1.3.1. La composition et l’ampleur des cabinets

20 Depuis leur création, les cabinets se composent traditionnellement de collaborateurs de fond (chefs de cabinet, conseillers, attachés) et de personnel d’exécution (traducteurs, secrétaires, chauffeurs et réceptionnistes). L’effectif total de chacun des cabinets se situe entre 50 et 80 collaborateurs. Cette ampleur est fréquemment dénoncée. « Certains cabinets sont gonflés démesurément (…). Au lieu de donner l’exemple de la parcimonie, ce que [les ministres] devraient faire en tant que détenteurs de l’autorité de l’État, leur conduite va en sens contraire. »  [29]

21 Tous les membres des cabinets sont choisis par le ministre. Cependant, il n’est pas rare que des collaborateurs soient suggérés voire imposés par le parti politique auquel appartient celui-ci. Dans certains cas, les membres choisis proviennent directement des différents organes du parti. Les cabinets se composent également très fréquemment des proches du ministre, qui suivent celui-ci quel que soit le poste qu’il occupe. De plus, il arrive que l’un ou l’autre membre soit recommandé par une relation politique.

22 Le critère de sélection primordial est la loyauté des collaborateurs vis-à-vis du ministre ou du parti. Bien entendu, ce critère n’est pas incompatible avec la compétence et celle-ci est fréquemment prise en compte. Néanmoins, elle n’est pas toujours primordiale et est souvent diluée dans la multitude des critères de recrutement : « Les ministres se trouvent souvent dans l’incapacité de privilégier la compétence dans tous leurs recrutements. »  [30] La fonction de membre de cabinet est liée au mandat du ministre et celui-ci détient un pouvoir discrétionnaire pour se séparer de ses collaborateurs. Ceux-ci sont nommés et démis par arrêté ministériel.

23Tous les membres des cabinets ministériels sont issus du secteur privé ou du secteur public au sens large. Lorsqu’ils proviennent de l’administration publique, les membres de cabinet sont dits détachés : ils sont toujours fonctionnaires, sont payés par leur service d’origine et « participent à l’avancement dans leur service et y reprennent leur place à la fin de leur mission »  [31].

24Cette pratique du détachement ne va pas sans poser divers problèmes. Primo, le détachement peut causer nombre de difficultés relationnelles entre le cabinet et l’administration. Si l’un des objectifs initiaux de cette pratique est de faire du fonctionnaire détaché un relais de choix entre le cabinet et l’administration, elle met à mal, dans la pratique, les relations de subordination qui peuvent exister au sein de l’administration, puisque les fonctionnaires détachés occupent au sein du cabinet une position de pouvoir par rapport à leurs supérieurs hiérarchiques dans l’administration. Secundo, la pratique du détachement crée une discontinuité au sein des services administratifs, puisque le fonctionnaire détaché doit être remplacé par un fonctionnaire faisant fonction, qui satisfait peut-être moins aux critères du poste concerné. Ce remplacement peut également être compensé par des répartitions de tâches au sein de l’administration et par une réorganisation. L’administration se voit ainsi privée de ses meilleurs éléments, et les interactions entre administration et cabinet peuvent en être affectées. In fine, il arrive que des cabinets soient davantage renforcés pour pallier le manque laissé par le fonctionnaire détaché. « L’administration n’ayant plus la capacité de soutenir le ministre dans sa politique, le ministre est conduit à renforcer son cabinet. »  [32] Tertio, le détachement est une pratique coûteuse pour l’administration. Le fonctionnaire détaché est toujours payé par son administration d’origine, sans qu’aucune rétrocession ne soit effectuée par le cabinet qui l’emploie, même si ce dernier n’a aucun lien avec le service d’origine  [33]. En effet, dans la pratique, il arrive fréquemment qu’un fonctionnaire soit détaché pour travailler auprès d’un ministre détenteur d’un portefeuille différent de son service. Il est également possible, si ses budgets le permettent, que ce service engage un contractuel pour combler le départ du fonctionnaire détaché, ce qui représente une dépense supplémentaire.

25 Mentionnons encore une pratique qui prend place à la fin de chaque législature et qui a des conséquences lourdes sur le système politico-administratif. Durant cette période, les ministres ont souvent pour habitude de placer certains de leurs collaborateurs dans l’administration en remerciement du travail accompli. Les fonctionnaires détachés se voient alors parachutés à des postes à responsabilité supérieure, accélérant ainsi leur carrière, tandis que les autres membres de cabinet peuvent être recrutés en tant que contractuels. Une administration est ainsi colorée politiquement et inspire donc méfiance au ministre suivant, qui est tenté de renforcer son cabinet  [34].

1.3.2. Les fonctions exercées par les cabinets

26La réglementation fixe comme suit les attributions des cabinets ministériels : « les affaires susceptibles d’influencer la politique générale du gouvernement ou les travaux parlementaires ; les recherches et les études propres à faciliter le travail personnel du ministre, la présentation des dossiers de l’administration, le secrétariat du ministre ; le traitement de son courrier personnel, les demandes d’audience, la revue de la presse »  [35]. Cette description de fonction est à la fois extrêmement vague et restreinte par rapport aux tâches qui incombent de facto aux membres de cabinet. Ce sentiment est partagé par nombre d’auteurs, qui ont donné une liste beaucoup plus précise des nombreuses attributions des cabinets ministériels  [36].

27Les membres de cabinet jouent avant toute chose un rôle de soutien vis-à-vis de leur ministre. Cet appui se décline de la façon suivante.

28 Dans l’élaboration des politiques publiques, les membres de cabinet apportent à leur ministre une aide primordiale à la décision. En effet, même s’il revient normalement à l’administration d’analyser les dossiers sous l’angle de leur faisabilité technique, administrative, juridique et budgétaire, il est d’usage que le cabinet complète ce travail ou s’y substitue. De plus, les syndicats, les fédérations d’entreprises, les ligues et autres groupes de pression sont des interlocuteurs fréquents des cabinets. Leurs membres rencontrent donc les groupes d’intérêts, dont la consultation participe au processus d’élaboration des politiques. Par ailleurs, le cabinet apporte un conseil proprement politique en s’attachant à des critères tels que l’impact de telle ou telle mesure sur l’image du ministre et du parti, son acceptabilité par les instances du parti, les rapports de force au cœur de la coalition gouvernementale, les réactions potentielles de l’opposition. En outre, le cabinet réalise des synthèses critiques des dossiers qui permettent au ministre de participer aux réunions du gouvernement.

29Par ailleurs, les membres des cabinets ministériels participent intensément à la négociation politique. En effet, avant le passage de tout dossier en Conseil des ministres, les membres des cabinets des vice-Premiers ministres ainsi que ceux du ministre compétent pour la matière visée discutent et négocient afin d’absorber un maximum de conflictualité. Ces négociations prennent place lors de réunions appelées « intercabinets » rassemblant donc les experts des différents cabinets de la coalition. Lors de ces réunions, il s’agit aussi parfois de négocier l’empreinte d’un ministre donné sur telle ou telle décision. Ce dernier point peut alors engendrer des dérives. D’une part, il arrive que des textes soumis lors de ces intercabinets se retrouvent dénaturés, chacune des parties présentes souhaitant négocier le texte ligne par ligne sans prendre en compte la cohérence générale de celui-ci. D’autre part, quel que soit le contenu, des accords peuvent être passés. Le soutien de tel cabinet oblige un renvoi d’ascenseur ou, inversement, le blocage de tel dossier induit un blocage futur de la part de la partie demanderesse. Bref, les membres de cabinet interviennent de façon importante dans le processus d’élaboration des politiques publiques.

30Dans l’exécution des politiques publiques, les membres de cabinet jouent également un rôle de premier plan. En effet, le cabinet sert de relais entre le ministre et son administration. Les dossiers qui « remontent » de l’administration sont contrôlés par le cabinet avant d’être soumis au ministre. Inversement, c’est le cabinet qui transmet à l’administration les instructions du ministre et assure le suivi de celles-ci. C’est ainsi que le cabinet s’immisce dans l’exécution des politiques publiques, allant même jusqu’à modifier une analyse réalisée par l’administration et entraînant donc une décision ministérielle différente de celle conseillée par la hiérarchie administrative.

31 Cette immixtion dans les matières de l’administration s’étend aussi à la gestion des services administratifs dont le ministre a la responsabilité. Pour toute décision ministérielle relative à la gestion de ces services administratifs, le cabinet joue un rôle qui ne se limite pas à celui de courroie de transmission mais qui consiste également à conseiller le ministre sur la décision à prendre. De plus, il n’est pas rare de voir les membres de cabinet se réserver notamment le droit de répartir le travail au sein des ministères. Ce faisant, ils contactent directement les conseillers ou attachés auxquels ils souhaitent confier telle ou telle tâche, court-circuitant la ligne hiérarchique des départements et affectant ainsi la communication administrative. L’immixtion des membres de cabinet dans les matières de l’administration ainsi que le court-circuitage de la ligne hiérarchique administrative entraînent potentiellement un sentiment d’irresponsabilité dans le chef des hauts fonctionnaires  [37]. Les dirigeants administratifs sont tentés de ne plus se prononcer sur un dossier ou, plus simplement, de porter une vigilance moindre au contrôle de leur service, étant donné qu’une réévaluation de leur travail est de toute façon effectuée en amont par les cabinets.

32Il en découle, une nouvelle fois, un cercle vicieux, puisque la collaboration intensive des ministres avec leur cabinet peut pousser certains fonctionnaires, exclus du processus décisionnel des politiques publiques et contrôlés par les membres de ce cabinet, à adopter des stratégies d’inertie. Et, de ces stratégies administratives, découlent alors la méfiance des responsables politiques à l’égard des hauts fonctionnaires. Il en résulte un besoin accru, pour un ministre, de se reposer sur son cabinet ministériel pour contrôler les fonctionnaires, voire pour se substituer à eux. Le manque d’implication des hauts fonctionnaires dans leurs tâches s’en trouve dès lors encore potentiellement renforcé.

33 Ces multiples critiques à l’égard des cabinets ministériels sont prises en compte dans le projet de modernisation de l’appareil d’État fédéral.

2.4.1. Les membres des gouvernements Verhofstadt I et II

59Les résistances des ministres s’expliquent par la perte que représente pour eux la transformation de leur entourage. De fait, les cabinets ministériels, dans leur ancienne mouture, font montre d’une loyauté sans faille à l’égard de leur ministre ; c’est d’ailleurs entre autres sur la base de cette loyauté que le ministre recrute ses collaborateurs (cf. supra). À tout moment, le ministre peut se séparer de l’un d’entre eux si celui-ci ne fait pas preuve d’engagement et de loyauté. Cette loyauté à l’égard des ministres est encore renforcée par le fait que ces derniers peuvent, à l’issue de la législature, placer à des postes de choix certains de leurs collaborateurs au sein des ministères en remerciement du travail accompli (cf. supra).

60Cette loyauté est essentielle pour le ministre, et ce pour plusieurs raisons (cf. supra). Primo, les cabinets préparent et négocient, au nom de leur ministre, le consensus pour toute politique publique afin que les différents partenaires de coalition se mettent d’accord. Secundo, les cabinets rendent possible un contrôle étroit des divers services de l’administration et de leurs actions. Leurs membres peuvent en effet suivre tout dossier administratif et s’ingérer dans la gestion des services. Étant donné la responsabilité des ministres devant le Parlement de tout ce qui pourrait advenir dans les ministères placés sous leur tutelle, cette supervision des membres de cabinet sur le travail et le fonctionnement de l’administration est essentielle pour les ministres. En effet, cette responsabilité politique peut engendrer la remise en cause des ministres et peut parfois entraîner la perte du poste ministériel en cas de dysfonctionnement au sein des services. Tertio, les cabinets, via leur cellule de communication, permettent la valorisation des actions de leur ministre auprès de l’opinion publique et contribuent dès lors à sa réélection.

61Par ailleurs, les cabinets ministériels apparaissent également indispensables en raison des liens étroits qu’ils entretiennent avec le parti politique auquel appartient le ministre. En effet, il est important pour tout ministre de conserver l’appui de son parti et de respecter la ligne politique de celui-ci dans l’élaboration des mesures. De par leurs contacts permanents avec le parti, les membres de cabinet peuvent veiller au respect de cette ligne ainsi qu’au soutien des instances du parti envers le ministre.

62Les cabinets jouent donc un rôle majeur dans l’action menée par les ministres. Leur remplacement par des cellules composées principalement de fonctionnaires n’est pas accepté par les responsables politiques, les ministres ne bénéficiant pas d’un dévouement et d’une loyauté de la part des dirigeants de l’administration comparable à ceux des membres de cabinet. Cette différence peut s’expliquer par le fait que le ministre ne peut pas décider à tout moment de se séparer d’un haut fonctionnaire. En outre, le ministre n’est pas assuré que les hauts fonctionnaires de son département entretiennent des liens étroits avec son parti politique. Mais au-delà de ces éléments, il faut souligner, une nouvelle fois, la méfiance des ministres à l’égard de l’administration au moment du lancement du Plan Copernic. Pour rappel, cette méfiance est due aux nominations politiques au sein de l’administration qui prennent place en fin de législature mais également au sentiment d’irresponsabilité de certains hauts fonctionnaires, inspiré par l’immixtion des cabinets dans les matières de l’administration. Celle-ci pousse les ministres à se reposer entièrement sur leur cabinet pour contrôler tout dossier qui remonterait de l’administration et pour élaborer toute politique.

63Au vu de ces arguments, il est aisé de comprendre pourquoi la réglementation des cellules stratégiques connaît nombre de modifications afin que, in fine, cet organe soit complètement réassimilé à un cabinet ministériel. La même logique explique les résistances vis-à-vis du deuxième organe participant au remplacement des cabinets ministériels, le conseil stratégique, dont l’organisation est laissée à l’appréciation des ministres dans la réglementation et qui ne se concrétise pas dans les faits.

2.4.2. Les membres de cabinet

64L’abandon progressif des mesures instaurant la suppression des cabinets ministériels n’est pas uniquement dû aux résistances des ministres, mais également à celles des membres des cabinets ministériels. Ces résistances se comprennent aisément, les mesures imposées par le Plan Copernic signifiant purement et simplement la fin de leurs fonctions. Dès lors, les membres de cabinet négocient, en 2000 et en 2001, des mesures transitoires leur permettant de maintenir leur poste. Pour cela, ils invoquent le péril de la continuité de la législature. Ces mesures transitoires leur permettent de se maintenir en l’état durant tout le temps du gouvernement Verhofstadt I. Ensuite, sous le gouvernement Verhofstadt II, les membres des cabinets ministériels œuvrent à « détricoter » petit à petit les arrêtés portant sur la disparition de leurs fonctions, c’est-à-dire ceux instaurant un conseil et des cellules stratégiques. Leur rôle prépondérant de préparation de toute mesure devant être approuvée au Conseil des ministres (dont, en particulier, leur participation active aux intercabinets) permet aux membres de cabinet de peser lourdement sur la réglementation les concernant, pour finalement la dénaturer.

2.4.3. Les partis politiques de la majorité

65Quant à elles, les résistances des partis politiques de la majorité expliquent l’abandon de l’ambition de placer un et un seul ministre à la tête d’un SPF unique. Jusqu’alors, en effet, la tutelle de différents ministres (issus de partis politiques différents) sur un même ministère assurait aux partis de la majorité une influence dans différentes matières, ainsi qu’un contrôle sur les autres partis de la coalition au pouvoir. Dès lors, l’obligation de placer un SPF sous la tutelle d’un seul membre du gouvernement et de ne plus répartir diverses compétences appartenant à un même SPF entre plusieurs ministres réduirait cette influence partisane. Cela engendre la résistance des partis politiques vis-à-vis de cette mesure et explique in fine l’abandon de celle-ci. Cette résistance s’exerce au travers des vice-Premiers ministres qui, au cours du processus décisionnel gouvernemental, jouent un rôle prépondérant.

66Plus généralement, la dénaturation de la réforme des cabinets ministériels dans la réglementation s’explique par l’attribution du portefeuille de la Fonction publique au PS. Parmi les membres du gouvernement, les socialistes francophones s’avèrent en effet être les plus opposés au Plan Copernic, et ce dès le lancement de la réforme. Les liens étroits entretenus entre le PS et les syndicats, ainsi que le fait que le Plan Copernic ambitionne de modifier certaines conditions de travail pour l’ensemble des fonctionnaires, expliquent en partie cette opposition. En outre, celle-ci semble également trouver son origine dans la volonté limitée du PS de soutenir une réforme censée bouleverser un système auquel ce parti appartient sans interruption depuis plus de dix ans, à l’inverse des partis libéraux et écologistes. Les ministres PS de la Fonction publique ont dès lors été soutenus par leur parti pour proposer des modifications de la réforme, en ce compris des modifications relatives aux mesures portant sur les entourages ministériels.

67Ces modifications sont plus facilement approuvées au sein du gouvernement Verhofstadt II en raison de l’absence de l’initiateur de la réforme, F. Van den Bossche. Dans le gouvernement Verhofstadt I, celui-ci avait joué un rôle prépondérant dans l’élaboration des ambitions du Plan Copernic et, de par sa position privilégiée (il bénéficiait tout à la fois du succès avec lequel il avait réformé l’administration flamande et du soutien du Premier ministre), était parvenu à les faire accepter.

3.1.1. La réforme Beter Bestuurlijk Beleid

72Avant tout, il importe de présenter la restructuration du service public flamand prônée par la réforme BBB. Ce n’est qu’une fois cette réorganisation comprise que le lecteur pourra mesurer le changement ambitionné concernant l’entourage des ministres flamands.

73Cette réorganisation se fonde sur une décentralisation importante des services administratifs, basée sur une division des tâches. Le ministère unique de la Communauté flamande, organisé « matriciellement », autour duquel gravitaient jusqu’alors de nombreux organismes d’intérêt public (vlaamse openbare instellingen, VOI), laisse place à treize domaines politiques homogènes. Ceux-ci sont composés d’un département en charge de l’élaboration des politiques et d’agences autonomisées internes et externes, responsables des tâches liées à l’exécution des politiques. Les agences externes n’appartiennent pas aux ministères à proprement parler : elles sont dirigées par un conseil d’administration et possèdent leur propre personnalité juridique. Cette décentralisation administrative, considérée comme une « trajectoire organisationnelle classique du New Public Management »  [56], est qualifiée d’interne et d’externe puisqu’elle engendre la création de nouveaux organes autonomes mais qu’une partie de ceux-ci se maintient dans les structures existantes, à savoir dans les ministères.

74Telle que présentée, la réorganisation prévoit donc que, désormais, le soutien fourni aux ministres dans l’élaboration des politiques publiques, tâche revenant jusqu’alors aux cabinets ministériels, sera du ressort des fonctionnaires au sein du département de chaque domaine et que l’exécution des politiques sera confiée à des agences internes ou externes autonomisées, ce qui constituera un rempart contre l’immixtion des cabinets dans les matières de l’administration. En outre, il est prévu qu’un nouvel organe politico-administratif sera créé dans chacun des treize domaines politiques homogènes, à savoir le conseil de gestion. Ce dernier sera notamment responsable de la coordination des services administratifs et de la supervision de l’ensemble du processus décisionnel des politiques publiques, de leur élaboration à leur évaluation. Cet organe, tel qu’il est ambitionné, reprendra dès lors également une partie de la charge des cabinets ministériels. Pour que cette nouvelle répartition des tâches soit rendue possible, une diminution importante de l’effectif des cabinets est annoncée. Par ailleurs, à l’instar du Plan Copernic, la réforme BBB prévoit l’obligation de placer un seul ministre à la tête d’un domaine politique homogène et ce, afin que les cabinets ministériels ne soient plus indispensables dans leur rôle de coordination des différents services administratifs.

75La décentralisation de l’administration flamande est réglementée par le décret-cadre de la réforme BBB du 18 juillet 2003  [57], qui prévoit la création d’agences autonomisées internes dans un domaine politique, pour autant que le volume des tâches d’exécution soit suffisant et que les prestations soient mesurables. Ces agences sont dites autonomisées, car elles bénéficient d’une autonomie opérationnelle. Celle-ci concerne la détermination et la modification des structures de l’agence, l’organisation de processus opérationnels en vue de la réalisation des objectifs convenus, l’exécution de la gestion du personnel et l’utilisation des moyens disponibles. Le conseil de gestion est également réglementé par le décret-cadre du 18 juillet 2003. Rassemblant le ministre compétent, assisté de son chef de cabinet, et les hauts fonctionnaires du domaine politique concerné, il est un lieu de concertation entre le niveau politique et le niveau administratif. L’obligation de placer un et un seul ministre à la tête d’un seul domaine politique homogène est également présente dans le décret-cadre du 18 juillet 2003, mais de façon indirecte. En effet, la possibilité d’avoir plusieurs ministres à la tête d’un même domaine politique homogène n’est mentionnée nulle part.

76Au sein de la réglementation relative à la réorganisation du Service public flamand, la diminution drastique du nombre de membres de cabinet n’est pas évoquée. Il faut attendre l’arrêté du gouvernement flamand du 24 juillet 2009 pour que cette réduction des cabinets soit remise à l’ordre du jour  [58]. Cet arrêté fait suite à l’accord du gouvernement flamand Peeters II (CD&V/SP.A/N-VA), conclu en 2009, dans lequel il est mentionné que la réduction des cabinets doit permettre à l’administration flamande de soutenir davantage les ministres flamands dans l’élaboration et dans la mise en œuvre des politiques publiques. Cet arrêté prévoit que le cabinet d’un ministre flamand ne peut se composer de plus de 26 membres, ce nombre étant porté à 41 pour le cabinet du ministre-président et pour ceux des vice-ministres-présidents. En outre, 9 membres supplémentaires peuvent êtres répartis entre les différents ministres du gouvernement en fonction de leurs compétences  [59]. Par ailleurs, l’arrêté précise que les tâches d’appui technique au sein des cabinets (nettoyage, accueil, restauration, expédition, technologies de l’information et de la communication, économat, transport, etc.) peuvent être confiées aux membres du personnel de l’administration flamande.

77En pratique, la nouvelle structure de l’administration flamande (composée de domaines politiques, de départements et d’agences) est mise en place au cours de l’année 2006. Elle est effectivement accompagnée d’une répartition des tâches entre les départements et les agences. Cependant, l’expertise détenue par les organismes d’intérêt public se retrouve davantage dans les agences, ce qui laisse les départements dans l’incapacité d’apporter leur aide aux ministres pour l’élaboration de certaines politiques. Cette incapacité se voit renforcée par le fait que la coordination et la collaboration du département et des agences sont difficiles dans bien des cas. Une absence de clarification des rôles de chacun semble être à la base de cette difficulté. Il faut également noter que, si les agences internes disposent d’une autonomie réelle en matière de gestion des ressources humaines, elles ne bénéficient pas d’une autonomie financière nécessairement accrue par rapport à la situation qui prévalait avant la réforme. Les conseils de gestion, dont la mise en place dépend de la volonté du (des) ministre(s) compétent(s), ne voient pas le jour dans la plupart des domaines politiques ; une des principales causes de cet état de fait semble être le manque d’intérêt des ministres à rencontrer les hauts fonctionnaires au sein d’un organe. Quant à la rationalisation de la relation entre un ministre et son domaine politique, elle n’est guère plus de mise ; ainsi, lors de la formation du gouvernement flamand Leterme (CD&V/VLD/SP.A/Spirit/N-VA) en 2004, plusieurs ministres se retrouvent, comme par le passé, à la tête d’un même domaine politique homogène.

78Conformément à la réglementation, la réduction de l’effectif des cabinets ne prend pas place avant la fin de l’année 2009. Avant cela, tel que l’indique la Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid (CEEO, Commission pour une autorité efficiente et efficace), le nombre de membres de cabinet n’est pas réduit  [60]. Bien au contraire, il semble qu’il augmente entre décembre 2002 et septembre 2006. En outre, la CEEO pointe encore en 2009 les pratiques inchangées des cabinets : « Les cabinets interviennent souvent dans des dossiers purement exécutifs (…), ce qui crée un chevauchement de tâches inutile et inévitable. En outre, ce chevauchement hypothèque les relations de travail entre le sommet de l’administration, le ministre et son cabinet. »  [61]

79Suite à l’entrée en vigueur de l’arrêté du 24 juillet 1999, à la fin de l’année 2009, la réduction de l’entourage des ministres flamands est initiée. De fait, une baisse de plus de 35 % de l’effectif total des cabinets est constatée entre l’année 2008 et l’année 2011  [62]. Toutefois la Cour des comptes nuance cette réduction en raison, d’une part, de la possibilité pour les ministres de bénéficier, pour toute une série de fonctions techniques et logistiques, de l’appui de l’administration (appui non comptabilisé dans les effectifs des cabinets) et, d’autre part, du fait que le nombre de membres de cabinet impliqués dans l’ensemble du processus des politiques publiques, dits conseillers, est resté quasiment inchangé. Dès lors, seul le personnel de soutien technique a significativement diminué au sein des cabinets, ce qui ne permet pas de limiter l’emprise des cabinets dans l’élaboration et dans la mise en œuvre des politiques publiques, ambition qui était pourtant à l’origine de la mesure.

80En 2011, un rapport de la Cour des comptes met en évidence un changement constaté dans la collaboration entre l’administration et les membres de cabinet. D’après cette étude, les hauts fonctionnaires au sein des départements de l’administration jouent un rôle plus important dans l’élaboration et dans la préparation des politiques, en collaborant davantage avec les cabinets, ces derniers gardant cependant la main en la matière. Selon la Cour des comptes, c’est la réforme BBB qui est à l’origine de cette évolution. Mais dans le même temps, la fragmentation et le cloisonnement de l’administration suite à la création d’agences et de départements au sein de celle-ci ainsi que la tutelle de plusieurs ministres sur un même domaine politique compliquent cette collaboration et constituent un frein à l’implication des fonctionnaires dans l’élaboration des politiques publiques.

81Bref, les résultats des mesures introduites en Communauté flamande en vue de transformer les cabinets des ministres flamands apparaissent contrastés. In fine, les entourages ministériels sont restés quasi inchangés, mais ils collaborent davantage avec l’administration.

3.1.2. Comparaison avec la réforme fédérale

82Tout comme ce qui a été constaté lors de l’analyse de la modernisation de l’appareil d’État fédéral, il appert que la réforme BBB n’a guère réussi à imposer de nouvelles façons de travailler aux ministres flamands. Ceux-ci ne se sont pas passés du soutien des membres de leur cabinet pour élaborer les politiques publiques et pour contrôler le travail réalisé par l’administration.

83Ces résultats mitigés trouvent une explication dans les résistances des acteurs qui ont pris part à la réglementation de la réforme et à sa mise en œuvre. Celles-ci sont, en bien des points, comparables à celles relevées au niveau fédéral à l’encontre des transformations proposées par le Plan Copernic. En effet, pour les ministres, la crainte de devoir se séparer d’un entourage loyal et entretenant des liens étroits avec leur parti politique, et capable de négocier en leur nom, de contrôler l’administration, de s’assurer du respect de la ligne de leur parti dans le travail gouvernemental et de faciliter la valorisation de leurs actions auprès des médias et de l’opinion publique a été des plus dissuasives quant à l’adoption réglementaire d’une réduction des conseillers composant les cabinets ministériels. En outre, la méfiance des ministres flamands à l’égard de l’administration en raison d’une politisation de celle-ci – à laquelle ils avaient, à l’instar des ministres fédéraux, eux-mêmes contribué – explique qu’ils ont laissé à leur propre appréciation l’organisation des conseils de gestion au sein de leurs domaines politiques homogènes. Quant aux résistances des cabinets à l’égard de leur propre réduction ou celles des partis vis-à-vis de leur perte d’influence sur différents services administratifs, elles sont également parfaitement comparables à celles qui ont entraîné des modifications substantielles à la réforme des cabinets ministériels fédéraux.

84Toutefois, cette comparaison doit être nuancée. En effet, la réforme BBB a engendré une réorganisation de taille des services, qui a notamment conduit les fonctionnaires à jouir d’une plus grande autonomie en termes de gestion des ressources humaines, ce qui a permis de limiter quelque peu le champ d’intrusion des cabinets dans la gestion des services administratifs. En outre, l’implication nouvelle des hauts fonctionnaires des départements dans la préparation des politiques et leur collaboration plus intensive avec les cabinets ministériels doit être soulignée. Cette implication a été initiée par la réforme BBB, qui a amené à la reconnaissance du rôle des fonctionnaires dans l’élaboration des politiques publiques. Il s’agit là d’un pas posé vers une diminution du monopole des cabinets dans cette fonction, que la réforme fédérale n’a pas franchi.

85Cet aboutissement de la décentralisation des services publics flamands s’explique par le consensus politico-administratif qui a existé autour de cette question. En effet, tant les ministres que les hauts fonctionnaires ont trouvé un intérêt dans cette décentralisation. Pour comprendre ce consensus, il importe de détailler le contexte organisationnel de l’administration flamande qui prévalait avant l’introduction de la réforme BBB. Il explique en grande partie la volonté politique de transformer radicalement le paysage administratif flamand.

86 En effet, un certain chaos organisationnel régnait jusqu’alors en Communauté flamande. Celui-ci était dû aux organismes d’intérêt public, très nombreux en Flandre, dont le rôle tant vis-à-vis du gouvernement que vis-à-vis du Ministère flamand unique n’était pas défini. Des chevauchements de compétences existaient entre ces organismes et le Ministère. De plus, dans de nombreux cas, leur direction échappait aux ministres, qui devaient néanmoins en assumer la responsabilité devant le Parlement flamand. Ces problèmes organisationnels ont été dénoncés à plusieurs reprises par le Parlement flamand entre 1995 et 1999. Dès lors, en 1999, le gouvernement Dewael a voulu réorganiser les structures de l’exécutif et réaffirmer la primauté du politique sur l’ensemble des composantes de ce dernier. Cette volonté politique s’est traduite par le soutien apporté par plusieurs ministres à la décentralisation de l’administration.

87Toutefois, cette réforme n’est pas uniquement due à une volonté politique, comme cela a été le cas pour le Plan Copernic. En effet, elle résulte également d’une volonté de la part des hauts fonctionnaires qui, dès 1993, se sont organisés et ont formé un réseau important : le réseau Management in de Openbare Vlaamse Instellingen(MOVI). Ce réseau, via des contacts avec le Parlement ou avec le gouvernement, a participé et a pesé sur le processus décisionnel des politiques publiques, et spécifiquement sur les mesures relatives aux fonctionnaires et à l’organisation de leurs services. C’est ainsi que les idées du New Public Management ont été véhiculées et ont inspiré les hauts fonctionnaires, qui ont proposé des changements aux responsables politiques. En 1999, l’administration a ainsi pris l’initiative de remettre une contribution aux négociateurs lors de la constitution du gouvernement Dewael, contribution qui a inspiré l’accord gouvernemental et, par la suite, la réforme BBB.

88 La réglementation et la mise en œuvre de la décentralisation des services administratifs flamands résultent donc de la rencontre d’une volonté politique et d’une volonté administrative. Contrairement à l’élaboration de la réforme fédérale, la conception de la réforme BBB n’est pas à imputer aux seuls responsables politiques, mais également aux hauts fonctionnaires qui y ont pris part. Cette implication des hauts fonctionnaires explique sans aucun doute la mise en œuvre effective de la décentralisation des services administratifs, qui a donné naissance aux départements (qui sont formellement en charge de l’élaboration des politiques publiques) et aux agences (dont les dirigeants bénéficient d’une large autonomie de gestion).

3.2.1. L’absence de modernisation globale des systèmes exécutifs

90En 1996, la Communauté française entreprend de fusionner ses deux ministères, afin de créer une seule entité dénommée le Ministère de la Communauté française  [63]. Une volonté de coordination plus fluide des services et de création d’une culture administrative unique sont au cœur de cette fusion. En 2006, un système de mandats pour les hauts fonctionnaires est adopté  [64] après une tentative initiée en 2003 et avortée en 2005  [65].

91Quant à elle, la Région wallonne modernise ses services administratifs en plusieurs étapes  [66]. La première, concrétisée en 2003, introduit un nouveau code de la fonction publique wallonne  [67], instaurant notamment un système de mandats pour les fonctionnaires dirigeants. Ce système connaît une modification de taille en 2006  [68]. L’étape suivante de la modernisation de l’administration wallonne est adoptée le 1^er août 2008. Elle introduit des changements importants au niveau de l’organisation et de la structure de l’administration wallonne, qui fusionne ses deux ministères constitutifs pour former le Service public de Wallonie (SPW).

92Enfin, une dernière étape de modernisation commune à l’administration de la Communauté française et à celle de la Région wallonne peut être mentionnée  [69]. Il s’agit de la création de l’École d’administration publique, fondée le 10 novembre 2011 par un accord de coopération entre les deux entités. Cette institution a notamment pour mission d’organiser la formation des futurs mandataires et donc des futurs dirigeants des deux administrations, en vue de l’obtention d’un certificat de management public délivré par les universités francophones du pays.

93Il importe de souligner que, tant en Communauté française qu’en Région wallonne, aucune mesure censée transformer l’entourage des ministres n’est envisagée : ni le remplacement des cabinets ministériels ni leur diminution drastique. Au contraire, l’ampleur des cabinets ministériels et leurs nombreuses attributions au sein des deux entités sont confirmées dans divers arrêtés  [70], qui ne leur apportent que peu de modifications. Les cabinets des ministres de la Communauté française et de la Région wallonne y sont en charge « [des] affaires susceptibles d’influencer la politique générale du gouvernement ou les travaux parlementaires, [des] recherches et études propres à faciliter le travail personnel des ministres, [de] la présentation des dossiers de l’administration, éventuellement [du] secrétariat du ministre, [de] la réception et [de] l’ouverture de son courrier personnel, [de] sa correspondance particulière, [des] demandes d’audience, [de] la revue de presse »  [71]. À l’instar de la réglementation relative aux cabinets ministériels fédéraux, le caractère extrêmement vague de cette description ne limite en rien les fonctions exercées par les entourages ministériels. Par ailleurs, le nombre maximal de collaborateurs composant un cabinet est également arrêté dans les réglementations mentionnées ci-dessus. Selon le statut des ministres, il va de 41 à 68 collaborateurs à temps plein. Toutefois, ce nombre peut être dépassé lorsque des ministres sont à la fois membres du gouvernement de la Communauté française et du gouvernement wallon, puisque ceux-ci sont dès lors entourés de deux cabinets pour lesquels il est uniquement précisé que le nombre maximal imposé par cabinet doit être réduit de 5 équivalents temps plein.

3.2.2. Des changements n’ayant qu’un impact léger sur les cabinets ministériels

94Si les cabinets ministériels ne font pas l’objet de réformes au sein de la Communauté française et de la Région wallonne, quelques mesures adoptées lors des différentes étapes de la modernisation de l’administration de ces deux entités fédérées n’en ont pas moins un impact sur les entourages ministériels. Celles-ci portent plus particulièrement sur l’élargissement des fonctions remplies par les hauts fonctionnaires, censées empiéter dorénavant sur les attributions des cabinets.

95Dans l’administration de la Communauté française, une mesure est introduite par arrêté du gouvernement en date du 10 juin 2005 afin d’accroître la participation des fonctionnaires dirigeants dans l’ensemble du processus décisionnel des politiques publiques, de leur élaboration à leur exécution  [72]. Cela est censé modifier quelque peu le rôle des cabinets qui, jusqu’alors, monopolisaient l’élaboration des politiques et s’immisçaient dans leur exécution. Cette mesure consiste en une précision apportée aux prérogatives du conseil de direction. Cet organe, qui rassemble tous les hauts fonctionnaires du Ministère et qui est présent depuis le statut du 22 juillet 1996  [73], est désormais autorisé à rendre des avis et à formuler des propositions au gouvernement afin d’alimenter l’élaboration, la mise en application et l’évaluation des politiques publiques. En pratique, il semble cependant que le conseil de direction se limite à un lieu de communication et de concertation administrative, sans peser sur le processus des politiques publiques. Cet organe n’adresse pas de propositions au gouvernement et ne limite en rien les fonctions exercées par les cabinets ministériels au sein des processus décisionnels relatifs aux politiques publiques.

96Pour sa part, la Région wallonne envisage en 2008 de créer des comités exécutifs qui regrouperont, dans chaque direction générale, le directeur général, les inspecteurs généraux, le(s) ministre(s) compétent(s) en la matière et le(s) chef(s) de cabinet  [74]. Cette mesure a pour ambition de développer un dialogue et une concertation politico-administrative visant à assurer la qualité et la mise en œuvre des politiques publiques. Ce faisant, elle pourrait limiter le monopole des cabinets en matière d’élaboration des politiques publiques et les obligerait à prendre en compte les propositions de l’administration. Toutefois, les comités exécutifs n’apparaissent ni dans le code wallon de la fonction publique adopté en 2003, ni dans ses modifications ultérieures. Leurs attributions ne sont dès lors pas définies réglementairement. En pratique cependant, certains comités exécutifs prennent place à partir de 2009. Les ministres n’y prennent généralement pas part. La plupart du temps, ces organes se limitent dès lors à être un lieu d’information pour les hauts fonctionnaires, qui y prennent connaissance des décisions gouvernementales concernant leur matière. De ce fait, ces organes ne limitent en rien les attributions des cabinets ministériels ; à travers l’organisation des comités exécutifs, ces derniers renforcent même le rôle d’écran qu’ils forment entre les hauts fonctionnaires et le(s) ministre(s).

3.2.3. Comparaison avec la réforme fédérale

97Les changements introduits par la Communauté française et par la Région wallonne n’ont pas imposé de transformation aux entourages ministériels de ces deux entités fédérées. Le maintien de l’ampleur et des attributions des cabinets est à imputer, d’une part, à une absence de mesure envisageant la modification des entourages ministériels et, d’autre part, à l’échec de certaines mesures, qui n’ont pas réussi à accroître la participation des hauts fonctionnaires au sein des processus décisionnels des politiques publiques, sur lesquels les membres de cabinet ont gardé la mainmise.

98Si, en pratique, les cabinets se sont maintenus et ont conforté leur position centrale auprès des ministres de la Communauté française et de la Région wallonne, une différence de taille doit être relevée avec le niveau fédéral et avec le niveau flamand. En effet, à l’inverse du Plan Copernic et de la réforme BBB, les changements introduits n’ont pas eu pour ambition de remplacer ou de diminuer drastiquement les cabinets ministériels, et ce tout simplement parce que tant l’organisation que le fonctionnement des systèmes exécutifs des deux entités fédérées n’ont pas été remis en cause.

99Pour comprendre cette importante différence, il convient de mettre en exergue différents éléments du contexte politico-administratif spécifique à la Communauté française et à la Région wallonne, quelque peu différent du contexte fédéral et du contexte flamand.

100Tout d’abord, il n’y a pas eu de volonté politique visant à une réforme d’envergure de l’ensemble des systèmes exécutifs de la Communauté française et de la Région wallonne. Cette situation diffère de celle qui a prévalu au niveau fédéral, où le ministre de la Fonction publique, soutenu par le Premier ministre, a imposé le Plan Copernic aux autres membres du gouvernement. Cette absence de soutien politique à la modernisation de l’appareil étatique s’explique en partie par le manque de continuité dans la tutelle de la Fonction publique au sein des gouvernements de la Communauté française et de la Région wallonne. En effet, pas moins de sept ministres différents ont été successivement en charge de la Fonction publique entre 1999 et 2014 en Communauté française  [75], et quatre en Région wallonne  [76]. En outre, tant en Communauté française qu’en Région wallonne, eu égard à la taille plus réduite de l’exécutif par rapport à celle du gouvernement fédéral, les ministres regroupent dans leur portefeuille ministériel plusieurs compétences, qui varient au fil des législatures et des ministres en place  [77]. L’association de compétences très diverses dans un même portefeuille ministériel permet de supposer que le ministre compétent entre autres pour la Fonction publique ne peut consacrer qu’une attention limitée à ce domaine. De plus, la discontinuité dans la tutelle de la Fonction publique ne favorise nullement l’initiative en la matière et l’engagement d’un ministre dans un projet de modernisation d’envergure.

101Ensuite, la Fonction publique a échu à un ministre socialiste en Communauté française et en Région wallonne, respectivement entre 1999 et 2009 et entre 2004 et 2009. Or, on se rappellera que les ministres socialistes francophones des gouvernements fédéraux Verhofstadt I et II se sont opposés au Plan Copernic, et ce dès le lancement de la réforme (cf. supra). Les différents éléments explicatifs de cette attitude que nous avons relevés au niveau fédéral sont également valables en Communauté française et en Région wallonne ; ils offrent un éclairage sur l’absence de volonté et de soutien politique derrière une réforme d’envergure qui aurait pu envisager la réforme des entourages ministériels. Dès lors, les ministres successifs de la Fonction publique en Communauté française et en Région wallonne ont préféré opter pour des mesures ponctuelles.

102Enfin, les services administratifs de la Communauté française et de la Région wallonne sont de création récente, comparés à l’administration fédérale. Lors de leur installation en 1980, les cabinets ministériels de la Communauté française et de la Région wallonne, méfiants à l’égard de ces administrations inexpérimentées, ont renforcé leurs effectifs par rapport aux cabinets fédéraux, de sorte qu’il n’était pas rare de compter plus de 100 collaborateurs auprès d’un ministre communautaire ou régional. Des cabinets pléthoriques ont dès lors été en mesure de se substituer complètement à l’administration dans de nombreuses matières, laissant nombre de fonctionnaires démotivés et non informés. Ce renforcement du cercle vicieux, également présent au niveau fédéral (cf. supra), a eu un impact sur la modernisation de l’administration envisagée en Communauté française et en Région wallonne. Celle-ci a été, en quelque sorte, adaptée à la situation politico-administrative des deux entités fédérées, au sein desquelles la suppression des cabinets était inenvisageable étant donné leur rôle dans la réalisation de l’action publique et l’incapacité supposée de l’administration à les remplacer.

3.3.1. L’absence de réforme des cabinets ministériels

104Si aucune réforme portant sur les entourages ministériels ne prend place en Région de Bruxelles-Capitale, il importe cependant de mentionner la réglementation en la matière. Celle-ci précise la composition et le fonctionnement des cabinets des membres du gouvernement bruxellois  [78]. Au sein de celui-ci, les attributions des cabinets, invariables, sont déterminées de façon identique aux autres entités. Elles concernent « les affaires susceptibles d’influencer la politique générale du gouvernement ou les travaux du [Parlement] de la Région de Bruxelles-Capitale ; les recherches et les études propres à faciliter le travail personnel du membre du gouvernement ; la présentation des dossiers de l’administration, éventuellement le secrétariat du gouvernement, la réception et l’ouverture de son courrier personnel, sa correspondance particulière, les demandes d’audience, la revue de presse ». Quant à elle, la composition des cabinets est plus réduite qu’au sein des autres entités. Toutefois, elle est en évolution. En effet, si, en 1999, l’effectif total d’un cabinet ministériel bruxellois ne pouvait dépasser 46 membres (nombre porté à 60 pour le cabinet du ministre-président), en 2014, ce seuil est passé à 63 membres (82 pour le cabinet du ministre-président). Dès lors, dans la réglementation, il n’existe aucune volonté de réduire le rôle prépondérant que jouent les entourages ministériels sur l’ensemble du système exécutif.

3.3.2. Comparaison avec la réforme fédérale

105La remise en cause de l’ampleur et des fonctions exercées par les cabinets est encore moins présente en Région de Bruxelles-Capitale qu’aux autres niveaux de pouvoir étudiés. Contrairement aux niveaux fédéral et flamand, aucun remplacement ou diminution des cabinets n’a été envisagé. En outre, la Région de Bruxelles-Capitale n’a même pas considéré la création d’organes visant à impliquer davantage les hauts fonctionnaires dans les processus décisionnels des politiques publiques, afin d’encourager les membres des cabinets à collaborer davantage avec l’administration.

106 Pour expliquer ce constat, les spécificités du contexte politico-administratif bruxellois doivent être évoquées. S’il est, dans une large mesure, comparable à ceux prenant place dans les autres entités, ce contexte est marqué par un élément de taille qui constitue un enjeu politique supplémentaire dont il convient tenir compte : l’enjeu communautaire. Brièvement décrit, celui-ci porte sur l’affirmation et sur l’institutionnalisation du caractère bilingue de la Région de Bruxelles-Capitale. Il fait l’objet de débats politiques intenses et a une grande influence sur l’organisation de l’administration bruxelloise. Ainsi, les recrutements sont soumis à un cadre linguistique qui détermine la répartition des fonctionnaires francophones et néerlandophones. Le calcul de ce cadre est largement contesté et a été annulé à plusieurs reprises, entraînant le gel de tout recrutement statutaire et de toute promotion. Ce contexte communautaire explique en partie l’absence de volonté de la part des mandataires politiques régionaux d’entreprendre une réforme d’envergure de l’administration bruxelloise, dont l’attention est davantage portée sur des questions de clé communautaire dans la répartition des postes.

107 Un second élément pouvant être mobilisé pour expliquer l’absence de réformes des cabinets bruxellois porte sur la taille très réduite de l’administration bruxelloise. En effet, le Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale compte à peine plus que 1 700 agents (statutaires et contractuels confondus). Pour autant, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale est composé de huit membres (cinq ministres et trois secrétaires d’État), issus d’environ cinq à six partis distincts, qui doivent s’accorder et atteindre le consensus pour toute action gouvernementale. En outre, vu le nombre élevé de ministres et de partis en son sein, les différentes compétences du gouvernement bruxellois se trouvent divisées et partagées entre les différents membres de l’exécutif. Ce partage entraîne de nombreux chevauchements au sein des divisions administratives. Dès lors, tout traitement de dossier, qu’il porte sur l’exécution des politiques ou sur la gestion de services, concerne plusieurs ministres. Il en résulte un recours intensif des ministres aux cabinets ministériels, qui négocient intensément pour atteindre le consensus entre les différents partenaires de la coalition.