Notes
-
[1]
Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 modifiant le Traité sur l’Union européenne et le Traité instituant la Communauté européenne, Journal officiel, C 306, 17 décembre 2007.
-
[2]
La fonction de haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité se double du poste de vice-président de la Commission européenne. Elle comporte aussi la tâche de présider le Conseil des Affaires étrangères et comprend en outre les activités diplomatiques exercées jusqu’alors par le commissaire européen aux Relations extérieures. En revanche, contrairement à l’ancienne fonction de haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune, elle ne se double pas du poste de secrétaire général du Conseil de l’Union européenne.
-
[3]
En revanche, le présent Courrier hebdomadaire n’abordera pas les réalisations de C. Ashton en matière d’action diplomatique ou de gestion des crises.
-
[4]
E. POIDEVIN, L’Union européenne et la politique étrangère. Le haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune : moteur réel ou leadership par procuration (1999-2009) ?, Paris, L’Harmattan, 2012.
-
[5]
La « troïka » est constituée du ministre des Affaires étrangères de l’État membre qui assure la présidence du Conseil de l’Union européenne, du secrétaire général du Conseil et haut représentant pour la Politique étrangère et de Sécurité commune, et du commissaire européen chargé des Relations extérieures et de la Politique de voisinage.
-
[6]
J. HOWORTH, « The “New Faces” of Lisbon: Assessing the Performance of Catherine Ashton and Herman Van Rompuy on the Global Stage », in European Foreign Affairs Review, volume 16, n° 3, 2011, p. 305.
-
[7]
Dont Carl Bildt, Tony Blair, Massimo d’Alema, Jaap de Hoop Scheffer, Joschka Fischer, Bernard Kouchner, George Papandreou, Chris Patten, Olli Rehn, Frank-Walter Steinmeier, etc.
-
[8]
C. KADDOUS, « Role and Position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty », in S. GRILLER, J. ZILLER (dir.), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutitonal Treaty?, Vienne, Springer, 2008, p. 207.
-
[9]
Ibidem, p. 208.
-
[10]
Ibidem.
-
[11]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », Lex electronica, volume 15, n° 3, 2011, p. 5.
-
[12]
Cette prise de fonction n’a pas eu lieu en décembre 2009, afin de permettre à la présidence tournante suédoise de s’achever sans changement institutionnel. C’est donc l’Espagne qui a été la première présidence tournante post-Lisbonne.
-
[13]
« Le nouveau haut représentant prendra ses fonctions… en trois étapes », www.bruxelles2.eu, 15 novembre 2009.
-
[14]
S. HIX, B. HØYLAND, The Political System of the European Union, 3e éd., Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2011, p. 35.
-
[15]
N. NUGENT, The Government and Politics of the European Union, 7e éd., Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2010, p. 113.
-
[16]
Décidée au Conseil européen de Cologne en juin 1999, cette réforme a été applicable dès l’entrée en fonction de la Commission Prodi en septembre 1999.
-
[17]
Ibidem.
-
[18]
« Le “boys & girls band” de Lady Ashton. Son cabinet », www.bruxelles2.eu, 29 janvier 2010.
-
[19]
N. NUGENT, The Government and Politics of the European Union, op. cit., p. 113.
-
[20]
Ibidem.
-
[21]
« Le “boys & girls band” de Lady Ashton. Son cabinet », op. cit.
-
[22]
Cinq personnes : James Morison, Edward Bannerman, Lutz Gullner, Michael Jennings et Renate Nikolay.
-
[23]
Deux personnes : Steven Everts et Carl Hallegard.
-
[24]
Ibidem.
-
[25]
« Cabinet of Catherine Ashton », http://eeas.europa.eu, s.d. ; « La PSDC change de tête au cabinet Ashton », www.bruxelles2.eu, 25 mars 2012.
-
[26]
Les groupes de commissaires sont établis pour assurer une préparation efficace de certaines initiatives-clés. Chaque groupe est présidé par un commissaire « en chef » et travaille sur la base d’un mandat attribué par le président de la Commission, qui y définit le rôle et les résultats à fournir. Les groupes de commissaires ne sont pas formés pour prendre des décisions, mais plutôt pour préparer les délibérations du collège des commissaires. Ils incluent à la fois le cabinet du président et le secrétariat général de la Commission (A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon: A Work in Progress », in European Foreign Affairs Review, volume 15, 2010, p. 433).
-
[27]
Ibidem.
-
[28]
Ibidem, p. 432.
-
[29]
Ibidem, p. 433.
-
[30]
C. KADDOUS, « Role and Position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty », op. cit., p. 213.
-
[31]
Cette nouvelle formule de « troïka » ne doit pas être confondue avec celle établie par le Traité d’Amsterdam (cf. supra), qui a été de facto abolie par la création de la fonction de HR (cf. J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », in S. GRILLER, J. ZILLER (dir.), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutitonal Treaty?, op. cit., p. 154).
-
[32]
A. LAMASSOURE, « L’Europe née de Lisbonne : premier bilan », Politique étrangère, volume 3, 2010, p. 539.
-
[33]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 431.
-
[34]
P.-H. D’ARGENSON, « Les enjeux de la création du service diplomatique européen », Politique étrangère, printemps 2010, p. 128.
-
[35]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », www.bruxelles2.eu, 3 décembre 2009.
-
[36]
Ibidem ; P.-H. D’ARGENSON, « Les enjeux de la création du service diplomatique européen », op. cit., p. 130.
-
[37]
« Le pire ennemi de Cathy Ashton… », www.bruxelles2.eu, 30 avril 2010.
-
[38]
J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », op. cit., p. 155.
-
[39]
I. GRÄSSLE, « La création du Service européen d’action extérieure », Question d’Europe, n° 194, 14 février 2011, p. 2. La double casquette a été permise par un marchandage entre le Conseil, qui convoitait les moyens financiers de la Commission, et la Commission, qui souhaitait disposer de possibilités de décision en matière de politique étrangère.
-
[40]
D. THYM, « The Intergovernmental Constitution of the EU’s Foreign, Security & Defence Executive », European constitutional law review, volume 7, 2011, p. 458. Et ce, bien que les liens du HR avec le Conseil et le Conseil européen ainsi que la nature intergouvernementale de la PESC rendent une communautarisation de la PESC hautement improbable (J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », op. cit., p. 155). La vision du gouvernement britannique, exprimée par le Foreign Secretary, est éloquente à cet égard : « Le rôle de commissaire du haut représentant est relativement limité. Sa fonction première est de respecter et faire valoir les volontés du Conseil des ministres » (Ibidem, p. 156).
-
[41]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service européen pour l’action extérieure : vers une diplomatie commune ? », Question d’Europe, n° 184, 25 octobre 2010, p. 3.
-
[42]
« Communication de crises : après le vide, le surplus », www.bruxelles2.eu, 2 mars 2010 ; « Où est allée Cathy Ashton aujourd’hui ? », www.bruxelles2.eu, 3 mars 2011 ; C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 7.
-
[43]
« Le dossier “Vale de Almeida” fait des vagues au Conseil », www.bruxelles2.eu, 22 février 2010.
-
[44]
T. BARBER, « The Appointments of Herman Van Rompuy and Catherine Ashton », Journal of Common Market Studies, volume 48, 2010, p. 64.
-
[45]
« Barroso confirme le lancement de la mission au Niger fin juillet », www.bruxelles2.eu, 7 juin 2012.
-
[46]
« Barroso grille la politesse à Lady Ashton. Pavane pour une absence ? », www.bruxelles2.eu, 19 juin 2012.
-
[47]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service: An Act of Institutional Balance », European Constitutional Law Review, volume 8, n° 2, 2012, p. 251.
-
[48]
Ibidem, p. 250.
-
[49]
Avant le Traité de Lisbonne, le représentant spécial était subordonné à la présidence tournante du Conseil.
-
[50]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 9 ad, article 16, paragraphe 9, du Traité sur l’Union européenne concernant la décision du Conseil européen relative à l’exercice de la présidence du Conseil, article 2.
-
[51]
Ibidem.
-
[52]
Décision 2009/908/UE du Conseil du 1er décembre 2009 établissant les mesures d’application de la décision du Conseil européen relative à l’exercice de la présidence du Conseil, et concernant la présidence des instances préparatoires du Conseil, Journal officiel, L 322, 9 décembre 2009.
-
[53]
Ibidem.
-
[54]
La présidence tournante a aujourd’hui « la tête coupée et un bras tordu », selon l’expression de S. KAJN?, A. GUGGENBÜHL, F. LAVADOUX, « Coping with Multiple Presidencies in the EU: Challenges for National Administrations », EIPAscope, 2011, p. 26.
-
[55]
A. GOSTYN?SKA, D. LISZCZYK, « The “Supporting Presidency”: A Model of the Rotating Presidency’s Activity in the European Union’s External Actions », Bulletin of Polish Institute of International Affairs, volume 55, mai 2011, p. 1.
-
[56]
Ibidem.
-
[57]
S. VANHOONACKER, « The Presidency in EU External Relations: Who is at the Helm? », Politique européenne, volume 35, 2011, p. 161.
-
[58]
P. MORILLAS, « Institutionalization or Intergovernmental Decision-Taking in Foreign Policy: The Implementation of the Lisbon Treaty », in European Foreign Affairs Review, volume 16, 2011, p. 249.
-
[59]
Ibidem, p. 248.
-
[60]
T. CHOPIN, M. FOUCHER (dir.), L’état de l’Union. Rapport Schuman 2010 sur l’Europe, Paris, Lignes de repères, 2010, p. 25.
-
[61]
P. MORILLAS, « Institutionalization or Intergovernmental Decision-Taking in Foreign Policy », op. cit., p. 248.
-
[62]
Ibidem, p. 249.
-
[63]
Ibidem, p. 253.
-
[64]
Ibidem, p. 254.
-
[65]
Ibidem, p. 256.
-
[66]
Ministère belge des Affaires étrangères, « Programme de 6 mois établi par la Présidence belge du Conseil de l’Union européenne (juillet-décembre 2010) ».
-
[67]
Ibidem, p. 57.
-
[68]
C. FRANCK, M. VAN DEURSEN, « La présidence belge du Conseil de l’Union européenne (juillet-décembre 2010) », CRISP, Courrier hebdomadaire, n° 2116-2117, 2011, p. 17.
-
[69]
« Un + un = trois », www.bruxelles2.eu, 24 mai 2011.
-
[70]
C. FRANCK, M. VAN DEURSEN, « La présidence belge du Conseil de l’Union européenne (juillet-décembre 2010) », op. cit., p. 46.
-
[71]
Ibidem.
-
[72]
Ibidem, p. 47.
-
[73]
Le Partenariat oriental est un accord d’association conclu en mai 2009 entre l’Union européenne et l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine.
-
[74]
Ministère hongrois des Affaires étrangères, « Programme de la présidence hongroise de l’UE. Une Europe forte (janvier-juin 2011) ».
-
[75]
« Ashton rend visite à la présidence hongroise pour s’assurer de son soutien », www.bruxelles2.eu, 8 janvier 2011.
-
[76]
Ministère polonais des Affaires étrangères, « Programme de la présidence polonaise du Conseil de l’Union Européenne (juillet-décembre 2011) ».
-
[77]
« Sikorski veut être un bon adjoint de Lady Ashton », www.bruxelles2.eu, 1er juillet 2011.
-
[78]
Ministère danois des Affaires étrangères, « Programme de la présidence danoise du Conseil de l’Union Européenne (janvier-juin 2012) ».
-
[79]
R. ADLER-NISSEN, J. HASSIN NIELSEN, C. SØRENSEN, The Danish EU Presidency 2012: A Midterm Report, Stockholm, Swedish Institute for European Policy Studies, 2012, p. 25.
-
[80]
Ibidem.
-
[81]
« Le Danois Søvndal en doublure de Ashton », www.bruxelles2.eu, 20 janvier 2012.
-
[82]
« Le monde change vite, l’Europe risque de perdre de l’influence, avertit le [ministre des Affaires étrangères] danois », www.bruxelles2.eu, 12 janvier 2012.
-
[83]
R. ADLER-NISSEN, J. HASSIN NIELSEN, C. SØRENSEN, The Danish EU Presidency 2012: A Midterm Report, op. cit., p. 26.
-
[84]
« Le monde change vite, l’Europe risque de perdre de l’influence, avertit le [ministre des Affaires étrangères] danois », op. cit.
-
[85]
Ministère chypriote des Affaires étrangères, « Programme de la présidence chypriote du Conseil de l’Union Européenne (juillet-décembre 2012) ».
-
[86]
Ibidem, p. 7.
-
[87]
J. CATSIAPIS, « Union européenne : les défis de la présidence chypriote. Entretien avec Erato Kozakou-Marcoullis », Politique internationale, volume 136, été 2012, p. 1.
-
[88]
« Pieter De Crem écrit à cette “chère Cathy”, une vraie feuille de route », www.bruxelles2.eu, 20 octobre 2010.
-
[89]
« Les États reprennent l’initiative. Paris, Berlin, Varsovie écrivent à Cathy », www.bruxelles2.eu, 14 décembre 2010.
-
[90]
« Cas Sakineh : l’Europe doit agir plus fort, demande la France », www.bruxelles2.eu, 27 août 2010.
-
[91]
« Cas Sakineh (suite). Ashton dit oui à une réaction commune plus forte », www.bruxelles2.eu, 27 août 2010.
-
[92]
« Nouvel échange de lettres entre Cathy et ce “cher Bernard” », www.bruxelles2.eu, 29 août 2010.
-
[93]
« La lettre de Juppé à Ashton : une réflexion pour être plus réactif et déterminé », www.bruxelles2.eu, 9 mars 2012.
-
[94]
« Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne », www.bruxelles2.eu, 23 mai 2011.
-
[95]
« La meilleure auberge espagnole qui soit ! … Le service diplo européen », www.bruxelles2.eu, 25 mai 2011.
-
[96]
« La lettre des douze sur le service diplomatique européen. Que des “suggestions” ! », www.bruxelles2.eu, 18 décembre 2011.
-
[97]
Décision 2009/937/UE du Conseil du 1er décembre 2009 portant adoption de son règlement intérieur, Journal officiel, L 325, 11 décembre 2009.
-
[98]
H. DE WAELE, H. BROEKSTEEG, « The Semi-Permanent European Council Presidency: Some Reflections on the Law and Early Practice », Common Market Law Review, volume 49, 2012, p. 9.
-
[99]
Ibidem.
-
[100]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 256.
-
[101]
J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », op. cit., p. 154.
-
[102]
M. LEFEBVRE, « Comment mieux affirmer la diplomatie européenne ? », Question d’Europe, n° 202, 18 avril 2011, p. 4.
-
[103]
« Nicolas S. revisite les structures du Traité de Lisbonne. Le sabre et le goupillon ! », www.bruxelles2.eu, 26 mars 2011.
-
[104]
« Ashton dans la ligne de mire de Berlusconi », www.bruxelles2.eu, 20 décembre 2010.
-
[105]
Ibidem.
-
[106]
« Scène de colère au Justus Lipsius : “Retenez vos chevaux, monsieur !” », www.bruxelles2.eu, 15 mars 2011.
-
[107]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », op. cit., p. 9.
-
[108]
F. TERPAN, La politique étrangère, de sécurité et de défense de l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2010, p. 25.
-
[109]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », op. cit.
-
[110]
« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », www.bruxelles2.eu, 11 janvier 2010.
-
[111]
Ibidem.
-
[112]
Ibidem.
-
[113]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », op. cit., p. 16.
-
[114]
« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », op. cit.
-
[115]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », op. cit.
-
[116]
« Catherine Ashton (HR) passera-t-elle les auditions sans casse ? », www.bruxelles2.eu, 17 décembre 2009.
-
[117]
Ibidem.
-
[118]
« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », op. cit.
-
[119]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », op. cit.
-
[120]
Elmar Brok, porte-parole du PPE à la commission Affaires étrangères du Parlement, a estimé à l’issue de l’audition officielle « qu’on ne pouvait pas se permettre une nouvelle crise de la Commission » (« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », op. cit.).
-
[121]
E. WISNIEWSKI, « The Influence of the European Parliament on the European External Action Service », European Foreign Affairs Review, volume 18, n° 1, 2013, p. 99.
-
[122]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 433.
-
[123]
Ibidem, p. 434.
-
[124]
M. KLUTH, J. PILEGAARD, « The Making of the EU’s External Action Service: A Neorealist Interpretation », European Foreign Affairs Review, volume 17, n° 2, 2012, p. 307.
-
[125]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 434.
-
[126]
Ibidem, p. 435.
-
[127]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010.
-
[128]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 435.
-
[129]
G. AVERY, « Europe’s Foreign Service: from Design to Delivery », Policy Brief of the European Policy Centre, novembre 2009, p. 3.
-
[130]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 254.
-
[131]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 3.
-
[132]
G. AVERY, « Europe’s Foreign Service: from Design to Delivery », op. cit., p. 3.
-
[133]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 254.
-
[134]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », op. cit., p. 5.
-
[135]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 433.
-
[136]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 255.
-
[137]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 15 ad, article 27 du Traité sur l’Union européenne.
-
[138]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 434.
-
[139]
Ibidem.
-
[140]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 15 ad, article 27 du Traité sur l’Union européenne.
-
[141]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 259.
-
[142]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 15 ad, article 27 du Traité sur l’Union européenne.
-
[143]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 259.
-
[144]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 435.
-
[145]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS): Analyzing the External Effects of Internal (Dis)Agreement », Journal of Common Market Studies, volume 50, n° 6, 2012, p. 1017.
-
[146]
Ibidem.
-
[147]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 260.
-
[148]
Ibidem.
-
[149]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1017.
-
[150]
E. BROK, G. VERHOFSTADT, « Non-paper on the EEAS », 25 mars 2010.
-
[151]
« Le [Parlement européen] dicte ses trois volontés à Cathy Ashton », www.bruxelles2.eu, 25 mars 2010.
-
[152]
Ibidem.
-
[153]
Ibidem.
-
[154]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 253.
-
[155]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service européen pour l’action extérieure », op. cit., p. 4.
-
[156]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 263.
-
[157]
Ibidem, p. 250.
-
[158]
T. BARBER, « The Appointments of Herman Van Rompuy and Catherine Ashton », op. cit., p. 64.
-
[159]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 250.
-
[160]
T. BARBER, « The Appointments of Herman Van Rompuy and Catherine Ashton », op. cit., p. 64.
-
[161]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 436.
-
[162]
Ibidem.
-
[163]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 260.
-
[164]
Ibidem., p. 261.
-
[165]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 14 sur la Politique étrangère et de sécurité commune.
-
[166]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 261.
-
[167]
Ibidem, p. 262.
-
[168]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1017.
-
[169]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 262.
-
[170]
Ibidem.
-
[171]
Ibidem, p. 266.
-
[172]
Ibidem.
-
[173]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010, p. 6.
-
[174]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 265.
-
[175]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1017.
-
[176]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 262.
-
[177]
Ibidem, p. 262.
-
[178]
Ibidem, p. 267.
-
[179]
Le SEAE doit coopérer avec l’auditeur interne de la Commission afin de veiller à la cohérence de la politique en matière d’audit, notamment pour ce qui est de la responsabilité de la Commission concernant les dépenses opérationnelles. En outre, le SEAE coopère avec l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
-
[180]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 268.
-
[181]
Ibidem, p. 270.
-
[182]
S. DUKE, « The European External Action Service: Antidote against Incoherence? », European Foreign Affairs Review, volume 17, n° 1, 2012, p. 60.
-
[183]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010.
-
[184]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 270.
-
[185]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010, p. 7.
-
[186]
E. BROK, G. VERHOFSTADT, « Non-paper on the EEAS », op. cit., p. 4.
-
[187]
Ibidem.
-
[188]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 273.
-
[189]
Adoption de la décision du Conseil fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure. Projet de déclaration de la haute représentante sur la responsabilité politique, Journal officiel, C 210, 3 août 2010.
-
[190]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 174.
-
[191]
Adoption de la décision du Conseil fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure. Projet de déclaration de la haute représentante sur la responsabilité politique, Journal officiel, C 210, 3 août 2010.
-
[192]
Ibidem, p. 1.
-
[193]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 275.
-
[194]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1018.
-
[195]
549 pour, 78 contre et 17 abstentions.
-
[196]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 436.
-
[197]
Ibidem.
-
[198]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010.
-
[199]
Résolution législative du Parlement européen du 20 octobre 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (COM(2010)0309 – C7-0146/2010 – 2010/0171(COD)), Journal officiel, C 70E, 8 mars 2012 ; Résolution législative du Parlement européen du 20 octobre 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes en ce qui concerne le Service européen pour l’action extérieure, (COM(2010)0085 – C7-0086/2010 – 2010/0054(COD)), Journal officiel, C 70E, 8 mars 2012.
-
[200]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010.
-
[201]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[202]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010, p. 3.
-
[203]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[204]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 437.
-
[205]
Ibidem.
-
[206]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[207]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 440.
-
[208]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[209]
Le Service extérieur comprend « tous les chefs et chefs adjoints des délégations, ainsi que le personnel d’assistance qui leur est directement attaché, l’ensemble des secteurs ou cellules “Politiques” et leur personnel, l’ensemble des secteurs “Information” et “Diplomatie publique” ainsi que leur personnel, l’ensemble des secteurs “Administrations”, sauf personnel chargé de la mise en œuvre des instruments financiers », soit pour ainsi dire les secteurs des délégations de l’Union européenne en lien avec les compétences du HR (politique étrangère, diplomatie) mais pas avec celles de la Commission (instruments financiers).
-
[210]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010, p. 6.
-
[211]
J. HOWORTH, « The “New Faces” of Lisbon », op. cit., p. 316.
-
[212]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010, p. 10.
-
[213]
Ibidem, p. 6.
-
[214]
Principalement entre octobre et décembre 2010, même si les recrutements se sont poursuivis durant l’année 2011.
-
[215]
« L’organigramme du service diplomatique (remis à jour) », www.bruxelles2.eu, 17 décembre 2010.
-
[216]
M. K. D. CROSS, « Building a European Diplomacy: Recruitment and Training to the EEAS », European Foreign Affairs Review, volume 16, 2011, p. 451.
-
[217]
Ibidem, p. 460.
-
[218]
I. GRÄSSLE, « La création du Service européen d’action extérieure », op. cit., p. 4.
-
[219]
Ibidem. Ces critiques ne sont pas partagées par tous. Ainsi, l’eurodéputé Elmar Brok les récuse et justifie la structure hiérarchique du SEAE (E. BROK, « Préjugés, défis et potentiels : une analyse sans idées préconçues du Service européen pour l’action extérieure », Question d’Europe, n° 199, 21 mars 2011, p. 5).
-
[220]
I. GRÄSSLE, « La création du Service européen d’action extérieure », op. cit., p. 4.
-
[221]
« Le Parlement européen dit oui au “Capital”. Tous les détails, ou presque ! », www.bruxelles2.eu, 9 février 2011.
-
[222]
Ibidem.
-
[223]
« Ashton chooses €12-million-a-year EU Headquarters », http://euobserver.com, 27 octobre 2010.
-
[224]
« Le Parlement européen dit oui au “Capital” », op. cit.
-
[225]
« Le service diplomatique européen signe un bail de 30 ans », www.bruxelles2.eu, 10 août 2011.
-
[226]
N. HELWIG, « EU Foreign Policy and the High Representative’s Capability-Expectations Gap: A question of Political Will », European Foreign Affairs Review, volume 18, n° 2, 2013, p. 242.
-
[227]
« À vos cartons ! On déménage », www.bruxelles2.eu, 20 décembre 2011.
-
[228]
« Le Parlement européen dit oui au “Capital” », op. cit.
-
[229]
« À vos cartons ! On déménage », op. cit.
-
[230]
Ibidem.
-
[231]
« L’organigramme du service diplomatique devient… définitif », www.bruxelles2.eu, 28 février 2011.
-
[232]
« Le SEAE aménage son organisation politico-militaire », www.bruxelles2.eu, 26 avril 2012 ; « Le nouvel organigramme du service diplomatique. Toujours aussi touffu », www.bruxelles2.eu, 30 avril 2012.
-
[233]
« Le quatuor du service diplomatique se répartit le travail », www.bruxelles2.eu, 16 février 2011.
-
[234]
« Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne », op. cit.
-
[235]
« La meilleure auberge espagnole qui soit ! », op. cit.
-
[236]
« La lettre des douze sur le service diplomatique européen », op. cit.
-
[237]
« Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne », op. cit.
-
[238]
« La meilleure auberge espagnole qui soit ! », op. cit.
-
[239]
Ministres des Affaires étrangères d’Allemagne, de Belgique, d’Estonie, de Finlande, de France, d’Italie, de Lettonie, de Lituanie, du Luxembourg, des Pays-Bas, de Pologne et de Suède, « Non-paper on the EEAS », 8 décembre 2011.
-
[240]
« La lettre des douze sur le service diplomatique européen », op. cit.
-
[241]
Service européen d’action extérieure, « 2011 Annual Activity Report ».
-
[242]
L’évolution du SEAE n’est cependant pas arrêtée. Ainsi, dans le cadre de la révision à mi-parcours de l’organisation et du fonctionnement de cette institution, le Parlement européen a adopté, le 13 juin 2013, une recommandation au HR, au Conseil et à la Commission.
-
[243]
M. EGEBERG, A.HESKESTAD, « The Denationalization of Cabinets in the European Commission », Journal of Common Market Studies, volume 48, n° 4, 2010, p. 784.
Introduction
1L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne [1], le 1er décembre 2009, a introduit une nouvelle figure sur la scène européenne et internationale : celle du haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Cette fonction se présente comme la nouvelle mouture institutionnelle [2] du poste de haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune qui, créé en 1999 en vertu du Traité d’Amsterdam, a été occupé pendant dix ans par Javier Solana (18 octobre 1999-30 novembre 2009).
2L’introduction de cette nouvelle fonction représente le couronnement, ou du moins la dernière avancée, de la personnalisation institutionnelle de la politique étrangère européenne. Ce processus a été amorcé en 1970 par la Coopération politique européenne (CPE), institutionnalisé en 1993 par le Traité de Maastricht via l’introduction du pilier Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), remodelé par le Traité d’Amsterdam en 1997 et enfin renforcé par le Traité de Lisbonne.
3Si le Traité de Lisbonne a certes défini la fonction de haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, il n’en a toutefois pas précisé les ressorts jusque dans ses derniers détails. Il revenait donc au premier titulaire du nouveau poste, en l’occurrence la Britannique Catherine Asthon, de lui donner réellement corps. Aujourd’hui, trois ans après le début du mandat de C. Asthon, il est donc intéressant d’analyser les relations interinstitutionnelles qui se sont nouées entre la fonction de haut représentant et les diverses instances de l’Union européenne [3].
4Le présent Courrier hebdomadaire se divise en trois chapitres. Le premier chapitre présente un bref historique de la création du poste de haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Le deuxième chapitre étudie les relations interinstitutionnelles qui se sont tissées au sein du système établi par le Traité de Lisbonne. Les relations juridiques édictées par le Traité y sont présentées, ainsi que leur mise en œuvre, les réactions des institutions et les éléments de fonctionnement qui se sont mis en place de facto, à défaut d’avoir été instaurés par traité. Le troisième chapitre analyse les relations interinstitutionnelles européennes qui se sont établies dans le cadre de la mise en place du Service européen d’action extérieure (SEAE). Ce dernier organe, créé par le Traité de Lisbonne et pleinement opérationnel depuis la fin de l’année 2010, est placé sous l’autorité du haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, dont il constitue le service diplomatique.
5La situation présentée est celle arrêtée au 31 décembre 2012.
1. Bref historique de la création de la fonction de haut représentant
6En 1970, les six États de la Communauté économique européenne (République fédérale d’Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas) adoptent le rapport Davignon. Celui-ci met en place la Coopération politique européenne (CPE), qui n’est pas un véritable organe mais un simple espace d’échange diplomatique entre les États de la CEE. La CPE se caractérise par des réunions informelles des ministres des Affaires étrangères, dites « au coin du feu ». Ces réunions ont pour but le partage d’informations entre les capitales, la consultation entre les ministres et, éventuellement, la coordination et la coopération des politiques étrangères nationales. La création de la CPE vise à répondre au besoin croissant d’une connexion entre les relations économiques extérieures et les politiques étrangères des différents États membres. Au fil du temps, la nécessité d’une structure stable s’avère toutefois de plus en plus impérieuse. L’Acte unique européen de 1986 y répond partiellement en formalisant les pratiques de la CPE et en créant un petit secrétariat qui lui est dédié, mais le processus demeure parallèle à la structure communautaire.
7En 1993, le Traité de Maastricht crée le pilier Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), héritier institutionnalisé de la CPE. Les réunions entre les ministres des Affaires étrangères se déroulent désormais au sein même du Conseil de l’Union européenne. Cette institutionnalisation permet une meilleure préparation des travaux, une certaine visibilité et, surtout, un cadre d’action pour l’Union. La PESC reste toutefois séparée du volet économique, bien que celui-ci soit nécessaire à toute action coercitive. Les deux structures relèvent du Conseil, selon deux procédures différentes : communautaire pour les aspects économiques, et intergouvernementale pour la PESC.
8Le traité de Maastricht à peine entré en vigueur, le besoin d’une diplomatie européenne émerge. En effet, les crises à répétition dans les Balkans voient la jeune Union européenne incapable de répondre aux guerres qui se déroulent à ses frontières. Seule la Slovénie est dans une certaine mesure épargnée grâce à l’action européenne ; pour les autres pays nés de l’éclatement de la Yougoslavie, la paix ne vient que par une intervention de l’OTAN, et donc par une coopération avec les États-Unis. Cette intervention américaine indique les limites de l’intervention diplomatique de l’Union européenne.
9Suite aux déboires de l’action européenne en ex-Yougoslavie, les négociateurs du Traité de Maastricht entendent résoudre le triple problème de manque de moyens, de visibilité et d’efficacité de la politique étrangère de l’Union. En effet, l’échec yougoslave est notamment attribué à une importante cacophonie entre États membres. Suite à une proposition française, les Quinze se mettent alors d’accord pour la création d’une nouvelle fonction : celle de haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune. Plus précisément, le titulaire de ce poste se verra attribuer une double casquette : d’une part, celle de haut représentant, devant collaborer à l’élaboration, la préparation et la mise en œuvre de la PESC ; d’autre part, celle de secrétaire général du Conseil de l’Union européenne, devant assurer une certaine continuité des travaux de cet organe.
10Pour ce nouveau poste, les États font appel à une personnalité politique de premier plan : Javier Solana, ancien ministre espagnol des Affaires étrangères et secrétaire général de l’OTAN. La nomination de J. Solana apparaît alors comme une interprétation ambitieuse du Traité d’Amsterdam. Le haut représentant entre en fonction dès 1999. Durant ses dix années de mandat, J. Solana mène avec un certain succès la PESC, en bénéficiant du soutien des États membres [4]. Néanmoins, la situation institutionnelle du haut représentant demeure précaire. En effet, sa visibilité est brouillée, d’une part, par le président de la Commission et, d’autre part, par la « troïka » chargée de représenter l’Union européenne dans ses relations extérieures relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune [5]. En outre, le pilier économique reste toujours séparé de la PESC, ce qui handicape la politique étrangère : celle-ci se trouve relativement dépourvue de moyens et souffre d’incohérences.
11Dès 2001, au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe, s’élabore l’idée d’un ministre européen des Affaires étrangères. Afin de pallier les déficits d’efficacité et de visibilité, ce dernier réunirait les fonctions de la présidence tournante pour les Affaires étrangères et celles du commissaire aux Relations extérieures. Ce ministre des Affaires étrangères représenterait l’Union à l’extérieur, tandis qu’à l’intérieur il ferait office de passerelle entre les piliers communautaire et intergouvernemental. Néanmoins, en 2005, le « non » français et néerlandais met en échec le traité établissant une constitution pour l’Europe, issu de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Le traité est alors renégocié et renommé Traité de Lisbonne. Quant à lui, le ministre européen des Affaires étrangères est baptisé haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, mais ce changement de terminologie ne modifie guère la fonction prévue. Signé en 2007, le Traité de Lisbonne entre en vigueur le 1er décembre 2009.
12Pour pourvoir au nouveau poste (qui se double de la fonction de vice-président de la Commission), les États membres s’accordent sur un profil type : une femme de gauche issue d’un grand État membre. Il s’agit d’assurer un équilibre face à José Manuel Barroso, président de la Commission européenne depuis novembre 2004, et Herman Van Rompuy, choisi pour devenir le président du Conseil européen à partir de janvier 2010, qui sont tous deux des hommes de droite issus de petits États membres. Après des négociations qualifiées par certains d’EUbuesques [6] et durant lesquelles plusieurs profils de haut niveau ont été écartés [7], le Conseil européen du 19 novembre 2009 nomme la Britannique Catherine Ashton.
13Issue du Parti travailliste, C. Ashton fait partie de l’entourage de Tony Blair, ancien Premier ministre du Royaume-Uni. En 1999, elle a été nommée pair à vie de la Chambre des Lords en raison de son titre de baronne Ashton of Upholland. De 2001 à 2007, elle a successivement été sous-secrétaire d’État parlementaire (c’est-à-dire ministre de troisième ordre) au Département de l’Éducation et des Compétences, au Département des Affaires constitutionnelles et au Ministère de la Justice. En juin 2007, le Premier ministre britannique Gordon Brown l’a nommée leader de la Chambre des Lords (c’est-à-dire ministre chargée des relations entre le gouvernement et la Chambre des Lords) ; à ce titre, elle s’est vue confier la responsabilité de conduire l’approbation du Traité de Lisbonne au sein de cette assemblée. Le 6 octobre 2008, sa carrière a pris un tournant international lorsqu’elle a été désignée commissaire européenne au Commerce en remplacement du Britannique Peter Mandelson.
14Lorsqu’elle accède au poste de haute représentante de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, C. Ashton n’a donc guère d’expérience en diplomatie et en politique étrangère. Sa nomination fait dès lors couler beaucoup d’encre dans les médias et dans les milieux europhiles, qui déplorent ce qu’ils considèrent comme le signe d’un manque d’ambition de l’Union européenne.
2. Le haut représentant dans le système institutionnel européen post-Lisbonne
15La fonction de haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité est instaurée par l’article 18 du Traité de Lisbonne :
« 1. Le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission, nomme le haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.
2. Le haut représentant conduit la Politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique et l’exécute en tant que mandataire du Conseil. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune.
3. Le haut représentant préside le Conseil des Affaires étrangères.
4. Le haut représentant est l’un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union. »
17Le haut représentant n’est pas une institution au sens de l’Union européenne, mais il est néanmoins une institution au sens large. Il est en relation avec cinq institutions européennes, à des degrés divers et selon des modalités différentes : la Commission européenne (ci-après dénommée la Commission), le Conseil de l’Union européenne (ci-après dénommé le Conseil), le Conseil européen, le Parlement européen et la Cour de Justice de l’Union européenne.
2.1. La procédure de nomination et de démission
18Complexe, la procédure de nomination du haut représentant (HR) implique la participation de différentes institutions européennes actives dans l’action extérieure de l’UE [8]. Le Traité de Lisbonne prévoit que le HR est nommé par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l’accord du président de la Commission. Le Parlement européen prend aussi part à la procédure. En effet, le HR étant également vice-président de la Commission (VP), il est sujet à un vote d’approbation du Parlement.
19Le Traité ne contient aucune indication quant à la durée du mandat du HR. Cependant, il est logique de présumer que, étant donné son statut de VP, il est investi d’un mandat de même durée que les autres membres de la Commission, c’est-à-dire cinq ans [9].
20Le Conseil européen peut mettre fin au mandat du HR en statuant à la majorité qualifiée. De son côté, le président de la Commission peut demander au HR de lui présenter sa démission. À la suite de la demande du président de la Commission, la décision est prise par le Conseil européen à la majorité qualifiée. En outre, comme la Commission est responsable devant le Parlement, ce dernier peut adopter une motion de censure entraînant la démission obligatoire de tous les commissaires, en ce compris le HR. Cette démission s’applique alors pour les fonctions du HR au sein de la Commission. Quant à savoir si cette démission entraîne la fin de sa présidence du Conseil des Affaires étrangères, le Traité de Lisbonne n’en fait pas mention. En principe, même si le HR démissionne de ses fonctions au sein de la Commission à la suite d’une motion de censure adoptée, il peut continuer à exercer les fonctions dont il est investi dans d’autres institutions européennes [10].
21C’est le 19 novembre 2009, lors d’un sommet extraordinaire convoqué à Bruxelles par la présidence tournante suédoise, que Catherine Ashton a été nommée HR [11]. En raison de son caractère multi-institutionnel, la prise de fonction officielle de ce poste s’est déroulée en trois étapes. Tout d’abord, en décembre 2009, C. Ashton a succédé à la fonction de haut représentant précédemment occupée par Javier Solana. Ensuite, en janvier 2010, elle a présidé son premier Conseil des Affaires étrangères [12]. Enfin, en février 2010, elle a été officiellement désignée commissaire par l’approbation du Parlement européen, après la décision du Conseil européen de novembre 2009 [13].
2.2. Le cabinet de C. Ashton
22Chaque commissaire européen est secondé par un cabinet ayant pour but de l’assister dans l’exercice de ses fonctions. Ce cabinet est investi de cinq fonctions. Primo, filtrer les demandes des partis politiques et des groupes d’intérêts adressées au commissaire. Secundo, conseiller le commissaire en s’érigeant comme une alternative aux fonctionnaires européens. Tertio, contrôler et surveiller les directions générales (DG) placées sous la responsabilité du commissaire. Quarto, assurer la coordination et résoudre les conflits entre les différents commissariats [14]. Quinto, protéger les intérêts du pays du commissaire [15].
23Jusqu’à la réforme opérée sous la commission Prodi en 1999 [16], les cabinets étaient le reflet des tendances nationales et partisanes des commissaires ; elles tendaient par ailleurs à une inflation incontrôlée des effectifs. La réforme a abouti à trois règles : le chef de cabinet doit être d’une autre nationalité que son commissaire, le nombre de conseillers officiels est limité à six (sauf pour le président de la Commission) et les cabinets doivent être localisés près de leur direction générale respective. Chaque cabinet doit aussi être composé d’au moins trois nationalités différentes [17].
24Catherine Ashton étant à la fois HR et VP, elle a obtenu une dérogation concernant le nombre de ses conseillers, qui a été fixé à onze [18]. Ce nombre est inférieur à celui dont bénéficiait son prédécesseur, Javier Solana (quinze personnes, y compris deux assistants) [19]. L’équipe complète de Catherine Ashton totalise une vingtaine de personnes comprenant conseillers, assistants, secrétaires et porte-paroles. À titre de comparaison, l’équipe du président de la Commission, José Manuel Barroso, se compose d’une trentaine de personnes (dont douze conseillers) [20].
25L’organisation du cabinet de C. Ashton correspond à la composition classique des cabinets de commissaire. Chaque conseiller est chargé d’un portefeuille thématique ou géographique, et doit surveiller les autres dossiers de la Commission [21]. Le cabinet travaille dans le bâtiment Berlaymont, en face du Service européen d’action extérieure (SEAE). Outre son cabinet, C. Ashton est par ailleurs entourée également de conseillers délégués et nommés au SEAE (cf. infra).
26Le cabinet de C. Ashton a évolué au fil des années (cf. Annexe). On peut distinguer trois périodes. Établi dès l’investiture de la HR en décembre 2009, le premier cabinet allie à la fois des anciens conseillers de C. Ashton lorsqu’elle occupait le poste de commissaire européen au Commerce [22], des hommes de J. Solana [23] et des diplomates issus des institutions européennes, des États membres ou d’une action sur le terrain, notamment dans les Balkans. Ce premier cabinet est majoritairement composé de Britanniques et de personnes originaires de pays nordiques (Danemark, Finlande, Suède). On note aussi la présence d’un conseiller espagnol, Pelayo Castro-Zuzuarregui, ancien assistant personnel du président du gouvernement espagnol, José Luis Zapatero ; il pourrait s’agir là d’un choix stratégique de C. Ashton, alors que la présidence espagnole du Conseil va débuter le 1er janvier suivant, qui sera la première présidence tournante amputée de la présidence des Affaires étrangères. Une première modification est opérée en octobre 2010 [24]. Un Grec, Alexandros Yannis, et une Britannique, Alexandra Knapton, ancienne secrétaire privée de C. Ashton lorsque cette dernière était sous-secrétaire d’État parlementaire, rejoignent l’équipe.
27La dernière composition du cabinet date du début de l’année 2012 [25]. Lors de ce dernier remaniement, l’évolution est nette. Seul subsiste le noyau dur : James Morrison et Edward Bannerman, tous deux Britanniques et anciens conseillers de C. Ashton lorsqu’elle était commissaire au Commerce. Le premier est chef de cabinet depuis décembre 2009 (C. Ashton a obtenu une dérogation pour que son chef de cabinet puisse être de la même nationalité qu’elle). Le second est responsable des dossiers sensibles pour le Royaume-Uni : le marché intérieur et les relations transatlantiques. Le nouveau cabinet reste marqué par une majorité britannique et nordique (six membres) et voit le départ des anciens hommes de J. Solana ainsi qu’une diminution du nombre des anciens conseillers de C. Ashton (deux contre cinq auparavant).
28L’analyse de la composition de l’équipe de C. Ashton démontre que, si les débuts ont été marqués par une approche prudente (en rassemblant d’anciens collaborateurs de C. Asthon et de J. Solana), le cabinet s’est progressivement affranchi de son passé commercial et de l’héritage de J. Solana pour s’adapter à la nouvelle fonction de HR.
2.3. La Commission européenne
29Le HR est un membre à part entière de la Commission, en qualité de vice-président. À ce titre, il est responsable de la gestion des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union européenne. Il assure donc la cohérence de l’action des trois commissariats suivants : Élargissement et Politique européenne de voisinage ; Développement ; Coopération internationale, Aide humanitaire et Réaction aux crises.
30Le 16 avril 2010, le collège des commissaires a approuvé la création d’un groupe de commissaires [26] en charge des Relations extérieures. Présidé par le HR (Catherine Ashton), il comprend le commissaire à l’Élargissement et à la Politique européenne de voisinage (Štefan Füle), le commissaire au Développement (Andris Piebalgs), le commissaire à la Coopération internationale, à l’Aide humanitaire et à la Réaction aux crises (Kristalina Georgieva), le commissaire au Commerce (Karel De Gucht), le commissaire aux Affaires économiques et monétaires (Olli Rehn) [27].
31Le rôle de prima inter pares qui a ainsi été confié au HR pour coordonner ces différents commissaires n’est pas prévu dans les traités. En effet, le Traité de Lisbonne ne permet pas de hiérarchie formelle parmi les commissaires, le président excepté ; c’est donc par les acteurs eux-mêmes que le rôle spécial du HR a été reconnu [28]. Par ailleurs, si le HR n’est pas le seul VP de la Commission (qui en compte six), il apparaît comme le plus important d’entre eux eu égard à sa participation au Conseil européen et au Conseil des Affaires étrangères [29].
32Le HR détient un droit à l’initiative, à la fois comme HR et comme VP. En tant que HR, il peut, selon l’urgence, avec ou sans l’accord de la Commission, soumettre toute question, initiative ou proposition relative à la PESC au Conseil. Dans le cadre des aspects économiques de l’action extérieure de l’Union européenne, c’est-à-dire principalement les mesures restrictives qui peuvent être adoptées pour diminuer voire interrompre, en partie ou complètement, les relations économiques ou financières avec un État ou groupe tiers, le Conseil décide à la majorité qualifiée sur une position conjointe du HR et de la Commission. Le droit d’initiative attribué au HR est systématiquement partagé avec la Commission [30]. Toutefois, le HR peut agir sans l’accord de la Commission pour la PESC dans les cas exigeant une décision rapide. Il convoque alors une session extraordinaire du Conseil dans les 48 heures ou, en cas de nécessité absolue, dans les plus brefs délais, de sa propre initiative ou sur demande d’un État membre.
33Par ailleurs, quant à la conclusion des accords internationaux traitant exclusivement de la PESC, avec des tiers ou des organisations internationales, c’est soit la Commission, soit le HR qui présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations et désignant, en fonction de la matière de l’accord envisagé, le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union.
34Le HR partage aussi avec la Commission le rôle de représentation externe de l’Union dans les matières autres que la PESC. En effet, depuis le Traité de Lisbonne, la représentation extérieure de l’Union européenne est assurée par une nouvelle « troïka » [31] (ou « triumvirat » [32]) comprenant le président du Conseil européen, le président de la Commission et le HR.
35Conjointement avec la Commission, le HR est responsable de la coopération entre l’Union européenne et les organisations internationales comme le Conseil de l’Europe, l’Organisation des Nations unies (ONU) et ses organes, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et l’Organisation de coopération et de dévelop-pement économique (OCDE).
36La position multi-institutionnelle du HR a pour but d’apporter plus de cohérence à la politique étrangère de l’Union européenne [33]. Néanmoins, si elle offre à son détenteur de nombreuses possibilités, cette position s’accompagne aussi de certains revers. Le HR étant à la fois membre du Conseil et de la Commission, il se doit d’être loyal envers chacune de ces deux institutions, pourtant rivales. En outre, le double rattachement du HR ne signifie pas que celui-ci se trouve à égale distance du Conseil et de la Commission. Le HR n’est pas un acteur « indépendant » au sens où l’entendent les commissaires européens ; il est avant tout un missus dominicus des États, dont la qualité de commissaire s’efface chaque fois qu’il fait prévaloir son mandat du Conseil. Son titre de commissaire a en théorie pour fonction première de lui donner autorité sur les services de la Commission compétents pour l’action extérieure, et non de le soumettre à la collégialité des commissaires ou à l’autorité du président de la Commission, dans une optique de soustraction du mandat des États donné via le Conseil. Au contraire, son double rattachement institutionnel doit doter le HR d’une large marge de manœuvre au sein de chacune de ces institutions, et plus particulièrement au sein de la Commission [34]. Néanmoins, cette approche reste théorique et ne prend pas en compte l’équilibre des pouvoirs qui naîtra de la pratique institutionnelle.
37Dans la pratique, la nomination de Catherine Ashton et sa prise de fonction traduisent un engagement plutôt pro-Commission. Tout d’abord, C. Ashton a été commissaire dans la Commission Barroso I d’octobre 2008 à novembre 2009. En outre, le choix des membres de son cabinet de HR a tout d’abord fait la part belle à ses anciens collaborateurs du commissariat au Commerce. Catherine Ashton a elle-même confirmé en plusieurs occasions sa volonté de rester commissaire avant tout : en faisant le choix symbolique d’installer son bureau au sein de la Commission [35], puis en faisant part, dans ses premières déclarations, de son souhait de se concerter sur les thèmes importants avec ses « collègues » commissaires [36].
38Le fait que C. Ashton ait affiché dès sa prise de fonction une loyauté allant de prime abord à la Commission peut s’expliquer par l’absence de structure pour sa nouvelle fonction et par son manque d’expérience en matière de politique étrangère. Aujourd’hui, force est de reconnaître que C. Ashton a modéré sa fidélité sans faille à la Commission.
39La loyauté de C. Ashton envers la Commission n’a pas toujours été réciproque. La presse a même qualifié la seconde de « pire ennemi » de la première [37]. Si cette expression est certes exagérée, il est vrai qu’elle repose sur des faits bien réels, relatifs à l’attitude du président de la Commission, J. M. Barroso, à l’égard de C. Ashton.
40À cet égard, l’action de J. M. Barroso prend place dans la lutte institutionnelle qui se joue entre le Conseil et la Commission, et dont C. Ashton s’avère être la première cible. D’une part, la Commission s’inquiète de la perte de son droit d’initiative et voit dans la création du poste de HR un cheval de Troie du Conseil [38]. En effet, le principe de l’affiliation du HR à la fois au Conseil et à la Commission (« double casquette ») permet entre autres au Conseil d’avoir accès aux 8 milliards d’euros de fonds communautaires, en échange de la responsabilité politique du HR [39]. D’autre part, le Conseil voit le HR comme un cheval de Troie de la Commission [40].
41Inquiet de cette perte de pouvoir, le président de la Commission a tenté de limiter les prérogatives du HR afin de garder C. Ashton dans son giron. Le passé de commissaire de C. Ashton a facilité le maintien d’une tutelle relative sur le poste du HR. Usant de son pouvoir d’attribution des portefeuilles au sein du collège des commissaires, J. M. Barroso a veillé dans un premier temps à ce que trois commissaires encadrent C. Ashton dans son champ de responsabilité sur la politique extérieure : le commissaire à l’Élargissement et à la Politique européenne de voisinage, le commissaire au Développement et le commissaire à la Coopération internationale, à l’Aide humanitaire et à la Réaction aux crises. J. M. Barroso s’est également assuré que la politique commerciale, domaine de compétence exclusif de l’Union, soit exclue des attributions de la vice-présidente [41].
42Dans un second temps, la création officielle des groupes de commissaires a permis à C. Ashton d’avoir un pied dans les affaires commerciales et monétaires de l’action extérieure de l’Union. En effet, le groupe de commissaires pour les relations extérieures comprend les trois commissariats précédents, ainsi que le commissaire au Commerce et le commissaire aux Affaires économiques et monétaires. Néanmoins, J. M. Barroso a continué de superviser ce groupe de commissaires, puisque chaque groupe de commissaires doit travailler selon un mandat définissant les buts et résultats à atteindre, qui est délivré par le président de la Commission. En outre, les groupes ne peuvent prendre de décision ; ils restent cantonnés à la préparation des délibérations du collège des commissaires. De même, les groupes doivent inclure le cabinet du président et le secrétariat général de la Commission. Grâce au groupe de commissaires pour les relations extérieures, J. M. Barroso a dès lors pu garder un œil sur le travail du HR et limiter son autonomie.
43Le fait que d’autres commissaires soient associés aux tâches du HR renforce certes la cohérence de l’action extérieure de l’Union, mais il déforce la visibilité du HR. À plusieurs occasions en effet, la coordination pour la représentation n’a pas été efficace et les commissaires se sont livrés à des conflits de visibilité [42], nuisant à l’image de l’Union européenne et aux ambitions du Traité de Lisbonne.
44La nomination de João Vale de Almeida, ancien chef de cabinet du président de la Commission J. M. Barroso, comme ambassadeur de l’Union européenne aux États-Unis (février 2010) a également été considérée comme une tentative de J. M. Barroso de restreindre les pouvoirs du HR [43]. Bien que le président de la Commission était techniquement en droit de se charger de cette nomination, puisque le SEAE n’était pas encore tout à fait opérationnel (cf. infra), cette décision n’en a pas moins constitué le placement d’un membre loyal de Commission au plus prestigieux poste d’ambassadeur, permettant dès lors aux États-Unis une ligne directe avec la Commission, plutôt qu’avec le HR et le SEAE [44]. De même, l’annonce du lancement de la mission PSDC Niger par J. M. Barroso devant le Premier ministre nigérien en visite à Bruxelles (juin 2012) [45] peut aussi être considérée comme une tentative de limiter les pouvoirs et la visibilité du HR. En effet, dans un strict respect des compétences, c’était à ce dernier d’annoncer le déploiement prochain d’une mission civile au Niger [46].
45En outre, avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, J. M. Barroso a transféré la politique européenne de voisinage du portefeuille du commissariat aux Relations extérieures à celui de commissaire à l’Élargissement. Lors de son entrée en fonction, C. Ashton, reprenant les fonctions de commissaire aux Relations extérieures (poste désormais supprimé, les fonctions y afférentes ayant été intégrées au poste de HR en sa qualité de VP), a donc été dépossédée de la politique européenne de voisinage. J. M. Barroso n’a pas fourni d’explication sur le changement qu’il avait opéré, mais il a demandé au commissaire à l’Élargissement et à la Politique européenne de voisinage, Štefan Füle, de développer des alternatives « crédibles et attractives » à l’élargissement pour les pays voisins qui ne deviendront pas membres de l’Union : « C’est pourquoi une politique européenne de voisinage est aussi importante et pourquoi je crois qu’elle mérite une attention supplémentaire qui ne pourra se réaliser qu’avec la coopération entre vous et la HR. » [47] Certes ce transfert apporte une certaine cohérence pour l’action extérieure et, surtout, envoie un signal fort aux pays voisins de l’Union européenne ; il n’en demeure pas moins une érosion des prérogatives du HR.
46Enfin, J. M. Barroso a déclaré que bien que le HR soit VP, le HR ne peut pas remplacer le président de la Commission en cas d’absence. Dans un tel cas, l’intérim est assuré par les autres vice-présidents, dont l’ordre de préséance est établi par le président lui-même. J. M. Barroso s’est justifié de cette décision en invoquant les fonctions spécifiques du HR, notamment au Conseil, qui ne lui permettent pas une fonction supplémentaire [48]. Certes le raisonnement est logique, mais il reste que la décision de J. M. Barroso amoindrit le rôle de VP dévolu par le Traité de Lisbonne au HR.
2.4. Le Conseil de l’Union européenne
47L’Union veille à la cohérence entre les différents domaines de son action extérieure, ainsi qu’entre ceux-ci et ses autres politiques. Le Conseil et la Commission, assistés par le HR, assurent cette cohérence et coopèrent à cet effet. La double casquette du HR a pour but d’améliorer cette cohérence. Outre son rôle de VP, le HR préside le Conseil des Affaires étrangères. Le Conseil participe à l’élaboration de la Politique étrangère et de sécurité commune et prend des décisions nécessaires à la mise en œuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen.
2.4.1. Les fonctions au sein du Conseil
48À titre de mandataire pour le Conseil, le HR conduit la Politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique et l’exécute. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune. Il assure la mise en œuvre des décisions qu’adoptent le Conseil européen et le Conseil pour la PESC. Notons que le pouvoir d’initiative conféré au HR par le Traité de Lisbonne tranche avec la situation du haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune qui existait du temps du Traité d’Amsterdam. Néanmoins, l’unanimité reste la règle de la prise de décision pour la PESC, bien que le Traité de Lisbonne ait donné au HR le droit d’initiative et ait introduit quelques avancées pour l’usage de la majorité qualifiée.
49Au sein du Conseil des Affaires étrangères, le HR est également investi d’un rôle de médiateur. En effet, si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale vitales qu’il expose, il a l’intention de s’opposer à l’adoption d’une décision devant être prise à la majorité qualifiée, il n’est pas procédé au vote. Le HR recherche alors, en étroite consultation avec l’État membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci. Si la conciliation échoue, le Conseil, à la majorité qualifiée, peut renvoyer l’affaire au Conseil européen, qui sera saisi de la question et devra statuer à l’unanimité à son sujet.
50Le Conseil et le HR doivent en outre s’assurer que les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle, et qu’ils respectent l’action de l’Union dans ce domaine. Le Conseil et le HR doivent aussi veiller à ce que les États membres n’agissent pas contrairement aux intérêts de l’Union ou de manière susceptible de nuire à son efficacité dans ses relations internationales.
51Le Traité de Lisbonne prévoit que, sur proposition du HR, le Conseil peut nommer un représentant spécial et lui confier un mandat relatif à des sujets politiques particuliers. Le HR supervise ce représentant spécial dans l’exercice de son mandat [49].
52Le Traité de Lisbonne précise aussi que l’Union doit s’équiper des moyens civils et militaires aptes à lui permettre de mener à bon terme sa politique de sécurité et de défense commune. En d’autres termes, l’Union peut mener des missions en dehors de son territoire afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. À cet égard, le rôle du HR est de veiller à la coordination des aspects civils et militaires de ces missions, sous l’autorité du Conseil et en contact étroit et permanent avec le Comité politique et de sécurité (COPS). Sur proposition du HR ou sur initiative d’un État membre, le Conseil, statuant à l’unanimité, adopte les décisions portant sur le lancement d’une telle mission.
53Les États membres souhaitant participer à la coopération structurée permanente, et qui remplissent les critères et souscrivent aux engagements en matière de capacités militaires repris au protocole sur la coopération structurée permanente, notifient leur intention au Conseil et au HR.
54Bien que le Conseil ne soit pas impliqué dans la procédure de nomination du HR, il peut, statuant à la majorité simple, adresser une requête à la Cour de Justice de l’Union européenne lui enjoignant de déclarer le HR, comme membre de la Commission, démissionnaire puisqu’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou a commis une faute grave.
2.4.2. La structure du Conseil
55Les fonctions mentionnées ci-dessus concernent le rôle du HR dans le Conseil des Affaires étrangères, dont il est le président. Néanmoins, le Conseil des Affaires étrangères, tout en n’étant qu’une des formations du Conseil, n’est aussi que la partie émergée de l’iceberg. En effet, les réunions sont avant tout préparées dans les groupes de travail de la structure interne du Conseil. Alors que le Traité de Lisbonne indique que le HR préside le Conseil des Affaires étrangères, concernant la structure du Conseil, il mentionne seulement que la présidence du COPS est assurée par un représentant du HR [50].
56Le Traité indique que la présidence des organes préparatoires des formations du Conseil relève du membre du groupe qui assure la présidence de la formation concernée, hormis pour le Conseil des Affaires étrangères et sauf décision contraire [51]. Par ailleurs, une décision du Conseil du 1er décembre 2009 a statué sur les instances préparatoires du Conseil des Affaires étrangères qui sont désormais elles aussi présidées par un représentant du HR [52]. En voici le contenu.
57Les cinq instances préparatoires travaillant dans le domaine de la PSDC sont présidées par un représentant du HR : le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM), le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE), le groupe de travail militaire (groupe CMUE), le groupe « Politique européenne de l’armement » (POLARM) et le groupe politico-militaire (PMG). De même, la plupart des instances préparatoires horizontales travaillant dans le domaine de la PESC sont présidées par un représentant du HR : le groupe « Affaires administratives et protocole PESC » (COADM), le groupe « Exportations d’armes conventionnelles » (COARM), le groupe « Désarmement global et maîtrise des armements » (CODUN), le groupe « Droits de l’homme » (COHOM), le groupe « Non-prolifération » (CONOP), le groupe « Nations unies » (CONUN), le groupe « OSCE et Conseil de l’Europe » (COSCE), le groupe ad hoc « Processus de paix au Moyen-Orient » (COMEP) et le groupe de réflexion dirigé par la politologue britannique Kalypso Nicolaïdis (dit groupe Nicolaïdis). Enfin, toutes les instances préparatoires géographiques sont également présidées par un représentant du HR : le groupe « Afrique » (COAFR), le groupe « Asie/Océanie » (COASI), le groupe « Europe orientale et Asie centrale » (COEST), le groupe « Amérique latine » (COLAT), le groupe « Mashreq/Maghreb » (COMAG/MAMA), le groupe « Moyen-Orient/Golfe » (COMEM/MOG), le groupe « Relations transatlantiques » (COTRA) et le groupe « Région des Balkans occidentaux » (COWEB).
58Pour sa part, la présidence tournante préside les autres instances préparatoires horizontales du Conseil des Affaires étrangères travaillant dans le domaine de la PESC : le groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX), le groupe « Terrorisme (aspects internationaux) » (COTER), le groupe « Application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme » (COCOP), le groupe « Affaires consulaires » (COCON), le groupe « Droit international public » (COJUR) et le groupe « Droit de la mer » (COMAR). Elle préside également les instances préparatoires relatives aux domaines du commerce et du développement : le Comité de l’article 207, le groupe « Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) », le groupe « Aide humanitaire et aide alimentaire », le groupe « Association économique de libre échange (AELE) », le groupe « Biens à double usage », le groupe « Coopération au développement » (DEVGEN), le groupe « Crédits à l’exportation », le groupe « Préparation des conférences internationales sur le développement », le groupe « Produits de base », le groupe « Questions commerciales » et le groupe « Système de préférences généralisées ».
59Les présidences de ces groupes de travail n’ont pas été effectives dès l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Afin de préserver la montée en puissance du dispositif et de ménager les États qui avaient déjà fait tout le travail de préparation et s’apprêtaient à prendre la présidence, une période de transition de six et douze mois a été prévue. Ainsi durant six mois, les groupes de travail PESC et PESD ont continué d’être présidés par la présidence tournante (c’est-à-dire durant la présidence espagnole), et durant douze mois pour les comités géographiques (c’est-à-dire durant les présidences espagnole et belge) [53]. Catherine Ashton a donc pu profiter de ce délai pour nommer les délégués aux organes préparatoires du Conseil. Une analyse de ces nominations montre que la distribution des présidences des comités est relativement égalitaire entre les États membres. Seules la Slovénie et la Suède ont deux présidents de comité. On notera en outre l’absence de président britannique. La majorité des personnes nommées exerçaient déjà cette fonction pour le compte de leur État membre, tandis que les autres proviennent soit de la Commission soit de la diplomatie nationale. Les nominations s’inscrivent dans la continuité des exercices précédents et sans surreprésentation nationale. Cette logique de nominations contraste avec celle du cabinet du HR. La socialisation au sein du Conseil et la culture du compromis expliquent les choix stratégiques de C. Ashton.
60Signalons que si le HR nomme les présidents de certains organes préparatoires, le COREPER II reste quant à lui présidé par la présidence tournante.
2.4.3. La présidence tournante
61Le Traité de Lisbonne a limité les pouvoirs de la présidence tournante en ce qui concerne la coordination des travaux de l’action extérieure de l’Union et de la représentation de l’Union au niveau international. Ces anciens atouts de la présidence tournante ont été transférés au HR en tant que président du Conseil des Affaires étrangères, excepté pour les sujets liés au commerce de l’Union, ainsi qu’au président du Conseil européen. Avec le Traité de Lisbonne en effet, la présidence tournante a perdu la présidence du Conseil européen ainsi que la présidence du Conseil des Affaires étrangères [54].
62Le HR nomme la plupart des présidents des groupes de travail qui préparent les réunions du Conseil des Affaires étrangères. Toutefois, la présidence tournante continue de présider certains des groupes de travail du Conseil des Affaires étrangères, comme ceux du commerce et du développement ou ceux traitant du terrorisme, du droit international public, du droit de la mer ou encore des affaires consulaires. La représentation extérieure de l’Union, autrefois attribut de la présidence tournante, a aussi été transférée au HR, au SEAE et au président du Conseil européen [55].
63La perte de ses prérogatives en matière d’action extérieure de l’Union ne fait toutefois pas de la présidence tournante un observateur passif de la politique étrangère européenne. Au contraire, la présidence tournante peut renforcer sa position par une coopération active avec les acteurs de la politique étrangère européenne dans la conceptualisation et la mise en œuvre de l’agenda de l’action extérieure [56]. En effet, si l’abandon du principe d’une présidence tournante pour le Conseil des Affaires étrangères apporte une continuité certaine dans l’action de celui-ci, elle introduit aussi de nouveaux défis de coordination, à la fois entre le Conseil et les autres institutions et entre les différents domaines de l’action extérieure au sein du Conseil [57]. Plusieurs groupes de travail, comme le COREPER II ou les groupes liés au commerce ou au développement, ne sont pas présidés par des délégués du HR, ce qui laisse un rôle et une marge de manœuvre pour la présidence tournante dans l’élaboration de l’action extérieure de l’Union.
64De la nomination de Catherine Ashton comme HR à décembre 2012, sept présidences tournantes se sont succédé. La première d’entre elles n’a pas été affectée par l’entrée en fonction du HR. En effet, la présidence suédoise ayant débuté avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, elle a bénéficié d’une prolongation des anciennes règles. C’est pour cette raison que, bien que le Traité de Lisbonne soit entré en fonction au 1er décembre 2009, C. Ashton n’a pris ses fonctions de présidente du Conseil des Affaires étrangères qu’au 1er janvier 2010, c’est-à-dire lors du changement de la présidence tournante. Les trois présidences tournantes suivantes (Espagne, Belgique, Hongrie) ont fait office de phase transitoire. Ensuite, les présidences tournantes (Pologne, Danemark, Chypre) ont été davantage adaptées aux nouvelles règles de Lisbonne.
La présidence tournante espagnole (janvier-juin 2010)
65La présidence espagnole a été la première présidence tournante post-Lisbonne. Toutefois, l’Espagne n’était pas préparée aux changements introduits par le Traité de Lisbonne. En effet, le gouvernement espagnol avait mis au point une présidence normale, soulignant les priorités espagnoles en politique étrangère.
66Si l’Espagne a considéré être forcée d’adapter ses méthodes de travail après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne [58], la présidence espagnole s’est néanmoins présentée comme une phase de mise en œuvre du traité et non de transition [59]. Derrière cette appellation, l’Espagne entendait se positionner comme favorable aux pertes de prérogatives de la présidence tournante. Toutefois, le programme de travail espagnol, les ambitions pour six mois et les revendications pour présider les rencontres entre l’Union et les pays tiers (notamment les pays d’Amérique latine), affichés sous prétexte de transition ou de mise en œuvre, ont été considérés comme une négation du Traité de Lisbonne et comme une tentative de garder la mainmise sur les Affaires étrangères [60]. La mise en œuvre progressive du Traité de Lisbonne dans la structure du Conseil a accrédité cette vision. Malgré les critiques, la présidence espagnole, perçue comme une expérience institutionnelle [61], a été saluée par les États membres, ces derniers reconnaissant que l’Espagne a été la première à avaler l’amère pilule du rôle secondaire de la présidence tournante [62].
67La pratique institutionnelle sous la présidence espagnole a eu pour conséquence une distinction entre le pouvoir d’initiative et la prise de décision. D’une part, C. Ashton a fait siennes les prérogatives attribuées au HR relativement à la mise à l’agenda. En effet, C. Ashton et son cabinet ont plusieurs fois limité le nombre de sujets inscrits à l’agenda du Conseil des Affaires étrangères afin d’assurer un fonctionnement ordonné et effectif du Conseil [63]. En outre, C. Ashton a contrôlé l’agenda grâce au COPS, ne fournissant les documents de travail que quelques heures avant l’ouverture de la réunion du Conseil. Cette limitation de l’agenda et ce rôle de filtre joué par le COPS ont tous deux irrité les États membres, contraints d’adopter une position plutôt réactive. Les États membres ont d’ailleurs critiqué le rôle du COPS, estimant que C. Ashton assimilait cet organe à son cabinet [64]. D’autre part, les États membres ont réagi aux nouveautés institutionnelles en réaffirmant leur nouvelle position dans l’architecture institutionnelle et en rappelant la nature intergouvernementale du Conseil [65].
68La relation entre C. Ashton et la présidence espagnole a donc été caractérisée, d’une part, par plusieurs conflits institutionnels, que l’Espagne a tenté de justifier sous un prétexte de transition, et, d’autre part, par une claire distinction entre initiative et prise de décision. C. Ashton a certes pris ses fonctions et a commencé à institutionnaliser son rôle, mais les réticences de la présidence tournante sont parvenues à lui ôter certaines prérogatives.
La présidence tournante belge (juillet-décembre 2010)
69Contrairement à la présidence espagnole, qui avait encore quelques réflexes pré-Lisbonne, la présidence belge s’est insérée correctement dans la nouvelle architecture institutionnelle européenne. Tout d’abord, le programme belge s’adapte à la nouvelle situation. Les priorités de la Belgique pour les Affaires étrangères sont la mise en place du SEAE (avec apport du soutien du pays à la HR), un dialogue interrégional via les sommets UE-Asie et UE-Afrique, et une proposition de coopération structurée permanente pour les capacités militaires et civiles [66]. Seule la proposition de coopération structurée permanente est singulière, les deux autres priorités s’insérant dans l’agenda européen déjà établi. En outre, ces objectifs respectent les nouvelles attributions de la présidence tournante. D’ailleurs, ces trois priorités sont minimes. Le reste des priorités pour l’action extérieure est développé certes sous l’aspect action extérieure, mais prend place au Conseil des Affaires générales où n’agit pas le HR. Les objectifs belges pour l’action extérieure se sont adaptés aux nouveautés de Lisbonne et ont migré vers le Conseil des Affaires générales. Ces objectifs concernent l’aide humanitaire et au développement, la politique commerciale commune et l’élargissement de l’UE [67].
70La présidence belge s’est aussi présentée comme la suppléante de la HR pour la représentation [68]. En effet, C. Ashton a mandaté à plusieurs reprises les ministres belges. Ainsi, le ministre des Affaires étrangères, Steven Vanackere, a assuré la représentation de l’UE pour l’investiture du président ivoirien Alassane Ouattara, et le ministre de la Défense, Pieter De Crem, a assuré le compte rendu d’une réunion des ministres de la Défense [69].
71Quant à sa participation au Conseil des Affaires étrangères, la présidence belge avait envisagé d’amorcer la mise en œuvre de la « coopération renforcée permanente » prévue à l’article 46 du TUE, et de clarifier les clauses de défense mutuelle en cas d’agression armée (TUE, art. 42, § 7) et de solidarité en cas d’attaque terroriste et de catastrophe naturelle (TFUE, art. 222). Ces trois thèmes sont néanmoins restés en dehors de l’agenda des ministres de la Défense, C. Ashton considérant qu’il était prématuré de les mettre à l’ordre du jour. Dans une lettre adressée à C. Ashton le 1er octobre 2010, Pieter De Crem a d’ailleurs reconnu que la mise en œuvre de ces instruments prévus par le traité devait se faire « pas à pas » et de « manière ad hoc », et que « la volonté politique d’organiser la coopération structurée » faisait encore défaut [70]. C’est dès lors le thème de la mutualisation des capacités militaires dans un contexte de compression des budgets qui a fourni la substance des débats sur la PSDC sous l’appellation de « cadre de Gand » [71]. Néanmoins, le semestre belge n’a pas constitué l’occasion d’une percée spectaculaire en matière de PSDC, même si les autorités belges se sont félicitées d’avoir conservé l’impulsion donnée en faveur de la PSDC [72].
72En conclusion, la présidence belge s’est adaptée au Traité de Lisbonne, adoptant une position de soutien vis-à-vis de la HR, développant ses propres priorités extérieures au sein du Conseil des Affaires générales et utilisant les possibilités du traité au sein du Conseil des Affaires étrangères. La présidence belge met donc définitivement fin à la transition houleuse initiée par la présidence espagnole.
La présidence tournante hongroise (janvier-juin 2011)
73La présidence hongroise s’est inscrite dans la lignée de la présidence belge. Le programme hongrois sur les relations extérieures reconnaît le rôle amoindri de la présidence tournante. Les priorités fixées par la Hongrie ont été le soutien à la HR pour la mise sur pied du SEAE (qui devient opérationnel durant cette présidence), le rôle constructif de la Hongrie pour le sommet du Partenariat oriental [73] en mai 2011, ainsi que, à l’instar de la Belgique, le renforcement des capacités militaires et civiles de l’Union européenne et des synergies entre États membres sur la base du « cadre de Gand ». En outre, le programme hongrois a rappelé que, dès l’entrée en fonction du SEAE, ce dernier reprendrait les tâches de la présidence tournante, mais que la Hongrie resterait disponible pour toutes sollicitations de la part du SEAE [74].
74À l’instar de la présidence belge, la présidence hongroise a réorienté ses objectifs de politique extérieure vers le Conseil des Affaires générales, où elle a pu faire valoir ses priorités pour le développement, l’aide humanitaire, la politique commerciale et l’élargissement de l’Union. Les ministres hongrois des Affaires étrangères et de la Défense ont fait savoir à plusieurs occasions qu’ils fourniraient toute assistance nécessaire au bon fonctionnement de la PESC et qu’ils travailleraient en étroite collaboration avec la HR [75].
La présidence tournante polonaise (juillet-décembre 2011)
75La présidence polonaise a suivi le même schéma que les deux précédentes. Le programme a reconnu son absence de rôle pour le Conseil des Affaires étrangères, et a offert son soutien et sa collaboration à la HR. Les objectifs polonais ont été le renforcement de la politique européenne de voisinage, le Sommet du Partenariat oriental à Varsovie (septembre 2011) et la poursuite des négociations PESD pour la mise en commun (pooling) de matériel et de ressources militaires dans le contexte du « cadre de Gand » [76]. Le ministre polonais des Affaires étrangères a affirmé vouloir être un bon adjoint de C. Ashton, afin notamment de soulager la charge de travail et de représentation de celle-ci. Selon lui, même si ce n’est pas prévu dans le Traité de Lisbonne, la « troïka » ministérielle pourrait soutenir la HR dans les domaines qu’elle estime précieux [77].
La présidence tournante danoise (janvier-juin 2012)
76La présidence danoise du Conseil a marqué un léger tournant dans les rapports entre la présidence tournante et C. Ashton. Si l’Espagne avait invoqué le prétexte de transition pour mener une présidence plutôt pré-Lisbonne, et que la Belgique suivie de la Hongrie et de la Pologne avaient mis fin à ces pratiques tout en se réservant un rôle pour l’organisation de sommets internationaux avec les pays tiers importants selon les présidences, le Danemark a clos la délimitation entre présidence et HR. En effet, le programme de la présidence danoise a prévu peu d’objectifs pour le Conseil des Affaires étrangères. Certes, l’option de retrait de la PSDC (opting out) prise par le Danemark explique en partie cette situation. Néanmoins, aucun objectif vis-à-vis d’un pays tiers ou d’une région particulière n’a été présent dans le programme danois, contrairement à ce qui s’était passé lors des présidences précédentes.
77Le programme danois a mis au contraire l’accent sur l’aide humanitaire, le financement de l’action extérieure, la lutte contre le terrorisme, la politique de développement et la politique commerciale [78]. Les priorités pour l’action extérieure ont dès lors été circonscrites dans les domaines présidés par le Danemark. Reconnaissant la perte de la présidence du Conseil des Affaires étrangères au profit du HR, le Danemark n’a toutefois pas entendu se tourner les pouces [79]. La présidence a voulu supporter C. Ashton à la fois pour la coordination horizontale de l’action extérieure de l’Union et dans le cas où le SEAE n’aurait ni le temps ni les moyens pour une tâche donnée. Le Danemark s’est aussi mis à la disposition de C. Ashton si cette dernière voulait déléguer certaines tâches à la présidence (comme la représentation dans les pays tiers ou la participation aux sessions du Parlement) [80]. Le ministre des Affaires étrangères danois, Villy Soevndal, a d’ailleurs été délégué par C. Ashton pour présider le 8e conseil d’association et de stabilisation avec la Macédoine [81]. Il a en outre déclaré que « la présidence danoise serait une présidence soutien au service de la politique étrangère commune pour contribuer au renforcement de la voix de l’UE » [82] et qu’elle essaierait « de devenir une présidence modèle pour les autres présidences à propos de la coopération avec le SEAE » [83].
78Si officiellement le programme danois a reconnu les prérogatives du HR et la nouvelle position de la présidence tournante, et si la rhétorique danoise a loué sa présidence modèle et l’action de C. Ashton, officieusement le Danemark a continué d’avoir des ambitions pour la politique étrangère de l’Union (notamment vis-à-vis de l’Afrique du Nord, de la question des droits de l’homme et de la démocratie [84], points qui ne figurent pourtant pas au programme).
La présidence tournante chypriote (juillet-décembre 2012)
79La présidence chypriote s’est inscrite dans le mouvement initié par la présidence belge et continué par les présidences suivantes. Sur le plan des relations extérieures, Chypre a entendu œuvrer en faveur d’« une Europe dans le monde, plus proche de ses voisins ».
80La poursuite de cet objectif est d’abord passée par une collaboration étroite avec le président du Conseil européen, ainsi que par un soutien aux travaux et aux initiatives de la HR et du SEAE. À cet égard, la présidence chypriote a affiché son soutien à C. Ashton dans ses démarches vis-à-vis de la politique européenne de voisinage et du Partenariat oriental, ainsi que vis-à-vis des partenaires stratégiques de l’Union et des pays émergents [85]. Durant la présidence chypriote, ont aussi pris place les négociations pour le cadre financier pluriannuel de l’Union, au sein duquel Chypre a eu pour objectif d’obtenir un accord sur les instruments financiers extérieurs. Ensuite, la présidence chypriote a mis l’accent sur le renforcement de la politique commerciale de l’Union, accompagnée d’une politique humanitaire et de développement notamment centrée sur la problématique de la faim dans le monde. Enfin, Chypre a voulu promouvoir l’élargissement de l’Union sur la base « du mérite et d’une conditionnalité stricte » [86].
81Outre ces objectifs, la présidence chypriote a marqué son intérêt pour la transformation démocratique dans le voisinage méditerranéen de l’Union, marqué par le printemps arabe. Chypre a souhaité renforcer les liens avec ces pays ainsi qu’avec les États du Golfe [87].
82Les objectifs de la présidence chypriote pour les relations extérieures étaient du ressort du Conseil des Affaires générales : élargissement, politique européenne de voisinage, Partenariat oriental, commerce, développement et aide humanitaire. Chypre n’a pas affiché d’objectif vis-à-vis d’une région particulière (si ce n’est un intérêt timide dans son programme pour les pays méditerranéens et du Golfe). En outre, aucun objectif précis n’a été détaillé ni aucun sommet prévu pour soutenir cet intérêt régional. L’intérêt pour les pays arabes traduisait sans doute davantage une inquiétude conjoncturelle à la suite du printemps arabe plutôt qu’un intérêt géopolitique structurel.
Conclusion sur la présidence tournante
83La mise en œuvre du Traité de Lisbonne concernant le nouveau format de la présidence tournante a été progressive. En effet, si la présidence du Conseil des Affaires étrangères a été attribuée à C. Ashton dès janvier 2010, les présidences des comités de travail du Conseil sont restées encore sous l’emprise de la présidence tournante pendant six mois pour les comités PESC et PSDC, et un an pour les comités géographiques. Prévue par les décisions du Conseil, cette phase transitoire pour les groupes de travail s’est aussi accompagnée d’une phase transitoire officieuse, durant laquelle les présidences tournantes ont tenté de conserver un certain leadership dans la gestion des Affaires étrangères.
84Tout d’abord, l’Espagne, jouant la carte de la transition, a empiété sur les fonctions de HR. Ensuite, les présidences belge, hongroise et polonaise ont clarifié la situation. Elles ont reconnu leur rôle amoindri et ont réorienté leurs objectifs d’action extérieure vers le Conseil des Affaires générales, tout en proposant un agenda à C. Ashton, en gardant un rôle vis-à-vis de certains pays tiers et en se définissant comme des présidences de soutien à la fois pour l’organisation et pour la représentation. La présidence danoise a continué sur cette voie, tout en abandonnant partiellement l’agenda des Affaires étrangères et de Défense pour cause d’option de retrait (opting out). La présidence chypriote a embrayé sur la présidence danoise en affichant elle aussi peu d’intérêt pour les Affaires étrangères, se concentrant plutôt sur le développement, l’humanitaire et le commerce. Trois ans après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, les relations entre la présidence tournante et la fonction de HR sont désormais institutionnalisées, et chacun a su trouver son rôle. Les tentatives ouvertes d’éroder les prérogatives du HR sont révolues, les priorités des présidences tournantes pour les Affaires étrangères doivent passer par le HR. En outre, un début de pratique de coopération institutionnelle a timidement émergé entre le HR et la présidence tournante. À plusieurs occasions en effet, C. Ashton a délégué le ministre des Affaires étrangères de la présidence tournante pour qu’il la représente dans les forums internationaux. Cependant, ce mécanisme reste à ce jour limité, non systématique et informel.
2.4.4. Le Conseil : lieu d’expression des États membres
85Le Conseil des Affaires étrangères réunit les 27 ministres des Affaires étrangères de l’Union ou de la Défense ; il se présente dès lors comme l’espace de proposition et de critique des États membres vis-à-vis du HR. Depuis son investiture, C. Ashton a reçu plusieurs lettres émanant d’États membres, seuls ou groupés. Ces courriers critiquent ouvertement son manque d’action ou lui proposent diplomatiquement de suivre l’agenda élaboré par les États membres. Huit lettres de critique peuvent être épinglées. Les sujets sont de trois types : la Défense, les Affaires étrangères et le SEAE.
86Concernant la thématique de la Défense, C. Ashton a reçu une première lettre du ministre belge de la Défense, Pieter De Crem, en octobre 2010 durant la présidence belge. Cette lettre se présentait comme une feuille de route pour la HR, tout en reprochant à celle-ci de ne pas prendre à bras le corps les sujets abordés. Les recommandations de la lettre étaient diverses. Pieter De Crem souhaitait que C. Ashton avance sur les dossiers du « cadre de Gand », ainsi que sur le partage (sharing) et sur la mutualisation (pooling) de matériel. Le ministre belge encourageait la HR à trouver des arrangements avec l’OTAN, tout en n’empêchant pas l’Union européenne de développer ses propres capacités civiles et militaires. Quant aux opérations de PESD, P. De Crem enjoignait C. Ashton de trouver une solution pour le jugement des pirates somaliens et mettait en lumière la situation au Sahel qui, selon lui, devait requérir toute l’attention de la HR [88].
87Par la suite, C. Ashton a reçu une lettre des ministres des Affaires étrangères et de la Défense des trois pays du « groupe de Weimar » (Allemagne, France et Pologne) en décembre 2010. Ces États enjoignaient à la HR de donner une impulsion à la PSDC par des mesures concrètes, afin de rendre la PSDC à la fois plus efficiente et plus performante. Ils cernaient pour cela quatre domaines de progrès. Le premier concernait une amélioration de la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN. Les trois pays plaidaient en faveur d’un renforcement des synergies entre les deux organisations internationales, tant sur les théâtres d’opération qu’entre leurs agences chargées de développer une capacité de défense : l’Agence européenne de défense (AED) pour l’UE et le Commandement allié Transformation pour l’OTAN. Le deuxième domaine avait pour objet l’amélioration de la capacité de planification et de conduite des opérations et missions civilo-militaires et militaires en s’appuyant sur les structures existantes ou sur le QG militaire en projet, ainsi que l’adaptation des groupements tactiques de l’Union européenne (UE Battlegroups) à des besoins opérationnels complexes. Le troisième domaine était celui des UE Battlegroups : les trois signataires réaffirment leur volonté de déployer le groupement tactique qu’ils formeront au premier semestre 2013. Dans le quatrième domaine, les signataires appelaient la HR à présenter un rapport sur les avancées de l’AED pour restructurer la base industrielle et technologique de défense [89].
88Au sujet de sa gestion de la politique étrangère européenne, C. Ashton a reçu trois lettres, émanant des ministres français des Affaires étrangères Bernard Kouchner et Alain Juppé. Les deux premières, dues à B. Kouchner, sont datées d’août 2010. La première enjoint la HR à réagir, au moins par l’envoi d’un courrier à l’Iran, au sujet du cas Sakineh, du nom d’une Iranienne condamnée à la lapidation pour adultère et complicité dans le meurtre de son mari [90]. C. Ashton a répondu positivement à cet appel, mais s’est montrée prudente sur les sanctions possibles, invoquant à la fois le besoin de réfléchir prudemment et le fait que l’agenda des réunions informelles des ministres des Affaires étrangères (« réunions Gymnich ») est surchargé [91]. Dans sa seconde lettre, B. Kouchner reprochait à C. Ashton de ne pas avoir représenté l’Union européenne à l’ouverture des discussions directes entre Palestiniens et Israéliens, le 2 septembre 2010, sous l’égide de l’administration américaine. C. Ashton avait en effet décliné l’invitation américaine, mais son absence avait été justifiée par un important voyage prévu de longue date en Chine (où elle avait rencontré le secrétaire général du conseil du Parti communiste chinois pour les Affaires étrangères, Dai Binguo, et le Premier ministre, Wen Jiabao) [92].
89Dans sa lettre de mars 2012, Alain Juppé livrait à la HR une réflexion pour que l’Union soit plus réactive et plus déterminée. Il y décrivait la position française pour les Affaires étrangères. Les trois axes de sa lettre étaient les suivants : une mise en œuvre réelle des principes de l’Union au-delà de la politique déclaratoire, une meilleure réaction de l’Union sur la question des droits de l’homme, notamment par la nomination d’un représentant spécial à ce sujet, et une mutualisation des moyens civils et militaires. C. Ashton a salué la lettre de A. Juppé et a invité les ministres à lui envoyer leurs réflexions [93].
90Enfin, C. Ashton a reçu trois lettres à propos de la mise en place du SEAE. Les deux premières sont datées d’avril 2011 et ont été écrites respectivement par l’Autriche [94] et par les pays du Benelux [95]. La troisième a été transmise à la HR en décembre 2011 ; connue sous le nom de « lettre des douze », elle a pour signataires les ministres des Affaires étrangères d’Allemagne, de Belgique, d’Estonie, de Finlande, de France, d’Italie, de Lettonie, de Lituanie, du Luxembourg, des Pays-Bas, de Pologne et de Suède [96]. Les suggestions et critiques de ces lettres sur le SEAE seront analysées infra.
2.5. Le Conseil européen
91Statuant à la majorité qualifiée, et avec l’accord du président de la Commission, le Conseil européen nomme le HR. Il met fin à son mandat selon la même procédure. Par ailleurs, le HR participe aux travaux du Conseil européen : il y siège à côté des chefs d’État et de gouvernement, accompagné du président de la Commission.
92Le Conseil européen définit les orientations stratégiques et politiques de l’Union que le HR et le Conseil des Affaires étrangères doivent mettre en œuvre. La préparation des travaux pour le Conseil européen est dévolue au Conseil des Affaires générales présidé par la présidence tournante. Le rôle de la formation Affaires générales du Conseil est dès lors important et constitue la pierre angulaire des travaux du Conseil européen. Au contraire, la formation Affaires étrangères et le HR sont investis d’un rôle instrumental : élaborer la politique extérieure de l’Union dans le cadre des orientations politiques définies par le Conseil européen. Néanmoins, cette distribution des rôles a été atténuée par le règlement intérieur du Conseil adopté le 1er décembre 2009, qui stipule que le programme des trios de présidences tournantes est élaboré avec le HR et en coopération avec la Commission et le président du Conseil européen. Toutefois, le programme doit ensuite être approuvé par le Conseil des Affaires générales [97]. En dépit de cette légère atténuation, et malgré la possibilité du Conseil des Affaires étrangères de recommander la définition des intérêts stratégiques au Conseil européen en vertu du Traité de Lisbonne, le HR reste donc investi d’un pouvoir essentiellement exécutif par rapport au Conseil européen.
93Dans le Traité de Lisbonne, les relations entre le HR et le président du Conseil européen ne sont pas claires. En effet, le Traité prévoit que le président du Conseil européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du HR. La tâche de représentation de l’Union pour les affaires étrangères est donc partagée entre le HR et le président du Conseil européen sans que les champs d’action de ces deux acteurs soient délimités par le Traité. Cette situation présente donc le risque d’un conflit potentiel entre les deux mandataires [98].
94Du point de vue des contrôles mutuels, la position institutionnelle du président du Conseil européen peut être considérée comme supérieure à celle du HR [99]. En effet, la position du président du Conseil européen à la tête des chefs d’État et de gouvernement constitue un facteur décisif pour trois raisons. Tout d’abord, c’est le Conseil européen qui identifie les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la Politique étrangère et de sécurité commune, et donc qui établit le cadre de travail du Conseil des Affaires étrangères. Ensuite, le HR ne fait que prendre part aux travaux du Conseil européen ; il n’en est donc pas un membre formel [100]. Enfin, le Conseil européen peut, à la demande de son président, mettre fin au mandat du HR. En théorie, le président du Conseil européen domine donc le HR, principalement grâce au poids institutionnel de l’organe qu’il préside.
95Néanmoins, l’harmonie entre les voix des multiples fonctions est presque totalement tributaire de l’alchimie entre les personnalités de leurs titulaires [101]. C’est pourquoi, si le Traité de Lisbonne présente un risque de conflit, aucune altercation majeure n’a eu lieu entre Catherine Ashton et Herman Van Rompuy. Les deux mandataires se sont tacitement partagé la tâche de représentation de l’Union pour les Affaires étrangères. Alors que le président du Conseil européen, H. Van Rompuy, représente l’Union dans les relations avec les chefs d’État et de gouvernement, la HR, C. Ashton, est en charge de la représentation de l’Union au niveau ministériel. Cet accord tacite correspond à la composition des institutions que les deux mandataires président : chefs d’État et de gouvernement pour le Conseil européen et ministres de la Défense et des Affaires étrangères pour le Conseil des Affaires étrangères. De plus, si en théorie le président du Conseil européen contrôle le HR, en pratique H. Van Rompuy n’a pas fait preuve d’une volonté de contrôler C. Ashton. Le conflit potentiel entre le HR et le président du Conseil européen est donc de la même nature que celui qui existe, au niveau national, entre un Premier ministre et un ministre des Affaires étrangères.
96Si les relations avec H. Van Rompuy ne semblent pas poser problème, celles que C. Ashton entretient avec les chefs d’État et de gouvernement siégeant au Conseil européen sont par contre plus houleuses. De la même manière que le Conseil des Affaires étrangères permet aux ministres d’exprimer griefs ou suggestions au HR, le Conseil européen sert de tribune aux chefs d’État et de gouvernement pour critiquer le HR. Aucune lettre n’a été formellement remise dans ce cadre, mais plusieurs chefs d’État et de gouvernement se sont exprimés soit publiquement soit en privé.
97Deux occasions de critiques peuvent être épinglées. D’une part, lors d’un point presse le 25 mars 2011, le président de la République française, Nicolas Sarkozy, a exprimé son point de vue sur la fonction de HR. Il a soutenu un partage des rôles entre le HR (cantonné au volet humanitaire), le président du Conseil européen et les chefs d’État et de gouvernement (coordination politique), et un axe franco-britannique (leadership militaire) [102]. Cette vision intergouvernementale de limitation des compétences du HR est contraire à la répartition des fonctions instaurée par le Traité de Lisbonne. Par là, N. Sarkozy visait en réalité à avaliser la méthode de gestion de la crise libyenne [103]. D’autre part, le 17 décembre 2010, après la première année du mandat de C. Ashton et de H. Van Rompuy, le président du Conseil des ministres italien, Silvio Berlusconi, a déclaré à la presse n’avoir pas soutenu la candidature des deux mandataires, les qualifiant à cette occasion de « seconds choix » et de « candidats plus faibles » [104]. Il a néanmoins salué le travail de H. Van Rompuy qui « réussit très bien, avec sagesse et équilibre » mais, en un silence révélateur, ne s’est pas exprimé sur C. Ashton [105]. De même, en mars 2011 lors de la crise libyenne, le Premier ministre du Royaume-Uni, David Cameron, et le président français, Nicolas Sarkozy, s’en sont pris à C. Ashton dans les couloirs du Conseil européen. Ils lui ont tous deux reproché violemment d’être restée passive. N. Sarkozy lui aurait déclaré « Vous avez tout raté, votre service a échoué » [106]. Ces échanges de mots témoignent des mauvaises relations qui existent parfois entre les chefs d’État et de gouvernement et la HR.
2.6. Le Parlement européen
98Le HR étant également VP, le Parlement européen doit approuver sa nomination par un vote. Une fois le vote d’approbation obtenu, le Conseil européen nomme la Commission à la majorité qualifiée. Inversement, une motion de censure votée par le Parlement entraîne la démission forcée de tous les commissaires, en ce compris du HR pour les fonctions qu’il exerce au sein de la Commission.
99Le Traité de Lisbonne prévoit que le HR consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de son action, et qu’il l’informe de l’évolution de ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération.
100Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du Conseil et du HR. Deux fois par an, il procède à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la Politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune. Ce rôle de consultant du Parlement prend forme grâce à la commission Affaires étrangères et à la sous-commission Sécurité et Défense du Parlement [107].
101Le rôle du Parlement européen vis-à-vis du HR, et de la Politique étrangère et de sécurité commune en général, est plutôt faible. Le Parlement européen n’a qu’une fonction de magistère moral, ce qui est insuffisant pour faire de lui un acteur majeur dans ce domaine [108].
102Dans la pratique, les interactions entre le Parlement européen et C. Ashton se sont articulées autour de trois occasions : les auditions préalables au vote d’approbation, les questions écrites et la mise en place du Service européen d’action extérieure.
103Premièrement, C. Ashton a dû passer les auditions de rigueur devant le Parlement européen, afin d’obtenir le vote d’approbation de celui-ci pour la Commission dont elle fait partie. Après une audition informelle en décembre 2009, qui a été jugée peu satisfaisante par les eurodéputés [109], C. Ashton a passé son audition officielle en janvier 2010. À cette occasion, les eurodéputés ont souligné le net progrès accompli par la HR dans la maîtrise de ses dossiers [110]. À l’occasion de cette audition officielle, C. Ashton a également répondu aux critiques, formulées notamment par les eurodéputés britanniques William Darmouth et Charles Tannock. Ceux-ci lui ont demandé de s’expliquer sur son passé de trésorière et de vice-présidente de l’organisation Campagne pour le désarmement nucléaire (Campaign for Nuclear Disarmement, CND), au tout début de sa carrière [111]. Plus précisément, les deux eurodéputés ont pointé deux éléments. D’une part, le CV officiel de C. Ashton ne mentionnait pas ce passage à la CND [112]. D’autre part et surtout, lors de l’audition informelle, C. Ashton s’était avouée incapable d’établir la provenance de près de 40 % du budget de l’organisation ; certaines allégations avaient alors imputé au KGB le financement de ce budget [113]. Lors de son audition officielle, C. Ashton a répondu que son CV ne mentionnait pas la CND parce que cela ne lui semblait pas significatif pour son poste de HR [114], et qu’elle n’avait jamais directement reçu d’argent du service de renseignement soviétique [115].
104Hormis ces quelques critiques ouvertes, les eurodéputés ont largement soutenu C. Ashton lors de son audition officielle. Dans les couloirs du Parlement européen néanmoins, certains eurodéputés ont souligné son manque d’expérience et lui ont reproché notamment d’avoir conservé les membres de son cabinet de commissaire au Commerce [116]. Certains eurodéputés de l’Alliance progressiste des socialistes et démocrates au Parlement européen (S&D) avouent avoir éprouvé des réticences face à sa nomination et n’avoir voté en sa faveur que par un mécanisme de solidarité de groupe [117]. De même, des députés du Parti populaire européen (PPE) reconnaissent ne s’être abstenus de voter contre la nomination de C. Asthon que parce qu’ils craignaient une nouvelle crise de la Commission [118] et qu’ils voulaient éviter d’accroître les risques d’attaques lancées à l’encontre des commissaires de leur couleur politique (et notamment de la Bulgare Roumiana Jeleva, un temps pressentie pour le portefeuille de la Coopération internationale, de l’Aide humanitaire et de la Réaction aux crises) [119].
105Si les eurodéputés ont ainsi pu exprimer leurs critiques et questionner C. Ashton sur ses capacités à devenir HR, il n’en demeure pas moins qu’ils n’ont en réalité guère eu d’autre choix que d’avaliser la décision du Conseil européen de nommer C. Ashton. En effet, ils craignaient une nouvelle crise de la Commission [120] et un retard dans l’introduction des nouveautés apportées par le Traité de Lisbonne, déjà suspendues depuis plusieurs années suite à l’abandon du traité instituant une Constitution pour l’Europe et au non irlandais.
106Deuxièmement, les interactions entre C. Ashton et le Parlement européen ont pris forme via les questions écrites que les eurodéputés peuvent poser au HR. Depuis sa nomination, seulement 14 questions écrites ont été formulées à l’égard de C. Ashton. En outre, la plupart d’entre elles émanent d’eurodéputés appartenant aux groupes politiques mineurs : seules 3 proviennent d’un des deux grands groupes (2 du S&D et 1 du PPE), contre 5 d’eurodéputés non inscrits, 4 d’Europe libertés démocratie (EFD), 2 de l’Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ADLE) et 1 du Groupe des conservateurs et réformistes européens (ECR). Il appert donc que deux grands groupes politiques soutiennent tacitement C. Ashton et n’entendent pas constituer un obstacle à son travail, tandis que les plus petits groupes, que l’on pourrait apparenter à des groupes d’opposition, cherchent à s’informer et à critiquer la HR. En effet, ces petits groupes n’ont pas participé à la désignation d’Ashton et sont en général isolés des décisions politiques. Certains d’entre eux sont d’ailleurs euro-sceptiques.
107Troisièmement, le Parlement européen est intervenu dans la procédure de mise en place du Service européen d’action extérieure (SEAE). En effet, l’organisation et le fonctionnement de cet organe sont fixés par une décision du Conseil. Le Conseil statue sur proposition du HR, après consultation du Parlement européen et approbation de la Commission. Néanmoins, l’influence du Parlement sur la mise en place du SEAE a été plus importante que le rôle de consultation prévu par le Traité de Lisbonne (cf. infra) [121].
2.7. La Cour de justice de l’Union européenne
108La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la Politique étrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. Toutefois, des exceptions accordent un certain pouvoir à la Cour.
109Tout d’abord, il appartient à la Cour de justice de veiller à ce que la mise en œuvre de la PESC n’empiète pas sur « l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union visées aux articles 3 à 6 du TFUE ».
110Ensuite, en vertu de l’article 263 du TFUE, la Cour de justice peut exercer un pouvoir de contrôle de la légalité des actes législatifs de l’Union, des actes du Conseil, du Parlement, du Conseil européen ou encore de la Commission qui produisent des effets juridiques sur les tiers. Toute personne physique ou morale peut donc saisir la Cour de justice dans ce but. Cet article prend toute son importance s’il est mis en rapport avec l’article 215 du TFUE. En effet, lorsque des mesures restrictives sont adoptées par le Conseil, au nom d’une décision portant sur la PESC, à l’encontre de personnes physiques ou morales, la Cour de justice peut utiliser son pouvoir de contrôle de la légalité de l’acte.
111Enfin, la Cour de justice peut déchoir le HR de ses fonctions au sein de la Commission à la suite d’une requête de la Commission ou du Conseil, statuant à la majorité.
112Dans les faits, C. Ashton n’a été confrontée ni à des contrôles de la Cour de justice de l’Union européenne ni à une procédure de démission.
3. La mise en place du Service européen d’action extérieure
113Pour exercer les fonctions qui lui sont assignées par le Traité de Lisbonne, le HR dispose de représentants spéciaux auxquels est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Ces derniers exercent alors leurs mandats sous l’autorité du HR. Le HR est aussi président de l’Agence européenne de défense (AED) et du conseil d’administration de l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne (IESUE). Toutefois, l’instrument le plus important qui soit au service du HR dans l’accomplissement de son mandat est le Service européen d’action extérieure (SEAE), institué par le Traité de Lisbonne.
114Lors de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le SEAE n’existait pas encore. Il a donc appartenu entre autres au HR de le mettre en place institutionnellement et opérationnellement.
3.1. La mise en place institutionnelle du SEAE
115Il convient tout d’abord d’observer la manière dont C. Ashton a donné corps institutionnellement au SEAE.
3.1.1. La situation avant la nomination de C. Ashton (2003-2009)
116Le processus de création du SEAE a débuté en 2003. Cette année-là, les caractéristiques générales d’un Service européen pour l’action extérieure ont fait l’objet d’un accord dans le cadre des négociations menées au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe [122], qui ont abouti en octobre 2004 au projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Dès 2005, quelques réunions préparatoires consacrées au futur SEAE ont eu lieu mais n’ont pas abouti, le rejet du traité constitutionnel par référendum en France (29 mai) et aux Pays-Bas (1er juin) ayant mis fin aux débats [123].
117Le premier rapport sur la mise en œuvre d’un Service européen pour l’action extérieure a été réalisé par la présidence slovène du Conseil durant l’été 2008. La principale caractéristique de ce rapport est d’attribuer une nature sui generis au futur SEAE : ce service deviendrait une institution indépendante, issue de la Commission et du Conseil, mais séparée des deux [124]. Toutefois, la paralysie générée par le premier référendum irlandais sur le Traité de Lisbonne (juin 2008) a retardé les négociations sur le SEAE [125].
118La ratification irlandaise du Traité de Lisbonne par référendum, le 2 octobre 2009, permet de relancer les débats sur le SEAE. Le 20 octobre 2009, l’eurodéputé Elmar Brok présente un premier rapport sur les aspects institutionnels de la mise en place du SEAE. Il y met l’accent, d’une part, sur la proximité du nouveau service avec la Commission et, d’autre part, sur le contrôle parlementaire à propos du personnel et du budget, particulièrement en ce qui concerne la politique d’aide humanitaire et de développement. Les discussions parlementaires voient des eurodéputés plaider pour l’inclusion du SEAE au sein de la Commission et pour l’incorporation des structures politico-militaires au sein du SEAE [126]. Le 22 octobre 2009, le rapport Brok est adopté par le Parlement européen en session plénière [127].
119Le 23 octobre 2009, la présidence suédoise du Conseil présente à son tour son propre rapport sur le SEAE. Le rapport est issu d’un accord au sein du Comité des représentants permanents (COREPER), après négociations au niveau du Groupe Antici [128]. Le rapport de la présidence suédoise est donc le fruit d’un consensus entre les États membres [129]. Le rapport définit plusieurs paramètres du futur service tels que les activités, le statut légal, le financement, les délégations et l’autorité du HR sur le service [130]. Il y est acté que le SEAE sera un service sui generis distinct de la Commission et du secrétariat du Conseil, que les structures de gestion de crises y seront intégrées tout en continuant de relever d’une logique plus intergouvernementale, qu’il jouera un rôle stratégique dans la programmation financière des instruments d’aide communautaire, qu’il couvrira toutes les zones géographiques du monde mais que l’élargissement et la politique commerciale continueront de relever de la Commission, et enfin qu’il sera composé de fonctionnaires issus de la Commission, du secrétariat du Conseil et des États membres de façon équilibrée. Les délégations de la Commission se transformeront pour leur part en délégations de l’Union européenne, intégrées au SEAE et placées sous l’autorité du HR [131]. Ce rapport s’oppose donc au rapport Brok, en tant qu’il plaide pour un SEAE séparé de la Commission et du secrétariat du Conseil [132].
120Le 30 octobre 2009, le Conseil européen approuve le rapport de la présidence suédoise. En outre, il invite le futur HR à présenter une proposition pour l’organisation et le fonctionnement du SEAE le plus rapidement possible après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, avec pour objectif une adoption de cette proposition le 30 avril 2010 au plus tard [133].
121Le 19 novembre 2009, Catherine Ashton est nommée HR par le Conseil européen réuni à Bruxelles [134]. À peine désignée, trois difficultés attendent C. Ashton pour la mise en place du SEAE [135].
122Tout d’abord, les négociations à propos du SEAE ont commencé bien avant son entrée en fonction. Elle débarque donc au milieu d’une bataille institutionnelle déjà engagée et bien préparée par les acteurs depuis 2003. Elle-même n’a pas pris part aux négociations ; par ailleurs, elle n’a aucune expérience en matière de politique étrangère et de service diplomatique. En outre, le Conseil européen a invité la future HR, avant même sa nomination, à travailler selon les principes adoptés dans le rapport suédois. Bien que le HR soit légalement la seule autorité compétente en la matière, C. Ashton est donc encadrée par le Conseil européen et ses principes sur le SEAE dès son premier jour [136].
123Il est à noter que le commencement des travaux préparatoires avant la nomination de C. Ashton était justifié par le Traité de Lisbonne. En effet la déclaration n° 15 indiquait que, dès la signature du Traité, le secrétaire général du Conseil/haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune, la Commission et les États membres devaient entamer les travaux préparatoires relatifs au SEAE [137]. Néanmoins, la déclaration ne mentionnait ni le Parlement européen ni le Conseil européen. L’adoption du rapport suédois par le Conseil européen peut dès lors être perçue comme une stratégie délibérée visant à encadrer la HR, voire à limiter son autonomie.
124Ensuite, la deuxième difficulté à laquelle C. Ashton est confrontée concernant le SEAE provient du Traité de Lisbonne. En effet, les dispositions du Traité à propos du SEAE sont à la fois spécifiques et vagues. Spécifiques, car le Traité impose que le futur service soit composé des directions générales de la Commission, du secrétariat général du Conseil et des services diplomatiques nationaux, chacun comptant pour un tiers du SEAE. Vagues, car le Traité ne donne pas d’indications quant à la nature du nouveau service et quant à sa localisation dans le système institutionnel de l’Union européenne [138].
125Enfin, troisième difficulté, le Conseil européen a imposé l’échéance du 30 avril 2010, pour la décision du Conseil sur le SEAE. Certes, cette mesure a pour objectif de s’assurer que le SEAE sera inauguré dès que possible. Mais il est bien entendu que sa mise en œuvre et son développement nécessiteront un contrôle constant ainsi que des ajustements organisationnels et législatifs dans les années à venir [139].
3.1.2. Les premières mesures prises par C. Ashton
126Dès sa prise de fonction, une des priorités de C. Ashton est de répondre à l’appel de la Conférence intergouvernementale ayant adopté le Traité de Lisbonne, en rédigeant une proposition au Conseil pour la mise en œuvre du SEAE [140]. La chose n’est pas aisée : en ce début de mandat, non seulement C. Ashton manque d’expérience et de moyens administratifs, mais, de plus, elle est soumise à une pression importante de la part des États membres pour améliorer la représentation internationale de l’Union européenne, pour laquelle la mise en œuvre du SEAE est indispensable [141]. Toutefois, la HR bénéficie de deux aides. D’une part, elle n’est pas supposée mettre au point le SEAE toute seule : la Commission, les États membres et le secrétariat général du Conseil ont eux aussi reçu la tâche d’entamer les travaux préparatoires [142]. D’autre part, les principes du rapport suédois adopté par le Conseil européen lui fournissent un cadre pour la mise en place du SEAE.
127C’est pourquoi, fin janvier 2010, C. Ashton crée un « groupe de haut niveau » ayant pour mission de réfléchir à la mise en place du SEAE [143]. Il s’agit d’établir les grandes lignes politiques que la HR proposera au Conseil et à la Commission fin avril 2010. Présidé par C. Ashton, le groupe réunit des représentants de la Commission, du Conseil et des États membres. Il est composé des secrétaires généraux, Catherine Day et Pierre de Boissieu, des deux directeurs généraux, Jaoa Vale de Almeida (DG Relex : direction générale de la Commission en charge des Relations extérieures) et Robert Cooper (DG E : direction générale du Conseil en charge des Relations extérieures), des directeurs des services juridiques, Jean-Claude Piris (Conseil) et Luis Romero Requena (Commission), du responsable des délégations de la Commission, Patrick Child, de la directrice de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide, Helga Schmid, du chef de cabinet de C. Ashton, James Morrison, et enfin des représentants du trio des présidences tournantes : l’Espagnol Carlos Bastarreche, le Belge Jean de Ruyt et le Hongrois Gabor Ivan [144]. D’après certaines sources, C. Ashton aurait créé ce groupe en raison de son manque de confiance dans les structures institutionnelles existantes [145].
128Bien que la composition de ce groupe de haut niveau apparaisse équilibrée, plusieurs inquiétudes sont émises quant à un éventuel biais en faveur de l’influence de C. Ashton et de son entourage (dont Patrick Child et James Morrison) [146]. Par ailleurs, le Parlement européen regrette d’être le grand absent de ce groupe. L’eurodéputé polonais Saryusz-Wolski (PPE) déclare : « Le Traité de Lisbonne est une nouvelle création pour la PESC, car il essaie de combiner la méthode intergouvernementale et la méthode communautaire. Cette innovation devrait se refléter dans la préparation du SEAE. (…) Il y a une certaine déception au Parlement du fait que ce dernier soit absent du groupe de haut niveau créé par C. Ashton, et ce bien que la demande du Parlement pour être au centre des préparations et de la mise en place du SEAE soit connue depuis de nombreuses années. » [147]
129Le groupe de haut niveau est dissous après quelques réunions à peine. Les négociations relatives au SEAE stagnent alors, suite à la bataille entre les États membres et les institutions européennes et à la méfiance générale [148].
130Le 26 février 2010, C. Ashton reprend l’initiative. Elle nomme les diplomates danois Poul Skytte Christoffersen et suédois Christian Leffler au titre de conseillers spéciaux pour le SEAE, ce qui permet de relancer les négociations [149]. Au début du mois de mars, C. Ashton présente un document définissant les contours du SEAE. Intitulé A Step Change in External Policy for the Union: Delivering on the Promise of the Lisbon Treaty, ce texte trace les grands principes du futur SEAE : architecture institutionnelle, programme, fonctionnement, organisation, délégations de l’Union européenne, recrutement, budget et sécurité interne. Ce document suit globalement les principes édictés dans le rapport suédois : le SEAE serait un service indépendant de la Commission et du Conseil, au service du HR.
3.1.3. Les réponses du Parlement et de la Commission
131Le 18 mars 2010, les eurodéputés Elmar Brok et Guy Verhofstadt présentent un non-paper au sujet du SEAE [150]. Ce document, qui s’apparente à un rapport quasi officiel du Parlement, est partagé par la plupart des groupes du Parlement européen : PPE, S&D, ALDE et Verts. Trois revendications en émergent. Tout d’abord, le Parlement veut affermir sa compétence sur le SEAE au niveau du budget et du recrutement [151]. Ensuite, le Parlement s’oppose à la formule d’un secrétariat général qui ferait écran entre lui et le HR ; il lui préfère celle d’adjoints politiques. Ces derniers seraient des responsables politiques qui pourraient remplacer au besoin le HR dans certaines fonctions et venir s’expliquer devant le Parlement européen. Le Parlement estime également que le système consistant à mandater des ministres des États membres comme envoyés spéciaux est négatif et va atomiser la position européenne [152]. Enfin, le Parlement plaide pour un SEAE aussi large et aussi proche de la Commission que possible [153]. Selon les deux eurodéputés, le SEAE devrait être lié à la Commission, car le nouveau service reprend la majorité des tâches relatives à l’action extérieure qui étaient auparavant du ressort de la Commission [154]. En particulier, ils appellent à une implication de trois commissaires (Élargissement et Politique européenne de voisinage ; Développement ; Coopération internationale, Aide humanitaire et Réaction aux crises) dans la conduite du service [155]. Néanmoins, cette connexion entre le SEAE et la Commission serait limitée aux aspects administratifs, organisationnels et budgétaires. Pour le reste, les deux eurodéputés insistent sur le caractère autonome du SEAE au service du HR/VP et sur la responsabilité politique et budgétaire du SEAE vis-à-vis du Parlement [156].
132De son côté, la Commission tente elle aussi d’avoir une influence sur la création du futur SEAE. Lors de la première réunion formelle du collège des commissaires, le 17 février 2010, le service de la DG Relex (Relations extérieures) en charge des négociations sur le changement climatique est transféré à la nouvelle DG Action pour le climat, et celui en charge des négociations sur l’énergie est muté à la DG Énergie. La Commission justifie ces changements en invoquant la nécessité de renforcer les deux DG concernées [157]. Toutefois, via ces transferts, les deux services concernés échappent désormais au SEAE. C’est pourquoi les États membres y voient une tentative de la Commission pour garder le contrôle sur ces politiques et pour maintenir le SEAE dépendant des directions générales de la Commission sur ces thématiques [158], alors même qu’il est nécessaire pour le SEAE de disposer d’équipes responsables de la dimension extérieure des politiques internes [159].
133Des tensions similaires ont lieu au sujet des programmes européens d’aide au développement ainsi que du rôle du SEAE vis-à-vis de la Commission dans les relations avec les pays candidats à l’Union européenne et les pays voisins (tels que l’Ukraine et les autres anciennes républiques socialistes soviétiques réunies au sein du Partenariat oriental) [160]. La nomination unilatérale par J. M. Barroso de João Vale de Almeida comme ambassadeur de l’Union européenne aux États-Unis, le 17 février 2010, contribue aussi à accentuer la tension entre la Commission et C. Ashton au sujet du SEAE [161].
3.1.4. La première proposition de C. Ashton au Conseil
134Le 25 mars 2010, C. Ashton présente une proposition pour une décision du Conseil sur le SEAE, suivie le lendemain par quelques amendements déposés par le Conseil des Affaires étrangères [162].
135Dans ce document, C. Ashton fournit une synthèse détaillée de ses visions quant au SEAE : étendue du champ d’activité, statut juridique, personnel, financement et relations avec les services diplomatiques nationaux des États membres. Par rapport au Traité de Lisbonne, cette proposition étend le mandat du SEAE. Ce dernier assisterait le HR, mais aussi le président de la Commission, le président du Conseil européen et les États membres. Ce principe multitâche aurait pour but de fournir une meilleure cohérence et coordination de la politique étrangère de l’Union européenne. En outre, les délégations de l’Union devraient elles aussi offrir un support logistique et administratif aux membres des institutions, y compris au Parlement européen [163].
136La proposition traite également du transfert des responsabilités relatives à l’action extérieure du Conseil et de la Commission vers le SEAE. C. Ashton juge ce transfert nécessaire pour la mise en place du SEAE ; à défaut, le HR ne pourrait pas prendre en charge les responsabilités qui lui ont été conférées dans ce domaine par le Traité de Lisbonne. Par exemple, C. Ashton projette que le Département Gestion des crises et planification (Crisis Management and Planning Directorate, CMPD), la Capacité civile de planification et de conduite (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC), l’état-major de l’Union européenne (EMUE) et le Centre de situation de l’Union européenne (SitCen) fassent partie du SEAE. Ces organes y formeraient une entité placée sous l’autorité directe et sous la responsabilité du HR ; néanmoins, la décision des politiques et actions de cette entité demeurerait aux mains des États membres et non du HR [164].
137Dans sa proposition, C. Ashton insiste sur le fait que le réarrangement organisationnel des entités pour la PESC et la PSDC doit respecter la base juridique, les compétences et les responsabilités des États membres en ce qui concerne l’élaboration et la conduite de leurs politiques étrangères, leurs services diplomatiques nationaux, leurs relations avec les pays tiers et leur participation à des organisations internationales (y compris leur appartenance au Conseil de sécurité des Nations unies) [165]. C’est donc un mécanisme de direction hybride que C. Ashton propose de mettre en place, préservant, d’une part, les pouvoirs des États membres en matière de décision pour la PESC et la PSDC et, d’autre part, la responsabilité du HR et du SEAE pour l’exécution des opérations [166].
138En ce qui concerne la division des compétences entre la Commission et le SEAE, c’est également un modèle de coopération hybride que C. Asthon propose au Conseil. Il en serait ainsi, par exemple, dans le domaine des instruments financiers de l’Union européenne. Le SEAE jouerait un rôle de leader dans la procédure de décision, procédure qui devrait permettre au HR d’assurer la cohérence et la coordination ainsi que la direction stratégique des politiques extérieures de l’Union européenne. Par ailleurs, durant toute la procédure de décision et de mise en œuvre, le HR et le SEAE seraient en étroite coopération et consultation avec les commissaires concernés et leurs services. Les décisions seraient préparées par le HR et le commissaire responsable, mais la décision finale devrait toujours être adoptée par le collège des commissaires. Ce modèle de coopération placerait donc le HR et le SEAE dans une position dépendante. Plus précisément, le SEAE serait une entité séparée, mais non autonome de la Commission et du secrétariat général du Conseil. Son autonomie n’existerait que sur le plan administratif et au niveau de la gestion du personnel. Le SEAE aurait un rôle important, notamment dans la mise en œuvre des différents instruments de l’Union européenne, mais il n’aurait pas le dernier mot, les décisions finales devant être prises par la Commission [167].
139Les principes du rapport suédois adoptés par le Conseil européen transparaissent donc dans la proposition de C. Ashton [168]. Le SEAE envisagé serait à la fois séparé et lié au Conseil et à la Commission. Le Conseil conserverait ses prérogatives dans les domaines de la PESC et de la PSDC, tout en mandatant la gestion opérationnelle de la PESC et de la PSDC au HR et au SEAE, tandis que le SEAE obtiendrait un rôle de leader pour les instruments financiers de l’Union mais resterait en étroite coopération avec la Commission [169]. Au regard de l’équilibre institutionnel, C. Ashton propose d’étendre les pouvoirs du Conseil aux dépens de ceux de la Commission en ce qui concerne les instruments financiers utilisés dans le contexte de la PESC et de la PSDC. Selon le Traité de Lisbonne en effet, le HR doit assurer la cohérence des politiques extérieures de l’Union ; c’est donc du point de vue du Conseil qu’il doit dès lors appliquer ce principe [170].
3.1.5. Le quadrilogue
140Après qu’un consensus a été obtenu au Conseil sur la proposition de C. Ashton, les négociations entre les institutions débutent au printemps 2010. La formule choisie réunit la HR, le ministre espagnol des Affaires étrangères représentant la présidence tournante du Conseil, Miguel Moratinos, le commissaire aux Relations interinstitutionnelles et à l’Administration représentant la Commission, Maroš Šef?ovi?, et trois eurodéputés représentant le Parlement européen : Elmar Brok, Roberto Gualtieri et Guy Verhofstadt [171]. Les négociations se dérouleront d’avril à juillet 2010 et seront dénommées « quadrilogue », suggérant un dialogue entre les quatre parties [172].
141On peut s’étonner de trouver le Parlement européen représenté à ces négociations. Selon le Traité de Lisbonne en effet, il ne jouit que d’un rôle de consultation dans la procédure visant à mettre sur pied le SEAE. Toutefois, il possède le droit de codécision vis-à-vis des règlements budgétaires et de gestion du personnel nécessaire pour la mise en place opérationnelle du SEAE. C’est pourquoi il a annoncé dès octobre 2009 qu’il lierait les deux sujets [173], mettant en place une stratégie de négociation qualifiée de chantage (« arm twisting ») [174] en utilisant son veto sur le personnel et le budget pour influencer les négociations sur le SEAE [175]. C’est donc par ce biais que le Parlement européen a obtenu de facto un pouvoir de codécision sur la mise en place du SEAE.
142Depuis le début des négociations relatives à la création du SEAE, le Parlement européen a poursuivi deux objectifs. D’une part, il a cherché à promouvoir la méthode communautaire, aux dépens de l’intergouvernementalisme. D’autre part, il a entrepris de renforcer sa position institutionnelle au sein du système européen et d’obtenir un contrôle sur le HR et le SEAE, afin de s’assurer que le nouveau service aura un caractère supranational [176]. La proposition de C. Ashton ne rencontrant pas ces deux objectifs, le Parlement européen en a d’ailleurs fortement critiqué le contenu [177].
143Lors des négociations, le Parlement tente de mettre en avant ses objectifs. Afin de promouvoir la méthode communautaire pour le SEAE, il suit une stratégie double. D’une part, il propose d’augmenter l’influence de la Commission sur le SEAE au niveau administratif et surtout budgétaire du nouveau service. D’autre part, il veille à ce que la Commission puisse maintenir le plus grand contrôle possible sur les politiques extérieures pour lesquelles elle ne possède pas de compétence exclusive [178].
144Concernant la première stratégie, le Parlement atteint son objectif avec succès. En effet, il obtient que les procédures budgétaires du SEAE soient entrecroisées avec celles de la Commission, les dépenses opérationnelles restant au sein du budget de la Commission. En outre, les négociations mettant sur le même pied le budget du SEAE et celui des autres institutions [179], le SEAE peut être considéré comme une institution au sens budgétaire. Les eurodéputés obtiennent aussi que la Commission soit consultée sur les dépenses administratives des compétences partagées que sont le développement, l’aide humanitaire et la politique européenne de voisinage [180], ce qui permet d’améliorer les liens entre le SEAE et la Commission. D’un point de vue institutionnel, grâce à son pouvoir de décision et de supervision budgétaire, le Parlement sort des négociations avec une position renforcée [181].
145En revanche, la stratégie du Parlement visant à accroître le contrôle de la Commission sur les politiques extérieures pour lesquelles celle-ci ne possède pas de compétence exclusive a peu d’effet. Les tentatives du Parlement concernent principalement la coopération au développement, que E. Brok et G. Verhofstadt cherchent à autonomiser. En effet, le Parlement essaie de mettre en avant une stratégie dite des « trois D » pour le SEAE, c’est-à-dire réunissant la défense, la diplomatie et le développement [182]. Pour ce faire, et suite à une résolution du Parlement [183], les deux eurodéputés mettent l’accent sur le rôle du HR et du SEAE pour assurer la cohérence au sein des différents objectifs de la politique étrangère de l’Union européenne. De même, est élaborée une liste reprenant toutes les politiques (dont la coopération au développement) qui semblent importantes au Parlement pour le rôle dévolu au SEAE. En dépit de ces efforts, aucun amendement n’est adopté pour ajouter de nouvelles politiques au SEAE [184].
146Durant le quadrilogue, les parties négocient la question du lien institutionnel et politique à instaurer entre le Parlement européen d’un côté, et le HR et le SEAE de l’autre. Le Parlement européen cherche à augmenter son contrôle sur le HR et le SEAE via le principe de responsabilité politique du HR. Les revendications du Parlement concernent la consultation et l’information, ainsi que la représentation du SEAE au Parlement.
147Tout d’abord, le Parlement demande que le HR soit tenu d’informer régulièrement les commissions du Parlement européen sur les nominations des cadres supérieurs (« seniors ») du SEAE et que le Parlement puisse soumettre les candidats à des auditions. Il réclame aussi une renégociation de l’accord-cadre qui concerne, d’une part, l’accès aux informations sensibles et, d’autre part, les autres questions relatives au bon fonctionnement de la coopération interinstitutionnelle [185]. De plus le Parlement insiste pour être consulté sur toutes les propositions pour le Conseil relatives aux accords internationaux et aux implications budgétaires des actions extérieures [186].
148Ensuite, le Parlement européen veut résoudre le problème de représentation du SEAE à l’assemblée. E. Brok et G. Verhofstadt critiquent la formule, proposée par C. Ashton, d’un secrétariat général du SEAE assurant la représentation de celui-ci au Parlement, au motif que ce secrétariat général ferait écran entre le HR et le Parlement. Ils suggèrent un mécanisme à deux niveaux. D’une part, trois députés seraient nommés sur la base de l’article 33 du TUE relatif à la nomination des représentants spéciaux. Ces trois députés seraient respectivement en charge des relations bilatérales, des relations multilatérales et de la gestion de crise. D’autre part, le HR devrait régulièrement consulter les trois commissaires responsables de l’Élargissement et de la Politique européenne de voisinage, du Développement, de la Coopération internationale, de l’Aide humanitaire et de la Réaction aux crises [187]. Selon E. Brok et G. Verhofstadt, ce modèle permettrait un meilleur contrôle du Parlement sur le HR et renforcerait la méthode communautaire pour l’action extérieure [188].
149Suite à cette intervention du Parlement européen, le secrétariat général originellement prévu disparaît au profit d’un secrétariat général exécutif, non compétent pour représenter le SEAE. Par ailleurs, le 8 juin 2010, C. Ashton propose au Conseil un document intitulé Déclaration sur la responsabilité politique afin de répondre aux demandes du Parlement [189]. Ce texte reçoit l’accord de toutes les parties. Concernant la représentation du HR au Parlement, la proposition de C. Ashton prévoit que, en cas d’absence du HR, un système de remplacement sera mis en place : le HR sera représenté par un commissaire lorsqu’il s’agira d’une des compétences qui sont du ressort de la Commission, et la présidence tournante ou le trio assurera l’intérim lorsqu’il s’agira d’une compétence de la PESC ou de la PSDC [190]. De même, C. Ashton répond favorablement à la demande du Parlement relative à une audition des seniors du SEAE : elle s’engage à ce que ces derniers, une fois embauchés, participent à un échange de vues avec la commission des Affaires étrangères du Parlement avant d’entrer en fonction. C. Ashton annonce également qu’elle facilitera les rencontres et les briefings entre les seniors du SEAE et les commissions compétentes [191]. Enfin, afin de régler la question de l’interaction entre le Parlement européen et le HR, C. Ashton déclare qu’elle procédera à des échanges de vues avec les eurodéputés sur les mandats et stratégies avant même leur adoption et qu’elle continuera les dialogues sur les instruments financiers de l’Union (Fond européen de développement exclu). C. Ashton confirme aussi les droits du Parlement sur les accords internationaux et redéfinit l’accord-cadre sur le partage d’information confidentielle [192].
150La relation entre le Parlement et le HR est donc considérablement étendue : nécessité d’information et de consultation, partage de données et audition des seniors du SEAE. Le Parlement a fortement renforcé sa position institutionnelle et politique vis-à-vis du HR [193]. Cependant, la conception du SEAE diffère finalement peu de la proposition initiale de C. Ashton et la déclaration de responsabilité politique est considérée par certains comme un écran de fumée pour détourner l’attention du Parlement [194].
3.1.6. La création officielle du SEAE (juillet 2010)
151Les négociations s’achèvent le 21 juin 2010 à Madrid. Les quatre parties se mettent d’accord sur les amendements à inscrire à la proposition initiale et sur les deux déclarations de C. Ashton : la première sur la responsabilité politique et la seconde sur la structure du SEAE. L’accord de Madrid, joint à un rapport de E. Brok et de G. Verhofstadt, est ensuite soumis au Parlement, qui procède au vote en session plénière le 8 juillet 2010. Le texte est adopté par une majorité écrasante [195] ; certains eurodéputés déclarent que l’accord est historique [196].
152La procédure prévue par le Traité de Lisbonne reprend alors son cours. Le 13 juillet 2010, le Conseil demande à la Commission son approbation sur la proposition. Cette dernière la lui donne unanimement le 20 juillet 2010 [197]. Le 26 juillet, la formation Affaires générales du Conseil adopte officiellement la décision créant le SEAE, quatre mois exactement après la présentation initiale de la proposition de C. Ashton [198]. Enfin, le nouveau règlement financier et le nouveau statut des personnels sont votés par le Parlement le 20 octobre 2010 [199].
3.1.7. La structure finale du SEAE
153Bien que la notion de service sui generis ait été abandonnée, le SEAE est un organe autonome de l’Union européenne. Il est distinct de la Commission et du secrétariat général du Conseil. Il possède la capacité juridique nécessaire pour accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser les objectifs qui lui sont assignés [200]. Son autonomie est renforcée par le fait qu’il est considéré comme une institution au titre du statut du personnel et qu’il dispose d’une ligne budgétaire propre au sein du budget de l’Union européenne, sur laquelle le Parlement exerce son contrôle budgétaire [201].
154Le SEAE est placé sous l’autorité du HR (conformément aux articles 18 et 27 du TUE) dans l’exercice de son mandat de HR, de VP et de président du Conseil des Affaires étrangères. Outre le HR, le SEAE assiste le président du Conseil européen, le président de la Commission et la Commission dans l’exercice de leurs fonctions respectives relatives au domaine des relations extérieures [202].
155La structure du SEAE est pyramidale. À sa tête, le service est géré par un secrétariat général exécutif qui forme, avec le HR, ses deux adjoints et les différents directeurs, une direction collégiale dénommée policy board [203] . Au sein de ce policy board se trouve le corporate board (aussi dénommé « le cockpit »), qui constitue la véritable direction du SEAE [204]; il est composé du HR, accompagné de son chef de cabinet et d’un quadriumvirat réunissant un secrétaire général exécutif, deux adjoints du secrétaire général et un directeur général administratif [205].
156Le SEAE est structuré en directions générales, constituées de bureaux géographiques et d’un bureau pour les affaires multilatérales et globales. Chaque direction générale est présidée par un managing director. Les bureaux des directions générales sont en liaison avec les comités de travail du Conseil idoines. Une autre direction générale est dédiée à l’administration et au financement du SEAE. Les structures de gestion des crises sont tenues séparées du champ communautaire [206] ; elles sont placées sous l’autorité du HR, et non du corporate board ou du policy board.
157Les délégations de l’Union font également partie du SEAE. Les chefs de ces délégations dépendent directement du HR et de son corporate board [207]. Néanmoins, les délégations peuvent héberger du personnel relevant seulement de la Commission. Elles doivent travailler en concertation avec les ambassades des États membres et peuvent apporter, mais pas systématuquement, une aide en matière de protection consulaire. Ce sont les délégations qui assurent les tâches autrefois dévolues aux présidences tournantes du Conseil dans les pays tiers [208].
158Le personnel du SEAE provient de trois sources, en proportions égales. Un tiers provient des services du secrétariat général du Conseil transférés au SEAE, à savoir l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide, la DG E (Relations extérieures), les structures de gestion de crises, et le personnel détaché auprès des représentants spéciaux de l’Union européenne et des missions PSDC. Un deuxième tiers provient des services de la Commission transférés au SEAE : la DG Relex (Relations extérieures), la DG Développement et le Service extérieur [209]. Enfin, le dernier tiers est composé de diplomates nationaux détachés par les États membres [210].
3.2. La mise en place opérationnelle du SEAE
159Sa mise en place institutionnelle achevée le 26 juillet 2010 par la décision du Conseil, le SEAE est officiellement inauguré « dans la discrétion et sans fanfare » le 1er décembre 2010 [211]. Néanmoins cette inauguration est loin d’achever la mise en place du service. En effet, sa mise en place opérationnelle nécessite, d’une part, de procéder aux recrutements et, d’autre part, de fusionner géographiquement les différents services transférés au SEAE. En outre, une fois ces deux points résolus, le fonctionnement du SEAE reste sujet aux suggestions et modifications.
3.2.1. Le recrutement
160La décision du Conseil instituant le SEAE dispose que les membres du personnel seront issus à proportion égale du secrétariat général du Conseil, des services de la Commission et des diplomaties nationales. Pour le personnel issu des deux premiers tiers, les directions générales et autres entités devant être transférés sont mentionnées dans la décision du Conseil [212]. Par contre, pour le personnel issu des diplomaties nationales, un recrutement doit être effectué. La décision du Conseil mentionne que « le recrutement au sein du SEAE est fondé sur le mérite tout en veillant à assurer un équilibre adéquat tant géographique qu’entre les hommes et les femmes. Le personnel du SEAE compte un nombre significatif de ressortissants de tous les États membres » [213]. Néanmoins la notion d’équilibre adéquat demeure floue et laisse une certaine marge de manœuvre au HR, ainsi qu’aux récriminations des États membres.
161Durant la fin de l’année 2010 [214], C. Ashton procède aux premières nominations du SEAE. Sa stratégie est d’avancer au goutte-à-goutte, plutôt que de présenter d’emblée un organigramme complet. Cette stratégie comporte plusieurs avantages. Tout d’abord, elle évite une vision d’ensemble immédiate et donc que l’on puisse éventuellement percevoir des déséquilibres géographiques ou de parité hommes-femmes. Ensuite, cette approche prudente permet de tester les réactions des États membres et des institutions et de pouvoir procéder à des rectifications lors des nominations suivantes le cas échéant. Enfin, la stratégie par à-coups permet d’étaler la procédure de recrutement, dont les entretiens, ce qui augmente la qualité de la procédure en évitant un recrutement tous azimuts [215].
162Selon la chercheure Mai’a Cross (University of Southern California), C. Ashton parvient à recruter des diplomates très qualifiés et compétents pour les délégations du SEAE, tout en observant un équilibre entre les diplomaties nationales [216]. Le recrutement des directeurs du SEAE suit la même logique. Les nominations pour le corporate board sont les suivantes. Pierre Vimont, ancien directeur de cabinet du ministre français des Affaires étrangères (2002-2007) et ancien ambassadeur de France aux États-Unis (2007-2010), est nommé au poste de secrétaire général exécutif. David O’Sullivan, ancien secrétaire général de la Commission (2000-2005) et ancien directeur général de la DG Commerce (2005-2010), devient directeur général administratif. Helga Schmid, ancienne directrice de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide, et Maceij Popowski, représentant polonais au Comité politique et de sécurité (COPS), accèdent à la fonction d’adjoints du secrétaire général. Les nominations pour les postes de directeurs de directions générales et les bureaux sont elles aussi caractérisées par des profils de haut niveau [217].
163Toutefois, le succès des nominations ne fait pas l’unanimité. L’eurodéputée Ingeborg Grässle dénonce un recrutement où seule l’influence politique a prévalu. En effet, elle considère que C. Ashton a peu œuvré en faveur d’un recrutement méritocratique et que les États membres ont pu accéder aux postes les plus attrayants à la fois dans les services centraux et dans les délégations du SEAE. Par exemple, indique-t-elle, les États membres se sont octroyé les postes dans les pays les plus importants politiquement, avec lesquels ils entretiennent traditionnellement des relations ou ont des intérêts particuliers, tandis que, de leur coté, les fonctionnaires issus de la Commission occupent des postes dans les pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) peu importants politiquement et où les délégations européennes s’occupent principalement de l’aide au développement [218]. En outre, I. Grässle critique l’organigramme du SEAE. D’après elle, ce dernier comporte trop de petites unités et de niveaux hiérarchiques ; cette multiplication de postes de directeurs transforme le SEAE en une sorte d’armée mexicaine, diminue l’efficacité du SEAE et augmente considérablement son budget [219]. Enfin, l’eurodéputée signale que le recrutement de diplomates nationaux pour le SEAE a fait apparaître des problèmes pour lesquels le SEAE n’a rien prévu. Ainsi, signale-t-elle, une enquête a montré qu’au sein du service diplomatique bulgare (composé de 462 ambassadeurs, ministres, conseillers et consuls), 192 personnes étaient des collaborateurs officieux des services secrets [220].
3.2.2. Le déménagement
164Lors de son lancement officiel, le 1er décembre 2010, le SEAE est géographiquement éparpillé entre plusieurs bâtiments : le bâtiment Charlemagne, le n° 56 de la rue de la Loi et le n° 15 de la rue de la Science pour les services de la Commission, le bâtiment Berlaymont pour le cabinet de C. Ashton, le n° 112 de la rue Froissart pour les représentants spéciaux, le n° 148-150 de l’avenue de Cortenbergh pour l’état-major de l’Union européenne, l’École royale militaire pour le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE) et enfin le bâtiment Justus Lipsius pour les services du Conseil. Cette dispersion n’est ni pratique ni symbolique pour le nouveau service [221].
165Un nouveau bâtiment s’impose donc pour le SEAE. Quatre critères de bases sont fixés par les services du HR. Le futur bâtiment doit avoir une capacité d’hébergement d’environ 1 500 personnes afin de faire face aux besoins immédiats et à moyen terme, être situé dans le quartier européen et à proximité des autres institutions de l’Union, être disponible et prêt à être aménagé, et avoir une image et une visibilité reflétant le rôle politique du SEAE et notamment sa position entre la Commission et le Conseil [222].
166Dès novembre 2010, C. Ashton jette son dévolu sur le bâtiment « Le Capital » (propriété d’Axa, groupe international français d’assurance et de gestion d’actifs), situé au rond-point Schuman [223]. Récemment rénové, ce bâtiment avait déjà été loué jusqu’en 2006 par la Commission, pour y abriter alors notamment son service de traduction, la DG Presse et le Forum informatique. La signature du contrat nécessite l’approbation de la commission Budget du Parlement européen. Cette dernière freine le processus durant trois mois, regrettant que le contrat n’ait pas été soumis à un marché public, déplorant le fait de n’avoir qu’une option à examiner et ne pouvoir donc faire son choix parmi différentes propositions, et critiquant certaines clauses du contrat considérées comme disproportionnées (notamment la non-existence d’une clause de rachat à la fin du contrat). Après trois mois de navettes entre la commission Budget et le cabinet du HR, les eurodéputés de la commission Budget se rangent du côté de C. Ashton. Leur décision s’explique entre autres par une prise en compte du critère d’urgence : un bâtiment pour le SEAE est nécessaire et le report de toute l’opération risque de tuer dans l’œuf la mise en place du service [224].
167En août 2011, après plusieurs mois de négociations avec le propriétaire de l’immeuble, le SEAE obtient la location du bâtiment « Le Capital ». Le bail porte sur une durée de 30 ans, pour un loyer s’élevant à 12,5 millions d’euros par an [225]. L’édifice est renommé bâtiment Triangle (Triangle Building), dénomination qui lui vient de sa forme et non de l’architecture institutionnelle du personnel qu’il abrite désormais [226].
168Les déménagements commencent dès décembre 2011 [227]. Les transferts sont progressifs, à raison d’environ 50 personnes par semaine. Le personnel des bureaux standards est le premier à investir le nouveau bâtiment ; suit ensuite le personnel dont les bureaux nécessitent des travaux de sécurisation [228]. Le déménagement est suivi de près par le cabinet de C. Ashton, qui modifie plusieurs fois les plans pour tenir compte de différentes contraintes : le nombre de personnes dans les différents services, mais aussi l’organisation verticale ou horizontale des services [229]. Le bureau de C. Ashton est situé au sixième étage, à côté du corporate board du SEAE. Néanmoins, C. Ashton conserve aussi un bureau au Berlaymont, où continue de travailler son cabinet [230].
3.2.3. Les évolutions de l’organigramme du SEAE et les suggestions des États membres
169La décision du Conseil définissant la structure et l’organisation du SEAE concerne seulement la mouture générale de ce service. Afin de répondre aux problèmes ou réflexions suscités par l’entrée en service du SEAE, plusieurs modifications sont donc opérées en interne. L’organigramme change à plusieurs reprises (Cf. Annexe). Ces modifications consistent en une réorganisation des départements géographiques et thématiques [231], ainsi qu’en un aménagement des structures politico-militaires [232]. Les relations entre les quatre membres du corporate board font aussi l’objet de précisions et de modifications [233].
170Durant l’année 2011, plusieurs documents sont présentés par des États membres à C. Ashton afin d’améliorer le SEAE. Trois propositions sont à épingler : celle de l’Autriche en avril 2011 [234], celle du Benelux en mai 2011 [235] et enfin celle présentée par douze pays en décembre 2011 [236].
171En avril 2011, l’Autriche communique un document à C. Ashton en vue de la réunion du Conseil des Affaires étrangères du 23 mai 2011. Elle y plaide pour une coopération étroite entre les services diplomatiques nationaux et le SEAE. Pour améliorer les relations entre les délégations de l’Union et les ambassades des États membres, l’Autriche soumet une liste de propositions concrètes concernant la fréquence des réunions de coordination, la distribution et l’échange d’informations, la coordination des instruments de l’Union, les démarches, les déclarations locales de l’Union, la gestion de crises et la protection consulaire. En effet, pour l’Autriche et les petits États en général, le SEAE apparaît comme un adjuvant potentiel dans leur volonté de renforcer leurs diplomaties nationales, notamment dans les États où ils sont peu ou pas présents. À cet égard, une amélioration de la coopération entre les délégations de l’Union et les ambassades nationales leur semble donc nécessaire [237].
172Lors de la réunion du Conseil des Affaires étrangères du 23 mai 2011, les trois États du Benelux mettent eux aussi sur la table des négociations un document relatif au SEAE. Dans le même esprit que l’Autriche, les pays du Benelux plaident pour une amélioration des synergies entre les États membres et le SEAE. Le point central de leur proposition concerne la coopération avec les délégations de l’Union : il s’agit de mettre le SEAE au service des États membres, mais aussi de le mettre en avant lors des crises à la fois au niveau consulaire et dans le cas de la PESC/PSDC. Outre l’échange d’informations, ils plaident pour un échange de personnel entre les ambassades nationales et les délégations de l’Union afin de favoriser l’émergence d’une culture diplomatique commune. En ce qui concerne la gestion de crise, les États du Benelux préconisent l’établissement d’une chaîne de commandement claire, où le COPS aurait un rôle central de contrôle mais aussi de consultations pré-décisionnelles, tandis que le SEAE serait en charge de la coordination générale. Ils préconisent en outre l’établissement de scénarios de réponses préétablis pour les différentes crises possibles, c’est-à-dire in fine une stratégie [238].
173Ces deux documents s’inscrivent dans la volonté des petits États membres de profiter de l’établissement d’une diplomatie commune pour européaniser leur politique étrangère et augmenter leur propre position sur la scène internationale. Tous deux critiquent une coopération qui n’est pas assez poussée de l’avis des pays signataires, mais ne remettent en question ni le travail du SEAE ni celui de C. Ashton.
174Le 8 décembre 2011, les ministres des Affaires étrangères de douze États (Allemagne, Belgique, Estonie, Finlande, France, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne et Suède) présentent à C. Ashton et au Conseil des Affaires étrangères un ensemble de propositions visant à améliorer le fonctionnement du SEAE. Connue sous l’appellation de « lettre des douze », elle suggère cinq améliorations [239].
175Primo, les douze pays réclament une meilleure organisation du Conseil des Affaires étrangères. Ils souhaitent disposer d’un agenda annuel du Conseil qui serait ajusté en fonction des nécessités. Le SEAE devrait aussi produire régulièrement des documents préparatoires ou des projets de décisions. Ces derniers devraient circuler suffisamment de temps avant les réunions du Conseil. Ensuite, les douze États signataires sont d’avis qu’une « coopération étroite entre le SEAE et la Commission est essentielle pour une action extérieure de l’UE efficace et cohérente », sachant que le HR est également VP. C’est pourquoi les décisions concernant les relations extérieures de l’UE doivent selon eux être mieux préparées avec la Commission, tant au niveau politique au sein du groupe des commissaires compétents pour le volet relations extérieures qu’au niveau technique. Les douze ministres recommandent que les unités du SEAE soient plus impliquées dans le travail avec la Commission ; ils se demandent si la structure organisationnelle du service est assez efficace pour assurer ce type de coopération, qui se répercuterait aussi sur la coordination du financement d’activités.
176Secundo, les douze États sont d’avis que, même si le SEAE a fait d’importants progrès pour développer un esprit de corps, des formations complémentaires, conjointes avec les États membres, devraient être envisagées. La coopération pratique entre le SEAE, la Commission et le secrétariat du Conseil doit d’après eux être revue en termes d’efficacité, notamment en ce qui concerne le lieu des réunions et les infrastructures. En outre, estiment-ils, de nouvelles procédures et directives de gestion de crise devraient être élaborées.
177Tertio, les douze pays réclament une utilisation maximale du potentiel des délégations de l’Union. Selon eux en effet, une délégation de l’Union ne peut fonctionner que si le chef de délégation reçoit toutes les informations nécessaires et peut par conséquent se concentrer pleinement sur les priorités politiques. Les douze ministres plaident à cet égard pour une implication des chefs de délégations dans les décisions prises à Bruxelles. Ils réclament de même une amélioration du dispositif de financement des délégations afin que, par ce biais également, le chef de délégation puisse se concentrer davantage sur des tâches essentielles.
178Quarto, les douze États signataires estiment que la coopération et la coordination avec les ambassades des États membres devraient être renforcées : partage d’informations et de ressources, et renforcement des capacités d’analyse politique, de démarches communes et d’infrastructures. De ce point de vue, la mise en place d’un réseau de communication sécurisé est considérée comme une priorité. Les douze ministres indiquent aussi que la création de postes d’attachés à la sécurité et à la défense devrait être envisagée et que le rôle du SEAE en termes de protection consulaire devrait être approfondi.
179Quinto, les douze pays prescrivent une implication totale des États membres. Les ministres insistent sur la nécessité de ne pas déconnecter le SEAE des États membres. Ils réclament une représentation adéquate des diplomates nationaux dans le nouveau service. Rappelant que la proportion de ceux-ci devra atteindre un tiers d’ici 2013 (cf. supra), les douze États revendiquent un gel des recrutements externes tant que cet objectif n’est pas atteint. De plus, estiment-ils, les procédures de recrutement doivent aussi être revues ; d’après eux en effet, la longueur de la procédure, et à l’inverse le laps de temps trop court pour postuler, rendent les procédures dissuasives
180Dans leur plaidoyer en faveur d’une meilleure organisation du SEAE, les douze États mettent donc l’accent sur les procédures plutôt que sur le contenu. L’importance du document provient du nombre de ses signataires. En outre, s’il s’agit principalement de petits États membres qui ont tout à gagner d’un renforcement du SEAE, on trouve également de grands pays comme l’Allemagne, la France et la Pologne. Sans constituer une critique cinglante du travail de C. Ashton, la « lettre des douze » représente un soutien ou du moins un apport constructif pour le renforcement du SEAE [240].
181Le 17 décembre 2011, C. Ashton présente le premier rapport annuel d’activité du SEAE. Le document livre tout d’abord les résultats des politiques menées vis-à-vis du voisinage de l’Union, des partenaires stratégiques, des régions du monde en général, des défis globaux et des missions de la PSDC. Ensuite, il contient un rapport sur la gestion et le contrôle interne du nouveau service, qui concerne à la fois les délégations de l’Union et le centre à Bruxelles. Enfin, il comporte le rapport d’audit sur le SEAE et le rapport financier du service [241]. En revanche, ce rapport annuel ne mentionne ni n’apporte de réponse aux critiques et suggestions présentées à C. Ashton par l’Autriche, les pays du Benelux ou les « douze » [242].
Conclusion
182Créée par le Traité de Lisbonne, et héritière du ministre européen des Affaires étrangères envisagé par le projet de traité établissant une constitution pour l’Europe, la fonction de haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité (HR) se singularise par son caractère multi-institutionnel. Vice-président de la Commission tout en présidant le Conseil des Affaires étrangères, le HR participe en outre au Conseil européen et interagit avec le Parlement européen. Le HR travaille donc avec de multiples institutions européennes. Chacune d’entre elles prend par ailleurs part à sa nomination et peut le cas échéant participer à sa démission ou provoquer celle-ci.
183Le Traité de Lisbonne a doté le HR d’un nouveau service diplomatique : le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Il a alors incombé au premier titulaire du poste de HR, Catherine Ashton, de mettre en place ce service en concertation avec les institutions européennes. Après plus d’un an de négociations interinstitutionnelles, le SEAE a institutionnellement vu le jour en juillet 2010. Une année plus tard, il est devenu opérationnel au terme d’un triple processus de recrutement de son personnel, d’emménagement dans le bâtiment qui lui a été dévolu et de modifications apportées à son organisation interne.
184Le présent Courrier hebdomadaire s’est concentré sur la manière dont C. Ashton, HR à partir du 1er décembre 2009, a investi la nouvelle fonction au cours des trois premières années de son mandat. De la manière dont elle s’est positionnée vis-à-vis des différentes institutions européennes dans le cadre du Traité de Lisbonne et de la mise en place du SEAE dépend en effet largement le futur du poste de HR. En l’occurrence, il appert que C. Ashton a dû faire face à une certaine hostilité émanant des institutions européennes, mais qu’elle est parvenue à donner corps à sa fonction et à participer activement à la mise en place du SEAE.
185Dès son entrée en fonction, voire dès sa nomination, C. Ashton s’est retrouvée prise dans un étau institutionnel composé, d’un côté, de la Commission et, de l’autre, des États membres siégeant au Conseil européen et au Conseil des Affaires étrangères. À ses débuts, C. Ashton s’est affichée en faveur de la Commission, comme en attestent la composition de son cabinet, son passé de commissaire et sa décision d’établir son bureau au sein du Berlaymont. Néanmoins, cette loyauté envers la Commission n’a pas été réciproque. La Commission s’est montrée inquiète des conséquences potentielles de la création du poste de HR, qu’elle percevait comme un cheval de Troie du Conseil ; dès lors, elle a tenté de limiter les pouvoirs du HR. Cette stratégie s’est notamment incarnée dans plusieurs décisions et actions prises par le président de la Commission lui-même, José Manuel Barroso.
186De même, C. Ashton a dû faire face aux réticences des États membres au Conseil européen et au Conseil des Affaires étrangères. La prise de fonction de la présidence du Conseil des Affaires étrangères ne s’est ainsi pas faite sans heurts. La présidence espagnole, première présidence tournante post-Lisbonne, a mis des bâtons dans les roues de C. Ashton et a, dans une certaine mesure, nié les modifications introduites par le Traité de Lisbonne. Néanmoins, les présidences tournantes suivantes ont graduellement mis fin aux pratiques pré-Lisbonne et ont su trouver, volontairement ou avec résignation, leur nouveau rôle.
187Si C. Ashton a pu asseoir son autorité sur le Conseil des Affaires étrangères, elle n’en demeure pas moins contrôlée par le Conseil européen. En effet, c’est cette instance qui fixe le cadre de travail du HR, en définissant les orientations stratégiques et politiques de l’Union européenne. Le Conseil européen a d’ailleurs interprété ce rôle au sens large, en adoptant le rapport de la présidence suédoise sur le SEAE et en fixant par conséquent un cadre de travail pour le HR avant même l’entrée en fonction de C. Ashton. Institutionnellement, le Conseil européen et son président contrôlent en outre le HR (intervention dans le processus de nomination, prédominance tacite du président du Conseil européen dans les rencontres avec les chefs d’État étrangers, rôle amoindri du HR au sein du Conseil européen). Plusieurs chefs d’État européens ont par ailleurs affiché une hostilité manifeste à l’égard de C. Ashton.
188Pour sa part, et bien que ses fonctions vis-à-vis du HR soient peu importantes au regard du Traité de Lisbonne, le Parlement européen a lui aussi réussi à s’imposer comme un acteur de premier plan dans la mise en place du SEAE. D’une part, le Parlement européen a proposé plusieurs rapports pour définir un cadre de travail au HR. D’autre part, grâce à son droit de veto sur les règlements budgétaires du personnel, il a obtenu de facto un pouvoir de codécision sur la mise en place du SEAE. Cette stratégie lui a permis d’infléchir certaines dispositions du SEAE avec un certain succès. Vis-à-vis de C. Ashton, le Parlement a globalement adopté une attitude de soutien en dépit de plusieurs critiques. Néanmoins, ce soutien des eurodéputés concerne bien davantage la fonction elle-même – qui, à leurs yeux, incarne les modifications introduites par le Traité de Lisbonne et constitue un pas supplémentaire en faveur de la méthode communautaire – que sa titulaire.
189Bien que travaillant avec une marge de manœuvre réduite, C. Ashton est parvenue à imprimer sa marque sur la configuration de sa fonction. Elle a su également prendre des initiatives lors de la mise en place, tant institutionnelle qu’opérationnelle, du SEAE : elle a produit plusieurs propositions, a obtenu un compromis entre les différentes institutions européennes, et a supervisé les nominations des diplomates nationaux et l’emménagement dans un nouveau bâtiment. Néanmoins, le succès de C. Ashton est relatif pour deux raisons. D’une part, elle a largement suivi les principes tracés par le rapport suédois adopté par le Conseil européen. Forte du soutien des États membres, elle ne pouvait donc échouer. D’autre part, si la mise en place opérationnelle du SEAE peut effectivement lui être créditée, il est permis de douter qu’il s’agissait là de l’ambition première des États signataires du Traité de Lisbonne à l’égard du poste de HR.
190L’analyse des trois premières années du mandat de C. Ashton permet d’affirmer qu’elle a su tailler une place à la fonction de HR au sein du système institutionnel européen né du Traité de Lisbonne. Il est par contre bien plus délicat de déterminer dans quelle mesure ce résultat est le simple fait de la position institutionnelle du HR ou est réellement redevable aux réalisations et à la personnalité propre de C. Ashton. Seule une comparaison avec la situation qui prévaudra sous les prochains titulaires du poste de HR pourra tenter de répondre à cette interrogation. À ce sujet, il convient d’indiquer qu’il est peu probable que C. Ashton brigue un second mandat. Tout d’abord, 2014 sera l’année de multiples changements : élection du Parlement européen, nouvelle Commission, nouveau président de la Commission et nouveau président du Conseil européen. C. Ashton pourrait donc être emportée par cette vague de renouveau. Ensuite, le Royaume-Uni pourrait s’opposer à sa reconduction pour deux raisons. D’une part, les conservateurs étant de retour au gouvernement depuis mai 2010, ils sont susceptibles de vouloir placer l’un des leurs. D’autre part, Londres semble désireux d’échanger le poste de HR contre une fonction liée au marché commun, plus proche des intérêts britanniques que ne l’est la politique étrangère. Enfin, C. Ashton elle-même s’est déclarée fatiguée par cette fonction. Néanmoins, en l’absence de consensus entre les États membres, elle pourrait à nouveau, comme en 2009, constituer une solution a minima et être choisie par défaut, d’autant qu’elle jouira cette fois d’une solide expérience.
Annexe : Compositions successives du cabinet de Catherine Ashton
Investiture (décembre 2009) | Premier remaniement (octobre 2010) | Second remaniement (janvier/mars 2012) | |
Chef de cabinet | James Morrison (GB) [C. Ashton] | ||
Secrétaire privé | Michael Jennings (GB) [C. Ashton] | Emma Tunney (GB) | |
Chef adjoint Protocole | Helene-Holm Pedersen (DK) | ||
Conseiller Afrique | Alexandros Yannis (GR) | Suvi Seppäläinen (FI) | |
Conseiller Droits de l’homme et civiques | Alexandra Knapton (GB) [C. Ashton ] | ||
Conseiller Asie centrale | Carl Hallegard (SE) [J. Solana] | ||
Conseiller Économie | Edward Bannerman (GB) [C. Ashton] | ||
Conseiller Espace post-soviétique | Jivka Petkova (BG) | Carl Hartzell (SE) | |
Conseiller Extrême-Orient et Parlement | Renate Nikolay (DE) [C. Ashton] | Miguel Ceballos Baron (ES) | |
Cristina Castagnoli (IT) | |||
Conseiller Gestion de crise et PSDC | Alice Guitton (FR) | Oliver Rentschler (DE) | |
Conseiller Moyen-Orient et Méditerranée | Pelayo Castro-Zuzuarregui (ES) | Lora Borissova (BG) | |
Conseiller Relations transatlantiques | Steven Everts (NL) [J. Solana] | Christophe Parisot (FR) | |
Officier de presse | Anna-Kaisa Itkonen (FI) | Daren Ennis (IE) | |
Porte-parole | Lutz Güllner (DE) [C. Ashton] Maja Kocijancic (SI) | Maja Kocijancic (SI) |
191Remarque 1 : La présente liste n’est pas exhaustive, certaines informations n’ayant pu être trouvées. Les cabinets des commissaires demeurent en effet des « boîtes noires » et aucune base de données n’a été créée à leur sujet [243]. Ainsi, la liste des membres du cabinet de C. Ashton est certes disponible sur le site Internet http://europa.eu, mais les anciennes compositions ne sont pas accessibles, de même que le parcours professionnel et la nationalité des personnes concernées.
192Remarque 2 : La distinction par compétence n’est pas officielle ; elle a été réalisée pour les besoins de la présente étude. Dans la pratique, les conseillers ont des compétences plus larges, qui parfois se recoupent. Nous avons épinglé la plus importante d’entre elles. L’absence d’un conseiller pour une compétence dans le tableau ne signifie dès lors pas l’absence de cette compétence au sein du cabinet.
193Légende :
194 - entre parenthèses, sont indiquées les nationalités des membres du cabinet :
BG : Bulgarie |
DE : Allemagne |
DK : Danemark |
ES : Espagne |
FI : Finlande |
FR : France |
GB : Royaume-Uni |
GR : Grèce |
IE : Irlande |
IT : Italie |
NL : Pays-Bas |
SE : Suède |
SI : Slovénie |
195 - entre crochets, est renseignée l’éventuelle ancienne appartenance d’un membre du cabinet à l’équipe de Javier Solana ou de Catherine Ashton.
Notes
-
[1]
Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 modifiant le Traité sur l’Union européenne et le Traité instituant la Communauté européenne, Journal officiel, C 306, 17 décembre 2007.
-
[2]
La fonction de haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité se double du poste de vice-président de la Commission européenne. Elle comporte aussi la tâche de présider le Conseil des Affaires étrangères et comprend en outre les activités diplomatiques exercées jusqu’alors par le commissaire européen aux Relations extérieures. En revanche, contrairement à l’ancienne fonction de haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune, elle ne se double pas du poste de secrétaire général du Conseil de l’Union européenne.
-
[3]
En revanche, le présent Courrier hebdomadaire n’abordera pas les réalisations de C. Ashton en matière d’action diplomatique ou de gestion des crises.
-
[4]
E. POIDEVIN, L’Union européenne et la politique étrangère. Le haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune : moteur réel ou leadership par procuration (1999-2009) ?, Paris, L’Harmattan, 2012.
-
[5]
La « troïka » est constituée du ministre des Affaires étrangères de l’État membre qui assure la présidence du Conseil de l’Union européenne, du secrétaire général du Conseil et haut représentant pour la Politique étrangère et de Sécurité commune, et du commissaire européen chargé des Relations extérieures et de la Politique de voisinage.
-
[6]
J. HOWORTH, « The “New Faces” of Lisbon: Assessing the Performance of Catherine Ashton and Herman Van Rompuy on the Global Stage », in European Foreign Affairs Review, volume 16, n° 3, 2011, p. 305.
-
[7]
Dont Carl Bildt, Tony Blair, Massimo d’Alema, Jaap de Hoop Scheffer, Joschka Fischer, Bernard Kouchner, George Papandreou, Chris Patten, Olli Rehn, Frank-Walter Steinmeier, etc.
-
[8]
C. KADDOUS, « Role and Position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty », in S. GRILLER, J. ZILLER (dir.), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutitonal Treaty?, Vienne, Springer, 2008, p. 207.
-
[9]
Ibidem, p. 208.
-
[10]
Ibidem.
-
[11]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », Lex electronica, volume 15, n° 3, 2011, p. 5.
-
[12]
Cette prise de fonction n’a pas eu lieu en décembre 2009, afin de permettre à la présidence tournante suédoise de s’achever sans changement institutionnel. C’est donc l’Espagne qui a été la première présidence tournante post-Lisbonne.
-
[13]
« Le nouveau haut représentant prendra ses fonctions… en trois étapes », www.bruxelles2.eu, 15 novembre 2009.
-
[14]
S. HIX, B. HØYLAND, The Political System of the European Union, 3e éd., Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2011, p. 35.
-
[15]
N. NUGENT, The Government and Politics of the European Union, 7e éd., Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2010, p. 113.
-
[16]
Décidée au Conseil européen de Cologne en juin 1999, cette réforme a été applicable dès l’entrée en fonction de la Commission Prodi en septembre 1999.
-
[17]
Ibidem.
-
[18]
« Le “boys & girls band” de Lady Ashton. Son cabinet », www.bruxelles2.eu, 29 janvier 2010.
-
[19]
N. NUGENT, The Government and Politics of the European Union, op. cit., p. 113.
-
[20]
Ibidem.
-
[21]
« Le “boys & girls band” de Lady Ashton. Son cabinet », op. cit.
-
[22]
Cinq personnes : James Morison, Edward Bannerman, Lutz Gullner, Michael Jennings et Renate Nikolay.
-
[23]
Deux personnes : Steven Everts et Carl Hallegard.
-
[24]
Ibidem.
-
[25]
« Cabinet of Catherine Ashton », http://eeas.europa.eu, s.d. ; « La PSDC change de tête au cabinet Ashton », www.bruxelles2.eu, 25 mars 2012.
-
[26]
Les groupes de commissaires sont établis pour assurer une préparation efficace de certaines initiatives-clés. Chaque groupe est présidé par un commissaire « en chef » et travaille sur la base d’un mandat attribué par le président de la Commission, qui y définit le rôle et les résultats à fournir. Les groupes de commissaires ne sont pas formés pour prendre des décisions, mais plutôt pour préparer les délibérations du collège des commissaires. Ils incluent à la fois le cabinet du président et le secrétariat général de la Commission (A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon: A Work in Progress », in European Foreign Affairs Review, volume 15, 2010, p. 433).
-
[27]
Ibidem.
-
[28]
Ibidem, p. 432.
-
[29]
Ibidem, p. 433.
-
[30]
C. KADDOUS, « Role and Position of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty », op. cit., p. 213.
-
[31]
Cette nouvelle formule de « troïka » ne doit pas être confondue avec celle établie par le Traité d’Amsterdam (cf. supra), qui a été de facto abolie par la création de la fonction de HR (cf. J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », in S. GRILLER, J. ZILLER (dir.), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutitonal Treaty?, op. cit., p. 154).
-
[32]
A. LAMASSOURE, « L’Europe née de Lisbonne : premier bilan », Politique étrangère, volume 3, 2010, p. 539.
-
[33]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 431.
-
[34]
P.-H. D’ARGENSON, « Les enjeux de la création du service diplomatique européen », Politique étrangère, printemps 2010, p. 128.
-
[35]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », www.bruxelles2.eu, 3 décembre 2009.
-
[36]
Ibidem ; P.-H. D’ARGENSON, « Les enjeux de la création du service diplomatique européen », op. cit., p. 130.
-
[37]
« Le pire ennemi de Cathy Ashton… », www.bruxelles2.eu, 30 avril 2010.
-
[38]
J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », op. cit., p. 155.
-
[39]
I. GRÄSSLE, « La création du Service européen d’action extérieure », Question d’Europe, n° 194, 14 février 2011, p. 2. La double casquette a été permise par un marchandage entre le Conseil, qui convoitait les moyens financiers de la Commission, et la Commission, qui souhaitait disposer de possibilités de décision en matière de politique étrangère.
-
[40]
D. THYM, « The Intergovernmental Constitution of the EU’s Foreign, Security & Defence Executive », European constitutional law review, volume 7, 2011, p. 458. Et ce, bien que les liens du HR avec le Conseil et le Conseil européen ainsi que la nature intergouvernementale de la PESC rendent une communautarisation de la PESC hautement improbable (J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », op. cit., p. 155). La vision du gouvernement britannique, exprimée par le Foreign Secretary, est éloquente à cet égard : « Le rôle de commissaire du haut représentant est relativement limité. Sa fonction première est de respecter et faire valoir les volontés du Conseil des ministres » (Ibidem, p. 156).
-
[41]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service européen pour l’action extérieure : vers une diplomatie commune ? », Question d’Europe, n° 184, 25 octobre 2010, p. 3.
-
[42]
« Communication de crises : après le vide, le surplus », www.bruxelles2.eu, 2 mars 2010 ; « Où est allée Cathy Ashton aujourd’hui ? », www.bruxelles2.eu, 3 mars 2011 ; C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 7.
-
[43]
« Le dossier “Vale de Almeida” fait des vagues au Conseil », www.bruxelles2.eu, 22 février 2010.
-
[44]
T. BARBER, « The Appointments of Herman Van Rompuy and Catherine Ashton », Journal of Common Market Studies, volume 48, 2010, p. 64.
-
[45]
« Barroso confirme le lancement de la mission au Niger fin juillet », www.bruxelles2.eu, 7 juin 2012.
-
[46]
« Barroso grille la politesse à Lady Ashton. Pavane pour une absence ? », www.bruxelles2.eu, 19 juin 2012.
-
[47]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service: An Act of Institutional Balance », European Constitutional Law Review, volume 8, n° 2, 2012, p. 251.
-
[48]
Ibidem, p. 250.
-
[49]
Avant le Traité de Lisbonne, le représentant spécial était subordonné à la présidence tournante du Conseil.
-
[50]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 9 ad, article 16, paragraphe 9, du Traité sur l’Union européenne concernant la décision du Conseil européen relative à l’exercice de la présidence du Conseil, article 2.
-
[51]
Ibidem.
-
[52]
Décision 2009/908/UE du Conseil du 1er décembre 2009 établissant les mesures d’application de la décision du Conseil européen relative à l’exercice de la présidence du Conseil, et concernant la présidence des instances préparatoires du Conseil, Journal officiel, L 322, 9 décembre 2009.
-
[53]
Ibidem.
-
[54]
La présidence tournante a aujourd’hui « la tête coupée et un bras tordu », selon l’expression de S. KAJN?, A. GUGGENBÜHL, F. LAVADOUX, « Coping with Multiple Presidencies in the EU: Challenges for National Administrations », EIPAscope, 2011, p. 26.
-
[55]
A. GOSTYN?SKA, D. LISZCZYK, « The “Supporting Presidency”: A Model of the Rotating Presidency’s Activity in the European Union’s External Actions », Bulletin of Polish Institute of International Affairs, volume 55, mai 2011, p. 1.
-
[56]
Ibidem.
-
[57]
S. VANHOONACKER, « The Presidency in EU External Relations: Who is at the Helm? », Politique européenne, volume 35, 2011, p. 161.
-
[58]
P. MORILLAS, « Institutionalization or Intergovernmental Decision-Taking in Foreign Policy: The Implementation of the Lisbon Treaty », in European Foreign Affairs Review, volume 16, 2011, p. 249.
-
[59]
Ibidem, p. 248.
-
[60]
T. CHOPIN, M. FOUCHER (dir.), L’état de l’Union. Rapport Schuman 2010 sur l’Europe, Paris, Lignes de repères, 2010, p. 25.
-
[61]
P. MORILLAS, « Institutionalization or Intergovernmental Decision-Taking in Foreign Policy », op. cit., p. 248.
-
[62]
Ibidem, p. 249.
-
[63]
Ibidem, p. 253.
-
[64]
Ibidem, p. 254.
-
[65]
Ibidem, p. 256.
-
[66]
Ministère belge des Affaires étrangères, « Programme de 6 mois établi par la Présidence belge du Conseil de l’Union européenne (juillet-décembre 2010) ».
-
[67]
Ibidem, p. 57.
-
[68]
C. FRANCK, M. VAN DEURSEN, « La présidence belge du Conseil de l’Union européenne (juillet-décembre 2010) », CRISP, Courrier hebdomadaire, n° 2116-2117, 2011, p. 17.
-
[69]
« Un + un = trois », www.bruxelles2.eu, 24 mai 2011.
-
[70]
C. FRANCK, M. VAN DEURSEN, « La présidence belge du Conseil de l’Union européenne (juillet-décembre 2010) », op. cit., p. 46.
-
[71]
Ibidem.
-
[72]
Ibidem, p. 47.
-
[73]
Le Partenariat oriental est un accord d’association conclu en mai 2009 entre l’Union européenne et l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine.
-
[74]
Ministère hongrois des Affaires étrangères, « Programme de la présidence hongroise de l’UE. Une Europe forte (janvier-juin 2011) ».
-
[75]
« Ashton rend visite à la présidence hongroise pour s’assurer de son soutien », www.bruxelles2.eu, 8 janvier 2011.
-
[76]
Ministère polonais des Affaires étrangères, « Programme de la présidence polonaise du Conseil de l’Union Européenne (juillet-décembre 2011) ».
-
[77]
« Sikorski veut être un bon adjoint de Lady Ashton », www.bruxelles2.eu, 1er juillet 2011.
-
[78]
Ministère danois des Affaires étrangères, « Programme de la présidence danoise du Conseil de l’Union Européenne (janvier-juin 2012) ».
-
[79]
R. ADLER-NISSEN, J. HASSIN NIELSEN, C. SØRENSEN, The Danish EU Presidency 2012: A Midterm Report, Stockholm, Swedish Institute for European Policy Studies, 2012, p. 25.
-
[80]
Ibidem.
-
[81]
« Le Danois Søvndal en doublure de Ashton », www.bruxelles2.eu, 20 janvier 2012.
-
[82]
« Le monde change vite, l’Europe risque de perdre de l’influence, avertit le [ministre des Affaires étrangères] danois », www.bruxelles2.eu, 12 janvier 2012.
-
[83]
R. ADLER-NISSEN, J. HASSIN NIELSEN, C. SØRENSEN, The Danish EU Presidency 2012: A Midterm Report, op. cit., p. 26.
-
[84]
« Le monde change vite, l’Europe risque de perdre de l’influence, avertit le [ministre des Affaires étrangères] danois », op. cit.
-
[85]
Ministère chypriote des Affaires étrangères, « Programme de la présidence chypriote du Conseil de l’Union Européenne (juillet-décembre 2012) ».
-
[86]
Ibidem, p. 7.
-
[87]
J. CATSIAPIS, « Union européenne : les défis de la présidence chypriote. Entretien avec Erato Kozakou-Marcoullis », Politique internationale, volume 136, été 2012, p. 1.
-
[88]
« Pieter De Crem écrit à cette “chère Cathy”, une vraie feuille de route », www.bruxelles2.eu, 20 octobre 2010.
-
[89]
« Les États reprennent l’initiative. Paris, Berlin, Varsovie écrivent à Cathy », www.bruxelles2.eu, 14 décembre 2010.
-
[90]
« Cas Sakineh : l’Europe doit agir plus fort, demande la France », www.bruxelles2.eu, 27 août 2010.
-
[91]
« Cas Sakineh (suite). Ashton dit oui à une réaction commune plus forte », www.bruxelles2.eu, 27 août 2010.
-
[92]
« Nouvel échange de lettres entre Cathy et ce “cher Bernard” », www.bruxelles2.eu, 29 août 2010.
-
[93]
« La lettre de Juppé à Ashton : une réflexion pour être plus réactif et déterminé », www.bruxelles2.eu, 9 mars 2012.
-
[94]
« Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne », www.bruxelles2.eu, 23 mai 2011.
-
[95]
« La meilleure auberge espagnole qui soit ! … Le service diplo européen », www.bruxelles2.eu, 25 mai 2011.
-
[96]
« La lettre des douze sur le service diplomatique européen. Que des “suggestions” ! », www.bruxelles2.eu, 18 décembre 2011.
-
[97]
Décision 2009/937/UE du Conseil du 1er décembre 2009 portant adoption de son règlement intérieur, Journal officiel, L 325, 11 décembre 2009.
-
[98]
H. DE WAELE, H. BROEKSTEEG, « The Semi-Permanent European Council Presidency: Some Reflections on the Law and Early Practice », Common Market Law Review, volume 49, 2012, p. 9.
-
[99]
Ibidem.
-
[100]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 256.
-
[101]
J. WOUTERS, D. COPPENS, B. D. MEESTER, « The European Union’s External Relations after the Lisbon Treaty », op. cit., p. 154.
-
[102]
M. LEFEBVRE, « Comment mieux affirmer la diplomatie européenne ? », Question d’Europe, n° 202, 18 avril 2011, p. 4.
-
[103]
« Nicolas S. revisite les structures du Traité de Lisbonne. Le sabre et le goupillon ! », www.bruxelles2.eu, 26 mars 2011.
-
[104]
« Ashton dans la ligne de mire de Berlusconi », www.bruxelles2.eu, 20 décembre 2010.
-
[105]
Ibidem.
-
[106]
« Scène de colère au Justus Lipsius : “Retenez vos chevaux, monsieur !” », www.bruxelles2.eu, 15 mars 2011.
-
[107]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », op. cit., p. 9.
-
[108]
F. TERPAN, La politique étrangère, de sécurité et de défense de l’Union européenne, Paris, La Documentation française, 2010, p. 25.
-
[109]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », op. cit.
-
[110]
« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », www.bruxelles2.eu, 11 janvier 2010.
-
[111]
Ibidem.
-
[112]
Ibidem.
-
[113]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », op. cit., p. 16.
-
[114]
« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », op. cit.
-
[115]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », op. cit.
-
[116]
« Catherine Ashton (HR) passera-t-elle les auditions sans casse ? », www.bruxelles2.eu, 17 décembre 2009.
-
[117]
Ibidem.
-
[118]
« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », op. cit.
-
[119]
« Ashton, nouvelle HR, apôtre de la démocratie tranquille… et du café de la Commission », op. cit.
-
[120]
Elmar Brok, porte-parole du PPE à la commission Affaires étrangères du Parlement, a estimé à l’issue de l’audition officielle « qu’on ne pouvait pas se permettre une nouvelle crise de la Commission » (« Audition d’Ashton.?L’“Édith Piaf” de la Commission s’en sort honorablement », op. cit.).
-
[121]
E. WISNIEWSKI, « The Influence of the European Parliament on the European External Action Service », European Foreign Affairs Review, volume 18, n° 1, 2013, p. 99.
-
[122]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 433.
-
[123]
Ibidem, p. 434.
-
[124]
M. KLUTH, J. PILEGAARD, « The Making of the EU’s External Action Service: A Neorealist Interpretation », European Foreign Affairs Review, volume 17, n° 2, 2012, p. 307.
-
[125]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 434.
-
[126]
Ibidem, p. 435.
-
[127]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010.
-
[128]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 435.
-
[129]
G. AVERY, « Europe’s Foreign Service: from Design to Delivery », Policy Brief of the European Policy Centre, novembre 2009, p. 3.
-
[130]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 254.
-
[131]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 3.
-
[132]
G. AVERY, « Europe’s Foreign Service: from Design to Delivery », op. cit., p. 3.
-
[133]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 254.
-
[134]
N. AZZI, « La haute représentante : une présente toujours absente », op. cit., p. 5.
-
[135]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 433.
-
[136]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 255.
-
[137]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 15 ad, article 27 du Traité sur l’Union européenne.
-
[138]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 434.
-
[139]
Ibidem.
-
[140]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 15 ad, article 27 du Traité sur l’Union européenne.
-
[141]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 259.
-
[142]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 15 ad, article 27 du Traité sur l’Union européenne.
-
[143]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 259.
-
[144]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 435.
-
[145]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS): Analyzing the External Effects of Internal (Dis)Agreement », Journal of Common Market Studies, volume 50, n° 6, 2012, p. 1017.
-
[146]
Ibidem.
-
[147]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 260.
-
[148]
Ibidem.
-
[149]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1017.
-
[150]
E. BROK, G. VERHOFSTADT, « Non-paper on the EEAS », 25 mars 2010.
-
[151]
« Le [Parlement européen] dicte ses trois volontés à Cathy Ashton », www.bruxelles2.eu, 25 mars 2010.
-
[152]
Ibidem.
-
[153]
Ibidem.
-
[154]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 253.
-
[155]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service européen pour l’action extérieure », op. cit., p. 4.
-
[156]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 263.
-
[157]
Ibidem, p. 250.
-
[158]
T. BARBER, « The Appointments of Herman Van Rompuy and Catherine Ashton », op. cit., p. 64.
-
[159]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 250.
-
[160]
T. BARBER, « The Appointments of Herman Van Rompuy and Catherine Ashton », op. cit., p. 64.
-
[161]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 436.
-
[162]
Ibidem.
-
[163]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 260.
-
[164]
Ibidem., p. 261.
-
[165]
Déclarations annexées à l’acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, Journal officiel, C 83, 30 mars 2010 : déclaration n° 14 sur la Politique étrangère et de sécurité commune.
-
[166]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 261.
-
[167]
Ibidem, p. 262.
-
[168]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1017.
-
[169]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 262.
-
[170]
Ibidem.
-
[171]
Ibidem, p. 266.
-
[172]
Ibidem.
-
[173]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010, p. 6.
-
[174]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 265.
-
[175]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1017.
-
[176]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 262.
-
[177]
Ibidem, p. 262.
-
[178]
Ibidem, p. 267.
-
[179]
Le SEAE doit coopérer avec l’auditeur interne de la Commission afin de veiller à la cohérence de la politique en matière d’audit, notamment pour ce qui est de la responsabilité de la Commission concernant les dépenses opérationnelles. En outre, le SEAE coopère avec l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
-
[180]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 268.
-
[181]
Ibidem, p. 270.
-
[182]
S. DUKE, « The European External Action Service: Antidote against Incoherence? », European Foreign Affairs Review, volume 17, n° 1, 2012, p. 60.
-
[183]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010.
-
[184]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 270.
-
[185]
Résolution 2009/2133(INI) du Parlement européen du 22 octobre 2009 sur les aspects institutionnels de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, C 265, 30 septembre 2010, p. 7.
-
[186]
E. BROK, G. VERHOFSTADT, « Non-paper on the EEAS », op. cit., p. 4.
-
[187]
Ibidem.
-
[188]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 273.
-
[189]
Adoption de la décision du Conseil fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure. Projet de déclaration de la haute représentante sur la responsabilité politique, Journal officiel, C 210, 3 août 2010.
-
[190]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 174.
-
[191]
Adoption de la décision du Conseil fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure. Projet de déclaration de la haute représentante sur la responsabilité politique, Journal officiel, C 210, 3 août 2010.
-
[192]
Ibidem, p. 1.
-
[193]
L. ERKELENS, S. BLOCKMANS, « Setting up the European External Action Service », op. cit., p. 275.
-
[194]
Z. MURDOCH, « Negotiating the European External Action Service (EEAS) », op. cit., p. 1018.
-
[195]
549 pour, 78 contre et 17 abstentions.
-
[196]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 436.
-
[197]
Ibidem.
-
[198]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010.
-
[199]
Résolution législative du Parlement européen du 20 octobre 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (COM(2010)0309 – C7-0146/2010 – 2010/0171(COD)), Journal officiel, C 70E, 8 mars 2012 ; Résolution législative du Parlement européen du 20 octobre 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes en ce qui concerne le Service européen pour l’action extérieure, (COM(2010)0085 – C7-0086/2010 – 2010/0054(COD)), Journal officiel, C 70E, 8 mars 2012.
-
[200]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010.
-
[201]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[202]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010, p. 3.
-
[203]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[204]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 437.
-
[205]
Ibidem.
-
[206]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[207]
A. MISSIROLI, « The New EU “Foreign Policy” System after Lisbon », op. cit., p. 440.
-
[208]
C. HILLION, M. LEFEBVRE, « Le Service europe?en pour l’action exte?rieure », op. cit., p. 5.
-
[209]
Le Service extérieur comprend « tous les chefs et chefs adjoints des délégations, ainsi que le personnel d’assistance qui leur est directement attaché, l’ensemble des secteurs ou cellules “Politiques” et leur personnel, l’ensemble des secteurs “Information” et “Diplomatie publique” ainsi que leur personnel, l’ensemble des secteurs “Administrations”, sauf personnel chargé de la mise en œuvre des instruments financiers », soit pour ainsi dire les secteurs des délégations de l’Union européenne en lien avec les compétences du HR (politique étrangère, diplomatie) mais pas avec celles de la Commission (instruments financiers).
-
[210]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010, p. 6.
-
[211]
J. HOWORTH, « The “New Faces” of Lisbon », op. cit., p. 316.
-
[212]
Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et le fonctionnement du Service européen pour l’action extérieure, Journal officiel, L 201, 3 août 2010, p. 10.
-
[213]
Ibidem, p. 6.
-
[214]
Principalement entre octobre et décembre 2010, même si les recrutements se sont poursuivis durant l’année 2011.
-
[215]
« L’organigramme du service diplomatique (remis à jour) », www.bruxelles2.eu, 17 décembre 2010.
-
[216]
M. K. D. CROSS, « Building a European Diplomacy: Recruitment and Training to the EEAS », European Foreign Affairs Review, volume 16, 2011, p. 451.
-
[217]
Ibidem, p. 460.
-
[218]
I. GRÄSSLE, « La création du Service européen d’action extérieure », op. cit., p. 4.
-
[219]
Ibidem. Ces critiques ne sont pas partagées par tous. Ainsi, l’eurodéputé Elmar Brok les récuse et justifie la structure hiérarchique du SEAE (E. BROK, « Préjugés, défis et potentiels : une analyse sans idées préconçues du Service européen pour l’action extérieure », Question d’Europe, n° 199, 21 mars 2011, p. 5).
-
[220]
I. GRÄSSLE, « La création du Service européen d’action extérieure », op. cit., p. 4.
-
[221]
« Le Parlement européen dit oui au “Capital”. Tous les détails, ou presque ! », www.bruxelles2.eu, 9 février 2011.
-
[222]
Ibidem.
-
[223]
« Ashton chooses €12-million-a-year EU Headquarters », http://euobserver.com, 27 octobre 2010.
-
[224]
« Le Parlement européen dit oui au “Capital” », op. cit.
-
[225]
« Le service diplomatique européen signe un bail de 30 ans », www.bruxelles2.eu, 10 août 2011.
-
[226]
N. HELWIG, « EU Foreign Policy and the High Representative’s Capability-Expectations Gap: A question of Political Will », European Foreign Affairs Review, volume 18, n° 2, 2013, p. 242.
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[227]
« À vos cartons ! On déménage », www.bruxelles2.eu, 20 décembre 2011.
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[228]
« Le Parlement européen dit oui au “Capital” », op. cit.
-
[229]
« À vos cartons ! On déménage », op. cit.
-
[230]
Ibidem.
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[231]
« L’organigramme du service diplomatique devient… définitif », www.bruxelles2.eu, 28 février 2011.
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[232]
« Le SEAE aménage son organisation politico-militaire », www.bruxelles2.eu, 26 avril 2012 ; « Le nouvel organigramme du service diplomatique. Toujours aussi touffu », www.bruxelles2.eu, 30 avril 2012.
-
[233]
« Le quatuor du service diplomatique se répartit le travail », www.bruxelles2.eu, 16 février 2011.
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[234]
« Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne », op. cit.
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[235]
« La meilleure auberge espagnole qui soit ! », op. cit.
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[236]
« La lettre des douze sur le service diplomatique européen », op. cit.
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[237]
« Améliorer la “voix de l’Europe” hors de l’UE ? La proposition autrichienne », op. cit.
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[238]
« La meilleure auberge espagnole qui soit ! », op. cit.
-
[239]
Ministres des Affaires étrangères d’Allemagne, de Belgique, d’Estonie, de Finlande, de France, d’Italie, de Lettonie, de Lituanie, du Luxembourg, des Pays-Bas, de Pologne et de Suède, « Non-paper on the EEAS », 8 décembre 2011.
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[240]
« La lettre des douze sur le service diplomatique européen », op. cit.
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[241]
Service européen d’action extérieure, « 2011 Annual Activity Report ».
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[242]
L’évolution du SEAE n’est cependant pas arrêtée. Ainsi, dans le cadre de la révision à mi-parcours de l’organisation et du fonctionnement de cette institution, le Parlement européen a adopté, le 13 juin 2013, une recommandation au HR, au Conseil et à la Commission.
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[243]
M. EGEBERG, A.HESKESTAD, « The Denationalization of Cabinets in the European Commission », Journal of Common Market Studies, volume 48, n° 4, 2010, p. 784.