servir au mieux les intérêts du régime. Ainsi, au point de vue institutionnel, cette nouvelle organisation jouera le rôle d’institution intermédiaire entre la Garde nationale et l’armée. L’organisation des Volontaires nationaux se conçoit avant tout comme une composante active de la Garde nationale sous les ordres de l’autorité militaire. Grâce à cela, les opérations conjointes des Volontaires nationaux et la Garde nationale permettront de ramener l’ordre dans de meilleures conditions. À titre d’exemple, un rapport des administrateurs du district d’Uzès [15] met en lumière la détermination inhérente des unités militaires et policières. Sous l’autorité conjointe des militaires et des administrateurs, la fermeté des troupes présentes n’est plus à démontrer. La Garde nationale et les Volontaires nationaux, épaulés par certaines unités de l’armée, ont opéré des manœuvres décisives, cohérentes et disciplinées pour sauvegarder l’autorité de l’ordre constitutionnel. L’unité opérationnelle vient ainsi à s’illustrer au mieux pour pérenniser l’unité politique du régime.