Introduction

1La politique socio-économique a dans une large mesure été consacrée, de juillet à décembre 1993, aux négociations en vue d’un "pacte social" sur l’emploi, la compétitivité des entreprises et la sécurité sociale. L’échec des négociations tripartites a conduit le gouvernement à prendre lui-même les mesures qu’il proposait aux interlocuteurs sociaux. Ce processus illustre les difficultés que traverse le système des relations collectives du travail dans une période où une approche globale des problèmes socio-économiques impose des arbitrages parfois douloureux aux organisations représentatives.

2Le présent Courrier hebdomadaire traite d’un processus de décision en partie achevé et encore en cours pour une autre partie. Il couvre la période qui va de l’invitation à la négociation lancée aux interlocuteurs sociaux par le Premier ministre en juillet 1993 à la présentation par le gouvernement de son "plan global" le 17 novembre 1993. Dans une première partie sont évoqués les divers éléments qui ont amené le Premier ministre à lancer son invitation. Parmi ces éléments se trouvent notamment des revendications syndicales.

3Dans leurs réactions à l’invitation, les principaux acteurs affirment leurs priorités respectives en attendant les conclusions du groupe d’experts chargé de faire des propositions en vue des négociations. Celles-ci commencent en fait de manière informelle pendant la période des travaux du groupe d’experts. A un jour d’intervalle ont été rendus publics le rapport des experts et un avant-projet de pacte social élaboré par le Premier ministre. Les deux documents font l’objet de la deuxième partie. Les réactions des organisations syndicales conduisent rapidement à la rupture des négociations et à une radicalisation des positions en présence (quatrième partie). La cinquième partie est consacrée au plan global du gouvernement. Dans la dernière partie sont analysés l’ensemble du processus et le mode de fonctionnement du système des relations collectives pendant cette période. Des éléments d’observation permettent d’éclairer les raisons de l’échec d’un pacte social négocié et d’ébaucher des conclusions sur l’état actuel des relations sociales.

La préparation de la négociation

4L’organisation d’une négociation de l’ampleur de celle qu’a proposée le Premier ministre est le résultat d’une convergence de demandes parmi lesquelles on retiendra notamment celles des syndicats pour une "approche globale".

5Une telle approche est demandée par la CSC et la FGTB en front commun depuis 1991. Les deux organisations négocient un programme commun sous la forme d’un mémorandum au gouvernement qu’elles présentent à la presse le 1er décembre 1991. L’emploi y apparaît comme "la priorité des priorités". La solidarité sociale doit être renforcée notamment par un financement stable et transparent et une plus grande participation des organisations syndicales dans la gestion de la sécurité sociale. Les deux syndicats optent aussi pour des mesures d’amélioration qualitative de la société. Ils reconnaissent que ces objectifs doivent être réalisés dans un contexte d’assainissement des finances publiques, de maintien de la compétitivité et de poursuite de l’unification européenne, sans cependant ériger ces conditions en buts. Ce mémorandum a été confirmé et complété à plusieurs reprises.

6L’idée d’un ensemble "équilibré" de mesures est évoquée dans l’accord de gouvernement présenté au Parlement par le Premier ministre le 9 mars 1992 : "Aussi bien dans le cadre du programme d’urgence 1992 que dans le cadre du programme pluriannuel, un ensemble équilibré de mesures sera élaboré, répartissant équitablement les efforts à consentir tant en ce qui concerne les dépenses qu’en ce qui concerne les recettes. L’effort sera basé sur un examen critique de l’ensemble des activités publiques, sans faire a priori une exception pour un domaine quelconque". L’idée d’une telle approche avec une mention explicite de la fiscalité est évoquée par le PS lors de l’élaboration du budget 1993. Ph. Busquin, président du PS, lance l’idée d’un "pacte social et fiscal" lors du congrès de son parti à Libramont en février 1993.

Le rapport Verplaetse et l’avant-projet de pacte social

59Durant la période des travaux du groupe d’experts, les débats sont nombreux dans l’opinion sur le contenu possible d’un pacte social. Ils sont alimentés par les déclarations de spécialistes universitaires de diverses disciplines, de dirigeants syndicaux et patronaux, d’autres groupes représentatifs d’intérêts comme la Ligue des familles, et d’hommes politiques de divers partis. Ils le sont aussi par le contexte de spéculation monétaire et par la situation économique.

60Le 1er août, dans le contexte de spéculation monétaire qui atteint plusieurs monnaies européennes dont le franc belge, le Conseil des ministres des Finances de la Communauté européenne décide d’élargir la parité entre les monnaies du système monétaire européen jusqu’à 15 %. En août et en septembre, la Banque nationale de Belgique relève à plusieurs reprises les taux d’intérêt. Les questions monétaires, mises au cours de la période au premier plan de l’actualité, entraînent un durcissement des positions sur des sujets connexes comme l’indexation des salaires.

61Le 25 août un groupe d’économistes de la KULeuven publie un manifeste mettant en question la politique actuelle du franc fort, généralement appuyée par les syndicats et les partis politiques à l’exception des écologistes, et plaide pour une dévaluation accompagnée d’une désindexation temporaire et d’un allégement des coûts du travail.

62Le 1er septembre a lieu une réunion informelle entre les interlocuteurs sociaux. Il s’agit d’un échange de vue où chacun énonce sa conception de la négociation à venir. Les priorités telles qu’elles apparaissent dans les premières réactions des acteurs, sont réaffirmées. Par la suite et jusqu’à la première réunion tripartite officielle du 20 octobre les interlocuteurs sociaux ne se réuniront plus.

63Le 30 septembre F. Verplaetse, gouverneur de la Banque nationale, prend position en faveur du cours de change stable et de la poursuite de la politique monétaire menée jusqu’ici.

64Le 27 septembre est publié le rapport intérimaire du Conseil central de l’économie sur la situation compétitive de la Belgique, dont les données principales avaient également paru dans la presse quelques jours plus tôt. Le rapport indique une nouvelle dégradation du critère "performances à l’exportation". Des discussions avaient eu lieu au sein du Conseil concernant la pertinence de certains critères. Les coûts salariaux provoquent une polémique entre le patronat et les syndicats. Les syndicats privilégient les données incluant l’Allemagne réunifiée, tandis que le patronat privilégie les données n’incluant que le territoire de l’Allemagne avant la réunification. Les secondes données indiquent une dégradation de la compétitivité moins importante que les premières. Les répercussions des fluctuations monétaires provoquent également des polémiques. La FEB est d’avis que les répercussions favorables de la dépréciation du franc belge sur l’évolution des coûts salariaux ne doivent pas être prises en considération pour l’évaluation de la situation compétitive. Les organisations syndicales sont d’un avis contraire et pensent que la perte de valeur du franc belge a amoindri l’écart salarial entre notre pays et ses principaux concurrents.

65Les "Perspectives économiques pour 1993-1997" du Bureau du plan, publiées officiellement le 30 septembre, prévoient de nouvelles pertes d’emploi d’ici 1997. Le nombre de chômeurs complets indemnisés passerait de 581.000 unités en 1993 à 635.000 unités en 1997. La dégradation de l’activité économique se répercuterait sur la situation des finances publiques. Les perspectives à moyen terme des finances de la sécurité sociale ne seraient pas moins alarmantes, avec un déficit prévu de 1,2 % du PIB pour 1997 alors que le plan de convergence a fixé l’objectif de 0,2 % de déficit.

66Le 12 octobre, alors que la publication du rapport du groupe d’experts est attendue pour le 16, le ministre des Finances Ph. Maystadt rend public un rapport du Fonds monétaire international-FMI. Il s’agit de conclusions préliminaires, le rapport définitif du FMI devant paraître plusieurs mois plus tard. Le FMI prend position vis-à-vis des enjeux de la négociation du pacte social. Ce pacte doit réussir non seulement parce qu’il convient d’entraver la croissance du ratio dette/produit intérieur brut mais également pour rétablir la crédibilité du franc belge et permettre une baisse des taux d’intérêt. En ce qui concerne l’équilibre financier de la sécurité sociale, le FMI préconise d’agir en priorité par la réduction des dépenses plutôt que par une augmentation des recettes, parce que le niveau de taxation est, selon les experts, "très élevé, même si on le compare au niveau européen moyen" et parce que la croissance des dépenses est encore plus élevée que la croissance de l’activité économique. Il conviendrait de repenser la sécurité sociale dans son ensemble notamment parce que son financement dépend trop des revenus du travail. Dans ce cadre le FMI préconise d’accroître les responsabilités individuelles via des systèmes d’assurances complémentaires.

67Pour réduire le chômage, le FMI préconise des mesures structurelles qui diminuent les charges sur les salaires. Mais le financement alternatif de la sécurité sociale par la voie fiscale n’est possible que dans des marges très restreintes. Une opération d’envergure est dès lors déconseillée pour le moment par le FMI, qui suggère plutôt "un programme plus modéré de réduction de charges visant les bas-revenus". L’organisme international déconseille toute création d’emplois par le secteur public et insiste plutôt sur les programmes de formation et sur des mesures telles que le plan d’accompagnement. Il propose de distinguer, dans le mécanisme des allocations de chômage, la fonction d’assurance à court terme (inciter à retrouver du travail) de la fonction d’assistance à long terme. Le FMI voit dans les hausses conventionnelles de salaires négociées dans le passé récent l’une des causes de la perte de compétitivité des entreprises. Il préconise une modération salariale ou une remise en cause des hausses négociées, mais ne remet pas en cause l’indexation des salaires. En matière de politique monétaire, il préconise le retour à la stabilité des taux de change. En conclusion, il affirme que la Belgique "souffre de l’ensemble des circonstances actuelles. La dépression cyclique a détérioré sa situation budgétaire et neutralisé l’impact des récentes mesures d’ajustement. La faiblesse du système monétaire européen a exposé le franc belge à des pressions spéculatives. Les circonstances rendent plus urgent un ajustement de la situation budgétaire".

68Les experts tiennent leurs réunions environ deux fois par semaine entre le début du mois d’août et la mi-octobre [25]. Ils s’astreignent à débattre sans produire de texte jusqu’à la mi-septembre. Le Premier ministre est tenu au courant de l’évolution des discussions par le président du groupe, F. Verplaetse. Chaque membre reste également en contact avec la direction de son parti. Le rapport qu’ils transmettent au Premier ministre le 16 octobre est le fruit d’un échange relativement important entre famille politique qui n’ont pas les mêmes priorités sur des aspects importants.

69Il contient un diagnostic de la situation actuelle de l’emploi, de la compétitivité et de la sécurité sociale, et une évaluation des évolutions à politique inchangée. Il propose ensuite des pistes de réflexion pour le moyen et le long terme. Il contient plus d’un point commun avec les conclusions préliminaires du FMI.

70Les experts posent plusieurs conditions pour la conclusion d’un pacte social. L’impossibilité de réaliser le plein emploi doit pousser les négociateurs à envisager d’autres formes d’emploi que l’emploi à temps plein. Le maintien de la compétitivité est une condition sine qua non pour une croissance économique suffisante et donc pour l’emploi. La perte de compétitivité peut être compensée par un blocage des salaires réels de 1994 à 1996 inclus. L’évolution démographique impose au gouvernement de dégager de nouvelles marges de manœuvre financières pour les dépenses de sécurité sociale, qui devra être utilisée de manière plus sélective et mieux gérée. Le niveau de la dette de l’État impose - outre des dépenses d’intérêt les plus basses possibles et la réduction du déficit public à un niveau acceptable - que l’assainissement des finances de la sécurité sociale et les mesures de création d’emploi ne demandent pas de charges supplémentaires pour le budget fédéral.

71Les experts proposent de réformer la sécurité sociale en la structurant en un pôle d’assurance au sein du groupe des salariés et un pôle de solidarité générale au sein de la population. Pour son financement à long terme, outre les cotisations du travailleur et de l’employeur (que le rapport suggère de diminuer sans suggérer le montant de cette diminution), et l’intervention de l’État, le rapport propose des recettes alternatives provenant d’une taxe sur "le coût du capital dans un sens général" ou sur "une valeur ajoutée (brute), avec cotisation sur l’ensemble des facteurs de production et les importations". Pour le moyen terme, il préconise des recettes complémentaires provenant d’une hausse de taxes indirectes (non répercutées dans l’index), une taxe sur les émissions de CO₂ (hors index), un impôt sur les biens immobiliers et une harmonisation à 15 % du précompte mobilier.

72Les dépenses de la sécurité sociale devraient se soumettre à une norme de croissance avant et après le rétablissement de l’équilibre financier. Diverses mesures sont proposées, dont une réduction sélective des allocations familiales sans discrimination entre familles avec ou sans enfants.

73Une réforme de la loi de sauvegarde de la compétitivité est proposée. La responsabilité des interlocuteurs sociaux devrait être renforcée.

74En tout état de cause, des hausses de salaire non accordées devraient être reconverties en création d’emploi par convention collective.

75En faveur de l’emploi, outre une extension du système déjà appliqué de diminution des cotisations patronales à la sécurité sociale, le rapport préconise une politique active, une plus grande flexibilité du marché du travail et une répartition du volume de travail existant [26].

76Parallèlement aux travaux du groupe d’experts, le Premier ministre élabore des propositions qu’il communique aux interlocuteurs sociaux et recueille leurs réactions. Ces rencontres bilatérales se multiplient pendant le mois de septembre et jusqu’à la mi-octobre. Cette méthode de travail, déjà utilisée par le Premier ministre, lors des négociations entre partis en vue de la dernière réforme des institutions, est relativement inhabituelle pour les interlocuteurs sociaux qui, plus que les dirigeants de parti, doivent en référer très précisément à leurs mandants. Pour eux les "véritables négociations" doivent commencer lorsque les propositions seront sur la table, autour de laquelle interlocuteurs sociaux et gouvernement seraient réunis. Les tentatives de rapprochement de points de vue du Premier ministre sont pour lui, au contraire, la négociation elle-même, et l’avant-projet de pacte relatif à l’emploi, la compétitivité et la sécurité sociale qui est l’aboutissement de ces contacts informels et qu’il présente aux interlocuteurs sociaux le 20 octobre, est pour lui un document sur lequel il demande une adhésion en vue d’une concrétisation.

77Cet avant-projet de pacte social, appelé aussi note Dehaene, était donc connu en substance des interlocuteurs sociaux, de même qu’étaient connues du Premier ministre les mises en garde syndicales. Il contient des éléments engrangés par le groupe d’experts, tranche certaines alternatives que celui-ci avait proposées et détaille davantage que ne le faisait le rapport Verplaetse les éléments d’une politique active de l’emploi.

78Le Premier ministre propose des concertations spécifiques par blocs de matières. Premièrement, il propose aux interlocuteurs sociaux d’engager sans tarder une négociation portant sur la concrétisation des décisions relatives aux efforts spécifiques en matière d’emploi. Ensuite, une concertation sera organisée avec les régions et les communautés en vue de concrétiser et de coordonner les efforts en faveur de la relance et de l’emploi. Enfin, il propose de prendre, simultanément et en concertation avec les interlocuteurs sociaux, les décisions relatives à la réalisation de l’équilibre financier de la sécurité sociale à savoir celles portant sur les moyens de financement de la réduction des coûts salariaux et celles portant sur la réduction des dépenses de la sécurité sociale. Le Premier ministre souhaite que l’ensemble des mesures soient prises au plus tard avant la fin de l’année. Il presse les interlocuteurs sociaux de donner leur réponse très rapidement.

79Le tableau en annexe permet la comparaison des mesures proposées par le rapport des experts (rapport Verplaetse) et par l’avant-projet de pacte social du Premier ministre (note Dehaene).

La rupture des négociations tripartites

80Le 21 octobre les organisations syndicales font connaître leurs réactions à la "note Dehaene", consacrée à l’avant-projet de pacte social.

81La FGTB, après une réunion du bureau exceptionnellement longue, fait connaître son refus "parce que", dit Fr. Janssen, "la note que nous a présentée le Premier ministre ne constituait pas une base de négociation mais une base d’accord. Mais également parce que les efforts demandés ne sont pas équilibrés" [27]. La CGSLB refuse également de donner son aval au texte du Premier ministre : "Toute négociation réelle ayant été présentée comme étant impossible, que ce soit en matière de délais ou de contenu, la CGSLB estime ne pouvoir apporter son aval à l’élaboration d’un tel pacte". Le bureau de la CSC se prononce par contre pour la poursuite du dialogue par 4 voix pour 4 voix contre et 4 réponses mitigées (oui aux négociations, non à la note Dehaene) [28] : "Nous discuterons pour atténuer les points négatifs et renforcer les points positifs. Sans nous, les mesures seront encore plus dures. Nous voulons éviter le pire" [29].

82Dès le 22 octobre trois centrales de la FGTB, la CGSP, la Centrale générale et la Centrale des métallurgistes de Belgique-CMB se disent prêtes à des actions dans un cadre interprofessionnel. A la CSC, la CNE, qui avait refusé de donner mandat à la direction interprofessionnelle pour négocier le 21 octobre, se déclare opposée à la poursuite des négociations et souhaite que la mobilisation des travailleurs et allocataires sociaux soit organisée.

83La réaction de la FEB se prononce sur l’avant-projet de pacte mais condamne l’attitude de la FGTB : "Nous n’acceptons pas le raisonnement du déséquilibre des propositions qui épargneraient les entreprises. Il n’y a pas de « cadeau aux patrons ». Le handicap de notre compétitivité existe et tout le monde, syndicats compris, l’a reconnu. Et si l’on veut sauvegarder l’emploi, ce ne sera que par une compétitivité restaurée" [30].

84Les 23 et 24 octobre, le Premier ministre rencontre séparément les responsables de la CSC, de la FGTB et de la FEB. La principale pierre d’achoppement vient du refus catégorique de la FGTB, sous la pression de ses centrales, d’accepter certaines mesures, dont la remise en cause des conventions collectives, en particulier celles qui portent sur l’année 1994.

85Le soir du 24 octobre, après un conseil de cabinet restreint aux vice-Premiers ministres, J.-L. Dehaene fait connaître par un communiqué son intention de ne pas poursuivre les tentatives de concertation et d’élaborer au sein du gouvernement un "plan global" : "Malgré de multiples essais, il a fallu constater qu’il est actuellement impossible de poursuivre la concertation avec tous les interlocuteurs sociaux. Cependant, l’ampleur de la crise économique internationale, qui se traduit en Belgique par une hausse dramatique du chômage, une perte de compétitivité et un déficit croissant de la sécurité sociale, nécessite des actions immédiates. Le gouvernement élaborera lui-même un plan global et entièrement élaboré pour l’emploi, le rétablissement de la compétitivité et la viabilité de la sécurité sociale. L’effort global nécessaire à cette fin sera réparti de manière équitable. En temps utile, le gouvernement organisera une concertation en la matière avec les interlocuteurs sociaux".

86La rupture des négociations radicalise les interlocuteurs sociaux. Au-delà des notes communes de la FGTB et de la CSC, les différences, déjà perceptibles depuis le début de l’annonce des négociations, s’accentuent. Les arbitrages à effectuer par le gouvernement occasionnent des tiraillements contre les partis de la majorité et les organisations syndicales qui leur sont apparentées. Le CVP considère que la note Dehaene constitue une bonne base de négociation pour un plan social global. Le PSC se montre prêt à participer à une décision gouvernementale sans les interlocuteurs sociaux. Le PS se montre décidé à "prendre ses responsabilités" pour rencontrer les objectifs d’un pacte social dans le cadre de la situation nouvelle créée par le communiqué gouvernemental du 24 octobre. Cependant il entend ne pas couper les liens avec la FGTB en déclarant que "l’équité, c’est avoir le courage de toucher tous ceux qui ne sont pas victimes de la crise ; les gros revenus doivent être les plus touchés" [31]. Il est possible de maintenir les principes de la concertation et en particulier les acquis des conventions collectives prévues pour 1994. Quant au SP, il rappelle également que toutes les catégories de revenus doivent contribuer et propose de "créer un nouveau cadre dans lequel les secteurs pourront renégocier les avantages salariaux, en les orientant vers l’emploi, à protéger dans certains secteurs, à créer dans d’autres secteurs" [32].

87Le 26 octobre, le gouvernement établit un calendrier pour la mise au point du plan global. Un groupe de travail interministériel préparera la discussion, qui ne commencerait qu’après la réunion extraordinaire du Sommet européen le 29 octobre. La FGTB annonce qu’elle organisera ce jour-là une manifestation nationale interprofessionnelle avec arrêt de travail. Le conseil général de la CSC se réunit et confirme "la volonté de la CSC de poursuivre la concertation sur son projet global et solidaire". Il décide d’organiser une campagne de sensibilisation et charge "le bureau national d’évaluer les mesures que proposera le gouvernement et, le cas échéant de préparer des actions susceptibles de faire aboutir les revendications de la CSC.

88Le 29 octobre, la FGTB manifeste dans les rues de Bruxelles. Les manifestants (au nombre de 30.000 selon la gendarmerie, de 75.000 selon les organisateurs) proviennent en grande partie des services publics (la CGSP ayant décrété un jour de grève), mais également du secteur privé. Les slogans sont dirigés vers le Premier ministre, dont la FGTB exige de nouvelles propositions plus "équitables", et vers le patronat, accusé de "jouer avec le feu". L’organisation exprime ses priorités : préserver la sécurité sociale ; pas d’avantages au patronat sans engagements clairs et précis en matière d’emploi ; répartir les charges selon le principe que les épaules les plus larges doivent supporter le plus gros de l’effort ; élargir la démocratie syndicale (présence syndicale dans les PME) et respecter le modèle social belge basé sur la liberté de négociation. De son côté, la CSC publie dans plusieurs journaux une pleine page appelant à la poursuite de négociation.

89Le même jour, la FEB communique à la presse la prise de position adoptée la veille par son conseil d’administration. L’organisation, sous la pression de ses composantes sectorielles, durcit sa position.

90Au moment où le gouvernement se donne pour tâche de prendre les décisions sans plus attendre, le front commun syndical se trouve dans une situation de rupture et les divergences entre les positions syndicales et patronales sont plus éloignées que jamais.

Le "plan global" du gouvernement

91Le Premier ministre réunit les 30 et 31 octobre et le 1er novembre les ministres concernés par les matières du plan global [33]. Les discussions portent sur l’emploi et la compétitivité. Le 2 novembre, ils reprennent leurs travaux sur la sécurité sociale. Le groupe de travail interministériel chargé de préparer les travaux est chargé de traduire en proposition le résultat des discussions.

92Le 2 novembre, le bureau du PS, dans une ambiance très tendue mais à l’unanimité, charge ses négociateurs d’obtenir satisfaction sur six points :

• des résultats tangibles en matière de fraude fiscale ;
• un effort des autres revenus comparable à celui fourni par les revenus du travail (les bénéfices exceptionnels des sociétés, les revenus non salariaux) ;
• un renforcement de la démocratie économique : renforcer le contrôle de la sauvegarde et de la création d’emploi dans l’entreprise ;
• le respect des conventions collectives 1994. Le gel des rémunérations pour 1995 et 1996 ne doit pas concerner les avantages non liés aux salaires ;
• la limitation des dépenses en sécurité sociale doit se faire de la manière la plus équitable possible ;
• la présidence belge de l’Union européenne devra prendre une initiative pour lutter contre le "dumping social" (les déflations sociales liées à la compétitivité).

93La FGTB refuse de répondre à l’appel de la CSC de reprendre les négociations préférant la voie de la pression sur les partenaires socialistes de la coalition, mais les contacts informels continuent entre les deux organisations. Par ailleurs, la FGTB maintient les contacts avec le PS, notamment lors d’une rencontre le 4 novembre.

94Les travaux du gouvernement sur le plan global se poursuivent du 5 au 7 novembre.

95Le 9 novembre, après les réunions de leur bureau respectif, la CSC et la FGTB décident de lancer des programmes d’action séparément. A la demande des syndicalistes wallons de la CSC, qui avaient accepté difficilement que leur organisation ne participait pas à la manifestation FGTB du 29 octobre et pour qui un programme d’action CSC sans la FGTB est difficile à réaliser, un contact a lieu entre les présidents des deux organisations et un programme commun d’actions ainsi qu’une nouvelle plateforme commune de revendications sont adoptés.

96Le programme d’action est élaboré sous la pression de la base syndicale. Il prévoit des grèves sélectives dans les secteurs de la distribution, des banques et des assurances, dans les services publics et dans certaines régions. En fonction du résultat des pressions syndicales sur le plan global, le plan d’action prévoit des grèves tournantes par province le lundi 22 novembre (Liège, Anvers, Limbourg), le vendredi 26 novembre (Hainaut, Luxembourg et Flandre occidentale) et le vendredi 3 décembre (Brabant, Namur et Flandre orientale). Une grève générale interprofessionnelle est prévue pour le 10 décembre en fonction des résultats obtenus du gouvernement.

97Les exigences syndicales sont résumées dans une note commune.

98La CGSLB appuyé le plan d’actions mis au point par la CSC et la FGTB.

99Le Premier ministre, les vice-Premiers ministres et les ministres concernés par les matières du plan global se retrouvent à Val Duchesse à partir du 12 novembre.

100Le 15 novembre, la grève, organisée par la CSC et la FGTB et appuyée par la CGSLB paralyse une grande partie des entreprises privées du pays, en Flandre et plus encore en Wallonie. Elle est diversement suivie selon les secteurs et souvent accompagnée de manifestations de rue. A Bruxelles, les transports en commun sont à l’arrêt.

101Le conclave gouvernemental est interrompu le 15 novembre à minuit. Les derniers points en suspens concernent :

• la fiscalité : les ministres socialistes sont mandatés pour aboutir à une ponction fiscale sur les revenus mobiliers et immobiliers, en vue de résoudre une partie du déficit de la sécurité sociale.
• la parafiscalité : les 20 milliards prévus pour alléger les cotisations sociales sur les bas salaires doivent selon les socialistes être soumis à un contrôle strict mesurant l’effet de l’effort consenti sur la création d’emplois.
• les allocations familiales : la diminution prévue dans les prestations fait l’objet de divergences entre le CVP, qui souhaite une diminution de l’allocation pour le premier enfant et le PS qui préfère utiliser la voie fiscale.

102D’autres points restent encore en suspens. Ils concernent principalement les modalités des hausses de TVA et d’accises en vue de compenser les diminutions de cotisations patronales et les mesures de sélectivité à introduire dans les dépenses de l’assurance chômage.

103Le 16 novembre, le Premier ministre convoque à Val Duchesse le Conseil des ministres. L’approbation d’un accord par l’ensemble du gouvernement est liée à une ultime négociation sur les points non encore réglés. Quelques points nouveaux sont abordés et introduits dans le plan dont une contribution spécifique du secteur du gaz et de l’électricité et des mesures de normalisation de la fiscalité des banques. La négociation se termine dans la nuit du 16 au 17 novembre. Le 17 novembre J.-L. Dehaene présente le plan global du gouvernement à la Chambre et au Sénat et ensuite à la presse.

104Comme les documents précédents (rapport Verplaetse et note Dehaene), le plan global comporte plusieurs volets. Le volet emploi met l’accent sur la diminution des cotisations patronales, la redistribution du travail et la flexibilité. La diminution des cotisations patronales vise essentiellement l’engagement de travailleurs à bas salaires, déjeunes ou de travailleurs à temps partiel. Elle vise aussi à stimuler la conclusion de conventions collectives définissant des plans d’entreprise de redistribution du travail. Les mesures de flexibilité touchent notamment la législation du travail (contrat de travail à durée déterminée, délais de préavis, durée du travail, pécule de vacance des jeunes, etc.).

105Le volet compétitivité prolonge et amplifie les mesures prises en mai par le gouvernement suite à l’absence d’accord entre interlocuteurs sociaux. Il s’agit d’un blocage des salaires à partir de 1995. Les conventions en cours jusqu’à cette date restent d’application. L’indexation des salaires est retardée et le mode de calcul de l’index est modifié (non prise en compte des hausses de fiscalité indirecte). Le plan global ne reprend pas les propositions du rapport Verplaetse et de la note Dehaene concernant une révision de la loi de sauvegarde de la compétitivité. En outre les mesures de diminution des cotisations patronales sont amplifiées (voir volet emploi).

106Le volet sécurité sociale comporte des mesures d’économie dans tous les secteurs et des perceptions nouvelles (cotisation pour les ménages sans enfants, pour contrebalancer la diminution des allocations familiales et une augmentation de la fiscalité sur les revenus mobiliers et immobiliers). La diminution des charges patronales est compensée par une augmentation de la fiscalité indirecte (non répercutée dans l’index). L’équilibre financier est à rétablir par un plan pluriannuel sur trois ans à annexer au plan de convergence présenté aux autorités européennes. Pour l’équilibre financier à long terme, le plan global renvoie à des mesures à prendre au niveau européen (harmonisation des régimes fiscaux, taxe sur l’énergie). Les principes de base de la sécurité sociale sont confirmés (combinaisons d’assurances sociales et de solidarité) mais des réformes sont prévues dans sa gestion et sa structure. Le plan global prévoit la création d’un Conseil général de la sécurité sociale, remplaçant le comité de gestion de l’ONSS, au sein duquel les responsabilités des interlocuteurs seront importantes, notamment du point de vue budgétaire. A long terme, il est envisagé de structurer la sécurité sociale en faisant une distinction entre les secteurs liés au travail et les secteurs généraux. De même parmi les mesures non décidées mais envisagées, on trouve encore l’instauration d’une assurance autonomie.

107Le plan global contient un chapitre consacré à "un effort global et équitable". Le gouvernement y rappelle les mesures décidées auparavant et les mesures nouvelles concernant la lutte contre la fraude fiscale et concernant une meilleure perception des impôts. Il développe dans ce chapitre les mesures en matière de fiscalité (sur les revenus immobiliers et mobilier, fiscalité des banques).

108La Chambre l’adopte le 21 novembre après avoir approuvé la déclaration motivée sur la dégradation de la compétitivité. Le Sénat l’adopte deux jours plus tard.

De la concertation à la décision gouvernementale

109Lorsque le Premier ministre, J.-L. Dehaene lance le 15 juillet 1993 une invitation à négocier un pacte social sur l’emploi, la compétitivité et la sécurité sociale, il fait explicitement référence au projet d’accord de solidarité sociale de 1944 [34]. Cette référence n’était pas nouvelle. Depuis une quinzaine d’années les interrogations sont nombreuses sur la viabilité du "système de concertation à la belge" et des voix s’élèvent, surtout du côté syndical et quelquefois du côté patronal, pour demander la définition d’un "nouveau pacte social". Les signes de rupture du "grand compromis" sont nombreux. Sans prétendre être exhaustif, citons les interventions répétées du gouvernement dans la libre négociation des salaires, les sauts d’index, l’alignement de la négociation des salaires sur des critères de compétitivité, l’absence de véritable accord interprofessionnel entre 1977 et 1986, etc.

110En faisant un parallélisme avec le "pacte social" de 1944, le Premier ministre provoque une vague d’intérêt sur la nature de cet accord. Des comparaisons sont faites entre la situation de l’après-guerre et l’époque actuelle. Même si ces comparaisons révèlent davantage de différences (situation politique, environnement économique, etc.), le Premier ministre contribue à placer les attentes à un très haut niveau.

111Les organisations syndicales réagissent différemment à l’invitation du Premier ministre. La CSC avance des propositions et organise un débat interne sur le thème du pacte social. La FGTB attend de connaître les bornes de la négociation, tout en réitérant que ses priorités sont l’indexation des salaires, la politique volontariste de l’emploi et la fiscalité. La CGSLB, qui souhaitait également une approche globale des problèmes socio-économiques, attend les propositions et se dit ouverte à la négociation. La FEB, qui semble très en retrait par rapport à l’initiative gouvernementale, ne réagit que tardivement et en front commun avec les organisations patronales régionales. Elle met en avant la nécessité prioritaire de préserver la compétitivité des entreprises pour assurer la création d’emplois.

112Le processus qui a mené au plan global du gouvernement a connu plusieurs phases de durée inégale. La première - la plus longue (de juillet à la mi-octobre) - est une phase de décantation et non de décision. Le gouvernement, qui n’intervient pas à ce stade, charge un groupe d’experts d’élaborer des propositions pouvant servir de base à une négociation. Les acteurs de la négociation attendent les propositions du groupe d’experts. L’urgence est souvent invoquée face aux spéculations dont le franc belge, comme d’autres monnaies européennes, est l’objet. Des négociations informelles ont lieu à partir de septembre entre le Premier ministre et le patronat d’une part, les organisations syndicales d’autre part. Au cours de la deuxième phase, le rapport des experts est rendu public ainsi qu’une note préparée par le Premier ministre au cours de ses contacts informels. Les négociations sont brèves. En en constatant l’échec, le gouvernement reprend l’initiative et renonce à la concertation tripartite. La troisième phase est caractérisée par une situation conflictuelle. Des actions de grève sont organisées, dont le gouvernement est la cible. Celui-ci apparaît comme l’acteur principal du processus en cours. Il garde cette position même après la communication de ses décisions, celles-ci étant violemment contestées par les organisations syndicales.

113Pour rendre compte de l’échec des organisations tripartites, il faut faire appel à des explications d’ordres différents. La procédure choisie était relativement inhabituelle. Le groupe d’experts, composé d’économistes proches des partis de la coalition gouvernementale et ayant des fonctions dans de grandes institutions de concertation ou de gestion publique, a à la fois cristallisé les attentes et les points de convergence et de divergence. Il a aussi servi de paravent à des négociations informelles et permis aux deux principaux protagonistes de la coalition, le CVP et le PS, de faire des concessions sur des aspects des discussions prioritaires pour chacun d’eux (des économies sur les allocations familiales et une nouvelle augmentation de la fiscalité indirecte pour le CVP ; l’acceptation d’une modification du mécanisme de l’indexation des salaires pour le PS). Parallèlement à ce processus de décantation de positions, des discussions informelles sont menées par le Premier ministre. Le groupe d’experts présente alors son rapport "technique", laissant la décision politique à d’autres. Le rapport présente toutefois déjà des pistes, testées au cours des discussions.

114Les négociations bilatérales relativement dures menées par le Premier ministre, à la manière de celles qu’il avait menées avec les représentants des partis pour la réforme des institutions politiques, heurtent les organisations syndicales. Celles-ci ne voient que très peu de marge de négociation dans les documents qui leur sont distribués à l’issue de ces contacts informels et acceptent mal de se voir fixer des délais aussi brefs. En effet, à la première réunion tripartite officielle du 20 octobre, le Premier ministre les incite à décider très rapidement et sur l’ensemble des textes soumis. Il est très probable que les contacts informels du Premier ministre lui ont permis de constater que les points de vue du patronat et des syndicats étaient trop éloignés pour pouvoir donner lieu à un accord, même si l’on allongeait les délais de négociation.

115Il faut sans doute aussi tenir compte de la campagne d’opinion faite en Flandre par le VLD et du côté francophone par le PRL contre l’action des "groupes de pression" qui paralyseraient ou confisqueraient la décision politique. Cette campagne a un impact auquel le gouvernement se montre attentif. Marquer des distances vis-à-vis des interlocuteurs sociaux, au moment où les négociations risquaient de s’enliser et de toucher à un vaste champ de la décision politique, élargi encore à la fiscalité, a sans doute été une marque de prudence de la part du CVP, le partenaire du gouvernement le plus sensible électoralement à la concurrence libérale. Le brusque changement d’attitude du gouvernement n’a du reste été possible que parce que le PS et le CVP avaient chacun fait un "geste" de compromis sur des sujets sur lesquels ils ne pouvaient transiger quelques mois plus tôt.

116Le PS et le CVP sont apparus comme l’axe central de la négociation. Les deux partis se sont comportés de façon différente avec les organisations syndicales qui leur sont apparentées. La décision du PS de permettre que l’on aborde la question d’une modification de l’index a certes eu pour conséquence de provoquer des tensions en son sein et dans ses relations avec la FGTB. Mais le parti n’a pas coupé les ponts avec le syndicat au lendemain de la rupture des négociations tripartites. Il a pris en compte, sous la pression de la rue, il est vrai, un certain nombre de priorités syndicales, a négocié avec ses partenaires de la coalition et a obtenu notamment le maintien de conventions collectives en cours et des résultats en matière de fiscalité.

117Le CVP de son côté a pris ses distances vis-à-vis de l’ACV et des tensions sont apparues du côté francophone entre le PSC et la CSC.

118L’acteur syndical ne semble avoir eu qu’une unité fort fragile dans ses contacts avec le gouvernement et le patronat [35]. La FGTB et la CSC, qui avaient réclamé ensemble une "approche globale", ont néanmoins pris beaucoup de temps avant d’élaborer une note commune sur le sujet. Cette note comprenait des points de revendications communes mais également une juxtaposition de points qui faisaient l’objet de priorités pour chaque organisation. Quant à la CGSLB, elle a été maintenue à l’écart des discussions préparatoires entre la CSC et la FGTB mais fut associée aux négociations informelles avec le Premier ministre.

119Les différences d’accents perceptibles dès la première phase sont devenues plus apparentes le 20 octobre, lorsque le Premier ministre transmet aux interlocuteurs sociaux son avant-projet de pacte social. La majorité qui s’est manifestée au bureau de la FGTB pour refuser de poursuivre la négociation est formée par la CGSP et les deux grandes centrales ouvrières, la Centrale générale et la Centrale des métallurgistes. L’opposition se cristallise essentiellement sur la modération salariale envisagée par l’avant-projet et sur l’équilibre des efforts demandés aux différentes couches de la population.

120La CSC ne renonce pas à la négociation et ne marque pas un refus de principe à la forme de modération salariale envisagée. Le succès de la manifestation que la FGTB organise le 29 octobre à Bruxelles a des retentissements à la CSC, qui sous la pression de sa base renoue avec la FGTB en organisant avec elle des journées de grève par province. Les deux organisations programment une journée de grève pour le 10 décembre. La pression sur le gouvernement en conclave se double de contacts avec les partis socialistes et sociaux-chrétiens. Ces contacts ont probablement davantage fonctionné pour la FGTB que pour la CSC. Le PS accepte de prendre en compte certaines revendications de la FGTB tandis qu’il semble que les contacts aient été beaucoup plus difficiles entre la CSC et les composantes du gouvernement qui lui sont proches.

121D’une manière générale les deux organisations syndicales connaissent des tensions entre les instances professionnelles (essentiellement les centrales) et les instances interprofessionnelles nationales. A la FGTB, les membres du secrétariat font partie du bureau, où dominent les grandes centrales ouvrières et la CGSP. Des membres du secrétariat plus enclins à négocier et à valoriser les discussions interprofessionnelles de l’avant-projet de pacte ont dû plier devant les réflexes de défense des acquis sociaux et la volonté d’autonomie de négociation des centrales. Le même phénomène s’est produit, avec un décalage dans le temps, à la CSC.

122Une négociation d’une ampleur telle que celle qui est en jeu touche toutes les dimensions de l’action syndicale. Des arbitrages internes doivent avoir lieu dans la mesure où les propositions tendaient en grande partie à encadrer le rôle, traditionnellement dévolu aux centrales, de négociation des salaires et de la durée du travail. Non seulement les mesures préconisées par l’avant-projet bloquaient toute possibilité de négociation d’avantages nouveaux mais elles donnaient un rôle nouveau aux commissions paritaires et aux délégations syndicales, celui de négocier de la création d’emploi en échange d’austérité. Elles investissaient en quelque sorte les instances professionnelles des organisations syndicales au niveau des secteurs et des entreprises d’une part du rôle classique des instances interprofessionnelles concernant la politique de l’emploi. Elles furent d’autant moins bien accueillies que des mesures du même ordre prises après 1982 (les "expériences Hansenne", suivies des opérations dites "5-3-3") n’ont pas suscité la création d’emplois espérée. D’autant moins aussi que la création d’emplois aujourd’hui envisagée par ces mesures s’accompagne d’une pression vers les bas salaires et d’une stimulation du travail à temps partiel. C’est cette même problématique jointe à une opposition aux mesures touchant l’épargne qui motive les actions de grève qui persisteront après l’accord gouvernemental sur le plan global. D’autant moins enfin qu’au moment de ces négociations, d’importantes pertes d’emplois étaient décidées dans de grandes entreprises, dont provenaient une part importante des participants aux manifestations organisées par les syndicats.

123D’autres tensions traversent encore les organisations syndicales. A la FGTB, l’Interrégionale flamande prend ses distances vis-à-vis de l’organisation nationale en prônant la réduction du temps de travail à 32 heures. A la CSC, l’aile wallonne se montre plus radicale que l’aile flamande et des divergences importantes apparaissent entre les centrales ouvrières et les deux centrales d’employés.

124Comme l’acteur syndical, le patronat a posé les balises de la négociation en insistant sur l’aspect économique, en parlant de "pacte socio-économique". La FEB s’est présentée à l’opinion - fait nouveau dans une négociation interprofessionnelle - en "front commun" avec les trois organisations patronales régionales. Les tensions qui traversent les organisations syndicales se retrouvent à la FEB. La marge de manœuvre de la Fédération a semblé très étroite eu égard aux positions de ses affiliés, les fédérations sectorielles. Face à des propositions qui pouvaient introduire des différenciations entre des secteurs ou entre des entreprises, la FEB n’a manifesté aucune capacité d’arbitrage et a comme de coutume exprimé le plus petit commun dénominateur des demandes sectorielles : compétitivité et flexibilité.

125Si tout le processus de décision observé ici met en œuvre des oppositions, des alliances et des compromis structurés selon le clivage socio-économique, il reste que l’opposition syndicale au patronat passe pour la plus grande part par une opposition aux mesures proposées par le gouvernement et que c’est ce dernier qui paraît la cible des actions de grève. Et cela s’observe même pour les mesures qui mettent le patronat en première ligne, comme celles qui concernent les diminutions de cotisation patronale en vue de créer de l’emploi. Une part de l’opinion syndicale, relayant des arguments peu éloignés de ceux véhiculés par les partis libéraux, n’aurait pas été opposée à une chute du gouvernement. Dans ce contexte, la FEB a pu présenter les entreprises touchées par les grèves comme des victimes d’un processus qui se déroule en dehors d’elles.

126Le processus se poursuit au lendemain de l’accord gouvernemental sur le plan global. Des mesures demandent des négociations intragouvernementales pour pouvoir être appliquées (par exemple la diminution des allocations familiales et les efforts semblables à demander aux ménages sans enfant), d’autres supposent des négociations à tous les niveaux du système des relations collectives du travail : Conseil national du travail, commissions paritaires, entreprises.

127L’échec d’un pacte social négocié était prévisible étant donné l’éloignement des positions syndicales et patronales. Au cours du processus, le gouvernement a retrouvé la capacité de réaliser en son sein un compromis, qu’il impose par la voie légale, même si des aménagements s’avèrent possibles sur des points mineurs et si des négociations entre interlocuteurs sociaux doivent se poursuivre notamment sur les questions de l’emploi. Le système des relations collectives du travail se retrouve quant à lui en état de crise profonde. Certes les interlocuteurs sociaux voient leur rôle renforcé dans la gestion de la sécurité sociale, avec la création d’un Conseil général aux missions relativement étendues. De plus, de nouvelles missions de contrôle et de suivi en matière d’emploi sont prévues pour le CNT et le CCE. Mais ce système semble éprouver des difficultés à inclure de façon volontariste l’emploi dans son fonctionnement.

128D’une part les centrales syndicales apparaissent comme réticentes à échanger une nouvelle vague de modération salariale contre des emplois qu’elles jugent hypothétiques et statutairement dévalués. D’autre part le patronat refuse toute forme d’engagement en matière d’emploi, préférant des mesures générales en l’efficacité desquelles les organisations syndicales ne croient guère.

129Parallèlement aux négociations du pacte social se déroulent des discussions au niveau européen. Lors du Sommet européen de Copenhague en juin 1993, J. Delors, président de la Commission européenne, fait un constat accablant de la situation de l’emploi en Europe et présente un projet de livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l’emploi, à enrichir par des contributions nationales et à approuver lors du Sommet de Bruxelles en décembre 1993. Des thèmes comme ceux de la flexibilité et de la réduction des coûts du travail peu qualifié ont profondément marqué les propositions du Premier ministre. Par ailleurs, une mesure proposée par lui, le financement alternatif de la sécurité sociale par une taxe sur l’énergie, renvoie à une hypothétique décision européenne.