2.4.1. Les fonctions au sein du Conseil

48À titre de mandataire pour le Conseil, le HR conduit la Politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Il contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique et l’exécute. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune. Il assure la mise en œuvre des décisions qu’adoptent le Conseil européen et le Conseil pour la PESC. Notons que le pouvoir d’initiative conféré au HR par le Traité de Lisbonne tranche avec la situation du haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune qui existait du temps du Traité d’Amsterdam. Néanmoins, l’unanimité reste la règle de la prise de décision pour la PESC, bien que le Traité de Lisbonne ait donné au HR le droit d’initiative et ait introduit quelques avancées pour l’usage de la majorité qualifiée.

49Au sein du Conseil des Affaires étrangères, le HR est également investi d’un rôle de médiateur. En effet, si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale vitales qu’il expose, il a l’intention de s’opposer à l’adoption d’une décision devant être prise à la majorité qualifiée, il n’est pas procédé au vote. Le HR recherche alors, en étroite consultation avec l’État membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci. Si la conciliation échoue, le Conseil, à la majorité qualifiée, peut renvoyer l’affaire au Conseil européen, qui sera saisi de la question et devra statuer à l’unanimité à son sujet.

50Le Conseil et le HR doivent en outre s’assurer que les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle, et qu’ils respectent l’action de l’Union dans ce domaine. Le Conseil et le HR doivent aussi veiller à ce que les États membres n’agissent pas contrairement aux intérêts de l’Union ou de manière susceptible de nuire à son efficacité dans ses relations internationales.

51Le Traité de Lisbonne prévoit que, sur proposition du HR, le Conseil peut nommer un représentant spécial et lui confier un mandat relatif à des sujets politiques particuliers. Le HR supervise ce représentant spécial dans l’exercice de son mandat  [49].

52Le Traité de Lisbonne précise aussi que l’Union doit s’équiper des moyens civils et militaires aptes à lui permettre de mener à bon terme sa politique de sécurité et de défense commune. En d’autres termes, l’Union peut mener des missions en dehors de son territoire afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. À cet égard, le rôle du HR est de veiller à la coordination des aspects civils et militaires de ces missions, sous l’autorité du Conseil et en contact étroit et permanent avec le Comité politique et de sécurité (COPS). Sur proposition du HR ou sur initiative d’un État membre, le Conseil, statuant à l’unanimité, adopte les décisions portant sur le lancement d’une telle mission.

53Les États membres souhaitant participer à la coopération structurée permanente, et qui remplissent les critères et souscrivent aux engagements en matière de capacités militaires repris au protocole sur la coopération structurée permanente, notifient leur intention au Conseil et au HR.

54Bien que le Conseil ne soit pas impliqué dans la procédure de nomination du HR, il peut, statuant à la majorité simple, adresser une requête à la Cour de Justice de l’Union européenne lui enjoignant de déclarer le HR, comme membre de la Commission, démissionnaire puisqu’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou a commis une faute grave.

2.4.2. La structure du Conseil

55Les fonctions mentionnées ci-dessus concernent le rôle du HR dans le Conseil des Affaires étrangères, dont il est le président. Néanmoins, le Conseil des Affaires étrangères, tout en n’étant qu’une des formations du Conseil, n’est aussi que la partie émergée de l’iceberg. En effet, les réunions sont avant tout préparées dans les groupes de travail de la structure interne du Conseil. Alors que le Traité de Lisbonne indique que le HR préside le Conseil des Affaires étrangères, concernant la structure du Conseil, il mentionne seulement que la présidence du COPS est assurée par un représentant du HR  [50].

56Le Traité indique que la présidence des organes préparatoires des formations du Conseil relève du membre du groupe qui assure la présidence de la formation concernée, hormis pour le Conseil des Affaires étrangères et sauf décision contraire  [51]. Par ailleurs, une décision du Conseil du 1^er décembre 2009 a statué sur les instances préparatoires du Conseil des Affaires étrangères qui sont désormais elles aussi présidées par un représentant du HR  [52]. En voici le contenu.

57Les cinq instances préparatoires travaillant dans le domaine de la PSDC sont présidées par un représentant du HR : le Comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM), le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE), le groupe de travail militaire (groupe CMUE), le groupe « Politique européenne de l’armement » (POLARM) et le groupe politico-militaire (PMG). De même, la plupart des instances préparatoires horizontales travaillant dans le domaine de la PESC sont présidées par un représentant du HR : le groupe « Affaires administratives et protocole PESC » (COADM), le groupe « Exportations d’armes conventionnelles » (COARM), le groupe « Désarmement global et maîtrise des armements » (CODUN), le groupe « Droits de l’homme » (COHOM), le groupe « Non-prolifération » (CONOP), le groupe « Nations unies » (CONUN), le groupe « OSCE et Conseil de l’Europe » (COSCE), le groupe ad hoc « Processus de paix au Moyen-Orient » (COMEP) et le groupe de réflexion dirigé par la politologue britannique Kalypso Nicolaïdis (dit groupe Nicolaïdis). Enfin, toutes les instances préparatoires géographiques sont également présidées par un représentant du HR : le groupe « Afrique » (COAFR), le groupe « Asie/Océanie » (COASI), le groupe « Europe orientale et Asie centrale » (COEST), le groupe « Amérique latine » (COLAT), le groupe « Mashreq/Maghreb » (COMAG/MAMA), le groupe « Moyen-Orient/Golfe » (COMEM/MOG), le groupe « Relations transatlantiques » (COTRA) et le groupe « Région des Balkans occidentaux » (COWEB).

58Pour sa part, la présidence tournante préside les autres instances préparatoires horizontales du Conseil des Affaires étrangères travaillant dans le domaine de la PESC : le groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX), le groupe « Terrorisme (aspects internationaux) » (COTER), le groupe « Application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme » (COCOP), le groupe « Affaires consulaires » (COCON), le groupe « Droit international public » (COJUR) et le groupe « Droit de la mer » (COMAR). Elle préside également les instances préparatoires relatives aux domaines du commerce et du développement : le Comité de l’article 207, le groupe « Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) », le groupe « Aide humanitaire et aide alimentaire », le groupe « Association économique de libre échange (AELE) », le groupe « Biens à double usage », le groupe « Coopération au développement » (DEVGEN), le groupe « Crédits à l’exportation », le groupe « Préparation des conférences internationales sur le développement », le groupe « Produits de base », le groupe « Questions commerciales » et le groupe « Système de préférences généralisées ».

59Les présidences de ces groupes de travail n’ont pas été effectives dès l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Afin de préserver la montée en puissance du dispositif et de ménager les États qui avaient déjà fait tout le travail de préparation et s’apprêtaient à prendre la présidence, une période de transition de six et douze mois a été prévue. Ainsi durant six mois, les groupes de travail PESC et PESD ont continué d’être présidés par la présidence tournante (c’est-à-dire durant la présidence espagnole), et durant douze mois pour les comités géographiques (c’est-à-dire durant les présidences espagnole et belge)  [53]. Catherine Ashton a donc pu profiter de ce délai pour nommer les délégués aux organes préparatoires du Conseil. Une analyse de ces nominations montre que la distribution des présidences des comités est relativement égalitaire entre les États membres. Seules la Slovénie et la Suède ont deux présidents de comité. On notera en outre l’absence de président britannique. La majorité des personnes nommées exerçaient déjà cette fonction pour le compte de leur État membre, tandis que les autres proviennent soit de la Commission soit de la diplomatie nationale. Les nominations s’inscrivent dans la continuité des exercices précédents et sans surreprésentation nationale. Cette logique de nominations contraste avec celle du cabinet du HR. La socialisation au sein du Conseil et la culture du compromis expliquent les choix stratégiques de C. Ashton.

60Signalons que si le HR nomme les présidents de certains organes préparatoires, le COREPER II reste quant à lui présidé par la présidence tournante.

2.4.3. La présidence tournante

61Le Traité de Lisbonne a limité les pouvoirs de la présidence tournante en ce qui concerne la coordination des travaux de l’action extérieure de l’Union et de la représentation de l’Union au niveau international. Ces anciens atouts de la présidence tournante ont été transférés au HR en tant que président du Conseil des Affaires étrangères, excepté pour les sujets liés au commerce de l’Union, ainsi qu’au président du Conseil européen. Avec le Traité de Lisbonne en effet, la présidence tournante a perdu la présidence du Conseil européen ainsi que la présidence du Conseil des Affaires étrangères  [54].

62Le HR nomme la plupart des présidents des groupes de travail qui préparent les réunions du Conseil des Affaires étrangères. Toutefois, la présidence tournante continue de présider certains des groupes de travail du Conseil des Affaires étrangères, comme ceux du commerce et du développement ou ceux traitant du terrorisme, du droit international public, du droit de la mer ou encore des affaires consulaires. La représentation extérieure de l’Union, autrefois attribut de la présidence tournante, a aussi été transférée au HR, au SEAE et au président du Conseil européen  [55].

63La perte de ses prérogatives en matière d’action extérieure de l’Union ne fait toutefois pas de la présidence tournante un observateur passif de la politique étrangère européenne. Au contraire, la présidence tournante peut renforcer sa position par une coopération active avec les acteurs de la politique étrangère européenne dans la conceptualisation et la mise en œuvre de l’agenda de l’action extérieure  [56]. En effet, si l’abandon du principe d’une présidence tournante pour le Conseil des Affaires étrangères apporte une continuité certaine dans l’action de celui-ci, elle introduit aussi de nouveaux défis de coordination, à la fois entre le Conseil et les autres institutions et entre les différents domaines de l’action extérieure au sein du Conseil  [57]. Plusieurs groupes de travail, comme le COREPER II ou les groupes liés au commerce ou au développement, ne sont pas présidés par des délégués du HR, ce qui laisse un rôle et une marge de manœuvre pour la présidence tournante dans l’élaboration de l’action extérieure de l’Union.

64De la nomination de Catherine Ashton comme HR à décembre 2012, sept présidences tournantes se sont succédé. La première d’entre elles n’a pas été affectée par l’entrée en fonction du HR. En effet, la présidence suédoise ayant débuté avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, elle a bénéficié d’une prolongation des anciennes règles. C’est pour cette raison que, bien que le Traité de Lisbonne soit entré en fonction au 1^er décembre 2009, C. Ashton n’a pris ses fonctions de présidente du Conseil des Affaires étrangères qu’au 1^er janvier 2010, c’est-à-dire lors du changement de la présidence tournante. Les trois présidences tournantes suivantes (Espagne, Belgique, Hongrie) ont fait office de phase transitoire. Ensuite, les présidences tournantes (Pologne, Danemark, Chypre) ont été davantage adaptées aux nouvelles règles de Lisbonne.

2.4.4. Le Conseil : lieu d’expression des États membres

85Le Conseil des Affaires étrangères réunit les 27 ministres des Affaires étrangères de l’Union ou de la Défense ; il se présente dès lors comme l’espace de proposition et de critique des États membres vis-à-vis du HR. Depuis son investiture, C. Ashton a reçu plusieurs lettres émanant d’États membres, seuls ou groupés. Ces courriers critiquent ouvertement son manque d’action ou lui proposent diplomatiquement de suivre l’agenda élaboré par les États membres. Huit lettres de critique peuvent être épinglées. Les sujets sont de trois types : la Défense, les Affaires étrangères et le SEAE.

86Concernant la thématique de la Défense, C. Ashton a reçu une première lettre du ministre belge de la Défense, Pieter De Crem, en octobre 2010 durant la présidence belge. Cette lettre se présentait comme une feuille de route pour la HR, tout en reprochant à celle-ci de ne pas prendre à bras le corps les sujets abordés. Les recommandations de la lettre étaient diverses. Pieter De Crem souhaitait que C. Ashton avance sur les dossiers du « cadre de Gand », ainsi que sur le partage (sharing) et sur la mutualisation (pooling) de matériel. Le ministre belge encourageait la HR à trouver des arrangements avec l’OTAN, tout en n’empêchant pas l’Union européenne de développer ses propres capacités civiles et militaires. Quant aux opérations de PESD, P. De Crem enjoignait C. Ashton de trouver une solution pour le jugement des pirates somaliens et mettait en lumière la situation au Sahel qui, selon lui, devait requérir toute l’attention de la HR  [88].

87Par la suite, C. Ashton a reçu une lettre des ministres des Affaires étrangères et de la Défense des trois pays du « groupe de Weimar » (Allemagne, France et Pologne) en décembre 2010. Ces États enjoignaient à la HR de donner une impulsion à la PSDC par des mesures concrètes, afin de rendre la PSDC à la fois plus efficiente et plus performante. Ils cernaient pour cela quatre domaines de progrès. Le premier concernait une amélioration de la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN. Les trois pays plaidaient en faveur d’un renforcement des synergies entre les deux organisations internationales, tant sur les théâtres d’opération qu’entre leurs agences chargées de développer une capacité de défense : l’Agence européenne de défense (AED) pour l’UE et le Commandement allié Transformation pour l’OTAN. Le deuxième domaine avait pour objet l’amélioration de la capacité de planification et de conduite des opérations et missions civilo-militaires et militaires en s’appuyant sur les structures existantes ou sur le QG militaire en projet, ainsi que l’adaptation des groupements tactiques de l’Union européenne (UE Battlegroups) à des besoins opérationnels complexes. Le troisième domaine était celui des UE Battlegroups : les trois signataires réaffirment leur volonté de déployer le groupement tactique qu’ils formeront au premier semestre 2013. Dans le quatrième domaine, les signataires appelaient la HR à présenter un rapport sur les avancées de l’AED pour restructurer la base industrielle et technologique de défense  [89].

88Au sujet de sa gestion de la politique étrangère européenne, C. Ashton a reçu trois lettres, émanant des ministres français des Affaires étrangères Bernard Kouchner et Alain Juppé. Les deux premières, dues à B. Kouchner, sont datées d’août 2010. La première enjoint la HR à réagir, au moins par l’envoi d’un courrier à l’Iran, au sujet du cas Sakineh, du nom d’une Iranienne condamnée à la lapidation pour adultère et complicité dans le meurtre de son mari  [90]. C. Ashton a répondu positivement à cet appel, mais s’est montrée prudente sur les sanctions possibles, invoquant à la fois le besoin de réfléchir prudemment et le fait que l’agenda des réunions informelles des ministres des Affaires étrangères (« réunions Gymnich ») est surchargé  [91]. Dans sa seconde lettre, B. Kouchner reprochait à C. Ashton de ne pas avoir représenté l’Union européenne à l’ouverture des discussions directes entre Palestiniens et Israéliens, le 2 septembre 2010, sous l’égide de l’administration américaine. C. Ashton avait en effet décliné l’invitation américaine, mais son absence avait été justifiée par un important voyage prévu de longue date en Chine (où elle avait rencontré le secrétaire général du conseil du Parti communiste chinois pour les Affaires étrangères, Dai Binguo, et le Premier ministre, Wen Jiabao)  [92].

89Dans sa lettre de mars 2012, Alain Juppé livrait à la HR une réflexion pour que l’Union soit plus réactive et plus déterminée. Il y décrivait la position française pour les Affaires étrangères. Les trois axes de sa lettre étaient les suivants : une mise en œuvre réelle des principes de l’Union au-delà de la politique déclaratoire, une meilleure réaction de l’Union sur la question des droits de l’homme, notamment par la nomination d’un représentant spécial à ce sujet, et une mutualisation des moyens civils et militaires. C. Ashton a salué la lettre de A. Juppé et a invité les ministres à lui envoyer leurs réflexions  [93].

90Enfin, C. Ashton a reçu trois lettres à propos de la mise en place du SEAE. Les deux premières sont datées d’avril 2011 et ont été écrites respectivement par l’Autriche  [94] et par les pays du Benelux  [95]. La troisième a été transmise à la HR en décembre 2011 ; connue sous le nom de « lettre des douze », elle a pour signataires les ministres des Affaires étrangères d’Allemagne, de Belgique, d’Estonie, de Finlande, de France, d’Italie, de Lettonie, de Lituanie, du Luxembourg, des Pays-Bas, de Pologne et de Suède  [96]. Les suggestions et critiques de ces lettres sur le SEAE seront analysées infra.

3.1.1. La situation avant la nomination de C. Ashton (2003-2009)

116Le processus de création du SEAE a débuté en 2003. Cette année-là, les caractéristiques générales d’un Service européen pour l’action extérieure ont fait l’objet d’un accord dans le cadre des négociations menées au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe  [122], qui ont abouti en octobre 2004 au projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Dès 2005, quelques réunions préparatoires consacrées au futur SEAE ont eu lieu mais n’ont pas abouti, le rejet du traité constitutionnel par référendum en France (29 mai) et aux Pays-Bas (1^er juin) ayant mis fin aux débats  [123].

117Le premier rapport sur la mise en œuvre d’un Service européen pour l’action extérieure a été réalisé par la présidence slovène du Conseil durant l’été 2008. La principale caractéristique de ce rapport est d’attribuer une nature sui generis au futur SEAE : ce service deviendrait une institution indépendante, issue de la Commission et du Conseil, mais séparée des deux  [124]. Toutefois, la paralysie générée par le premier référendum irlandais sur le Traité de Lisbonne (juin 2008) a retardé les négociations sur le SEAE  [125].

118La ratification irlandaise du Traité de Lisbonne par référendum, le 2 octobre 2009, permet de relancer les débats sur le SEAE. Le 20 octobre 2009, l’eurodéputé Elmar Brok présente un premier rapport sur les aspects institutionnels de la mise en place du SEAE. Il y met l’accent, d’une part, sur la proximité du nouveau service avec la Commission et, d’autre part, sur le contrôle parlementaire à propos du personnel et du budget, particulièrement en ce qui concerne la politique d’aide humanitaire et de développement. Les discussions parlementaires voient des eurodéputés plaider pour l’inclusion du SEAE au sein de la Commission et pour l’incorporation des structures politico-militaires au sein du SEAE  [126]. Le 22 octobre 2009, le rapport Brok est adopté par le Parlement européen en session plénière  [127].

119Le 23 octobre 2009, la présidence suédoise du Conseil présente à son tour son propre rapport sur le SEAE. Le rapport est issu d’un accord au sein du Comité des représentants permanents (COREPER), après négociations au niveau du Groupe Antici  [128]. Le rapport de la présidence suédoise est donc le fruit d’un consensus entre les États membres  [129]. Le rapport définit plusieurs paramètres du futur service tels que les activités, le statut légal, le financement, les délégations et l’autorité du HR sur le service  [130]. Il y est acté que le SEAE sera un service sui generis distinct de la Commission et du secrétariat du Conseil, que les structures de gestion de crises y seront intégrées tout en continuant de relever d’une logique plus intergouvernementale, qu’il jouera un rôle stratégique dans la programmation financière des instruments d’aide communautaire, qu’il couvrira toutes les zones géographiques du monde mais que l’élargissement et la politique commerciale continueront de relever de la Commission, et enfin qu’il sera composé de fonctionnaires issus de la Commission, du secrétariat du Conseil et des États membres de façon équilibrée. Les délégations de la Commission se transformeront pour leur part en délégations de l’Union européenne, intégrées au SEAE et placées sous l’autorité du HR  [131]. Ce rapport s’oppose donc au rapport Brok, en tant qu’il plaide pour un SEAE séparé de la Commission et du secrétariat du Conseil  [132].

120Le 30 octobre 2009, le Conseil européen approuve le rapport de la présidence suédoise. En outre, il invite le futur HR à présenter une proposition pour l’organisation et le fonctionnement du SEAE le plus rapidement possible après l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, avec pour objectif une adoption de cette proposition le 30 avril 2010 au plus tard  [133].

121Le 19 novembre 2009, Catherine Ashton est nommée HR par le Conseil européen réuni à Bruxelles  [134]. À peine désignée, trois difficultés attendent C. Ashton pour la mise en place du SEAE  [135].

122Tout d’abord, les négociations à propos du SEAE ont commencé bien avant son entrée en fonction. Elle débarque donc au milieu d’une bataille institutionnelle déjà engagée et bien préparée par les acteurs depuis 2003. Elle-même n’a pas pris part aux négociations ; par ailleurs, elle n’a aucune expérience en matière de politique étrangère et de service diplomatique. En outre, le Conseil européen a invité la future HR, avant même sa nomination, à travailler selon les principes adoptés dans le rapport suédois. Bien que le HR soit légalement la seule autorité compétente en la matière, C. Ashton est donc encadrée par le Conseil européen et ses principes sur le SEAE dès son premier jour  [136].

123Il est à noter que le commencement des travaux préparatoires avant la nomination de C. Ashton était justifié par le Traité de Lisbonne. En effet la déclaration n° 15 indiquait que, dès la signature du Traité, le secrétaire général du Conseil/haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune, la Commission et les États membres devaient entamer les travaux préparatoires relatifs au SEAE  [137]. Néanmoins, la déclaration ne mentionnait ni le Parlement européen ni le Conseil européen. L’adoption du rapport suédois par le Conseil européen peut dès lors être perçue comme une stratégie délibérée visant à encadrer la HR, voire à limiter son autonomie.

124Ensuite, la deuxième difficulté à laquelle C. Ashton est confrontée concernant le SEAE provient du Traité de Lisbonne. En effet, les dispositions du Traité à propos du SEAE sont à la fois spécifiques et vagues. Spécifiques, car le Traité impose que le futur service soit composé des directions générales de la Commission, du secrétariat général du Conseil et des services diplomatiques nationaux, chacun comptant pour un tiers du SEAE. Vagues, car le Traité ne donne pas d’indications quant à la nature du nouveau service et quant à sa localisation dans le système institutionnel de l’Union européenne  [138].

125Enfin, troisième difficulté, le Conseil européen a imposé l’échéance du 30 avril 2010, pour la décision du Conseil sur le SEAE. Certes, cette mesure a pour objectif de s’assurer que le SEAE sera inauguré dès que possible. Mais il est bien entendu que sa mise en œuvre et son développement nécessiteront un contrôle constant ainsi que des ajustements organisationnels et législatifs dans les années à venir  [139].

3.1.2. Les premières mesures prises par C. Ashton

126Dès sa prise de fonction, une des priorités de C. Ashton est de répondre à l’appel de la Conférence intergouvernementale ayant adopté le Traité de Lisbonne, en rédigeant une proposition au Conseil pour la mise en œuvre du SEAE  [140]. La chose n’est pas aisée : en ce début de mandat, non seulement C. Ashton manque d’expérience et de moyens administratifs, mais, de plus, elle est soumise à une pression importante de la part des États membres pour améliorer la représentation internationale de l’Union européenne, pour laquelle la mise en œuvre du SEAE est indispensable  [141]. Toutefois, la HR bénéficie de deux aides. D’une part, elle n’est pas supposée mettre au point le SEAE toute seule : la Commission, les États membres et le secrétariat général du Conseil ont eux aussi reçu la tâche d’entamer les travaux préparatoires  [142]. D’autre part, les principes du rapport suédois adopté par le Conseil européen lui fournissent un cadre pour la mise en place du SEAE.

127C’est pourquoi, fin janvier 2010, C. Ashton crée un « groupe de haut niveau » ayant pour mission de réfléchir à la mise en place du SEAE  [143]. Il s’agit d’établir les grandes lignes politiques que la HR proposera au Conseil et à la Commission fin avril 2010. Présidé par C. Ashton, le groupe réunit des représentants de la Commission, du Conseil et des États membres. Il est composé des secrétaires généraux, Catherine Day et Pierre de Boissieu, des deux directeurs généraux, Jaoa Vale de Almeida (DG Relex : direction générale de la Commission en charge des Relations extérieures) et Robert Cooper (DG E : direction générale du Conseil en charge des Relations extérieures), des directeurs des services juridiques, Jean-Claude Piris (Conseil) et Luis Romero Requena (Commission), du responsable des délégations de la Commission, Patrick Child, de la directrice de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide, Helga Schmid, du chef de cabinet de C. Ashton, James Morrison, et enfin des représentants du trio des présidences tournantes : l’Espagnol Carlos Bastarreche, le Belge Jean de Ruyt et le Hongrois Gabor Ivan  [144]. D’après certaines sources, C. Ashton aurait créé ce groupe en raison de son manque de confiance dans les structures institutionnelles existantes  [145].

128Bien que la composition de ce groupe de haut niveau apparaisse équilibrée, plusieurs inquiétudes sont émises quant à un éventuel biais en faveur de l’influence de C. Ashton et de son entourage (dont Patrick Child et James Morrison)  [146]. Par ailleurs, le Parlement européen regrette d’être le grand absent de ce groupe. L’eurodéputé polonais Saryusz-Wolski (PPE) déclare : « Le Traité de Lisbonne est une nouvelle création pour la PESC, car il essaie de combiner la méthode intergouvernementale et la méthode communautaire. Cette innovation devrait se refléter dans la préparation du SEAE. (…) Il y a une certaine déception au Parlement du fait que ce dernier soit absent du groupe de haut niveau créé par C. Ashton, et ce bien que la demande du Parlement pour être au centre des préparations et de la mise en place du SEAE soit connue depuis de nombreuses années. »  [147]

129Le groupe de haut niveau est dissous après quelques réunions à peine. Les négociations relatives au SEAE stagnent alors, suite à la bataille entre les États membres et les institutions européennes et à la méfiance générale  [148].

130Le 26 février 2010, C. Ashton reprend l’initiative. Elle nomme les diplomates danois Poul Skytte Christoffersen et suédois Christian Leffler au titre de conseillers spéciaux pour le SEAE, ce qui permet de relancer les négociations  [149]. Au début du mois de mars, C. Ashton présente un document définissant les contours du SEAE. Intitulé A Step Change in External Policy for the Union: Delivering on the Promise of the Lisbon Treaty, ce texte trace les grands principes du futur SEAE : architecture institutionnelle, programme, fonctionnement, organisation, délégations de l’Union européenne, recrutement, budget et sécurité interne. Ce document suit globalement les principes édictés dans le rapport suédois : le SEAE serait un service indépendant de la Commission et du Conseil, au service du HR.

3.1.3. Les réponses du Parlement et de la Commission

131Le 18 mars 2010, les eurodéputés Elmar Brok et Guy Verhofstadt présentent un non-paper au sujet du SEAE  [150]. Ce document, qui s’apparente à un rapport quasi officiel du Parlement, est partagé par la plupart des groupes du Parlement européen : PPE, S&D, ALDE et Verts. Trois revendications en émergent. Tout d’abord, le Parlement veut affermir sa compétence sur le SEAE au niveau du budget et du recrutement  [151]. Ensuite, le Parlement s’oppose à la formule d’un secrétariat général qui ferait écran entre lui et le HR ; il lui préfère celle d’adjoints politiques. Ces derniers seraient des responsables politiques qui pourraient remplacer au besoin le HR dans certaines fonctions et venir s’expliquer devant le Parlement européen. Le Parlement estime également que le système consistant à mandater des ministres des États membres comme envoyés spéciaux est négatif et va atomiser la position européenne  [152]. Enfin, le Parlement plaide pour un SEAE aussi large et aussi proche de la Commission que possible  [153]. Selon les deux eurodéputés, le SEAE devrait être lié à la Commission, car le nouveau service reprend la majorité des tâches relatives à l’action extérieure qui étaient auparavant du ressort de la Commission  [154]. En particulier, ils appellent à une implication de trois commissaires (Élargissement et Politique européenne de voisinage ; Développement ; Coopération internationale, Aide humanitaire et Réaction aux crises) dans la conduite du service  [155]. Néanmoins, cette connexion entre le SEAE et la Commission serait limitée aux aspects administratifs, organisationnels et budgétaires. Pour le reste, les deux eurodéputés insistent sur le caractère autonome du SEAE au service du HR/VP et sur la responsabilité politique et budgétaire du SEAE vis-à-vis du Parlement  [156].

132De son côté, la Commission tente elle aussi d’avoir une influence sur la création du futur SEAE. Lors de la première réunion formelle du collège des commissaires, le 17 février 2010, le service de la DG Relex (Relations extérieures) en charge des négociations sur le changement climatique est transféré à la nouvelle DG Action pour le climat, et celui en charge des négociations sur l’énergie est muté à la DG Énergie. La Commission justifie ces changements en invoquant la nécessité de renforcer les deux DG concernées  [157]. Toutefois, via ces transferts, les deux services concernés échappent désormais au SEAE. C’est pourquoi les États membres y voient une tentative de la Commission pour garder le contrôle sur ces politiques et pour maintenir le SEAE dépendant des directions générales de la Commission sur ces thématiques  [158], alors même qu’il est nécessaire pour le SEAE de disposer d’équipes responsables de la dimension extérieure des politiques internes  [159].

133Des tensions similaires ont lieu au sujet des programmes européens d’aide au développement ainsi que du rôle du SEAE vis-à-vis de la Commission dans les relations avec les pays candidats à l’Union européenne et les pays voisins (tels que l’Ukraine et les autres anciennes républiques socialistes soviétiques réunies au sein du Partenariat oriental)  [160]. La nomination unilatérale par J. M. Barroso de João Vale de Almeida comme ambassadeur de l’Union européenne aux États-Unis, le 17 février 2010, contribue aussi à accentuer la tension entre la Commission et C. Ashton au sujet du SEAE  [161].

3.1.4. La première proposition de C. Ashton au Conseil

134Le 25 mars 2010, C. Ashton présente une proposition pour une décision du Conseil sur le SEAE, suivie le lendemain par quelques amendements déposés par le Conseil des Affaires étrangères  [162].

135Dans ce document, C. Ashton fournit une synthèse détaillée de ses visions quant au SEAE : étendue du champ d’activité, statut juridique, personnel, financement et relations avec les services diplomatiques nationaux des États membres. Par rapport au Traité de Lisbonne, cette proposition étend le mandat du SEAE. Ce dernier assisterait le HR, mais aussi le président de la Commission, le président du Conseil européen et les États membres. Ce principe multitâche aurait pour but de fournir une meilleure cohérence et coordination de la politique étrangère de l’Union européenne. En outre, les délégations de l’Union devraient elles aussi offrir un support logistique et administratif aux membres des institutions, y compris au Parlement européen  [163].

136La proposition traite également du transfert des responsabilités relatives à l’action extérieure du Conseil et de la Commission vers le SEAE. C. Ashton juge ce transfert nécessaire pour la mise en place du SEAE ; à défaut, le HR ne pourrait pas prendre en charge les responsabilités qui lui ont été conférées dans ce domaine par le Traité de Lisbonne. Par exemple, C. Ashton projette que le Département Gestion des crises et planification (Crisis Management and Planning Directorate, CMPD), la Capacité civile de planification et de conduite (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC), l’état-major de l’Union européenne (EMUE) et le Centre de situation de l’Union européenne (SitCen) fassent partie du SEAE. Ces organes y formeraient une entité placée sous l’autorité directe et sous la responsabilité du HR ; néanmoins, la décision des politiques et actions de cette entité demeurerait aux mains des États membres et non du HR  [164].

137Dans sa proposition, C. Ashton insiste sur le fait que le réarrangement organisationnel des entités pour la PESC et la PSDC doit respecter la base juridique, les compétences et les responsabilités des États membres en ce qui concerne l’élaboration et la conduite de leurs politiques étrangères, leurs services diplomatiques nationaux, leurs relations avec les pays tiers et leur participation à des organisations internationales (y compris leur appartenance au Conseil de sécurité des Nations unies)  [165]. C’est donc un mécanisme de direction hybride que C. Ashton propose de mettre en place, préservant, d’une part, les pouvoirs des États membres en matière de décision pour la PESC et la PSDC et, d’autre part, la responsabilité du HR et du SEAE pour l’exécution des opérations  [166].

138En ce qui concerne la division des compétences entre la Commission et le SEAE, c’est également un modèle de coopération hybride que C. Asthon propose au Conseil. Il en serait ainsi, par exemple, dans le domaine des instruments financiers de l’Union européenne. Le SEAE jouerait un rôle de leader dans la procédure de décision, procédure qui devrait permettre au HR d’assurer la cohérence et la coordination ainsi que la direction stratégique des politiques extérieures de l’Union européenne. Par ailleurs, durant toute la procédure de décision et de mise en œuvre, le HR et le SEAE seraient en étroite coopération et consultation avec les commissaires concernés et leurs services. Les décisions seraient préparées par le HR et le commissaire responsable, mais la décision finale devrait toujours être adoptée par le collège des commissaires. Ce modèle de coopération placerait donc le HR et le SEAE dans une position dépendante. Plus précisément, le SEAE serait une entité séparée, mais non autonome de la Commission et du secrétariat général du Conseil. Son autonomie n’existerait que sur le plan administratif et au niveau de la gestion du personnel. Le SEAE aurait un rôle important, notamment dans la mise en œuvre des différents instruments de l’Union européenne, mais il n’aurait pas le dernier mot, les décisions finales devant être prises par la Commission  [167].

139Les principes du rapport suédois adoptés par le Conseil européen transparaissent donc dans la proposition de C. Ashton  [168]. Le SEAE envisagé serait à la fois séparé et lié au Conseil et à la Commission. Le Conseil conserverait ses prérogatives dans les domaines de la PESC et de la PSDC, tout en mandatant la gestion opérationnelle de la PESC et de la PSDC au HR et au SEAE, tandis que le SEAE obtiendrait un rôle de leader pour les instruments financiers de l’Union mais resterait en étroite coopération avec la Commission  [169]. Au regard de l’équilibre institutionnel, C. Ashton propose d’étendre les pouvoirs du Conseil aux dépens de ceux de la Commission en ce qui concerne les instruments financiers utilisés dans le contexte de la PESC et de la PSDC. Selon le Traité de Lisbonne en effet, le HR doit assurer la cohérence des politiques extérieures de l’Union ; c’est donc du point de vue du Conseil qu’il doit dès lors appliquer ce principe  [170].

3.1.5. Le quadrilogue

140Après qu’un consensus a été obtenu au Conseil sur la proposition de C. Ashton, les négociations entre les institutions débutent au printemps 2010. La formule choisie réunit la HR, le ministre espagnol des Affaires étrangères représentant la présidence tournante du Conseil, Miguel Moratinos, le commissaire aux Relations interinstitutionnelles et à l’Administration représentant la Commission, Maroš Šef?ovi?, et trois eurodéputés représentant le Parlement européen : Elmar Brok, Roberto Gualtieri et Guy Verhofstadt  [171]. Les négociations se dérouleront d’avril à juillet 2010 et seront dénommées « quadrilogue », suggérant un dialogue entre les quatre parties  [172].

141On peut s’étonner de trouver le Parlement européen représenté à ces négociations. Selon le Traité de Lisbonne en effet, il ne jouit que d’un rôle de consultation dans la procédure visant à mettre sur pied le SEAE. Toutefois, il possède le droit de codécision vis-à-vis des règlements budgétaires et de gestion du personnel nécessaire pour la mise en place opérationnelle du SEAE. C’est pourquoi il a annoncé dès octobre 2009 qu’il lierait les deux sujets  [173], mettant en place une stratégie de négociation qualifiée de chantage (« arm twisting »)  [174] en utilisant son veto sur le personnel et le budget pour influencer les négociations sur le SEAE  [175]. C’est donc par ce biais que le Parlement européen a obtenu de facto un pouvoir de codécision sur la mise en place du SEAE.

142Depuis le début des négociations relatives à la création du SEAE, le Parlement européen a poursuivi deux objectifs. D’une part, il a cherché à promouvoir la méthode communautaire, aux dépens de l’intergouvernementalisme. D’autre part, il a entrepris de renforcer sa position institutionnelle au sein du système européen et d’obtenir un contrôle sur le HR et le SEAE, afin de s’assurer que le nouveau service aura un caractère supranational  [176]. La proposition de C. Ashton ne rencontrant pas ces deux objectifs, le Parlement européen en a d’ailleurs fortement critiqué le contenu  [177].

143Lors des négociations, le Parlement tente de mettre en avant ses objectifs. Afin de promouvoir la méthode communautaire pour le SEAE, il suit une stratégie double. D’une part, il propose d’augmenter l’influence de la Commission sur le SEAE au niveau administratif et surtout budgétaire du nouveau service. D’autre part, il veille à ce que la Commission puisse maintenir le plus grand contrôle possible sur les politiques extérieures pour lesquelles elle ne possède pas de compétence exclusive  [178].

144Concernant la première stratégie, le Parlement atteint son objectif avec succès. En effet, il obtient que les procédures budgétaires du SEAE soient entrecroisées avec celles de la Commission, les dépenses opérationnelles restant au sein du budget de la Commission. En outre, les négociations mettant sur le même pied le budget du SEAE et celui des autres institutions  [179], le SEAE peut être considéré comme une institution au sens budgétaire. Les eurodéputés obtiennent aussi que la Commission soit consultée sur les dépenses administratives des compétences partagées que sont le développement, l’aide humanitaire et la politique européenne de voisinage  [180], ce qui permet d’améliorer les liens entre le SEAE et la Commission. D’un point de vue institutionnel, grâce à son pouvoir de décision et de supervision budgétaire, le Parlement sort des négociations avec une position renforcée  [181].

145En revanche, la stratégie du Parlement visant à accroître le contrôle de la Commission sur les politiques extérieures pour lesquelles celle-ci ne possède pas de compétence exclusive a peu d’effet. Les tentatives du Parlement concernent principalement la coopération au développement, que E. Brok et G. Verhofstadt cherchent à autonomiser. En effet, le Parlement essaie de mettre en avant une stratégie dite des « trois D » pour le SEAE, c’est-à-dire réunissant la défense, la diplomatie et le développement  [182]. Pour ce faire, et suite à une résolution du Parlement  [183], les deux eurodéputés mettent l’accent sur le rôle du HR et du SEAE pour assurer la cohérence au sein des différents objectifs de la politique étrangère de l’Union européenne. De même, est élaborée une liste reprenant toutes les politiques (dont la coopération au développement) qui semblent importantes au Parlement pour le rôle dévolu au SEAE. En dépit de ces efforts, aucun amendement n’est adopté pour ajouter de nouvelles politiques au SEAE  [184].

146Durant le quadrilogue, les parties négocient la question du lien institutionnel et politique à instaurer entre le Parlement européen d’un côté, et le HR et le SEAE de l’autre. Le Parlement européen cherche à augmenter son contrôle sur le HR et le SEAE via le principe de responsabilité politique du HR. Les revendications du Parlement concernent la consultation et l’information, ainsi que la représentation du SEAE au Parlement.

147Tout d’abord, le Parlement demande que le HR soit tenu d’informer régulièrement les commissions du Parlement européen sur les nominations des cadres supérieurs (« seniors ») du SEAE et que le Parlement puisse soumettre les candidats à des auditions. Il réclame aussi une renégociation de l’accord-cadre qui concerne, d’une part, l’accès aux informations sensibles et, d’autre part, les autres questions relatives au bon fonctionnement de la coopération interinstitutionnelle  [185]. De plus le Parlement insiste pour être consulté sur toutes les propositions pour le Conseil relatives aux accords internationaux et aux implications budgétaires des actions extérieures  [186].

148Ensuite, le Parlement européen veut résoudre le problème de représentation du SEAE à l’assemblée. E. Brok et G. Verhofstadt critiquent la formule, proposée par C. Ashton, d’un secrétariat général du SEAE assurant la représentation de celui-ci au Parlement, au motif que ce secrétariat général ferait écran entre le HR et le Parlement. Ils suggèrent un mécanisme à deux niveaux. D’une part, trois députés seraient nommés sur la base de l’article 33 du TUE relatif à la nomination des représentants spéciaux. Ces trois députés seraient respectivement en charge des relations bilatérales, des relations multilatérales et de la gestion de crise. D’autre part, le HR devrait régulièrement consulter les trois commissaires responsables de l’Élargissement et de la Politique européenne de voisinage, du Développement, de la Coopération internationale, de l’Aide humanitaire et de la Réaction aux crises  [187]. Selon E. Brok et G. Verhofstadt, ce modèle permettrait un meilleur contrôle du Parlement sur le HR et renforcerait la méthode communautaire pour l’action extérieure  [188].

149Suite à cette intervention du Parlement européen, le secrétariat général originellement prévu disparaît au profit d’un secrétariat général exécutif, non compétent pour représenter le SEAE. Par ailleurs, le 8 juin 2010, C. Ashton propose au Conseil un document intitulé Déclaration sur la responsabilité politique afin de répondre aux demandes du Parlement  [189]. Ce texte reçoit l’accord de toutes les parties. Concernant la représentation du HR au Parlement, la proposition de C. Ashton prévoit que, en cas d’absence du HR, un système de remplacement sera mis en place : le HR sera représenté par un commissaire lorsqu’il s’agira d’une des compétences qui sont du ressort de la Commission, et la présidence tournante ou le trio assurera l’intérim lorsqu’il s’agira d’une compétence de la PESC ou de la PSDC  [190]. De même, C. Ashton répond favorablement à la demande du Parlement relative à une audition des seniors du SEAE : elle s’engage à ce que ces derniers, une fois embauchés, participent à un échange de vues avec la commission des Affaires étrangères du Parlement avant d’entrer en fonction. C. Ashton annonce également qu’elle facilitera les rencontres et les briefings entre les seniors du SEAE et les commissions compétentes  [191]. Enfin, afin de régler la question de l’interaction entre le Parlement européen et le HR, C. Ashton déclare qu’elle procédera à des échanges de vues avec les eurodéputés sur les mandats et stratégies avant même leur adoption et qu’elle continuera les dialogues sur les instruments financiers de l’Union (Fond européen de développement exclu). C. Ashton confirme aussi les droits du Parlement sur les accords internationaux et redéfinit l’accord-cadre sur le partage d’information confidentielle  [192].

150La relation entre le Parlement et le HR est donc considérablement étendue : nécessité d’information et de consultation, partage de données et audition des seniors du SEAE. Le Parlement a fortement renforcé sa position institutionnelle et politique vis-à-vis du HR  [193]. Cependant, la conception du SEAE diffère finalement peu de la proposition initiale de C. Ashton et la déclaration de responsabilité politique est considérée par certains comme un écran de fumée pour détourner l’attention du Parlement  [194].

3.1.6. La création officielle du SEAE (juillet 2010)

151Les négociations s’achèvent le 21 juin 2010 à Madrid. Les quatre parties se mettent d’accord sur les amendements à inscrire à la proposition initiale et sur les deux déclarations de C. Ashton : la première sur la responsabilité politique et la seconde sur la structure du SEAE. L’accord de Madrid, joint à un rapport de E. Brok et de G. Verhofstadt, est ensuite soumis au Parlement, qui procède au vote en session plénière le 8 juillet 2010. Le texte est adopté par une majorité écrasante  [195] ; certains eurodéputés déclarent que l’accord est historique  [196].

152La procédure prévue par le Traité de Lisbonne reprend alors son cours. Le 13 juillet 2010, le Conseil demande à la Commission son approbation sur la proposition. Cette dernière la lui donne unanimement le 20 juillet 2010  [197]. Le 26 juillet, la formation Affaires générales du Conseil adopte officiellement la décision créant le SEAE, quatre mois exactement après la présentation initiale de la proposition de C. Ashton  [198]. Enfin, le nouveau règlement financier et le nouveau statut des personnels sont votés par le Parlement le 20 octobre 2010  [199].

3.1.7. La structure finale du SEAE

153Bien que la notion de service sui generis ait été abandonnée, le SEAE est un organe autonome de l’Union européenne. Il est distinct de la Commission et du secrétariat général du Conseil. Il possède la capacité juridique nécessaire pour accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser les objectifs qui lui sont assignés  [200]. Son autonomie est renforcée par le fait qu’il est considéré comme une institution au titre du statut du personnel et qu’il dispose d’une ligne budgétaire propre au sein du budget de l’Union européenne, sur laquelle le Parlement exerce son contrôle budgétaire  [201].

154Le SEAE est placé sous l’autorité du HR (conformément aux articles 18 et 27 du TUE) dans l’exercice de son mandat de HR, de VP et de président du Conseil des Affaires étrangères. Outre le HR, le SEAE assiste le président du Conseil européen, le président de la Commission et la Commission dans l’exercice de leurs fonctions respectives relatives au domaine des relations extérieures  [202].

155La structure du SEAE est pyramidale. À sa tête, le service est géré par un secrétariat général exécutif qui forme, avec le HR, ses deux adjoints et les différents directeurs, une direction collégiale dénommée policy board [203] . Au sein de ce policy board se trouve le corporate board (aussi dénommé « le cockpit »), qui constitue la véritable direction du SEAE  [204]; il est composé du HR, accompagné de son chef de cabinet et d’un quadriumvirat réunissant un secrétaire général exécutif, deux adjoints du secrétaire général et un directeur général administratif  [205].

156Le SEAE est structuré en directions générales, constituées de bureaux géographiques et d’un bureau pour les affaires multilatérales et globales. Chaque direction générale est présidée par un managing director. Les bureaux des directions générales sont en liaison avec les comités de travail du Conseil idoines. Une autre direction générale est dédiée à l’administration et au financement du SEAE. Les structures de gestion des crises sont tenues séparées du champ communautaire  [206] ; elles sont placées sous l’autorité du HR, et non du corporate board ou du policy board.

157Les délégations de l’Union font également partie du SEAE. Les chefs de ces délégations dépendent directement du HR et de son corporate board  [207]. Néanmoins, les délégations peuvent héberger du personnel relevant seulement de la Commission. Elles doivent travailler en concertation avec les ambassades des États membres et peuvent apporter, mais pas systématuquement, une aide en matière de protection consulaire. Ce sont les délégations qui assurent les tâches autrefois dévolues aux présidences tournantes du Conseil dans les pays tiers  [208].

158Le personnel du SEAE provient de trois sources, en proportions égales. Un tiers provient des services du secrétariat général du Conseil transférés au SEAE, à savoir l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide, la DG E (Relations extérieures), les structures de gestion de crises, et le personnel détaché auprès des représentants spéciaux de l’Union européenne et des missions PSDC. Un deuxième tiers provient des services de la Commission transférés au SEAE : la DG Relex (Relations extérieures), la DG Développement et le Service extérieur  [209]. Enfin, le dernier tiers est composé de diplomates nationaux détachés par les États membres  [210].

3.2.1. Le recrutement

160La décision du Conseil instituant le SEAE dispose que les membres du personnel seront issus à proportion égale du secrétariat général du Conseil, des services de la Commission et des diplomaties nationales. Pour le personnel issu des deux premiers tiers, les directions générales et autres entités devant être transférés sont mentionnées dans la décision du Conseil  [212]. Par contre, pour le personnel issu des diplomaties nationales, un recrutement doit être effectué. La décision du Conseil mentionne que « le recrutement au sein du SEAE est fondé sur le mérite tout en veillant à assurer un équilibre adéquat tant géographique qu’entre les hommes et les femmes. Le personnel du SEAE compte un nombre significatif de ressortissants de tous les États membres »  [213]. Néanmoins la notion d’équilibre adéquat demeure floue et laisse une certaine marge de manœuvre au HR, ainsi qu’aux récriminations des États membres.

161Durant la fin de l’année 2010  [214], C. Ashton procède aux premières nominations du SEAE. Sa stratégie est d’avancer au goutte-à-goutte, plutôt que de présenter d’emblée un organigramme complet. Cette stratégie comporte plusieurs avantages. Tout d’abord, elle évite une vision d’ensemble immédiate et donc que l’on puisse éventuellement percevoir des déséquilibres géographiques ou de parité hommes-femmes. Ensuite, cette approche prudente permet de tester les réactions des États membres et des institutions et de pouvoir procéder à des rectifications lors des nominations suivantes le cas échéant. Enfin, la stratégie par à-coups permet d’étaler la procédure de recrutement, dont les entretiens, ce qui augmente la qualité de la procédure en évitant un recrutement tous azimuts  [215].

162Selon la chercheure Mai’a Cross (University of Southern California), C. Ashton parvient à recruter des diplomates très qualifiés et compétents pour les délégations du SEAE, tout en observant un équilibre entre les diplomaties nationales  [216]. Le recrutement des directeurs du SEAE suit la même logique. Les nominations pour le corporate board sont les suivantes. Pierre Vimont, ancien directeur de cabinet du ministre français des Affaires étrangères (2002-2007) et ancien ambassadeur de France aux États-Unis (2007-2010), est nommé au poste de secrétaire général exécutif. David O’Sullivan, ancien secrétaire général de la Commission (2000-2005) et ancien directeur général de la DG Commerce (2005-2010), devient directeur général administratif. Helga Schmid, ancienne directrice de l’Unité de planification de la politique et d’alerte rapide, et Maceij Popowski, représentant polonais au Comité politique et de sécurité (COPS), accèdent à la fonction d’adjoints du secrétaire général. Les nominations pour les postes de directeurs de directions générales et les bureaux sont elles aussi caractérisées par des profils de haut niveau  [217].

163Toutefois, le succès des nominations ne fait pas l’unanimité. L’eurodéputée Ingeborg Grässle dénonce un recrutement où seule l’influence politique a prévalu. En effet, elle considère que C. Ashton a peu œuvré en faveur d’un recrutement méritocratique et que les États membres ont pu accéder aux postes les plus attrayants à la fois dans les services centraux et dans les délégations du SEAE. Par exemple, indique-t-elle, les États membres se sont octroyé les postes dans les pays les plus importants politiquement, avec lesquels ils entretiennent traditionnellement des relations ou ont des intérêts particuliers, tandis que, de leur coté, les fonctionnaires issus de la Commission occupent des postes dans les pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) peu importants politiquement et où les délégations européennes s’occupent principalement de l’aide au développement  [218]. En outre, I. Grässle critique l’organigramme du SEAE. D’après elle, ce dernier comporte trop de petites unités et de niveaux hiérarchiques ; cette multiplication de postes de directeurs transforme le SEAE en une sorte d’armée mexicaine, diminue l’efficacité du SEAE et augmente considérablement son budget  [219]. Enfin, l’eurodéputée signale que le recrutement de diplomates nationaux pour le SEAE a fait apparaître des problèmes pour lesquels le SEAE n’a rien prévu. Ainsi, signale-t-elle, une enquête a montré qu’au sein du service diplomatique bulgare (composé de 462 ambassadeurs, ministres, conseillers et consuls), 192 personnes étaient des collaborateurs officieux des services secrets  [220].

3.2.2. Le déménagement

164Lors de son lancement officiel, le 1^er décembre 2010, le SEAE est géographiquement éparpillé entre plusieurs bâtiments : le bâtiment Charlemagne, le n° 56 de la rue de la Loi et le n° 15 de la rue de la Science pour les services de la Commission, le bâtiment Berlaymont pour le cabinet de C. Ashton, le n° 112 de la rue Froissart pour les représentants spéciaux, le n° 148-150 de l’avenue de Cortenbergh pour l’état-major de l’Union européenne, l’École royale militaire pour le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE) et enfin le bâtiment Justus Lipsius pour les services du Conseil. Cette dispersion n’est ni pratique ni symbolique pour le nouveau service  [221].

165Un nouveau bâtiment s’impose donc pour le SEAE. Quatre critères de bases sont fixés par les services du HR. Le futur bâtiment doit avoir une capacité d’hébergement d’environ 1 500 personnes afin de faire face aux besoins immédiats et à moyen terme, être situé dans le quartier européen et à proximité des autres institutions de l’Union, être disponible et prêt à être aménagé, et avoir une image et une visibilité reflétant le rôle politique du SEAE et notamment sa position entre la Commission et le Conseil  [222].

166Dès novembre 2010, C. Ashton jette son dévolu sur le bâtiment « Le Capital » (propriété d’Axa, groupe international français d’assurance et de gestion d’actifs), situé au rond-point Schuman  [223]. Récemment rénové, ce bâtiment avait déjà été loué jusqu’en 2006 par la Commission, pour y abriter alors notamment son service de traduction, la DG Presse et le Forum informatique. La signature du contrat nécessite l’approbation de la commission Budget du Parlement européen. Cette dernière freine le processus durant trois mois, regrettant que le contrat n’ait pas été soumis à un marché public, déplorant le fait de n’avoir qu’une option à examiner et ne pouvoir donc faire son choix parmi différentes propositions, et critiquant certaines clauses du contrat considérées comme disproportionnées (notamment la non-existence d’une clause de rachat à la fin du contrat). Après trois mois de navettes entre la commission Budget et le cabinet du HR, les eurodéputés de la commission Budget se rangent du côté de C. Ashton. Leur décision s’explique entre autres par une prise en compte du critère d’urgence : un bâtiment pour le SEAE est nécessaire et le report de toute l’opération risque de tuer dans l’œuf la mise en place du service  [224].

167En août 2011, après plusieurs mois de négociations avec le propriétaire de l’immeuble, le SEAE obtient la location du bâtiment « Le Capital ». Le bail porte sur une durée de 30 ans, pour un loyer s’élevant à 12,5 millions d’euros par an  [225]. L’édifice est renommé bâtiment Triangle (Triangle Building), dénomination qui lui vient de sa forme et non de l’architecture institutionnelle du personnel qu’il abrite désormais  [226].

168Les déménagements commencent dès décembre 2011  [227]. Les transferts sont progressifs, à raison d’environ 50 personnes par semaine. Le personnel des bureaux standards est le premier à investir le nouveau bâtiment ; suit ensuite le personnel dont les bureaux nécessitent des travaux de sécurisation  [228]. Le déménagement est suivi de près par le cabinet de C. Ashton, qui modifie plusieurs fois les plans pour tenir compte de différentes contraintes : le nombre de personnes dans les différents services, mais aussi l’organisation verticale ou horizontale des services  [229]. Le bureau de C. Ashton est situé au sixième étage, à côté du corporate board du SEAE. Néanmoins, C. Ashton conserve aussi un bureau au Berlaymont, où continue de travailler son cabinet  [230].

3.2.3. Les évolutions de l’organigramme du SEAE et les suggestions des États membres

169La décision du Conseil définissant la structure et l’organisation du SEAE concerne seulement la mouture générale de ce service. Afin de répondre aux problèmes ou réflexions suscités par l’entrée en service du SEAE, plusieurs modifications sont donc opérées en interne. L’organigramme change à plusieurs reprises (Cf. Annexe). Ces modifications consistent en une réorganisation des départements géographiques et thématiques  [231], ainsi qu’en un aménagement des structures politico-militaires  [232]. Les relations entre les quatre membres du corporate board font aussi l’objet de précisions et de modifications  [233].

170Durant l’année 2011, plusieurs documents sont présentés par des États membres à C. Ashton afin d’améliorer le SEAE. Trois propositions sont à épingler : celle de l’Autriche en avril 2011  [234], celle du Benelux en mai 2011  [235] et enfin celle présentée par douze pays en décembre 2011  [236].

171En avril 2011, l’Autriche communique un document à C. Ashton en vue de la réunion du Conseil des Affaires étrangères du 23 mai 2011. Elle y plaide pour une coopération étroite entre les services diplomatiques nationaux et le SEAE. Pour améliorer les relations entre les délégations de l’Union et les ambassades des États membres, l’Autriche soumet une liste de propositions concrètes concernant la fréquence des réunions de coordination, la distribution et l’échange d’informations, la coordination des instruments de l’Union, les démarches, les déclarations locales de l’Union, la gestion de crises et la protection consulaire. En effet, pour l’Autriche et les petits États en général, le SEAE apparaît comme un adjuvant potentiel dans leur volonté de renforcer leurs diplomaties nationales, notamment dans les États où ils sont peu ou pas présents. À cet égard, une amélioration de la coopération entre les délégations de l’Union et les ambassades nationales leur semble donc nécessaire  [237].

172Lors de la réunion du Conseil des Affaires étrangères du 23 mai 2011, les trois États du Benelux mettent eux aussi sur la table des négociations un document relatif au SEAE. Dans le même esprit que l’Autriche, les pays du Benelux plaident pour une amélioration des synergies entre les États membres et le SEAE. Le point central de leur proposition concerne la coopération avec les délégations de l’Union : il s’agit de mettre le SEAE au service des États membres, mais aussi de le mettre en avant lors des crises à la fois au niveau consulaire et dans le cas de la PESC/PSDC. Outre l’échange d’informations, ils plaident pour un échange de personnel entre les ambassades nationales et les délégations de l’Union afin de favoriser l’émergence d’une culture diplomatique commune. En ce qui concerne la gestion de crise, les États du Benelux préconisent l’établissement d’une chaîne de commandement claire, où le COPS aurait un rôle central de contrôle mais aussi de consultations pré-décisionnelles, tandis que le SEAE serait en charge de la coordination générale. Ils préconisent en outre l’établissement de scénarios de réponses préétablis pour les différentes crises possibles, c’est-à-dire in fine une stratégie  [238].

173Ces deux documents s’inscrivent dans la volonté des petits États membres de profiter de l’établissement d’une diplomatie commune pour européaniser leur politique étrangère et augmenter leur propre position sur la scène internationale. Tous deux critiquent une coopération qui n’est pas assez poussée de l’avis des pays signataires, mais ne remettent en question ni le travail du SEAE ni celui de C. Ashton.

174Le 8 décembre 2011, les ministres des Affaires étrangères de douze États (Allemagne, Belgique, Estonie, Finlande, France, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne et Suède) présentent à C. Ashton et au Conseil des Affaires étrangères un ensemble de propositions visant à améliorer le fonctionnement du SEAE. Connue sous l’appellation de « lettre des douze », elle suggère cinq améliorations  [239].

175Primo, les douze pays réclament une meilleure organisation du Conseil des Affaires étrangères. Ils souhaitent disposer d’un agenda annuel du Conseil qui serait ajusté en fonction des nécessités. Le SEAE devrait aussi produire régulièrement des documents préparatoires ou des projets de décisions. Ces derniers devraient circuler suffisamment de temps avant les réunions du Conseil. Ensuite, les douze États signataires sont d’avis qu’une « coopération étroite entre le SEAE et la Commission est essentielle pour une action extérieure de l’UE efficace et cohérente », sachant que le HR est également VP. C’est pourquoi les décisions concernant les relations extérieures de l’UE doivent selon eux être mieux préparées avec la Commission, tant au niveau politique au sein du groupe des commissaires compétents pour le volet relations extérieures qu’au niveau technique. Les douze ministres recommandent que les unités du SEAE soient plus impliquées dans le travail avec la Commission ; ils se demandent si la structure organisationnelle du service est assez efficace pour assurer ce type de coopération, qui se répercuterait aussi sur la coordination du financement d’activités.

176Secundo, les douze États sont d’avis que, même si le SEAE a fait d’importants progrès pour développer un esprit de corps, des formations complémentaires, conjointes avec les États membres, devraient être envisagées. La coopération pratique entre le SEAE, la Commission et le secrétariat du Conseil doit d’après eux être revue en termes d’efficacité, notamment en ce qui concerne le lieu des réunions et les infrastructures. En outre, estiment-ils, de nouvelles procédures et directives de gestion de crise devraient être élaborées.

177Tertio, les douze pays réclament une utilisation maximale du potentiel des délégations de l’Union. Selon eux en effet, une délégation de l’Union ne peut fonctionner que si le chef de délégation reçoit toutes les informations nécessaires et peut par conséquent se concentrer pleinement sur les priorités politiques. Les douze ministres plaident à cet égard pour une implication des chefs de délégations dans les décisions prises à Bruxelles. Ils réclament de même une amélioration du dispositif de financement des délégations afin que, par ce biais également, le chef de délégation puisse se concentrer davantage sur des tâches essentielles.

178Quarto, les douze États signataires estiment que la coopération et la coordination avec les ambassades des États membres devraient être renforcées : partage d’informations et de ressources, et renforcement des capacités d’analyse politique, de démarches communes et d’infrastructures. De ce point de vue, la mise en place d’un réseau de communication sécurisé est considérée comme une priorité. Les douze ministres indiquent aussi que la création de postes d’attachés à la sécurité et à la défense devrait être envisagée et que le rôle du SEAE en termes de protection consulaire devrait être approfondi.

179Quinto, les douze pays prescrivent une implication totale des États membres. Les ministres insistent sur la nécessité de ne pas déconnecter le SEAE des États membres. Ils réclament une représentation adéquate des diplomates nationaux dans le nouveau service. Rappelant que la proportion de ceux-ci devra atteindre un tiers d’ici 2013 (cf. supra), les douze États revendiquent un gel des recrutements externes tant que cet objectif n’est pas atteint. De plus, estiment-ils, les procédures de recrutement doivent aussi être revues ; d’après eux en effet, la longueur de la procédure, et à l’inverse le laps de temps trop court pour postuler, rendent les procédures dissuasives

180Dans leur plaidoyer en faveur d’une meilleure organisation du SEAE, les douze États mettent donc l’accent sur les procédures plutôt que sur le contenu. L’importance du document provient du nombre de ses signataires. En outre, s’il s’agit principalement de petits États membres qui ont tout à gagner d’un renforcement du SEAE, on trouve également de grands pays comme l’Allemagne, la France et la Pologne. Sans constituer une critique cinglante du travail de C. Ashton, la « lettre des douze » représente un soutien ou du moins un apport constructif pour le renforcement du SEAE  [240].

181Le 17 décembre 2011, C. Ashton présente le premier rapport annuel d’activité du SEAE. Le document livre tout d’abord les résultats des politiques menées vis-à-vis du voisinage de l’Union, des partenaires stratégiques, des régions du monde en général, des défis globaux et des missions de la PSDC. Ensuite, il contient un rapport sur la gestion et le contrôle interne du nouveau service, qui concerne à la fois les délégations de l’Union et le centre à Bruxelles. Enfin, il comporte le rapport d’audit sur le SEAE et le rapport financier du service  [241]. En revanche, ce rapport annuel ne mentionne ni n’apporte de réponse aux critiques et suggestions présentées à C. Ashton par l’Autriche, les pays du Benelux ou les « douze »  [242].