1.1.1. Avant la loi du 4 juillet 1989

10La loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales ainsi qu’au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques constitue depuis près de vingt ans le siège principal de la matière du financement des partis politiques en Belgique.

11Cette loi pose les principes centraux du financement public et direct des partis politiques et de la limitation du montant de dépenses autorisé pour mener des campagnes électorales.

12Avant l’adoption de cette loi, cette matière n’était régie que partiellement par le législateur et l’essentiel du financement des partis politiques était d’origine privée.

13Il existait néanmoins déjà certains mécanismes indirects de financement en vertu desquels de l’argent public était versé à des mandataires politiques dans le cadre de l’exercice de leurs mandats. On peut citer la dotation aux groupes parlementaires au sein de la Chambre et du Sénat, les dotations spécifiques aux membres du bureau et aux présidents de groupe ainsi que l’indemnité parlementaire et les avantages qui leur sont octroyés.

14Jusqu’en 1993, les partis politiques ont également eu recours à la création d’asbl fiscales encourageant les dons de personnes physiques grâce à leur déductibilité fiscale. Celles-ci ont toutefois été supprimées suite au renforcement du principe de financement majoritairement public des partis politiques.

15À côté de la loi du 4 juillet 1989, d’autres législations connexes se sont ajoutées qui règlementent notamment des dépenses admises lors des campagnes électorales régionales ou locales et le financement des groupes parlementaires dans les assemblées des entités fédérées  [4].

1.1.2. La loi du 4 juillet 1989

16La question du financement des partis politiques et de la réglementation de leurs dépenses a été débattue pendant longtemps au sein des assemblées parlementaires avant d’aboutir à une législation-cadre votée en 1989, sans les écologistes et les libéraux flamands. Il est indéniable que les conditions de ce consensus résultent d’une volonté de restaurer la confiance du citoyen à l’égard du monde politique à une époque marquée par les affaires liées au financement occulte des partis.

17Une des principales innovations apportées par la loi du 4 juillet 1989 réside dans l’organisation d’un financement public direct, dont les destinataires immédiats sont les partis politiques. Par l’adoption de cette législation, la Belgique entendait rattraper son retard par rapport à plusieurs pays occidentaux  [5] et s’inscrivait ainsi dans un mouvement à l’échelle européenne soucieux de garantir la survie des petits partis politiques  [6].

18Le débat initial ne portait pourtant pas sur la question du financement des partis, mais bien sur celle des dépenses électorales, autre pan de la législation du 4 juillet 1989 et qui en faisait d’ailleurs l’originalité  [7].

19Le but du législateur était donc en premier lieu de limiter et de contrôler les dépenses électorales. La Cour constitutionnelle  [8] a considéré cet objectif comme légitime en soi ; il tend à faire prévaloir le principe d’égalité en réduisant par une réglementation stricte les inégalités de fait entre les partis politiques  [9].

20Un consensus entre les différentes formations politiques de l’époque autour de la limitation des dépenses électorales ne se dégagea toutefois qu’à partir du moment où naquit un accord pour qu’un financement public à charge de l’État soit instauré en faveur des partis politiques  [10].

21En réalité, les deux volets de la loi du 4 juillet 1989 tendent vers un même objectif, à savoir instaurer une égalité pécuniaire entre les partis politiques, et ainsi préserver le caractère démocratique du système électoral et l’indépendance des mandataires politiques  [11].

22Un troisième volet relatif à la comptabilité ouverte des partis politiques complète la loi du 4 juillet 1989. L’instauration d’un contrôle des comptes et la transparence de ceux-ci contribuent également à l’égalité entre les partis politiques et constituent une garantie nécessaire dès lors qu’il s’agit d’allouer des deniers publics.

23Enfin, la loi du 4 juillet 1989 institue un organe de contrôle du respect des règles qu’elle édicte. Cette Commission de contrôle  [12] est chargée de missions variées consistant notamment à contrôler la comptabilité des partis politiques ainsi que l’exactitude des rapports concernant leurs dépenses de propagande électorale. Elle contrôle également l’ensemble des communications gouvernementales en s’assurant que celles-ci ne constituent pas des moyens détournés de propagande électorale.

24La Commission de contrôle est composée paritairement de membres de la Chambre des représentants et du Sénat. D’aucuns ont considéré que cette composition parlementaire ne constituait pas une garantie d’indépendance. M. Verdussen l’exprime en ces termes : « On ne peut être à la fois juge et partie, contrôleur et contrôlé  [13]. »

25Les décisions de la Commission de contrôle ne font l’objet d’aucun recours. La Cour constitutionnelle a considéré que cette situation ne violait pas les articles 10 et 11 de la Constitution dès lors qu’elle a pour but de garantir l’indépendance des assemblées législatives par rapport aux autres pouvoirs  [14].

26Depuis 1999, cette commission est également chargée d’actionner la procédure de privation de la dotation publique aux partis politiques jugés hostiles aux droits et libertés fondamentaux de notre ordre démocratique. Nous reviendrons largement sur l’évolution de ce mécanisme ultérieurement.

1.2.1. Les sources de financement direct des partis politiques

1.2.2. Les sources de financement indirect des partis politiques

1.2.3. Le financement privé des partis politiques

54Depuis 1993, les dons des personnes morales à des partis politiques sont interdits  [33]. Seuls les dons des personnes physiques y sont autorisés dans le cadre assez strict de la loi du 4 juillet 1989  [34].

55Ainsi, l’identité des personnes physiques qui font des dons de 125 euros et plus à des partis politiques, et à leurs composantes, à des listes, à des candidats et à des mandataires politiques est enregistrée annuellement par les bénéficiaires.

56Le montant des dons est par ailleurs limité par un double plafond. Les donateurs ne peuvent verser à un ou plusieurs partis politiques, composantes, listes, candidats ou mandataires, plus de 2 000 euros par an. De leur côté, les partis politiques et leurs composantes, listes, candidats et mandataires ne peuvent chacun recevoir annuellement, à titre de dons d’une même personne physique, qu’une somme ne dépassant pas 500 euros ou sa contre-valeur en nature.

1.3.1. Conditions liées à la définition de parti politique

58L’article 1^er 1° de la loi du 4 juillet 1989 dispose qu’il y a lieu d’entendre par parti politique l’association de personnes physiques, dotée ou non de la personnalité juridique, qui participe aux élections prévues par la Constitution et par la loi, qui conformément à l’article 117 du Code électoral, présente des candidats aux mandats de représentant et de sénateur dans chaque circonscription d’une communauté ou d’une région et qui, dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret et de l’ordonnance, tente d’influencer l’expression de la volonté populaire de la manière définie dans ses statuts ou son programme.

59Avant d’analyser les différents éléments de cette définition, il est intéressant de souligner qu’à l’inverse d’autres pays, la notion de parti politique n’est pas consacrée dans la Constitution belge. Certains y voient un héritage de la Révolution française et de la conception de la démocratie qui en est issue, « conception selon laquelle aucun corps intermédiaire ne doit s’interposer entre la Nation souveraine et le Parlement, expression de cette souveraineté nationale  [35] ». P. Lauvaux relève que sans disposition constitutionnelle à cet effet, le rôle des partis dans les régimes démocratiques est implicitement consacré par la législation électorale et, le cas échéant, les règles relatives à leur financement  [36].

60Plusieurs éléments de cette définition méritent de retenir notre attention.

61Tout d’abord, au sens de la loi du 4 juillet 1989, le parti politique est une association de personnes physiques, ce qui exclut les partis dont les adhérents ne sont pas des personnes physiques mais des groupes de personnes, comme des associations.

62Ensuite, les candidats aux mandats de député ou de sénateur doivent être présentés dans chaque circonscription d’une communauté ou d’une région, ce qui exclut les formations politiques structurées uniquement au sein d’une circonscription électorale. Le fait qu’elles remplissent la condition de représentativité parlementaire prévue par l’article 15 n’y change rien, cette condition étant cumulative de celles prévues par l’article 1^er 1° de la loi du 4 juillet 1989. La volonté du législateur sur ce point était d’exclure du champ d’application de la loi, et donc de priver de financement, les mouvements organisés sur le plan local  [37].

63Il est vrai qu’en théorie, l’absence de ressources financières publiques est de nature à prévenir l’extension des groupuscules politiques et à les cantonner à l’échelon local. L’importance de la dotation reçue par le Vlaams Blok/Belang nous fait cependant douter de l’efficacité de cette mesure  [38].

64En réalité, il est permis de se demander si cette exclusion des groupuscules locaux de la définition de parti politique n’est pas contre-productive, car elle les laisse en quelque sorte « hors-la-loi » jusqu’à un certain degré d’importance sur la scène politique.

65Enfin, un parti doit agir dans les limites de la Constitution, de la loi, du décret ou de l’ordonnance quand il tente d’influencer l’expression de la volonté populaire. Derrière cette condition, apparaît en filigrane la question du financement des partis liberticides. En effet, une formation politique qui, pour tenter d’influencer l’expression de la volonté populaire, divulgue des idées qui incitent à la discrimination, agit clairement en dehors de la légalité, notamment au regard de la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie.

66Ainsi, il est remarquable que, dès l’origine, deux des critères de définition d’un parti politique au sens de la loi du 4 juillet 1989 reflètent implicitement la volonté du législateur d’exclure les partis liberticides du bénéfice du financement public.

67Néanmoins, deux conditions supplémentaires visant précisément ces formations seront intégrées par la suite à la loi du 4 juillet 1989 afin d’y énoncer expressément ce principe.

68Il convient de noter que si les travaux parlementaires précisent que l’objet de la définition des partis politiques est limité à l’application des règles de financement contenues dans la loi du 4 juillet 1989, elle n’en a pas moins constitué un précédent. En effet, la loi du 19 mai 1994 relative à la limitation des dépenses électorales pour les élections des conseils de région et de la Communauté germanophone reprend une définition identique. Le règlement du Parlement flamand s’y réfère d’ailleurs pour conditionner l’octroi du financement complémentaire.

1.3.2. Condition de représentation au sein du Parlement

69À l’origine, l’article 15 de la loi du 4 juillet 1989 disposait que pour bénéficier de la dotation fédérale, le parti politique devait être représenté à la Chambre et au Sénat par au moins un parlementaire élu directement.

70Cette condition de double représentation n’a pas manqué de susciter des critiques, notamment au regard du principe d’égalité. En effet, en limitant le financement public aux seuls partis bénéficiant déjà d’une certaine assise, on accentue l’avantage structurel de ceux-ci dans la lutte électorale par rapport à tout nouveau parti  [39].

71Saisie d’un recours en annulation de la loi du 4 juillet 1989, la Cour constitutionnelle a considéré que la condition de représentativité ne violait pas le principe d’égalité puisqu’elle repose sur un critère objectif, à savoir les derniers résultats électoraux. Cette limite n’est par ailleurs pas excessive « dans le cadre du système électoral belge en ce que celui-ci est basé sur la représentation proportionnelle et comporte un mécanisme d’apparentement  [40] ».

72Il n’empêche qu’aucune mesure positive n’a été prévue pour encourager la naissance et l’accession à la scène politique de nouvelles formations  [41]. On peut y voir un écueil dans le système de 1989 dont l’objectif était de tendre vers davantage d’égalité entre les partis politiques existants.

73Par contre, depuis l’adoption de la loi du 4 juillet 1989, la condition de double représentation a été assouplie. Depuis le vote de la loi du 17 février 2005, l’article 15 de la loi du 4 juillet 1989 dispose en effet que la dotation est accordée à tout parti qui est représenté dans l’une des assemblées par au moins un parlementaire élu directement  [42].

74Cette modification législative est en réalité le fruit d’un accord politique directement lié à la question du financement des partis liberticides et des mécanismes visant à les en priver.

75Suite aux élections législatives du 18 mai 2003, la N-VA (alors nouveau parti issu des cendres de la défunte Volksunie) n’avait obtenu qu’un seul siège à la Chambre. De manière générale, les résultats de cette élection avaient consacré une diminution relative du poids électoral des plus petits partis, conséquence de la réforme électorale du 13 décembre 2002 ayant instauré des circonscriptions provinciales et un seuil électoral de 5%  [43].

76La double représentativité au sein des assemblées exigée par la loi empêchait donc la N-VA de prétendre au bénéfice du financement public. Cet élément combiné à l’existence d’un seuil de 5 % a eu dans le chef de la N-VA un impact déterminant dans le choix de former avec le CD&V un cartel pour les élections de 2004. Ces négociations, qui avaient débuté dès le lendemain du scrutin de 2003 avaient d’abord échoué au début du mois de septembre de cette année-là.

77Cette situation avait poussé le SP.A et le VLD, partenaires au sein de la coalition au pouvoir, à rechercher des solutions visant à permettre le financement public de la N-VA et décourager ainsi ses velléités d’alliance avec leur principal adversaire électoral dans l’opposition. Le président du VLD de l’époque, Karel De Gucht, fit part de ses intentions à son collègue Elio Di Rupo, président du PS.

78Cette demande fut utilisée par ce dernier comme levier pour obtenir l’accord du VLD sur une modification de l’article 15ter de la loi du 4 juillet 1989, qui rendrait celui-ci enfin exécutable, et permettrait de priver de leur financement les partis liberticides  [44]. Par la voie de son président, Karel De Gucht, le VLD se dit prêt à collaborer à une nouvelle loi  [45].

79La proposition de loi de G. Bourgeois, le président de la N-VA, visant à conditionner l’octroi de la dotation à une représentation parlementaire par au minimum un élu direct au sein d’une des assemblées, fut donc adoptée à l’unanimité grâce à ce qui fut qualifié dans la presse de « petit geste tactique  [46] ». S’il est évident que des considérations de survie financière de cette formation politique sont à la base de cette condition assouplie, la représentation « unique », introduite avec effet rétroactif au 1^er juin 2003, était justifiée dans la proposition de G. Bourgeois par les modifications importantes apportées à la législation électorale, à savoir l’introduction d’un seuil électoral et la réduction du nombre de circonscriptions électorales  [47].

1.3.3. Un engagement formel à respecter les droits de l’homme

80Le 1^er janvier 1996, entre en vigueur une nouvelle condition d’octroi de la dotation publique, qui reflète la volonté du législateur d’établir un (nouveau) lien entre le financement public des partis politiques et le respect des droits de l’homme  [48].

81L’article 15bis de la loi du 4 juillet 1989, introduit par la loi du 10 avril 1995 dispose en effet que pour pouvoir bénéficier de la dotation, chaque parti doit inclure dans ses statuts ou dans son programme une disposition par laquelle il s’engage à respecter dans l’action politique qu’il entend mener, et à faire respecter par ses différentes composantes et par ses mandataires élus, au moins les droits et les libertés garantis par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par les protocoles additionnels à cette Convention en vigueur en Belgique  [49].

82Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que cette condition supplémentaire était compatible avec le principe d’égalité car « la privation de subsides attachés au non-respect de la règle incitant à l’adaptation des statuts ne porte que sur un avantage financier qui est tout à fait accessoire par rapport au droit fondamental de se porter candidat, d’être élu et de siéger dans une assemblée législative, droits qui ne sont pas atteints en l’occurrence  [50] ».

83Il est intéressant de relever que dans ce même avis, le Conseil d’État souligne que la proposition ne manifeste plus la réserve dans laquelle l’État se tenait traditionnellement dans la mesure où elle cherche à influencer le contenu même du comportement des partis et indirectement, de leurs membres  [51].

84Cette affirmation laisserait entendre que le nouvel article 15bis n’impose pas simplement à tout parti d’introduire une disposition dans ses statuts ou son programme par laquelle il s’engage à respecter, dans le cadre de son activité politique, au moins les droits et libertés garantis par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et ses protocoles additionnels. Ce texte comprendrait également implicitement l’engagement de tout parti à faire respecter par ses différentes composantes et par ses mandataires élus les mêmes valeurs  [52].

85La question de l’effectivité de cette seconde exigence s’est donc vite posée. Le nouvel article 15bis formule-t-il une simple obligation formelle ou le respect de cet engagement peut-il être vérifié dans les faits, et le cas échéant, sanctionné par une instance comme la Commission de contrôle des dépenses électorales ?

86La volonté du législateur était manifestement de permettre par cette disposition un contrôle de la compatibilité du programme ou des statuts des partis avec les droits et libertés consacrés par la CEDH, et le cas échéant, déboucher sur une suspension de leur dotation publique  [53]. Celui-ci n’a toutefois pas fait figurer l’exigence du respect de l’article 15bis parmi les causes de sanction expressément énumérées dans la loi du 4 juillet 1989  [54].

87Le Vlaams Blok fut en tout cas un des premiers partis à modifier ses statuts conformément à l’article 15bis sans que cela influe sur la teneur des publications du parti qui suivirent. Il suffit de repenser à la Lettre ouverte aux Bruxellois, dont les termes incitent clairement les habitants à la haine à l’égard des étrangers  [55].

88La Cour européenne des droits de l’homme a eu l’occasion de mettre en lumière la distorsion potentielle qui peut exister entre le programme politique officiel d’un parti et ses intentions et objectifs réels. Selon la Cour, il « faut comparer le contenu de ce programme avec les actes et prises de position des membres et dirigeants du parti en cause  [56] ».

89Par une lettre du 14 janvier 1998, et dossier à l’appui, le directeur du Centre pour l’égalité des chances interrogea la Commission de contrôle des dépenses électorales sur la compatibilité des agissements du Vlaams Blok avec l’article 15bis.

90Les deux experts juridiques sollicités par la Commission de contrôle donnèrent des interprétations divergentes quant à la portée de l’engagement prescrit par l’article 15bis, mais sur le pouvoir de sanction, les conclusions semblent se rejoindre. Ainsi, l’expert francophone, se référant à « l’esprit du texte » et au « but poursuivi », en déduit que l’exigence légale porte aussi sur le respect effectif de l’engagement. Il relève toutefois que sauf à raisonner par analogie avec d’autres dispositions de la loi pour lesquelles des sanctions ont été déterminées, aucune possibilité d’action n’a été prévue par la loi pour sanctionner la violation de l’article 15bis. Procédant à une lecture littérale de la loi, l’expert néerlandophone considère que l’article 15bis constitue une condition de pure forme et conclut à l’impossibilité de sanctionner un parti politique qui, dans les faits, ne respecte pas l’engagement pris dans ses statuts.

91Au regard de ces incertitudes juridiques, la Commission de contrôle décida de ne pas entamer de procédure à l’encontre du Vlaams Blok sur la base de l’article 15bis  [57].

92De ce constat d’impuissance devait naître une nouvelle modification de la loi du 4 juillet 1989, introduite à l’article 15ter.

1.3.4. La sanction financière en cas de non-respect des droits de l’homme

93De l’idée d’instaurer un mécanisme permettant de suspendre la dotation publique des partis liberticides à sa formalisation dans un texte et à son applicabilité, la procédure fut longue. Ainsi, entre le dépôt de la première proposition et l’adoption de la loi du 12 février 1999, presque deux années se sont écoulées, donnant lieu à un débat parlementaire parfois fastidieux et à de nombreuses modifications du texte initial. Les conditions difficiles d’élaboration de la loi du 12 février 1999 auront d’ailleurs des conséquences directes sur l’absence d’applicabilité de celle-ci pendant les sept années postérieures à son entrée en vigueur. Ce parcours fera l’objet d’un examen en détail infra.

1.3.5. Le respect des autres dispositions de la loi du 4 juillet 1989

94Dans certains cas, la loi du 4 juillet 1989 prévoit une suspension de la dotation fédérale par la Commission de contrôle pour une période qui ne peut être inférieure à un mois ni supérieure à quatre mois. Il en est ainsi en cas de non-respect du plafond autorisé de dépenses et engagements financiers afférents à la propagande électorale des partis au niveau fédéral, de la violation des règles relatives aux dons privés, ainsi que la non-approbation du rapport financier d’un parti politique, le défaut de dépôt ou le dépôt tardif de ce rapport  [58].

95Ce dernier cas s’est présenté lors de l’examen par la Commission de contrôle des rapports sur la comptabilité des partis politiques et leurs composantes pour l’exercice 2003. Constatant à l’unanimité l’absence de rapport du FN, la commission a décidé à l’unanimité, et conformément à l’article 25 de la loi du 4 juillet 1989, de retenir la dotation qui serait allouée à l’asbl FFN (Association de financement du Front national) durant une période de trois mois s’étendant sur les mois de novembre et décembre 2004 ainsi que janvier 2005  [59].

96La suspension du droit à la dotation présente dans ces hypothèses un caractère automatique  [60]. A contrario, il est permis d’en conclure que le respect de ces règles comptables et financières constitue une condition supplémentaire d’octroi de la dotation  [61].

1.3.6. Les règlements des assemblées

97Les règlements des assemblées des entités fédérées ont intégré une disposition permettant le retrait du financement des groupes politiques appartenant à des formations non démocratiques, dans des proportions variables. Au niveau fédéral, des propositions de modification de leurs règlements d’assemblée poursuivant le même objectif ont été déposées  [62].

98En vertu des règlements du Parlement wallon, de la Communauté française, du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, et du Parlement flamand, il en est ainsi lorsqu’un des membres ou une des composantes de ce groupe politique a été condamné sur la base de la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme ou la xénophobie, ou de la loi du 23 mars 1995 tendant à réprimer la négation, la minimisation ou l’approbation du génocide commis par le régime nationaliste allemand pendant la Seconde Guerre mondiale. La reconnaissance est également retirée lorsque le parti politique auquel appartient le groupe concerné a été condamné sur la base de l’article 15ter de la loi du 4 juillet 1989  [63].

99À cet égard, jusqu’à l’adoption de la loi du 17 février 2005 et de ses arrêtés d’exécution  [64], l’article 15ter était inapplicable et ne pouvait donc donner lieu à une sanction sur cette base. Toutefois, la condamnation du Vlaams Blok sur la base de la loi du 30 juillet 1981 par l’arrêt de la cour d’appel du 21 avril 2004, confirmée par l’arrêt de la Cour de cassation du 9 novembre 2004, aurait pu conduire le Parlement flamand à priver cette formation de sa dotation régionale.

100La décision du bureau élargi du Parlement flamand du 29 novembre 2004 de ne pas prononcer une décision en ce sens, illustre donc l’absence d’une telle volonté politique, qu’autorisent partiellement les termes de son règlement, et qui s’inscrit dans un contexte où le Vlaams Blok sort gagnant du scrutin régional, avec 24 % en Flandre. En effet, celui-ci prévoit que le bureau peut retirer la dotation en cas de condamnation sur la base des législations du 30 juillet 1981, du 23 mars 1995, et de l’article 15ter de la loi du 4 juillet 1989. À l’inverse, la formulation qui figure dans les règlements des autres parlements laisse supposer que cette sanction est automatique, sur intervention de la conférence des présidents ou du bureau élargi.

101Il convient de mentionner le règlement de l’assemblée de la Commission communautaire française qui prévoit le retrait de la reconnaissance d’un groupe dans l’hypothèse où le parti que le groupe politique représente ou le parti qui lui succède et ses composantes est condamné  [65]. Cette proposition vise précisément à rencontrer l’hypothèse de la succession de parti suite au changement de nom de Vlaams Blok en Vlaams Belang après sa condamnation pour racisme par la Cour d’appel de Gand  [66].

102Il convient également de mentionner qu’à l’exception du règlement du Parlement flamand, les autres règlements prévoient que le groupe politique concerné conserve le bénéfice de la reconnaissance s’il communique la radiation du membre condamné ou de la composante condamnée dans un délai de quinze jours au président du Parlement wallon ou du Parlement de la Communauté française  [67] ou d’un mois au président du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale  [68].

103Enfin, des différences existent dans les règlements d’assemblées quant à l’étendue de la privation de financement, notamment en raison du fait que le Parlement de la communauté française et le Parlement bruxellois n’octroient pas de financement complémentaire aux partis politiques. À leur niveau, seul le subside pour frais de fonctionnement aux groupes politiques peut donc être retiré.

104La portée de la sanction ne semble cependant pas non plus la même au sein du Parlement wallon ou flamand. Dans le règlement du Parlement flamand, la sanction figure dans la section relative à la dotation régionale et ne vise que le retrait facultatif de celle-ci, ce qui laisse supposer que les subsides pour frais de fonctionnement ne peuvent être supprimés en cas de condamnation sur la base des lois susvisées. À l’inverse, dans le règlement du Parlement wallon, la sanction vise le retrait du bénéfice de la reconnaissance en tant que groupe politique, nécessaire à l’obtention du financement complémentaire et des subsides pour frais de fonctionnement. Ainsi, bien que le retrait de la reconnaissance figure dans le chapitre relatif aux groupes politiques, qui en termes de financement ne prévoit que le subside pour frais de fonctionnement, on ne saurait en déduire que la dotation régionale aux partis politiques émanant du Parlement wallon échappe à la sanction de cette assemblée  [69].

2.2.1. L’inertie du gouvernement

2.2.2. L’inertie du Parlement

163Le problème soulevé par le Conseil d’État ne nécessitait pas une remise en question des principes fondateurs de la loi ni une nouvelle réflexion autour des définitions et des concepts qu’elle énonce.

164Fondamentalement, il s’agissait avant tout de fournir une base légale suffisante au déroulement de la procédure devant le Conseil d’État, conformément au prescrit constitutionnel.

165En réalité, une tentative de dépôt de proposition de loi a bien eu lieu. La question a été abordée entre les groupes politiques de la majorité à la Chambre au début de l’année 2002. L’objectif de la discussion était de s’assurer de la co-signature de l’ensemble des partis politiques de la majorité, francophones comme flamands afin d’éviter tout clivage communautaire sur le sujet.

166Malheureusement, les traditionnelles réserves relatives à la crainte de victimisation du Vlaams Blok semblent à nouveau avoir fait surface au VLD et au SP.A, empêchant du même coup le dépôt d’un texte commun.

167Ce blocage est surprenant dans la mesure où il concerne une mesure approuvée par le gouvernement. En effet, il s’agissait de répondre aux objections du Conseil d’État afin de conférer une base légale suffisante au projet d’arrêté royal délibéré en Conseil des ministres. Il est donc peu habituel que des groupes politiques de la majorité aient éprouvé des réticences à co-signer un tel texte.

168Il n’aurait d’ailleurs pas non plus dû poser de problèmes aux partis démocratiques de l’opposition puisque l’objectif poursuivi consistait uniquement à rendre applicable une loi votée par la plupart des partis démocratiques en 1999, et en tous les cas par le CD&V.

169Une proposition de loi signée par les partis écologistes du Nord et du Sud, le PS et le MR, est malgré tout déposée à la Chambre en juillet 2002  [96]. Celle-ci vise à répondre aux objections du Conseil d’État, en ce qui concerne l’applicabilité de l’article 15ter, en déterminant, dans les lois coordonnées sur le Conseil d’État et dans la loi de 1989, la procédure à suivre devant la section d’administration du Conseil d’État et la Cour de cassation.

170Le Roi y est toutefois habilité, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, à fixer des règles de procédure qui dérogent aux lois sur le Conseil d’État.

171Dans son avis, la section de législation du Conseil d’État relève le caractère trop large de cette habilitation qui concerne une matière que la Constitution réserve à la loi  [97].

172La perspective du scrutin fédéral du 18 mai 2003 vient à nouveau mettre un terme au débat.

3.1.1. La plainte contre le Vlaams Blok et les premières décisions de justice

3.1.2. L’arrêt de la Cour d’appel de Gand du 21 avril 2004

247Le 21 avril 2004, la cour d’appel condamne les trois asbl sur la base de l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981. Chaque asbl doit payer 12 400 euros et 5 000 euros de dommages et intérêts aux deux parties civiles : le Centre pour l’égalité des chances et la Ligue flamande des droits de l’homme.

248Cet arrêt, très largement motivé, est riche d’enseignements.

249Tout d’abord, la cour s’est attardée à établir que les trois asbl « appartiennent à ou prêtent leur concours à un groupement ou à une association qui, de façon manifeste et répétée, pratique la discrimination ou la ségrégation ou prône celles-ci » en infraction à l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981. Compte tenu notamment de l’objet social des asbl, qui est d’apporter un soutien matériel et financier au Vlaams Blok, de pourvoir à la formation politique des mandataires et militants et de veiller à la diffusion de la pensée politique via la radio et la télévision, la cour a estimé que ces trois asbl doivent être considérées comme des structures partielles permanentes du parti politique Vlaams Blok, instituées afin de participer à son fonctionnement. Dès lors, la simple exécution de leur objet social constitue le concours visé par l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981.

250Ensuite, s’appuyant sur la définition de la Cour de cassation, la cour d’appel a rejeté la qualification de délit politique, l’infraction n’ayant pas pour conséquence une atteinte directe aux institutions politiques  [136].

251La cour a également rejeté la qualification de délit de presse, contrairement à l’argumentation des défenderesses. Si cette requalification avait été admise, « les prévenues trouvaient alors un titre à se prétendre victimes d’une discrimination opérée par cet article 150, qui depuis sa modification en 1999, fait relever des juridictions correctionnelles les ‘délits de presse inspirés par le racisme et la xénophobie’, tandis qu’il maintient la compétence du jury populaire pour les autres délits de presse ». Si cette discrimination avait été jugée fondée, le tribunal aurait dû refuser l’application de ce régime dérogatoire et se déclarer incompétent  [137].

252Pour la cour, cette distinction entre les délits de presse inspirés par le racisme et la xénophobie et les autres délits de presse est adéquate, pertinente et incontestablement proportionnelle à l’objectif poursuivi, compte tenu du « caractère condamnable intrinsèque particulier de tous les délits de presse inspirés par le racisme et la xénophobie, qui menacent de porter atteinte aux valeurs en honneur dans une société démocratique (…) ».

253La cour a également examiné la compatibilité de la loi contre le racisme avec la liberté d’opinion garantie par la Constitution. Elle estime à cet égard qu’il n’y a pas incompatibilité, dès lors que la loi « n’impose nullement la tyrannie du politiquement correct. La critique, et même la critique sévère par un groupe ou une association quelconque, et encore plus par un parti politique, est et reste possible. Le débat public est une nécessité et une garantie essentielle pour le fonctionnement correct des institutions démocratiques. (…) »

254

« Ce que vise l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981 est d’empêcher qu’un groupe ou une association, fut-ce un parti politique, viennent se profiler comme un groupe ou une association qui incite systématiquement à la discrimination, à la ségrégation raciale, à la haine ou à la violence à l’égard d’un individu ou de certaines parties de la population sur la base de leur race, de la couleur de leur peau, de leur origine ou de leur filiation nationale ou ethnique, bref incite systématiquement à l’intolérance inspirée par le racisme ou la xénophobie. Une telle intolérance inspirée par le racisme ou la xénophobie est incompatible avec les valeurs en honneur dans une société démocratique libre et pluraliste et légitime dès lors la limitation du droit à la liberté d’opinion, du droit à la liberté de réunion et du droit à la liberté d’association que la loi du 30 juillet 1981 implique. »

255Dans son examen de la violation de l’article 3 de la loi du 30 juillet 1981, la cour a intégré des documents datant d’avant la période incriminée, d’une part parce que l’incrimination implique que le parti politique Vlaams Blok était déjà clairement reconnaissable par les prévenues comme un groupe ou une association qui prônait de façon manifeste et répétée la discrimination ou la ségrégation et d’autre part, parce que les documents datant d’avant la période incriminée peuvent être utiles pour interpréter les pièces émanant du même groupe ou association pendant la période incriminée.

256D’une analyse détaillée des pièces produites, la cour déduit que le Vlaams Blok utilise lors de ses menées de propagande, tant avant que pendant la période incriminée, de manière publique et systématique, le mécanisme du « bouc émissaire ». Dans la propagande ainsi menée à destination du grand public, une image haïssable des « étrangers » est brandie en permanence afin de susciter dans la population des sentiments de haine des étrangers, de les entretenir et de les pousser à outrance, avec comme objectif sous-jacent l’obtention de voix, et le cas échéant après un succès électoral déferlant, de pouvoir transposer dans la pratique des propositions extrêmement discriminatoires formulées dans le domaine de la « politique des étrangers ».

257L’image des « étrangers » qui est ainsi brandie est celle d’étrangers responsables en qualité de criminels du sentiment d’insécurité dans la population indigène par suite de toutes sortes de criminalités, des étrangers en tant que voleurs de pain responsables du chômage dans la population indigène, des étrangers en qualité de profiteurs des mesures sociales aux frais de la population indigène travaillant durement, des étrangers en tant que favorisés par la société multiculturelle, promus par les partis classiques, au préjudice de la population indigène qui est abandonnée par les mêmes partis classiques, et des étrangers qui par suite de leur culture, de leur religion et de leurs habitudes fanatiques non susceptibles d’intégration, constituent une menace pour l’individualité propre et la culture du peuple indigène.

258Les faits, données chiffrées et matériaux statistiques ne visent évidemment pas à informer simplement la population ou à répondre à certaines situations déficientes, ce qui est bien entendu permis, mais bien, vu la manière systématique et unilatérale dont ces éléments sont apportés et le nombre de slogans et de sarcasmes qui sont utilisés avec eux, à inciter la population à la haine des étrangers et aussi à la préparer aux mesures discriminatoires proposées. Le caractère inspiré par le racisme et la xénophobie des publications distribuées est en outre encore accentué par l’insertion de nombreuses caricatures et photographies visant à donner une image ridicule, négative et menaçante des « étrangers » ainsi que par certains textes qui par suite aussi du choix des mots et de la formulation, ont un caractère de haine prononcée à l’égard des « étrangers ».

259La cour en conclut finalement que le Vlaams Blok a incité sciemment et volontairement de façon manifeste et répétée et dans les circonstances indiquées à l’article 444 du Code pénal, à la haine à l’égard de certains groupes de population non seulement sur la base de leur nationalité, mais aussi sur la base de leur race, à tout le moins sur la base de l’aspect ethnique de leur filiation nationale, ce qui doit être considéré comme une forme d’incitation à la discrimination interdite par la loi.

260La décision considère également que le Vlaams Blok a incité de façon manifeste et répétée à prendre des mesures discriminatoires, dès lors que le programme électoral de 1999 du Vlaams Blok, « Maître dans notre propre pays », se réfère expressément aux propositions concrètes rassemblées dans le plan bien connu en 70 points, elles-mêmes discriminatoires puisqu’elles tendent à instaurer des traitements distincts sur la base de la nationalité. La cour en conclut que rien ne démontre que le Vlaams Blok s’en écarte et que dès lors le Vlaams Blok défendait toujours alors ledit plan de manière publique et sans réserve.

261Pour rappel, ce programme en 70 points publié en 1992 préconisait notamment le rapatriement de tous les immigrés jusqu’à la troisième génération, un apartheid scolaire et la création d’une sécurité sociale séparée. C’est cette publication qui a donné lieu à la signature de la charte par les partis démocratiques flamands par laquelle ils s’engagent à ne pas collaborer avec le Vlaams Blok, plus connue sous le vocable « cordon sanitaire  [138] ».

262Sur le plan politique, il faut rappeler que lors du scrutin régional de juin 2004, le Vlaams Blok a obtenu un score de 24 % en Flandre, son meilleur score à ce jour. Pour certains, ces résultats ont été le meilleur argument à l’appui de la thèse selon laquelle le statut de « martyr », que cet arrêt aurait généré, est contre-productive dans la lutte contre l’extrême droite.

3.1.3. L’arrêt de la Cour de cassation du 9 novembre 2004 : quelles conséquences ?

263Le 9 novembre 2004, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi introduit par les trois asbl contre l’arrêt de la Cour d’appel de Gand. Devant un conflit potentiel entre deux droits fondamentaux, à savoir le principe d’égalité et la liberté d’expression, la cour considère que cette dernière trouve une limite dans l’interdiction de la discrimination. Le Vlaams Blok a franchi cette limite par son incitation de façon répétée et manifeste à la haine raciale. Ses 21 moyens de défense sont balayés par la cour qui ne fait pas droit à leur demande de poser des questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle. Par cet arrêt, le Vlaams Blok est donc définitivement considéré comme une organisation ayant commis un délit.

264Les réactions politiques ayant suivi cet arrêt ont sans surprise fortement différé au Nord et au Sud du pays. Les partis francophones se sont réjouis de l’aboutissement de cette véritable saga judiciaire et en ont profité pour avant tout relancer le débat sur la privation de la dotation publique des partis liberticides (cf. supra).

265Ainsi, le PS « espère que le texte visant à interdire le financement des partis liberticides pourra être voté rapidement au Sénat ». Le MR considère que cet « arrêt démontre la nécessité d’utiliser tous les moyens juridiques et politiques dont disposent les forces démocratiques pour lutter contre les ennemis de la démocratie ». Enfin, le CDH voit dans cet arrêt un « signal fort qui doit mobiliser les démocrates du Nord comme du Sud pour qu’ils adoptent les mesures législatives qui permettront la suppression de la dotation publique des partis extrémistes et liberticides ».

266Seul Écolo tempère quelque peu l’enthousiasme en mettant en garde contre les limites de la voie judiciaire dans le combat contre l’extrême droite  [139].

267Du côté des partis et de la presse flamande, les réactions sont plus réservées, témoin de la crainte traditionnelle de la victimisation du Blok que cette décision judiciaire pourrait entraîner.

268Pour le CD&V, l’arrêt ne change rien. « Le CD&V était déjà convaincu que le Vlaams Blok est un parti qui encourage systématiquement la haine et l’exclusion », affirme son président, Jo Vandeurzen. La N-VA, elle, n’a « jamais été en faveur d’un combat juridique contre le Vlaams Blok et ne voit donc pas de raison de se réjouir  [140] ». Pour le SP-A, « l’arrêt est un fait important mais cela ne changera pas grand-chose. Nous ne collaborons pas avec le Vlaams Blok et ne le ferons jamais. » Quant au VLD, il est moins catégorique que les autres partis pour ce qui est du maintien du cordon sanitaire. Son président, Bart Somers, voit deux tendances au sein du Vlaams Blok, une première qui ne souhaite que des changements cosmétiques, une autre qui veut une démocratisation plus approfondie du parti. Si cette dernière l’emportait, le VLD évaluerait la situation.

269Côté médias, la VRT annonce qu’elle fera preuve d’une plus grande prudence dans l’invitation sur ses plateaux des représentants de groupes extrémistes.

270Enfin suite à cette condamnation, une pétition en faveur de la suppression de la dotation des partis liberticides est lancée sur internet par Blokwatch, sous le nom de « Vlaams Burgerinitiatief  [141] ». Celle-ci récolte, en l’espace de quelques jours, plus de 33 000 signatures  [142].

271Sans même attendre l’arrêt de la Cour de cassation, le Vlaams Blok a décidé de son côté de modifier les statuts du parti, et a adopté une nouvelle déclaration de principe devant remplacer les Principes fondateurs du parti, connus sous le nom de « Oranjeboekje », établis lors de sa fondation, en 1978. Les propos y sont adoucis. Ainsi, il n’est plus question de rapatriements forcés que pour ceux qui « rejettent, nient ou combattent les principes traditionnels européens, comme la séparation de l’Église et de l’État, la démocratie, la liberté d’expression et l’égalité entre les sexes ».

272De même, le Blok décide rapidement de changer son nom en Vlaams Belang, héritier politique du Blok, mais sans plus être lié par « les opinions, publications, déclarations du Vlaams Blok, de ses organes, de ses membres ou de ses représentants  [143] ».

273Lors du congrès du 14 novembre à l’occasion duquel le nouveau programme, les statuts et le changement de nom du parti sont avalisés, F. Dewinter qualifie ces modifications « d’opération de manucure : nous aiguisons nos griffes et nos dents pour sortir du coin plus puissant que jamais. Le parti n’est qu’un moyen pour réaliser notre programme. Ce programme ne change pas. C’est le combat pour un État flamand indépendant  [144]. »

274Comme le relève à l’époque à juste titre le rédacteur du quotidien De Standaard Bart Brinckman, quelque chose change, rien ne change. Entre-temps, le Vlaams Belang profite au maximum de toute cette ambiguïté  [145].

275Le coût de la campagne destinée à lancer le nouveau nom et son nouveau logo est estimé par les dirigeants du parti à 1 million d’euros. À cette somme, il faut ajouter près d’un demi million d’euros pour modifier les structures du parti, et ce, bien que toute l’équipe dirigeante reste en place. Pour le Blok, cette dépense ne représente cependant pas un effort démesuré compte tenu des réserves financières dont il dispose et de l’accroissement de ses revenus suite à son dernier succès électoral de juin 2004 (981 587 voix à l’échelon de la Région flamande, et 21 297 voix à l’échelon de la Région bruxelloise)  [146].

276Ce changement de nom a soulevé un problème original au regard du Règlement du Parlement flamand dont l’article 9 stipule que seuls les partis ayant participé aux dernières élections régionales ont droit à un financement public.

277Une note des services juridiques du Parlement flamand à cette époque souligne la nécessité de déterminer si le Vlaams Belang était un nouveau parti ou le nouveau nom d’un parti existant.

278À cet égard, les déclarations de Filip Dewinter qui ont suivi l’arrêt de la Cour de cassation auraient pu permettre de conclure à la naissance d’un nouveau parti.

279Les dirigeants du parti se retrouvaient ainsi face à un dilemme. Face au risque de perdre leur dotation fédérale, leur intérêt était de mettre l’accent sur la rupture entre Vlaams Blok et Vlaams Belang. En revanche, le maintien du financement complémentaire du Parlement flamand exigeait de démontrer la continuité entre les deux formations. Le choix entre les deux stratégies ne fut cependant pas trop ardu. Entre l’automaticité de la perte immédiate de 1,65 million d’euros en provenance du Parlement flamand et le risque aléatoire et futur de la perte de la dotation fédérale (subordonnée à une modification législative et ensuite à l’aboutissement d’une procédure contentieuse), Filip Dewinter déclara : « Nous sommes les successeurs juridiques et les héritiers politiques du Vlaams Blok. Cela figure clairement dans nos statuts. Nous avons simplement transformé le Vlaams Blok en Vlaams Belang  [147]. »

280Prenant acte de ces éléments, le bureau élargi du Parlement flamand décida de ne pas faire usage de l’article 9 de son règlement et de maintenir au Vlaams Belang sa dotation régionale. Seuls le SP-A (à l’exception du président du Parlement flamand, Norbert De Batselier) et Groen ! se positionnèrent en faveur de la suppression de la dotation régionale. Le VLD, le CD&V et la NV-A refusèrent de faire usage de cette faculté, unanimes dans leur volonté de combattre le Vlaams Blok sur le plan politique et dans leur crainte qu’une suppression de son financement le place dans un statut de martyr  [148].

281Ces arguments, récurrents chez les partis flamands, consistent à systématiquement opposer la lutte pour la suppression du financement public des partis liberticides au combat sur le plan politique de ces formations.

282Fidèle à cette ligne, le Premier ministre, Guy Verhofstadt, alla même jusqu’à demander à ses partenaires gouvernementaux de s’atteler à nouveau à plein temps à « la politique gouvernementale », et de cesser de se lamenter sur le Vlaams Blok/Belang. Et de rappeler que le gouvernement fédéral avait engrangé des résultats dans tous les domaines où le Blok marque des points : diminution de la criminalité et augmentation des expulsions de demandeurs d’asile  [149].

3.1.4. La requête en privation de financement sur la base de l’article 15ter de la loi du 4 juillet 1989

283Le 28 octobre 2005, Philippe Dewinter donne une interview à l’hebdomadaire Jewish Week. Il y oppose le judaïsme et l’islam, considérant qu’il faut choisir son camp : celui de la démocratie et de la civilisation occidentales, avec ses racines judéo-chrétiennes ou celui de l’islamisme radical. « L’islamisation de l’Europe est une chose effrayante », et les juifs en seront les premières victimes, si ce processus continue.

284Ces propos islamophobes, qui constituent clairement une incitation à la haine raciste entre juifs et musulmans, accélèrent le processus de mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 15ter.

285Le MRAX et son homologue flamand KIF KIF portent plainte en justice et en appellent au Parlement fédéral pour faire supprimer la dotation publique accordée au Vlaams Belang  [150].

286En mai 2006, dix membres de la Commission de contrôle (PS, CDH, MR et SP.A) arrêtent la version définitive de la requête qui est déposée au Conseil d’État le 17 mai 2006 à l’encontre de l’asbl Vrijheidsfonds qui perçoit la dotation du Vlaams Belang, et pour autant possible, à l’encontre l’asbl Vlaams Concentratie lorsque le parti se dénommait encore Vlaams Blok.

287Selon les termes de la loi, la requête doit être déposée dans les 60 jours de la connaissance du dernier fait ou indice concordant illustrant l’hostilité d’un parti ou d’un de ses membres aux droits de l’homme et libertés fondamentales.

288Le fait déclencheur du délai dont question est le congrès du Vlaams Belang qui s’est tenu le 11 avril 2006. À cette occasion, les étrangers ont fait l’objet d’un amalgame systématique, allant jusqu’à la calomnie raciste (« Marocains de merde », pouvait-on entendre de la part du député Gerolf Anemans)  [151].

289Peuvent lui être rattachés par une unité d’intention des faits se situant entre le 28 mars 1999 (date d’entrée en vigueur de la loi du 12 février 1999) et le 13 octobre 2005 (date d’entrée en vigueur de la loi du 17 février 2005). En effet, considérant que le Vlaams Belang succède à tous égards au Vlaams Blok, les faits et déclarations commis par ce dernier peuvent également être pris en compte à l’appui de la requête.

290Discours, déclarations des responsables du parti Vlaams Blok/Belang, articles, publications, mentions sur le site internet du parti, de ses mandataires ou composantes illustrent que le Vlaams Belang n’a pas modifié fondamentalement son programme et sa propagande par rapport à ceux de la période Vlaams Blok, et que sa politique discriminatoire est fondée sur un discours qui incite à la haine et au mépris à l’égard de certaines minorités de la population.

291Suite à une demande de récusation introduite par les deux asbl défenderesses originaires et dirigée contre 26 présidents de chambre et conseillers d’État, un assesseur et un auditeur, le Conseil d’État rend un arrêt le 22 mars 2007. Il y fait droit en ce qui concerne le président de chambre Leroy et le conseiller d’État Quertainmont, en raison de leur appartenance au Centre de droit public de l’ULB, dont un des axes de recherche concerne la lutte contre l’extrême droite. Par ailleurs, une ancienne directrice de l’époque du centre assiste et représente les parties requérantes originaires en sa qualité d’avocate dans la procédure intentée contre le Vlaams Belang dans le cadre de l’article 15ter. Ces éléments sont de nature à susciter des interrogations légitimes quant à l’aptitude de ces magistrats à statuer sur la demande de suppression de la dotation en toute objectivité et impartialité  [152].

292À la suite des élections du 10 juin 2007, la Commission de contrôle des dépenses électorales, dans sa nouvelle composition, a repris l’instance dans le mois de son installation, en novembre 2007.

293La décision du Conseil d’État est toujours attendue, bien que le délai prévu par l’article 15ter de la loi du 4 juillet 1989 soit de six mois à dater de sa saisine. Il n’est pas impensable qu’à nouveau, la perspective d’un scrutin électoral, en l’espèce les élections régionales du 7 juin 2009, n’incite le Conseil d’État à postposer davantage sa décision.