Les accords de coopération

Marc Uyttendaele; Philippe Coenraets

doi:10.3917/cris.1325.0001

Notes

[1]
Voir A. Alen, P. Peteers, België op Zoek naar een coöperatief federaal Staatsmodel. Over de Samenwerking tussen de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten na de derde Staatshervorming, TBP, 1989, p. 351 ; T. de Wilde d’Estmael, Les accords de coopération comme mécanisme de prévention et de solution des conflits. Présentation de la nouveauté institutionnelle, Les conflits d’intérêts - Quelle solution pour la Belgique de demain ?, Journées d’études des 30 et 31 janvier 1990, la Charte, Faculté de droit de Namur, 1990, pp. 92 et ss.
[2]
Il a néanmoins été fait usage de cette technique. Voir l’accord du 21 juin 1984, approuvé par le décret du Conseil de la Communauté germanophone du 26 juin 1985, Moniteur belge, 30 juillet 1985 et par le décret du Conseil de la Communauté française du 29 avril 1985, Moniteur belge, 22 juin 1985, et l’accord du 22 mai 1985, approuvé par le décret du Conseil de la Communauté germanophone du 26 juin 1985, Moniteur belge, 22 octobre 1985 et par le décret du Conseil de la Communauté flamande du 28 juin 1985, Moniteur belge, 23 octobre 1985.
[3]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 96.
[4]
Doc. parl., Sénat, n° 627/10 (1979-1988), pp. 134 et ss. On peut s’interroger sur l’intérêt d’une réunion commune des Conseils qui, en raison du double mandat, consiste, en réalité, en une réunion du Conseil de la Communauté française. En effet, si une réunion commune des Conseils de la Communauté française et de la Région wallonne permettrait d’aborder des matières mixtes ou communes, l’absence de normes juridiques communes priverait cette technique de tout intérêt pratique.
[5]
L’intention du législateur agissant dans les conditions de majorité spéciale était de permettre une coopération multilatérale entre l’Etat, toutes les régions et toutes les communautés. Dans cet esprit, l’article 42 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises a prévu que le titre IVbis de la loi spéciale du 8 août 1988 - qui comprend l’article 92bis - s’applique à la Région de Bruxelles-capitale. Toutefois, la loi du 31 décembre 1983 relative à la Communauté germanophone n’a pas encore été adaptée en ce sens. L’article 92bis § 1er n’est donc pas applicable à cette Communauté. Le gouvernement a cependant déposé un projet de loi devant le Sénat qui est notamment destiné à rendre les articles 92bis § 1er et 6 et 92ter nouveaux de la loi spéciale du 8 août 1988 applicables à la Communauté germanophone. Voir Doc. parl., Sénat, n°927/1 (1989-1990), p. 9. En pratique, cette Communauté participe déjà pleinement au processus de négociation et de passation des accords de coopération : voir l’accord de coopération entre l’Etat, la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone relatif au personnel du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires, Moniteur belge, 5 octobre 1989 et l’accord de coopération entre la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone portant création, composition et règlement de fonctionnement de la Commission intercommunautaire de contrôle des films, Moniteur belge, 20 mars 1990. Sur la coopération interne à un Etat fédéral en droit comparé, voir R. Ergec, Le droit international et les conflits au sein de l’Etat fédéral, RDIDC, 1987, pp. 333 et ss.
[6]
Doc. parl., Chambre, n° 516/1 (SE 1988), pp. 51 et ss. L’attention de la section de législation du Conseil d’Etat avait été attirée sur cette question par le fait que l’expose des motifs de l’avant-projet de loi relevait que les mécanismes de coopération "peuvent déroger au principe de la répartition exclusive des compétences, à condition toutefois qu’ils aient été approuves par les assemblées législatives compétences".
[7]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 105.
[8]
Voir notamment les articles 5 § 2 et 3 et 6, § 2 à 6 de la loi spéciale du 8 août 1988. Pour une énumération complète de ces diverses procédures, voir M. Lejeune, Les mécanismes de prévention des conflits d’intérêts, Les conflits d’intérêts, 1990, pp. 9 et ss. Cet auteur a relevé près d’une centaine de dispositions instituant de tels mécanismes ; voir également A. Alen, P. Peteers, op. cit., pp. 343 et ss. et C. Neuvens, La coopération belgo-belge, Journal des tribunaux, 1989, pp. 561 et ss.
[9]
Doc. parl, Chambre, n° 516/1 (SE 1988), pp. 28 et 43 ; Doc. parl., Chambre, n° 653/1, (SE 1988-1989), p. 57.
[10]
Article 33 nouveau de la loi ordinaire du 9 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 août 1988.
[11]
Voir A. Alen, P. Peteers, op. cit., pp. 363 et ss. ; A. Alen, De Samenwerking tussen de federale Staat en de Deelstaten, RW, 1990, pp. 1.309 et ss. ; T de Wilde d’Estmael, op. cit., pp. 90 et ss. ; T. de Wilde d’Estmael, Les accords de coopération entre l’Etat, les communautés et les régions, Revue régionale de droit, 1989, pp. 431 et ss. ; R. Ergec, La réforme de l’Etat et la coopération, Dossiers Coudenberg, 1988, n° 2 ; P. Klein, Un aspect du fédéralisme coopératif horizontal : les accords de coopération entre entités fédérées, Centre d’études du fédéralisme, 1990 ; L. le Hardy de Beaulieu, Les accords de coopération comme mécanisme de prévention et de solution des conflits. Portée juridique et résolution juridictionnelle des différends, Les conflits d’intérêts, 1990, pp. 123 et ss.
[12]
Doc. parl., Chambre n°635/1 (1988-1989), p. 48.
[13]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., pp. 111 et ss. On peut relever, à cet égard, qu’à l’initiative du ministre de la Justice, l’Etat belge a saisi le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre l’accord de coopération du 7 février 1990 créant une Commission intercommunautaire de contrôle des films.
[14]
L. le Hardy de Beaulieu, op.cit., p. 137.
[15]
Doc. Conseil régional wallon, (1989-1990), 126 ; Doc. Conseil de la Communauté française, 97 (1939-1990). Il s’agit d’avis que la section de législation du Conseil d’Etat a donnés à propos des projets de décrets d’approbation du Conseil de la Communauté française et du Conseil régional wallon de l’accord de coopération relatifs à la création de comités subrégionaux de l’emploi et de la formation.
[16]
Doc. parl., Sénat, n° 485/2 (SE 1988), p. 48.
[17]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 114.
[18]
Pour T. de Wilde d’Estmael, op. cit., pp. 114 et ss., ceci devrait inciter les collectivités concernées à soumettre les accords de coopération facultatifs à des juridictions de coopération.
[19]
Pour A. Alen et P. Peteers, op. cit., p. 369, il serait tout au plus possible à la juridiction saisie de ne pas faire application de la norme contraire à l’accord de coopération mais qu’en aucun cas, même dans le cadre d’une procédure devant la Cour d’arbitrage, cette norme ne pourrait être annulée.
[20]
Voir L. le Hardy de Beaulieu, op.cit., p. 126.
[21]
Pasinomie, 1971, I, p. 886.
[22]
Sur l’application des règles de droit international aux accords de coopération internes à un Etat fédéral, voir R. Ergec, op. cit., pp. 343 et ss. Selon lui, "les accords entre Etats fédérés participent d’un régime juridique hybride où les règles transposées du droit international alternent avec des principes tirés du droit interne", ibid., p. 349.
[23]
R. Ergec, op. cit., p. 348, relève que le Tribunal fédéral suisse, en se référant aux traités internationaux, a affirmé qu’"en cas de conflit avec une loi cantonale, même postérieure, le concordat a la primauté" et que la "jurisprudence américaine arrive au même résultat, en n’évoquant cependant que les clauses constitutionnelles spécifiques".
[24]
L. le Hardy de Beaulieu, op. cit., p. 130.
[25]
"Il s’agit là", écrit P. Klein (op. cit., p. 24) "d’une simple application du principe pacta sunt servanda qui trouve d’ailleurs son équivalent dans l’ordre interne avec la règle de l’effet obligatoire des contrats. On ne risque guère de se tromper, en la déclarant applicable mutatis mutandis à l’ensemble des relations conventionnelles, quel que soit, l’ordre juridique dans lequel elles prennent place".
[26]
Initialement, les juridictions de coopération avaient été dénommées "collèges d’arbitres". Le Conseil d’Etat a souligné que cette appellation n’était guère appropriée. En effet, si l’article 1.676, alinéa 3 du Code judiciaire permet à la loi d’habiliter exceptionnellement des personnes de droit public à conclure des conventions d’arbitrage, le législateur ne peut les contraindre à faire usage d’une telle faculté. Or, lorsqu’il s’agit d’un accord de coopération obligatoire, les parties sont contraintes d’instituer une juridiction de coopération. Doc. parl., Chambre, n° 635/1 (1988-1989), p. 90. Voir A. Alen, P.Peteers, op. cit., p. 367.
[27]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 108.
[28]
Doc. parl., Chambre, n° 635/1 (1988-1989), 80 ; voir A. Alen, P. Peteers, op. cit., p. 367.
[29]
Il est curieux, dans cette perspective, que la loi spéciale comprenne certaines dispositions relatives au règlement des conflits nés dans le cadre d’un accord facultatif, alors que celles-ci n’imposent aucune obligation à l’Etat, aux régions et aux communautés.
[30]
Voir A. Alen, P. Pereen, op. cit., p. 368.
[31]
Art. 2, § 2 de la loi du 23 janvier 1989.
[32]
Doc. parl., Sénat, 562/2 (1988-1989), p. 29. "Il n’en reste pas moins que l’exécution forcée à l’égard de l’Etat, des Régions et des Communautés risque, dans la pratique, de ne pas être une sinécure" ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 189.
[33]
Art. 94 § 2 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980.
[34]
Art. 94 § 3 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980.
[35]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 118, qui préconise l’organisation du recours en carence, à l’image de celui qui est institué par l’article 175 du Traité de Rome.
[36]
Doc. parl., Chambre, n° 516/l (SE 1988), p. 31.
[37]
Toutefois voir l’article 6 de l’arrêté royal du 27 mers 1991 relatif à la dissolution de la SNCV (Moniteur belge, 17 avril 1991, p. 7.940) qui fait référence à un accord de coopération du 1er janvier 1991 conclu entre la Région flamande et la Région wallonne concernant les transports réguliers interrégionaux (accord vise par l’article 92bis § 2 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi du 8 avril 1988) ; voir également l’accord de coopération relatif à l’épuration des eaux conclu le 13 décembre 1990 entre la Région de Bruxelles-capitale et la Région flamande, non encore publié.
[38]
Sur l’ensemble de cette problématique, voir J. Stevens, Het Verplicht Samenwerkingsakkoord voor de Hogere Zeevaartschool terecht in de Financieringswer ?, TBP, 1990, p. 57.
[39]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., n° 128, p. 106.
[40]
Voir P. Klein, op. cit., 2, 1990, n° 43, p. 18 ; T. de Wilde d’Estmael, 1990, n° 120, p. 99.
[41]
A. Alen, La Belgique après la troisième réforme de l’Etat : un nouveau modèle étatique coopératif ?, La revue politique, 1-2, 1989, n° 1, p. 8. ; A. Alen, P. Peteers, Samenwerkingsverbanden tussen de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten, Staat, Gemeenschappen en Gewesten, 1989, p. 71 ; F. Delpérée, Quelle coopération entre les communautés et les régions ?, La Revue Politique, 1989, 1-2, n° 1, p. 15 ; G. Haarscher, Société et conflits d’intérêts, Les conflits d’intérêts, 1990, n° 17, p. 20 ; B. Haubert, La prévention des conflits d’intérêts entre les différentes composantes de l’Etat belge : la notion d’association, JLMB, 1989, n° 2, p. 552 ; M.A. Lejeune, op. cit., 1990, n° 40, p. 47 ; W. Martens, Discours inaugural, Les conflits d’intérêts, 1990, n°22, p.5 ; P. Tapie, Les conflits d’intérêts dans un état fédéral, Les conflits d’intérêts, 1990, n° 22, p. 28 ; P. Tapie, La coopération et les conflits d’intérêts, Revue de droit de l’ULB, 2, 1990, p. 71.
[42]
Ceci à plus forte raison que les compétences des entités fédérées et de l’Etat central revêtent un caractère exclusif. Sur ce thème, voir R. Lallemand, La Cour d’arbitrage et les conflits de compétences, Mélanges offerts à Robert Legros, 1985, p. 321 ; M. Mahieu, Le Décret de septembre, la Cour de cassation et le Sénat, Journal des tribunaux, 1981, p. 308 ; Ph. Ullmann, Les conflits de compétences, Les compétences régionales er communautaires, 1983, p. 160 ; Avis du professeur J. Velu, Doc. parl., Sénat, n° 246/3 (1981-1982), pp.377-443 ; Avis du professeur J. Mertens de Wilmars, Doc. parl., Sénat, n° 246/2 (1981-1982), pp. 363-376 ; P. Peeters, Enkele Algemene Problemen van Bevoegheidsverdeling en Bevoegheidsuitlegging na de tweede Belgische Staatshervorming, Zeven knelpunten na zeven jaar Staatshervorming, 1988, pp. 53-80.
[43]
P. Klein ne semble pas, pour sa part, tirer de constat similaire, mais, au contraire, paraît renoncer à élaborer une typologie qui ne serait pas fondée sur une pratique suffisamment nourrie. Voir P. Klein, op. cit., 1990, n° 45, p. 18.
[44]
A. Alen, op. cit., RW, 1990, p. 1.306, col. 2 ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1989, p. 436 ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n°121, p. 99 et n°142, p. 118 ; M.A. Lejeune, Les conflits d’intérêts, Les compétences régionales et communautaires, 1983, p. 250 ; P. Tapie, op. cit., 2, 1990, p.74.
[45]
Moniteur belge, 17 février 1990, p. 3.044. Voir également l’accord de coopération entre l’Etat, les communautés et les régions relatif à la réinsertion des chômeurs de longue durée, encore en discussion ; l’accord de coopération du 18 mars 1990 déterminant les modalités relatives aux subventions, au personnel et au contrôle des Comités subrégionaux de l’Emploi et de la Formation conclu entre la Communauté française et et la Région wallonne, Moniteur belge, 31 juillet 1990, p. 15.015 ; l’accord de coopération du 7 janvier 1991 relatif au fonds budgétaire interdépartemental de la promotion de l’emploi conclu entre la Région wallonne, la Région de Bruxelles-capitale et la Communauté française, Moniteur belge, 16 mai 1991, p. 10.394.
[46]
Préambule de l’accord de coopération du 24 novembre 1989, Moniteur belge, 17 février 1990, p. 3.044.
[47]
Sur cette procédure, voir T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n° 143, p. 119.
[48]
Sur le mécanisme de l’approbation, voir T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n° 124, p. 102 ; P. Klein, op. cit., 1990, n° 50, p. 21 ; A. Alen, P. Peteers, op. cit., 1990, p. 365 ; A. Alen, op. cit., 1988-1989, col. 1.306.
[49]
Décret du Conseil de la Communauté française du 22 décembre 1989, Moniteur belge, 17 février 1990, p. 3.043 ; Décret du Conseil régional wallon du 15 février 1990, Doc. Conseil régional wallon, n° 126/1.
[50]
Moniteur belge, 20 mars 1990, p. 5.068 ; Moniteur belge, 20 avril 1991, p. 8.305.
[51]
Préambule de l’accord de coopération du 21 décembre 1989, Moniteur belge, 20 mars 1990, p. 5.068.
[52]
Voir l’annexe de l’accord de coopération du 27 décembre 1990, Moniteur belge, 20 avril 1991, p. 8.308.
[53]
Articles 63 et 64 de la loi spéciale du 12 janvier 1989.
[54]
P. Klein, op. cit., 1990, n° 50, p. 21 et n°74, p. 32 ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n°124, p. 102 et la note 3.
[55]
Article 24 de l’accord de coopération du 27 décembre 1990. Remarquons que les articles 1l et 16 des accords de coopération du 1er février 1991 prévoient que l’accord subsiste tant que les parties ne se sont pas accordées pour le modifier, ce qui revient à transposer le principe contenu dans l’article 1.134 du Code civil aux accords de coopération.
[56]
Moniteur belge, 4 mai 1991, p .9.522 ; Erratum, Moniteur belge, 4 juin 1991, p. 12.200.
[57]
Avis du Conseil d’Etat sur l’accord de coopération du 17 novembre 1990, L. 20401/9, Doc. Conseil régional wallon (1990-1991), n°220/1, p. 7.
[58]
Commentaire des articles de l’accord du 17 novembre 1990, Doc. Conseil régional wallon (1990-1991), n°220/1, p. 6.
[59]
Décret du Conseil de la Communauté française portant approbation de l’accord de coopération du 17 novembre 1990, Moniteur belge, 4 mai 1991, p. 9.522 ; décret du Conseil régional wallon portant approbation de l’accord de coopération du 17 novembre 1990, Moniteur belge, 4 mai 1991, p. 9.526.
[60]
Avis précité, p. 7.
[61]
Ainsi la loi organique des centres publics d’aide sociale.
[62]
Accord de coopération entre l’Etat, la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone relatif au personnel du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.016.
[63]
Accord de coopération entre l’Etat, la Communauté flamande et la Communauté française relatif à la gestion administrative des charges du passé en matière d’enseignement conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.020.
[64]
Accord de coopération entre l’Etat, la Communauté française et la Communauté germanophone relatif à la gestion administrative de l’enseignement de la Communauté germanophone conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.021.
[65]
A. François, A. Molitor, L’administration belge de 1970 à ce jour, APT, 1987, p. 104 ; J.L. De Brouwer, La réforme de l’Etat : enjeux et défis pour la fonction publique, APT, 1989, p. 154 ; voir également M. Barbeaux, Comment se sont constitués les ministères des communautés et des régions, Bulletin de documentation du Ministère des Finances, 1984, n°10 et 11, p. 5 ; J.L. De Brouwer, La mise en place des administrations régionales et communautaires° : quelques points de repère, Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 967, 1982.
[66]
Voir W.J. Ganshof van der Meersch, Propos sur le texte de la loi et les principes généraux du droit, Journal des tribunaux, 1970, p. 581.
[67]
Loi du 28 décembre 1984 portant suppression ou restructuration de certains organismes d’intérêt public, Moniteur belge, 22 janvier 1985 (cette loi a été modifiée par celle du 26 juin 1990 ; ces deux lois ont ensuite été coordonnées par l’arrêté royal du 13 mars 1991, Moniteur belge, 19 avril 1991, p. 8.160) ; voir à ce propos M. Beumier, Des ministères des Communautés et des Régions… aux services des exécutifs communautaires et régionaux, APT, 1989, p. 165 ; M. Barbeaux, M. Beumier, Administration, parastataux et réforme de l’Etat, 1989, Faculté de droit de Namur.
[68]
Articles 21 et suivants de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l’enseignement, Moniteur belge, 19 juin 1959. Voir également l’article 73 § 2 à 4 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 qui concerne la reprise des charges du passé du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires-FNGBS.
[69]
Préambule de l’accord de coopération relatif au personnel du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.016.
[70]
Ibidem, p. 17.016.
[71]
Même si le personnel est placé sous l’autorité fonctionnelle du conseil d’administration du Fonds (article 2 de l’accord de coopération).
[72]
Articles 55 et suivants de la loi spéciale du 16 janvier 1989. Voir A. Boon, Gemeenschappen en Gewesten : Bevoegdheden en Financiering, Bulletin de documentation du Ministère des Finances, 1989, septembre-octobre, pp. 136-137 ; D. Déom, Une nouvelle génération de charges du passé, Wallonie, 1989, 3-4, p. 3 ; A. Alen, De Rechtsopvolging van de Staat door de Gemeenschappen en de Gewesten, T.B.P., 1989, p. 431 ; H. Tombeur, De Procesrechtelijke Rechtsopvolging als bepaald in artikel 61 § 1 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de Financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten, R.W., 1991, p. 1.105 ; M. Pâques, Quel débiteur pour les charges relatives aux matières régionalisées et communautarisées en août 1980, JLMB, 1988, p. 211 ; et plus spécialement encore : G. Brouhns, Le nouveau système de financement régional et la Région de Bruxelles-capitale, La Région de Bruxelles-capitale, 1989, pp. 306 et 331-332.
[73]
Préambule de l’accord de coopération relatif à la gestion administrative des charges du passé en matière d’enseignement conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.020.
[74]
Ceci implique dans le chef des services communautaires compétents :
- la communication au ministre national désigné par l’accord - francophone ou néerlandophone selon les cas - de tous renseignements, documents et projets de décision utiles à la bonne exécution des obligations restant à charge de l’Etat ;
- la communication aux mêmes autorités des instructions données par une autorité d’une communauté à ces services dans le cadre de la gestion de ces dossiers.
[75]
Le transfert du personnel aux communautés se réalisant alors même qu’aucun organisme communautaire n’avait pu être créé.
[76]
Article 59ter § 2, 3° de la Constitution.
[77]
Accord de coopération entre l’Etat et les communautés relatif au respect des obligations de la Belgique envers les écoles européennes et à leur financement conclu le 20 novembre 1990, Moniteur belge, 20 février 1991, p. 3.309.
[78]
Cour de justice, 5 avril 1990, Commission c./ Royaume de Belgique, aff. C 6/89, Recueil, p. 1.595.
[79]
Cour de justice, 15 janvier 1986, Hurd c./ Jones, aff. 44/84, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 29.
[80]
Voir Cour de justice, 2 février 1982, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 153 ; Cour de justice, 20 février 1986, Recueil, p. 599 ; Cour de justice, 9 avril 1987, RW, 1987-1988, p. 982 ; Cour de justice, 14 janvier 1988, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 3.657 ; CJCE, 2 décembre 1986, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 3.657 ; Conclusions de l’avocat général Otto Lenz dans l’affaire C-290/89 présentées en séance du 21 février 1991, Documents de la Cour de justice, 1991, p. 8.
[81]
L’Etat exerçant les compétences liées à la représentation de la Belgique au niveau international et les communautés exerçant leurs compétences en matière d’enseignement.
[82]
Celui-ci oblige les Communautés française, flamande et germanophone à voter un décret rapportant l’article 2 de l’arrêté royal n°471 du 24 octobre 1986.
[83]
Accord de coopération entre la Communauté française, la Communauté flamande et l’Etat belge relatif aux aides octroyées aux films et à la Commission du Film conclu le 19 janvier 1990, Moniteur belge, 24 mars 1990, p. 5.572.
[84]
Soit 49,9/96 pour la Communauté flamande et 46,1/96 pour la Communauté française.
[85]
Accord de coopération entre l’Etat et la Communauté flamande relatif à l’intervention de l’Inspection des services d’incendie, créée par la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile, dans la procédure d’agrément des structures pour personnes âgées conclu le 31 juillet 1990, Moniteur belge, 19 septembre 1990, p. 17.496.
[86]
Décret du Conseil régional wallon du 14 octobre 1985 relatif à la sécurité contre l’incendie dans les logements, Moniteur belge, 21 février 1986, p. 2.277.
[87]
Cour d’arbitrage, 10 mars 1988, Revue régionale de droit, 1988, p. 424.
[88]
Article 1 du statut de la Régie des voies aériennes,- arrêté royal du 5 octobre 1970, Moniteur belge, 5 novembre 1970.
[89]
Depuis la privatisation de la gestion de l’aéroport de Bruxelles-national en 1987, la Régie des voies aériennes participe à celle-ci au travers de la Brussels Airport Terminal Company, où l’on retrouve d’autres partenaires tels que Belgavia, la Sabena ou la SNI.
[90]
Accord de coopération entre l’Etat belge, agissant pour la Régie des voies aériennes, et les régions conclu le 30 novembre 1989, Moniteur belge, 9 mars 1990, p. 4.439. Cet accord concerne en Région wallonne les aéroports de Charleroi-Gosselies, Liège-Bierset, Spa-La Sauvenière et de Saint-Hubert ; en Région flamande les aéroports d’Ostende, d’Anvers-Deurne et Grimbergen.
[91]
L’article 61 § 3 prévoit que les communautés et les régions succèdent, notamment, aux biens des organismes d’intérêt public dont les missions relèvent de leurs compétences selon les modalités fixées par la loi et dans le respect des principes énoncés à l’article 57 et 61 § 1 alinéa 2 à 8 de la loi spéciale du 16 janvier 1989.
[92]
Cet article impose une concertation préalable entre exécutifs concernés : la conclusion d’un accord de coopération permet de répondre à cette exigence.
[93]
La Régie des voies aériennes supporte en 1989 le montant total du déficit d’exploitation des aéroports régionaux et aérodromes publics (voir l’annexe 5 de l’accord de coopération et le point 7.4 de cet accord). Ce montant se limite en 1990 et 1991 respectivement à deux tiers et un tiers du déficit couvert en 1989. A partir de 1992, il n’y aura plus d’intervention de la Régie des voies aériennes. Les montants visés ci-dessus seront versés aux régions dès le premier trimestre de chaque exercice, respectant ainsi l’autonomie budgétaire des régions.
[94]
L’annexe I de l’accord de coopération reprend le cadre du personnel d’exploitation des aéroports régionaux et aérodromes publics, Moniteur belge, 9 mars 1990, p. 4.444.
[95]
Les frais engendrés par ce personnel seront supportés par la Régie des voies aériennes selon les mêmes modalités que celles retenues pour la couverture du déficit d’exploitation des aéroports régionaux et aérodromes publics.
[96]
Ce comité de coopération est composé paritairement de ministres et de membres de l’exécutif de la Région de Bruxelles-capitale, dans le respect de la parité linguistique au sein de chaque délégation (article 44 de la loi spéciale du 12 janvier 1989).
[97]
Accord de coopération entre l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale relatif à la répartition et à la destination de biens immeubles conclu le 9 mars 1990, Moniteur belge, 27 avril 1990, p. 8.209.
[98]
Voir D.Deom, op. cit., 3-4, 1989, pp. 9-10.
[99]
Le Comité de concertation traite un important volume de dossiers non contentieux, notamment au travers de groupes de travail mixtes, composés de collaborateurs ministériels. Parmi ceux-ci, on relèvera plus particulièrement l’existence d’un groupe consacré aux transferts de biens. Voir A. Alen, M. Barbeaux, Le Comité de concertation : bilan à la lumière de l’expérience, Les conflits d’intérêts, 1990, n°7 et 8, p. 162 ; A. Alen, op. cit., 1990, p. 1.308, col. 2 ; Y. Lejeune, D. Delahaut-Monseur, Réformer le Comité de concertation ?, Les cahiers constitutionnels, 2, 1984, p. 69 ; A. Alen, P. Peteers, op. cit., TBP, 1990, p. 353 ; P. Berckx, Voorkoming en Regeling van Bevoegheids en Belangconflicten, TBP, 1989, p. 4.
[100]
Ces biens sont ceux visés par le protocole du 9 mai 1989 sous la dénomination de "zone européenne", laquelle comprend les terrains repris à l’article 2 de l’accord de coopération et aux plans y annexés (annexes 1 et 2).
[101]
Il est stipulé à cet égard qu’une convention d’exécution liera la Région et l’Etat pour fixer le programme, l’intervention financière et les délais de réalisation des études et des travaux (article 4 § 4, alinéas 4 et 5 de l’accord de coopération).
[102]
Article 4 § 2 de l’accord de coopération.
[103]
Article 10 de l’accord de coopération.
[104]
L’autorité lie en effet son pouvoir d’appréciation discrétionnaire préalablement à toute soumission du projet immobilier (article 9 de l’accord de coopération).
[105]
Accord de coopération entre l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale relatif au projet d’hébergement des services du Ministère des Affaires étrangères, dit Egmont, conclu le 23 mars 1990, Moniteur belge, 23 mai 1990, p. 10.609. Voir également le protocole entre la Communauté flamande et la Région de Bruxelles-capitale relatif à l’implantation des cabinets ministériels de l’exécutif flamand place des Martyrs à Bruxelles, Moniteur belge, 20 octobre 1990, p. 20.147.
[106]
Le projet comporte en réalité cinq parties distinctes (dites Egmont I, II, III, IV, et V) reprises par un plan annexé à l’accord de coopération du 23 mars 1990 (Moniteur Belge, 23 mai 1990, pp. 10.611 et 10.612).
[107]
Sur la possibilité d’étendre le champ d’application ratione personae des accords de coopération, voir F. Delpérée, op. cit., 1-2, La Revue politique, p 13.
[108]
Les matières transférées aux régions sont essentiellement en ce qui concerne les travaux publics : les routes et leurs dépendances, les défenses côtières, les digues, l’équipement et l’exploitation des aéroports et aérodromes publics à l’exception de l’aéroport de Bruxelles-national, les travaux relatifs à la circulation maritime dans les eaux territoriales et sur le plateau continental.
[109]
Les modalités de transfert du personnel ont été réglées par arrêtés royaux du 25 juillet 1989 (Moniteur belge, 28 juillet 1989, p. 13.050 ; erratum, 1er septembre 1989, p. 15.743).
[110]
Accord de coopération entre la Région wallonne, la Région flamande et l’Etat relatif au fonctionnement de la Direction de la comptabilité du Ministère des Travaux publics conclu le 23 mars 1990, Moniteur belge, 8 mai 1991, p. 8.911.
[111]
Ces missions ont trait aux finances publiques : engagement, ordonnancement et liquidation des dépenses décidées par l’Etat et les régions, tenue de la comptabilité patrimoniale, de la comptabilité des matières et du matériel,… (articles 2 et 7 de l’accord de coopération).
[112]
L’article 4 de l’accord de coopération du 23 mars 1990 prévoit une clé de répartition des charges en matière de personnel.
[113]
M.A. Lejeune, op. cit., 1990, n°28, p. 41 ; Les conflits d’intérêts, Les compétences régionales et communautaires, 1983, p. 281 ; F. Perin, B. Dewez, Les conflits d’intérêts, APT, 1980, p. 159 ; P. Tapie, op. cit., 1990, n°20, p. 25.
[114]
Article 33 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles.
[115]
Cet article prévoit uniquement que les coopérants désignent les membres du comité de coordination.
[116]
Ces réunions sont mensuelles.
[117]
Accord de coopération entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale relatif au fonctionnement du Service de topographie et de photogrammétrie, de l’imprimerie et la section de photographie, de la bibliothèque, la photothèque et la cartothèque du Ministère des Travaux publics conclu le 1er avril 1990, Moniteur belge, 21 juin 1990, p. 12.649.
[118]
Accord de coopération entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale relatif à la gestion administrative des dossiers litigieux en matière de Travaux publics conclu le 9 avril 1990, Moniteur belge, 20 juin 1990, p. 12.545.
[119]
D. Deom, op. cit., 3-4, 1989, pp. 6 et 11 ; articles 57 et 61 de la loi spéciale du 16 janvier 1989. On consultera également à titre exemplatif l’analyse des opérations de dissolution de l’Institut géotechnique de l’Etat : P. Lienardy, A.- C. Ghils, Chronique de la dissolution de l’Institut géotechnique de l’Etat, Bulletin de documentation du Ministère des Finances, 1991, 3-4, p. 101.
[120]
Accord de coopération entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale relatif au collège d’accompagnement conclu le 9 avril 1990, Moniteur belge, 20 juin 1990, p. 12.543.
[121]
Ce transfert est assuré par l’arrêté royal du 25 juillet 1989. Pour un commentaire de cette technique de transfert : M. Beumier, op. cit., 1990, p. 166.,
[122]
Préambule de l’accord de coopération du 9 avril 1990, Moniteur belge, 20 juin 1990, p. 12.544.
[123]
Sur la composition et le rôle assumé par les Conférences interministérielles, voir A. Alen, M. Barbeaux, op. cit., 1990, n°175, p. 167 ; C. Neuvens, op. cit., 1989, p. 561 ; M. Barbeaux, La coopération belgo-belge. Correspondance, Journal des tribunaux, 1989, p. 701 ; A. Alen, op. cit., 1989-1990, p. 1.307.
[124]
Il s’agit d’un collège d’"accompagnement", c’est-à-dire créé pour les besoins de la réorganisation du Ministère des Travaux publics, soit en principe six mois renouvelables.
[125]
Parmi ces caractéristiques, on peut mentionner le mode de composition proportionnée, de délibération (quorum de présence et de vote), le calendrier des réunions et la fixation de celles-ci, la prévision d’un règlement d’ordre intérieur.
[126]
Cet article 12 dispose que "l’application du présent accord de coopération se fera dans le respect des lois, règlements et délais relatifs à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme en vigueur au jour de la signature du présent accord de coopération".
[127]
Accord de coopération entre l’Etat belge et la Région flamande dans le but de protéger la mer du Nord contre les effets négatifs sur l’environnement des déversements de déblais de dragage dans les eaux tombant sous l’application de la Convention d’Oslo conclu le 12 juin 1990, Moniteur belge, 22 août 1990, p. 16.129.
[128]
Cette convention a été approuvée par la loi du 8 février 1978.
[129]
Article 6 § 1 X § 1 in fine de la loi spéciale du 8 août 1980.
[130]
En ce sens, voir L. le Hardy de Beaulieu, Un premier accord de coopération sur la protection de la Mer du Nord, Revue régionale de droit, 1990, p. 559.
[131]
Ce groupe de travail est composé paritairement de membres représentant l’Etat et la Région flamande. Il délibère selon le mode du consensus, avec néanmoins, en cas de désaccord persistant, l’intervention décisive du ministre ou du secrétaire d’Etat compétent (article 5 de l’accord de coopération du 12 juin 1990).
[132]
Accord de coopération entre la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone concernant la prévention des problèmes alcool et drogue conclu le 9 novembre 1990, Moniteur belge, 7 février 1991, p. 2.378 (erratum, Moniteur belge, 25 avril 1991, p. 8.657) ; Accord de coopération entre la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone concernant la pratique sportive dans le respect des impératifs de santé conclu le 9 novembre 1990, Moniteur belge, 7 février 1991, p. 2.381 (erratum, Moniteur belge, 25 avril 1991, p. 8.661).
[133]
Voir l’article 4 de l’accord de coopération sur les problèmes alcool et drogue.
[134]
Ces organismes sont : pour la Communauté française, le Comité de concertation sur l’alcool et les drogues ; pour la Communauté flamande, la Vereniging voor Alcohol en andere Drugproblemen ; pour la Communauté germanophone, le Arbeitsgemeinschaft für Suchtvorbeugung und Lebenbewältigung.
[135]
Accord de coopération entre l’Etat, les communautés et les régions relatif à l’établissement des Commissions "coopération internationale" et "coopération fédérale" de la conférence interministérielle de la politique scientifique conclu le 1er février 1991, Moniteur belge, 9 février 1991, p. 2.707.
[136]
Note du 31 juillet 1989 du Premier ministre aux membres du gouvernement relative aux conférences interministérielles, Les conflits d’intérêts, 1990, p. 261 ; A. Alen, M. Barbeaux, op. cit., 1990, n°175, p. 168.
[137]
Article 5 de l’accord de coopération du 1er février 1991.
[138]
Accord de coopération conclu entre l’Etat, les communautés et les régions relatif à l’association de la Commission communautaire commune, des communautés et des régions aux activités des Communautés européennes en matière de politique scientifique et à l’organisation au plan interne d’activités connexes conclu le 1er février 1991, Moniteur belge, 9 février 1991, p. 2.712. Voir également le protocole entre l’Etat, les régions et les communautés relatif à la participation belge à Eureka, Moniteur belge, 15 mai 1990, p. 9.635.
[139]
Les activités des Communautés européennes en matière de politique scientifique sont les suivantes : définition d’un programme-cadre et exécution de celui-ci par des programmes spécifiques, mise en place de programmes de promotion de la recherche, de la technique et de l’innovation technologique, de programmes de démonstration ; réalisation de la coordination des politiques entre Etats membres et de la Coopération européenne dans le domaine de la recherche scientifique et technique-COST.
[140]
Article 9 de l’accord de coopération du 1er février 1990 relatif à l’association des communautés et des régions au plan européen.
[141]
R. Ergec, op. cit., 2, 1990, n°5, p. 53.
[142]
Ibidem, p. 66.
[143]
Accord de coopération entre l’Etat et les régions concernant le financement des centres collectifs conclu le 8 mars 1991, Moniteur belge, 15 mai 1991, p. 10.149.
[144]
L’accord prévoit également la possibilité pour les parties contractantes d’être associées à la gestion des centres de recherches collectives.

Introduction

1 Le système de répartition des matières entre l’Etat central, les communautés et les régions mis en place lors des diverses étapes de la réforme des institutions du 8 août 1980 est fondé sur le principe de l’exclusivité. Toutefois, le morcellement des matières était tel qu’une intervention simultanée de l’Etat central, des communautés et des régions était possible dans bien des matières, pouvant entraîner confusions, voire conflits de compétences. Un cadre général prévoyant la coopération entre les communautés et les régions et permettant celle-ci avec l’Etat central a été prévu dans la réforme institutionnelle de 1988 et a été de pair avec une extension des transferts de compétences aux communautés et aux régions.

2La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988 prévoit entre autres que les communautés et les régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment sur la création conjointe de services et institutions communs, sur l’exercice conjoint de compétences propres ou sur le développement d’initiatives en commun. Cette disposition vient compléter des mécanismes de collaboration ou de coopération dont certains remontent à 1971.

3Ces accords de coopération sont dans quelques cas obligatoires, mais le plus souvent facultatifs ; ils reposent sur le libre consentement des parties.

4C’est à l’analyse des aspects juridiques et théoriques et de l’utilisation dans la pratique par les communautés et les régions de cette possibilité de coopération qu’est consacré ce Courrier hebdomadaire.

5Il est encore trop tôt pour dresser un bilan du droit de la coopération tel qu’il résulte des accords évoqués dans la présente étude, d’autant qu’en l’absence de conflits ouverts à leur propos, les juridictions de coopération n’ont pas encore eu à fonctionner.

6Il est toutefois de l’ordre du vraisemblable que la multiplication des accords de coopération contribue à la création, à côté du droit interne de chacune des entités, d’un droit commun - collectif - qui ne s’identifie pas pour autant au droit de l’Etat central.

7L’évolution du fonctionnement - et éventuellement de l’aire d’intervention - d’autres institutions, comme la Cour d’arbitrage et le Comité de concertation, pourrait constituer également un élément important dans l’établissement de ce nouveau cadre juridique général.

1 – Le cadre théorique des accords de coopération

Historique

8L’article 4 de la loi du 21 juillet 1971 a imposé à chaque Conseil de Communauté d’instituer une commission chargée de promouvoir la coopération entre les communautés. Les commissions créées en leur sein par les Conseils de la Communauté française et de la Communauté flamande sont tenues de se réunir en séance commune deux fois par an. L’activité des commissions communes est, jusqu’à présent, marginale [1].

9Il n’y avait pas à ce moment de possibilité pour les régions et les communautés de s’associer ou de coopérer en créant des organismes communs. Cette difficulté a été partiellement résolue par l’article 55 § 1er de la loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone du 31 décembre 1983 qui autorisait la conclusion d’accords de coopération ou d’association entre les communautés, pour autant que la Communauté germanophone y soit partie. Cette solution soulevait toutefois des objections de constitutionnalité dans la mesure où le fondement juridique de ces accords résultait d’une loi votée à la majorité ordinaire, alors que la coopération entre les Communautés française et flamande devait être réglée par une loi votée à la majorité surqualifiée [2].

10Les articles 52 et 77 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 avaient prévu la possibilité pour la Communauté française et la Région wallonne d’organiser une coopération entre leurs Conseils, de tenir des séances communes de ceux-ci et de créer des services communs. Pour certains, la coopération, prônée dans ces dispositions, "se résumait à une tentative de coordination institutionnelle qui ne remettait nullement en cause l’autonomie des deux entités concernées et ne leur permettait pas de passer un véritable accord de coopération" [3]. Les Conseils ne pouvaient pas, par exemple, adopter de décrets communs [4].

11L’article 92bis § 1er nouveau de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 août 1988 pose le principe selon lequel les communautés et les régions sont habilitées à conclure "des accords de coopération qui portent notamment sur la création et la gestion conjointe de services et institutions communs, sur l’exercice conjoint de compétences propres, ou sur le développement d’initiatives en commun". Il est prévu que ces accords soient négociés et conclus par les exécutifs et qu’à l’image des traités internationaux, ils doivent être approuvés par la loi ou le décret lorsque leur contenu a trait à une compétence du pouvoir législatif [5]. Le législateur agissant dans des conditions de majorité spéciale a entendu encourager toute forme de coopération. Le texte de l’article 92bis § 1er se fonde sur le consensus tant en ce qui concerne l’opportunité de la coopération que sur les moyens à mettre en œuvre pour réaliser celle-ci. Les diverses composantes pourront, en effet, passer des accords de coopération dans n’importe quelle matière relevant de leurs compétences et sont libres de fixer les modalités de la coopération. Le Conseil d’Etat a toutefois posé une limite à l’autonomie de la volonté des parties à un accord de coopération en précisant que "les accords de coopération [ne] peuvent impliquer un échange, un abandon ou une restitution de compétences telles qu’elles sont déterminées par la Constitution et en vertu de celle-ci " [6].

12En ajoutant que "l’approbation des « assemblées législatives compétentes » ne peut remédier à cette objection de constitutionnalité", le Conseil d’Etat a réaffirmé le principe selon lequel les composantes ne disposent pas, en droit public belge, d’une faculté d’auto-organisation.

13Outre les accords de coopération facultatifs, il existe, en vertu de l’article 92bis § 2, des accords de coopération obligatoires. "Cette coopération forcée apparaît comme la rançon de l’extension des compétences des Régions. La satisfaction des prétentions régionales par l’accroissement des compétences fédérées n’aurait pas eu beaucoup de sens sans l’instauration simultanée de techniques pourvoyant à la gestion rationnelle de certaines matières dont l’intérêt dépasse les limites d’une collectivité politique" [7]. La nature juridique des accords de coopération obligatoires ne diffère pas de celle des accords de coopération facultatifs. Ils s’en distinguent toutefois par le fait que les conflits qui surgissent dans leur interprétation ou dans leur exécution doivent être tranchés par des juridictions de coopération alors que le recours à de telles juridictions n’est pas obligatoire pour les litiges relatifs aux accords de coopération facultatifs.

14Enfin, à côté des accords de coopération, les lois de réformes institutionnelles ont institué des mécanismes de collaboration - telles l’information, l’association ou la concertation - qui impliquent l’Etat d’une part, les régions ou les communautés d’autre part [8]. Bien qu’il y était invité par le Conseil d’Etat, le législateur agissant dans des conditions de majorité spéciale s’est abstenu de définir le concept d’association ainsi que la procédure qu’il implique [9]. Il a toutefois renforcé le caractère contraignant de ces procédures en prévoyant qu’outre le recours au Comité de concertation, leur méconnaissance pourrait être sanctionnée par la Cour d’arbitrage ou le Conseil d’Etat [10].

15Les compétences de l’Etat, des régions et des communautés en matière de coopération interne sont des compétences accessoires et parallèles dans la mesure où elles n’appartiennent à titre exclusif à aucune de ces autorités et qu’elles ne trouvent à s’appliquer que dans les limites des compétences principales de chacune d’elles.

Les accords de coopération

16L’analyse des accords de coopération passe nécessairement par la présentation du contexte juridique dans lequel ils s’insèrent [11].

17Deux aspects déterminent la portée et les limites de cette technique de prévention des conflits d’intérêts, à savoir d’une part les contrôles exercés et d’autre part les mécanismes mis en place pour assurer leur exécution.

Les accords de coopération en tant que normes contrôlées

18L’exposé des motifs de la loi de financement des régions et des communautés du 16 janvier 1989 a consacré le principe selon lequel les accords de coopération sont, en ce qui concerne les règles de répartition des compétences, frappés des sanctions juridiques normales. Ils sont donc soumis à la censure de la Cour d’arbitrage, du Conseil d’Etat et des juridictions ordinaires, en application de l’article 107ter de la Constitution [12]. En d’autres termes, les accords de coopération, pour reprendre la terminologie utilisée à propos de la Cour d’arbitrage, doivent s’analyser comme des normes contrôlées.

19La nature du contrôle qui s’opérera à leur égard résultera du processus utilisé pour les mettre en œuvre. Lorsque l’accord ne nécessite pas un décret, une ordonnance ou une loi d’approbation et que son objet est de nature réglementaire ou administrative, il pourrait, semble-t-il, s’il viole les règles relatives à la répartition des compétences, être annulé par le Conseil d’Etat et, le cas échéant, voir son application refusée par les juridictions ordinaires [13]. Lorsqu’il doit faire l’objet d’une approbation par une assemblée législative, il devrait normalement être soumis à la censure de la Cour d’arbitrage. Ceci soulève néanmoins un certain nombre de difficultés. En effet, ce n’est pas l’accord de coopération en tant que tel qui est soumis à la censure de la juridiction constitutionnelle, mais bien l’acte qui lui donne effet dans un ordre juridique donné. Si la Cour d’arbitrage prononce l’annulation de la loi, du décret ou de l’ordonnance portant approbation de l’accord, celui-ci cessera, certes, de produire ses effets dans un ordre juridique - à savoir celui pour lequel l’arrêt d’annulation a été rendu - mais, en théorie, restera valable dans les ordres juridiques dans lesquels l’acte d’approbation n’a pas fait l’objet de recours. On peut supposer toutefois, qu’en de pareilles circonstances, il sera fait application de l’article 4, 3° de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage qui ouvre un nouveau délai pour poursuivre l’annulation d’une norme qui a le même objet qu’une norme qui a déjà été annulée.

20On s’est également interrogé sur les pouvoirs réservés aux juridictions qui ont à connaître d’une norme d’approbation d’un accord de coopération. Le pouvoir de contrôle s’étend-t-il au contenu même de l’accord de coopération ? "Si un tel contrôle devait intervenir, il conviendrait de déterminer sur quels éléments précis il porterait. On l’a rappelé, par la volonté du législateur spécial l’acte d’approbation d’un accord de coopération, comme l’acte d’assentiment à un Traité international, n’a de valeur ni de nature légale qu’au plan formel. Au plan matériel, il constitue plutôt une manifestation d’un contrôle spécifique du Pouvoir législatif sur le Pouvoir exécutif. Il paraît, dans ces conditions, délicat d’admettre que le contrôle effectué sur cet acte puisse, fût-ce médiatement, amener la Cour à se prononcer sur l’accord qu’il approuve" [14].

21Appelée à se prononcer sur cette question, la section de législation du Conseil d’Etat s’est engagée dans la voie tracée par l’exposé des motifs de la loi de financement des régions et des communautés [15]. Elle a, en effet, estimé devoir étendre son contrôle au contenu de l’accord lui-même. Elle a affirmé, en outre, que "la force obligatoire de la loi, du décret ou de l’ordonnance d’approbation d’un accord de coopération s’étend à celui-ci, comme celle de l’arrêté royal qui approuve une convention collective de travail confère à cette convention sa propre force obligatoire, bien qu’elle ne soit pas à proprement parler, un acte de même nature juridique".

22Il est permis de supposer que la Cour d’arbitrage donnera une interprétation semblable des normes approuvant les accords de coopération et affirmera sa compétence pour contrôler leur contenu.

Les accords de coopération en tant que normes de contrôle

23A priori, les accords de coopération ne peuvent être élevés au rang de normes de contrôle. Il a été affirmé, lors des travaux préparatoires, que les accords de coopération doivent s’appréhender dans un contexte juridique caractérisé par le "principe général de l’autonomie" et le "principe de l’absence de hiérarchie des normes " [16].

24Une telle position ne permet pas de résoudre la question de savoir ce qu’il advient d’un accord de coopération dont le contenu serait méconnu, voire contredit par les dispositions ultérieures d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance adoptées par une des parties à l’accord. En effet, les accords de coopération ne constituent ni des règles de répartition des compétences au sens de l’article 124bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour d’arbitrage, ni une forme substantielle au sens de l’article 14bis des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.

25Il importe de faire une distinction entre les accords de coopération obligatoires et les accords de coopération facultatifs.

26Lorsqu’il s’agit d’un accord de coopération obligatoire, il existe des mécanismes juridiques permettant de faire prévaloir la volonté issue d’un échange de consentements et matérialisée dans l’accord sur la volonté unilatérale ultérieure de l’une des parties. Tout accord de coopération obligatoire implique la constitution simultanée d’une juridiction de coopération, laquelle a pour mission de trancher les conflits relatifs à son interprétation et à son exécution. Cette juridiction pourra considérer que l’adoption d’une norme contradictoire doit être considérée comme une mauvaise interprétation de l’accord et ne peut, en conséquence, sortir ses effets. Elle pourra également considérer que cette norme a pour effet de modifier les termes de l’accord de façon unilatérale, alors que le principe du parallélisme des formes eût supposé, à cette fin, un nouvel échange de consentements. La décision prise par la juridiction de coopération ayant autorité de la chose jugée, n’entraînera pas l’annulation de la norme incriminée, mais la privera de toute effectivité [17].

27Par contre, lorsqu’il s’agit d’accords de coopération facultatifs, la situation est plus délicate. Si, au moment de la conclusion de l’accord, les parties ont librement consenti à la constitution d’une juridiction de coopération, l’adoption d’une norme contradictoire aura les mêmes effets que s’il s’agissait d’un accord de coopération obligatoire. Si aucune juridiction de coopération n’a été instituée par l’accord, aucune sanction juridique ne pourra être prise à l’égard du législateur qui, par l’adoption d’une norme ultérieure, remettrait en cause le contenu de l’accord. Il ne resterait à la partie lésée d’autre possibilité que de saisir le Comité de concertation dans le cadre de la procédure de règlement des conflits d’intérêts [18]. Le seul contrôle juridique qui pourrait s’exercer à l’égard d’un accord de coopération facultatif, non soumis à une juridiction de coopération, contredit par les dispositions ultérieures d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance, serait exercé par les juridictions ordinaires en application de l’article 107 de la Constitution. Celles-ci risquent de se trouver démunies dans la mesure où le législateur n’a pas fourni d’instrument d’interprétation permettant de déterminer s’il convient de faire primer l’accord de coopération sur la norme législative ultérieure ou vice versa [19].

Nature juridique des accords de coopération

28Les accords de coopération sont difficiles à insérer dans l’ensemble normatif. Dès le moment où des accords de coopération contiennent des dispositions qui, autrement, n’auraient pu être adoptées que par un législateur, il est impossible de ne pas s’interroger sur leur position dans la hiérarchie des normes et sur la manière dont ils peuvent être modifiés.

29Il paraît difficile d’admettre la thèse selon laquelle ils auraient une valeur inférieure, selon les cas, à la loi, au décret ou aux ordonnances ou à un arrêté ou à un règlement. En effet, "leur intérêt s’en trouverait singulièrement limité dans la mesure où l’une des parties pourrait unilatéralement se délier de ses obligations vis-à-vis de l’autre" [20].

30Une autre solution consisterait à affirmer l’égalité entre l’accord de coopération et, selon les cas, une norme législative ou une norme réglementaire. C’est apparemment dans cette voie que semble s’engager la section de législation du Conseil d’Etat lorsqu’elle a établi le parallèle entre l’accord de coopération et la convention collective de travail. Une comparaison du même ordre aurait d’ailleurs pu être opérée avec les lois de confirmation des arrêtés de pouvoirs spéciaux. Toutefois, dans ces deux hypothèses, la convention collective de travail ou l’arrêté de pouvoirs spéciaux peuvent produire des effets juridiques, et cela indépendamment d’une confirmation ou d’une approbation ultérieures. Par contre, l’accord de coopération en matière législative ne peut avoir d’effet dans un ordre juridique donné que pour autant qu’il existe une loi, un décret ou une ordonnance d’approbation.

31Par ailleurs, l’équipollence entre l’accord de coopération et des normes législatives ou réglementaires n’offre pas de solution juridique aux conflits qui pourraient exister entre deux normes d’origine différente, l’une purement interne à une collectivité et l’autre issue d’un rapport contractuel. Si leur égalité était affirmée, il conviendrait d’appliquer la norme postérieure et une collectivité pourrait se dégager unilatéralement des obligations qui lui sont imposées par un accord de coopération, ce qui paraît contraire à l’esprit qui a présidé à l’adoption de l’article 92bis nouveau de la loi spéciale de réformes institutionnelles.

32Mutatis mutandis, les difficultés engendrées par une telle situation s’apparentent à celles auxquelles a donné lieu, avant l’arrêt de la Cour de cassation du 27 mai 1971 [21], l’intégration de dispositions du droit international conventionnel dans l’ordre juridique interne [22]. Cette "parenté" permet peut-être d’accréditer la thèse selon laquelle un accord de coopération infraétatique doit primer sur le droit interne des diverses collectivités, au même titre que les dispositions de droit international qui ont effet direct dans l’ordre juridique interne priment sur les dispositions de droit interne. Une telle solution aboutirait à situer les accords de coopération approuvés par une loi, un décret ou une ordonnance en-dessous de la loi spéciale et au-dessus des lois ordinaires, des décrets et des ordonnances [23]. Cette solution, "techniquement séduisante (…) s’accommode difficilement du « principe de l’absence de hiérarchie des normes » affirmé lors des travaux préparatoires à la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988" [24]. Ce principe n’apparaît toutefois pas dans le texte de l’article 92bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989. De plus, lors des travaux préparatoires, il a été également précisé que les accords de coopération n’échappaient pas aux "sanctions juridiques normales". Dès lors, la juridiction appelée à régler la contradiction entre une norme législative et un accord de coopération ne pourrait refuser de se prononcer. Dans le silence de la loi sur la manière de régler pareil conflit, elle sera contrainte d’adopter une solution prétorienne qui présente quelque cohérence. Dans cette perspective, elle pourra transposer dans les rapports infraétatiques les règles appliquées dans le cadre des rapports juridiques internationaux. La supériorité de l’accord de coopération sur la norme interne à la collectivité pourra notamment se fonder sur le parallélisme des formes : en aucun cas une seule collectivité ne pourrait implicitement défaire ce qui est dû à un accord de volonté entre elle et une ou plusieurs autres autorités [25].

Les juridictions de coopération

Nature des juridictions de coopération

33L’article 92bis § 5 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 août 1988 institue le principe selon lequel les litiges nés de l’interprétation ou de l’exécution d’un accord de coopération obligatoire, voire d’un accord de coopération facultatif, si les parties en ont décidé ainsi, relèvent de la compétence des juridictions de coopération.

34Le législateur a eu l’intention de créer des "collèges arbitraux" [26], laissant aux parties le soin de choisir, de commun accord, la composition de la juridiction appelée à trancher les conflits susceptibles de les opposer. Il s’agit d’ "un processus d’arbitrage institutionnalisé" [27].

35Les travaux préparatoires confirment que les juridictions de coopération sont bel et bien des juridictions. Initialement, le gouvernement avait intégré l’ensemble des dispositions relatives aux juridictions de coopération dans le projet de loi spéciale sur le financement des régions et des communautés. Après que la section de législation du Conseil d’Etat eut fait remarquer que, en vertu de l’article 94 de la Constitution, les règles relatives à une juridiction devaient trouver leur fondement dans une loi votée à la majorité ordinaire [28], une distinction a été opérée entre les dispositions qui créaient des obligations nouvelles dans le chef de l’autorité centrale, des communautés et des régions, lesquelles furent maintenues dans le projet de loi spéciale, et les autres dispositions qui ont fait l’objet de la loi ordinaire du 23 janvier 1989 [29].

36Comme les juridictions de coopération ne sont pas de simples collèges arbitraux, les règles relatives à la procédure préjudicielle devant la Cour d’arbitrage leur sont pleinement applicables. Comme leurs décisions ne sont susceptibles d’aucun recours, elles sont, sur ce point, assimilées au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation [30].

Composition et fonctionnement des juridictions de coopération

37Les juridictions de coopération présentent comme particularité de ne pas être permanentes. Pour chaque accord de coopération, les parties procèdent à la désignation des membres de la juridiction. Leur existence est donc conditionnée par l’accord de coopération dans le cadre duquel elles ont été constituées. Lorsque celui-ci cesse de produire ses effets - par exemple parce qu’un nouvel accord le remplace - la juridiction disparaît.

38En vertu de l’article 92bis § 5 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 avril 1988, chaque collectivité partie à l’accord désigne un membre de la juridiction. Le président qui doit être un magistrat effectif, honoraire ou émérite de l’ordre judiciaire [31] est coopté par les autres membres de la juridiction. Les contestations relatives à la récusation d’un membre ou du président ou à la cooptation du président sont tranchées par le président en exercice de la Cour d’arbitrage.

39Les parties sont libres de fixer, dans l’accord de coopération, les règles de procédure qu’appliquera la juridiction de coopération. Mais si elles s’en abstiennent, les règles fixées par la loi du 23 janvier 1989 s’appliqueront à titre supplétif. Il existe toutefois un certain nombre de règles, consacrées par la loi spéciale, auxquelles les parties ne peuvent déroger. Celles-ci concernent, pour l’essentiel, les effets des décisions prises par les juridictions de coopération. Ces décisions ont autorité de la chose jugée entre parties, et ne sont susceptibles d’aucun recours.

40De surcroît, la juridiction est habilitée à fixer le délai dans lequel sa décision doit être exécutée. Il est prévu - et ceci n’est pas la moindre des innovations de cette procédure - que si une partie omet d’exécuter la décision, il est possible de procéder à une exécution forcée. L’autre partie pourra se substituer à la partie défaillante et prendre, aux frais de celle-ci, toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la décision. Les parties ne pourront donc se retrancher derrière l’immunité d’exécution pour échapper aux conséquences d’une décision qui leur est défavorable [32].

Attributions des juridictions de coopération

41Les juridictions de coopération sont appelées à trancher toute contestation relative à l’interprétation ou à l’exécution d’un accord de coopération. Ceci ne pose guère de difficultés en ce qui concerne les accords de coopération facultatifs. En effet, lorsque les parties à un tel accord décident de soumettre leurs différends à une telle juridiction, il y a simultanément passation d’un accord de coopération et détermination des règles applicables en cas de conflits.

42Par contre, la situation est plus complexe en ce qui concerne les accords de coopération obligatoires. Qu’en est-il par exemple si une des parties refuse de contracter ? Pour résoudre cette question, le législateur spécial a affirmé le principe selon lequel les procédures, règlements et situations de fait existant au 1er janvier 1989 sont clichés et restent en vigueur [33]. Ils constituent, en fait, une sorte d’accord de coopération conservatoire et implicite. Le Comité de concertation a été, par ailleurs, invité à recenser ces procédures, règlements et situations de fait. Le statut quo ante valant accord de coopération a pour effet de fonder l’intervention de la juridiction de coopération en amont de la procédure de conclusion de l’accord, dans la mesure où le conflit n’a pas pu être réglé au sein du Comité de concertation [34]. Les parties sont donc tenues de régler la composition de la juridiction de coopération avant même la conclusion de l’accord ; le président en exercice de la Cour d’arbitrage intervenant au cas où elles ne pourraient pas s’accorder sur la composition de son siège.

43Ce système a été critiqué en raison de son caractère statique [35]. Il avait d’ailleurs été initialement envisagé de permettre à l’autorité centrale de se réapproprier les compétences dans les domaines où des accords obligatoires sont requis en cas de carence des autorités appelées à les négocier et à les conclure [36]. Cette solution - qui évoque des techniques retenues en Espagne - a été abandonnée afin de sauvegarder l’autonomie des régions et des communautés. Il n’est pas certain que le but poursuivi soit finalement atteint puisque les procédures, règlements ou situations de fait qui sont clichés sont eux-mêmes issus d’une intervention de l’autorité centrale et il n’est pas garanti, de plus, qu’ils soient toujours adaptés au contexte auquel ils s’appliquent.

Caractéristiques des juridictions de coopération

Une logique contractuelle

44On ne peut s’empêcher de relever l’ambiguïté qui caractérise la matière des accords de coopération. Le législateur a voulu induire une logique contractuelle dans les rapports entre les différentes entités.

45Il a permis l’émergence d’un nouveau type de normes. En effet, qu’il s’agisse d’accords de coopération obligatoires ou facultatifs, ces traités infraétatiques contiennent des normes qui, pour certaines d’entre elles, relèvent de la compétence des autorités législatives des différentes entités. Les particuliers seront donc soumis aux règles contenues dans certains de ces accords au même titre qu’ils le sont à des lois, décrets ou ordonnances. Dès lors, la volonté manifestée, lors des travaux préparatoires, d’exclure les accords de coopération de la hiérarchie des normes a pour effet de créer un vide juridique, particulièrement embarrassant pour les juridictions ordinaires appelées à connaître indirectement du contenu normatif de ces accords.

46On peut en outre s’interroger sur la validité du principe qui rend facultative la constitution d’une juridiction de coopération lors de la passation d’un accord de coopération facultatif. En effet, la nature des règles édictées dans le cadre d’un tel accord ne diffère guère de celles qui sont contenues dans un accord obligatoire. Pourquoi alors imposer, dans un cas, une solution juridictionnelle aux conflits et, dans un autre, laisser aux parties la liberté d’y renoncer ?

47De plus, le consensus qui préside à l’organisation des juridictions de coopération est relatif. Il n’existe que dans la mesure où il y a accord sur la désignation des membres de la juridiction et sur la cooptation de son président. L’intervention du président en exercice de la Cour d’arbitrage, en cas de blocage du système, témoigne que, dans leur fonction arbitrale, les juridictions de coopération ne sont pas "self sufficient".

48Enfin, on peut s’interroger sur l’unité de jurisprudence qui résultera d’interventions successives de juridictions circonstantielles qui statuent sans recours et qui ne trouvent à exercer leur mission que dans le cadre d’un seul accord. Cet éclatement juridictionnel est accentué par le fait qu’en vertu de l’article 3 de la loi du 23 janvier 1989, les particuliers ne peuvent saisir les juridictions de coopération. S’ils sont lésés par un accord de coopération, ils devront s’adresser aux juridictions ordinaires ou au Conseil d’Etat. Or les décisions prises par les juridictions de coopération à propos de l’interprétation des accords ont, en vertu de l’article 47 de la loi précitée, "autorité de la chose jugée entre les parties". Il n’est donc pas inconcevable qu’un même accord reçoive une interprétation différente selon qu’il s’applique entre parties ou à l’égard de tiers.

49La sécurité juridique aurait été mieux assurée si une seule juridiction - qui soit permanente - était investie du soin d’interpréter l’ensemble des accords de coopération, et partant de fixer les règles du jeu fédéral. Une telle solution aurait permis de conférer à la décision interprétant un accord de coopération une autorité erga omnes, et non une autorité de la chose jugée qui ne s’impose qu’aux seules parties à l’accord.

Une logique arbitrale

50Si on compare la procédure de règlement des conflits d’intérêts devant le Comité de concertation et la procédure de règlement des contestations nées dans le cadre d’un accord de coopération, on aboutit à la conclusion que les juridictions de coopération présentent l’avantage de garantir une prise de décision. Toutes les mesures ont été prises, de plus, pour donner à ces décisions une pleine efficacité.

51En ce sens, le parallèle avec l’arbitrage paraît pertinent. Le Comité de concertation ne peut remplir une telle fonction dans la mesure où le rôle d’arbitre y est confié aux parties elles-mêmes. La juridiction de coopération, et notamment grâce à son existence circonstancielle, peut, sans dommage, trancher un litige.

52Toutefois, sur le plan du contrôle juridictionnel, le système est source d’ambiguïtés et de contradictions. Tout système juridique repose, en principe, sur une structure pyramidale double : la pyramide juridictionnelle avec à son sommet une juridiction constitutionnelle, et la pyramide des normes de droit interne avec à son sommet la Constitution. Les juridictions de coopération et les accords dont elles assurent le contrôle ne trouvent leur place dans aucune de ces pyramides. Sans doute, les juridictions de coopération sont-elles tenues d’interroger la Cour d’arbitrage à titre préjudiciel lorsque se pose une question d’interprétation des normes dont celle-ci assure le contrôle, mais, pour le surplus, elles disposent d’une liberté totale d’interprétation. Dans le cadre de celle-ci, il serait étonnant qu’elles n’aient pas l’occasion de développer une conception propre des rapports infraétatiques, laquelle pourrait entrer en contradiction avec les conceptions développées par d’autres juridictions de coopération, voire par la Cour d’arbitrage.

53De même, n’eût-il pas été utile de préciser la place occupée par les accords de coopération dans la hiérarchie des normes ? La volonté affirmée par les auteurs de la réforme de l’Etat de ne pas porter atteinte à l’autonomie régionale ou communautaire n’en aurait pas été affectée. En effet, en consacrant la primauté du droit conventionnel interne sur le droit interne de chaque collectivité, le législateur spécial aurait affirmé la primauté du fédéralisme coopératif sur les initiatives isolées des entités. Il n’aurait pas pour autant remis en cause l’autonomie de celles-ci puisqu’elles ont pu décider librement, sinon de l’opportunité de conclure un accord, du moins du contenu normatif de celui-ci.

2 – La pratique des accords de coopération

Les accords de coopération obligatoires

54Un examen des différents aspects visés par la coopération obligatoire permet de se forger une idée de ce qu’elle fut jusqu’à présent. On distinguera à cet égard les accords de coopération à conclure entre l’Etat et les régions, entre les régions elles-mêmes et enfin entre les communautés.

55L’accord à conclure entre l’Etat et les régions est repris à l’article 92bis § 3 de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 août 1988. Il a trait à l’entretien, l’exploitation et le développement des réseaux de télécommunication et de télécontrôle qui, en rapport avec le transport et la sécurité, dépassent les limites d’une région.

56Seuls deux aspects de cette problématique ont été abordés. Un accord de coopération a été conclu, le 30 novembre 1989, entre l’Etat et les régions relativement à la Régie des voies aériennes. Il contient un volet que l’on peut rapprocher du prescrit de l’article 92bis § 3 puisqu’il concerne la sécurité de la navigation aérienne. Son objet demeure toutefois limité au partage des charges découlant du contrôle aérien. Dans le préambule de l’accord de coopération du 1er avril 1990, relatif au fonctionnement du Service de topographie et de photogrammétrie, de l’imprimerie et la section de photographie, de la bibliothèque, la photothèque et la cartothèque du Ministère des Travaux publics, il est fait référence à l’article 92bis § 3 qui traite précisément de certains types d’accords obligatoires. Toutefois on peut douter du caractère "obligatoire" de cet accord, les liens existant entre les fonctions assumées par ces services et le sujet visé par cet article ne sont pas clairement établis.

57L’article 92bis § 2 de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 août 1988 prévoit la conclusion d’accords de coopération entre les régions dans trois domaines. Le premier a trait à l’hydrologie et à la maîtrise des eaux, aux voies hydrauliques qui dépassent les limites d’une région ainsi qu’aux travaux dont la mise en œuvre ou l’absence sont susceptibles de causer un dommage à une autre région. Le deuxième se rapporte aux tronçons de routes et aux biefs de voies hydrauliques qui dépassent les limites d’une région et aux ports situés sur le territoire de plus d’une région. Le troisième concerne les services de transports en commun urbains et vicinaux et les services de taxis qui s’étendent sur le territoire de plus d’une région. Aucun accord de coopération n’a été publié, jusqu’à présent, en ces matières [37].

58Les accords de coopération, dont la conclusion est pourtant obligatoire, sont négligés au profit d’une coopération conçue sur un mode facultatif. Cette constatation n’est pas démentie au niveau de la coopération intracommunautaire.

59Selon l’article 92bis § 4 de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi spéciale du 16 janvier 1989, "les Communautés concluent en tout cas un accord de coopération pour le règlement des questions relatives à l’Ecole de navigation à Ostende et à Anvers et son internat" [38]. Il s’agit de la seule école belge, localisée en Communauté flamande, dispensant ce type d’enseignement tant pour les néerlandophones que pour les francophones. La conclusion d’un accord de coopération s’est imposée en guise de solution à la nécessité de maintenir un régime juridique spécifique, que la communautarisation de l’enseignement n’était pas à même de fournir [39]. Il n’a cependant pas été conclu à ce jour.

Les accords de coopération facultatifs

60La conclusion d’accords de coopération.est-elle limitée à certains domaines précis ? La formulation de l’article 92bis § 1 de la loi spéciale du 8 août 1980 ne permet à cet égard aucun doute puisqu’il habilite l’Etat, les communautés et les régions à conclure, entre eux, des accords de coopération "qui portent notamment sur la création et la gestion conjointe de services et institutions communes, sur l’exercice conjoint de compétences propres, ou sur le développement d’initiatives en commun". Comme en atteste l’adverbe "notamment", cette énumération revêt un caractère purement exemplatif [40].

61Les collectivités politiques concernées peuvent donc conclure des accords de coopération en toutes matières. La conclusion de tels accords ne peut toutefois que demeurer facultative. Est-ce à dire qu’il y va du bon vouloir de chacun ? Cette conclusion peut paraître trop hâtive tant il est vrai que l’émergence d’un Etat fédéral rend matériellement indispensable la conclusion d’accords de coopération dans certaines matières [41]. Le processus de fédéralisation emporte la nécessité de coopérer [42].

62L’Etat, les communautés et les régions ont saisi la portée des mécanismes de coopération. Peut-on cependant affirmer qu’ils ont été jusqu’à discipliner leur faculté de conclure des accords de coopération ? Une typologie des accords de coopération peut-elle être esquissée ?

63L’article 92bis § 1 de la loi spéciale du 8 août 1980 permet de répondre partiellement à cette question. En effet, il envisage trois catégories d’accords facultatifs, opérant ainsi une forme d’anticipation sur les nécessites futures de la coopération dans un Etat fédéral [43]. Les catégories retenues sont les suivantes : la création et la gestion conjointes de services et d’institutions communes, l’exercice conjoint de compétences propres et le développement d’initiatives en commun. Ces trois types d’accords font écho aux trois données majeures de tout Etat fédéral : le morcellement d’organismes à caractère national, la répartition des compétences entre les entités fédérées et la division des moyens d’action [44].

64La plupart des accords de coopération conclus s’inscrivent dans l’une de ces trois catégories.

La création et la gestion conjointes de services et d’institutions communes

65Le premier accord de coopération d’une certaine importance portant sur la création d’une institution commune disposant de la personnalité juridique a été conclu le 24 novembre 1989 entre l’exécutif de la Communauté française et l’exécutif de la Région wallonne. Cet accord institue les comités subrégionaux de l’emploi [45]. Les objectifs poursuivis par cette coopération sont de deux ordres : d’une part "de mettre en place un dispositif global susceptible de répondre efficacement aux problèmes posés par la coordination des offres de formation et par la liaison de celles-ci avec le monde économique" et d’autre part "d’optimaliser les moyens mis à la disposition des sous-régions dans une recherche d’efficacité institutionnelle et de traitement global du problème de l’Emploi, de la Formation, des liens entre l’Emploi et la Formation, ainsi que (…) des problèmes de l’insertion socio-professionnelle" [46]. Le préambule de l’accord de coopération définit les objectifs généraux des comités subrégionaux de l’emploi et de la formation en ces termes :

"1° devenir un lieu de coordination, de proposition et d’évaluation des diverses politiques et actions menées dans le domaine de la formation et de l’emploi au niveau de la sous-région (…) ;
2° viser à se positionner comme acteurs à part entière dans la politique de développement économique sous-régional (…) ;
3° devenir le lieu d’association des partenaires sociaux, des principaux opérateurs de formation et des secteurs professionnels pour développer entre eux les synergies nécessaires en matière de relation emploi-formation ".

67La technique des accords de coopération allège la procédure habituelle présidant à la création conjointe d’une institution par deux entités fédérées [47]. L’adoption d’un accord de coopération permet en effet de créer, par le biais d’un seul acte, une institution qui leur soit commune. Les accords de coopération sont négociés et conclus par les exécutifs régionaux et de communautés : il ne saurait donc s’y attacher les effets de la loi ou du décret, c’est-à-dire modifier l’ordonnancement législatif existant. C’est la raison pour laquelle seule l’approbation par la loi ou le décret, selon les cas, permet à cet accord de sortir ses effets [48]. Il en est ainsi de l’accord conclu le 24 novembre 1989 qui fut approuvé par deux décrets [49], l’un émanant du Conseil de la Communauté française, l’autre du Conseil régional wallon.

68Des accords de coopération conclus les 21 décembre 1989 et 27 décembre 1990 entre la Communauté française, la Communauté flamande, la Commission communautaire commune et la Communauté germanophone [50] ont prévu la création de la Commission intercommunautaire de contrôle des films.

69Le rôle qui était initialement dévolu à la Commission - qui succédait à une Commission instituée par l’arrêté royal du 27 avril 1939 - se limitait à assurer le passage de la compétence en matière de contrôle des films de la protection de la jeunesse du Ministère de la Justice vers les communautés [51]. Ce qui était, ou devait être provisoire s’est progressivement transformé en définitif : se sont ainsi succédés deux accords de coopération dont le deuxième a pour seul but de prolonger les effets du premier. Quelles sont les missions assumées par la Commission ? Il s’agit essentiellement d’accorder les autorisations prévues par la loi du 1er septembre 1920 interdisant l’entrée des salles de spectacle cinématographique aux mineurs âgés de moins de 16 ans. Cette interdiction ne s’applique toutefois pas aux établissements cinématographiques lorsqu’ils représentent exclusivement des films autorisés par la Commission. L’accord de coopération prévoit l’ensemble des modalités nécessaires au fonctionnement d’une commission administrative : composition [52], procédure, compétences, conditions de saisine et de délivrance des autorisations. Il va même au-delà des mesures d’exécution puisqu’il institue la Commission elle-même. On peut dès lors se demander si l’accord du 27 décembre 1990 ne devait pas faire l’objet d’une approbation par décret ou règlement dans le cas de la Commission communautaire commune [53] ? Le contenu de cet accord est-il seulement de nature réglementaire ou administrative [54] ? Le fait que l’accord ne fait que prolonger une commission administrative préexistante - puisqu’instituée par l’arrêté royal du 27 avril 1939 - et qu’il ne modifie pas l’ordonnancement législatif plaide en faveur de sa nature administrative. Toutefois, le Conseil des ministres a introduit un recours en annulation de cet accord devant le Conseil d’Etat pour violation des règles répartitrices de compétence.

70L’accord du 27 décembre 1990 a le mérite d’éclairer sur la durée des accords de coopération. Il est en effet fréquent qu’un accord ait une portée limitée dans le temps. Les circonstances qui ont présidé à la naissance d’un accord de coopération justifient parfois que ledit accord puisse sortir ses effets durant une période plus longue que celle convenue initialement. Dans ce cas-ci, comme le premier accord n’avait rien prévu quant à une prolongation éventuelle de ses effets, seule la conclusion d’un accord identique, affecté d’un autre terme, permettait d’obtenir la prorogation souhaitée. Une clause de reconduction tacite, assortie d’une faculté de dénonciation unilatérale, moyennant préavis, fut par contre introduite dans le second accord [55].

71Fallait-il ranger parmi les accords portant création et gestion conjointes d’institutions communes l’accord de coopération conclu le 17 novembre 1990 "relatif à l’exercice conjoint de compétences par la Communauté française et la Région wallonne" [56] ? Comme le rappelle le Conseil d’Etat [57], cet accord a en réalité un objet mixte : "l’institution commune exerce les compétences propres mises en commun". Il repose en effet sur la possibilité offerte, par l’article 9 de la loi spéciale du 8 août 1980, aux communautés et aux régions de créer des établissements dotés par décret de la personnalité juridique. L’article 9 ne précise toutefois pas s’il doit s’agir obligatoirement d’établissements exclusivement communautaires ou régionaux. La Communauté française et la Région wallonne ont décidé de créer un établissement commun par le biais d’un accord de coopération [58]. Ce dernier est néanmoins soumis à l’approbation des assemblées communautaire et régionale puisqu’il porte création d’un établissement doté de la personnalité juridique [59].

72L’accord de coopération du 17 novembre 1990 regroupe diverses matières. C’est ainsi qu’il confie à l’établissement qu’il crée le soin d’exercer les compétences relatives à la tutelle sur les CPAS, au tourisme et aux transports scolaires. N’était-ce cependant pas porter atteinte aux principes mêmes de la répartition des compétences entre les communautés et les régions ? L’objection a été examinée par la section de législation du Conseil d’Etat. Celle-ci s’est penchée sur l’étendue des délégations de compétences faites à l’établissement : "la délégation prévue à l’article 1 ne porte pas sur l’exercice du pouvoir réglementaire mais exclusivement sur l’exercice du pouvoir de prendre des décisions individuelles dans les trois matières qui y sont énumérées" [60]. L’essentiel des compétences de l’établissement passe donc par l’exercice d’une compétence d’avis qui ne saurait avoir pour conséquence de modifier des législations demeurées de la compétence nationale [61].

73L’accord de coopération conclu le 17 novembre 1990 est également intéressant par les frontières de la coopération qu’il permet de tracer. Ces frontières sont au nombre de deux. L’une, qui est intangible, est celle des règles répartitrices des compétences entre l’Etat, les communautés et les régions. L’autre, qui peut être franchie moyennant approbation, est celle du caractère strictement administratif et réglementaire des accords. Le contrôle du respect de cette double limite constituera l’essentiel du contentieux qui ne sera pas dévolu aux juridictions de coopération.

L’exercice conjoint de compétences propres

Le niveau communautaire

Les conséquences de te communautarisation de l’enseignement

74L’article 59bis § 2, 2° de la Constitution consacre, depuis la réforme de 1988, le principe du transfert aux communautés de l’enseignement. Ce transfert n’est pas sans conséquences au plan du personnel opérant dans ce secteur et au plan de la gestion des charges financières nécessaires à son fonctionnement. C’est précisément aux fins d’assurer la transition que l’Etat et les communautés ont ressenti la nécessité de conclure trois accords de coopération : le premier porte sur le transfert du personnel affecté au Fonds national de garantie des bâtiments scolaires [62] ; le deuxième a trait à la gestion administrative des charges du passé en matière d’enseignement [63] ; le troisième porte sur la gestion administrative de l’enseignement de la Communauté germanophone [64].

75Les réformes institutionnelles de 1970, 1980 et 1988 impliquaient l’organisation de services communautaires et régionaux qui soient à même d’exercer les compétences transférées aux communautés et aux régions [65]. Encore fallait-il faciliter les transferts de personnel et mettre en place des mécanismes qui permettent d’assurer la continuité du service public [66].

76Le régime du transfert du personnel des organismes d’intérêts publics repris en classes A et ? de la loi du 16 mars 1954 a été réglé par l’article 91bis de la loi spéciale du 8 août 1980 (cet article ne concerne que les fonds et les services d’inspection visés par la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation sur l’enseignement), par la loi du 28 décembre 1984 [67] et par la loi spéciale du 16 janvier 1989. Parmi ces organismes figure notamment le Fonds national de garantie pour les bâtiments scolaires, créé par la loi du 29 mai 1959 [68]. La disparition du Fonds, du fait de la communautarisation de l’enseignement, posait le problème de la gestion transitoire des dossiers du Fonds, ceux-ci constituant une "charge du passé". Comment gérer ces dossiers alors que le personnel du Fonds devait être, aux termes de l’article 91bis de la loi spéciale du 8 avril 1980 et de ses mesures d’exécution, transféré aux communautés ? Comment, en outre, assurer les missions dévolues au Fonds alors que les communautés n’avaient pas encore créé les organismes destinés à le remplacer ? Il s’avérait dès lors indispensable "que le Fonds dispose d’un personnel suffisant en nombre et en qualité pour, d’une part, remplir aussi longtemps que les Communautés n’en disposent pas autrement, celles de ses missions qui relèvent désormais des compétences des Communautés et, d’autre part, remplir les missions qui continuent à relever des compétences de l’Etat parce qu’elles se rapportent aux charges du passé que l’Etat est tenu de supporter en vertu de la loi spéciale du 16 janvier 1989 ou aux opérations de liquidation du Fonds" [69]. Il était aussi nécessaire, "de tenir compte de la situation particulière de la Communauté germanophone, tant en ce qui concerne les modifications futures de la loi régissant ses compétences et son financement qu’en ce qui concerne le personnel qui, jusqu’ici, gérait les dossiers qui la concernent alors que ce personnel sera transféré à la Communauté française" [70]. L’accord de coopération du 7 août 1989 organise une formule aux termes de laquelle les communautés s’engagent à prêter au Fonds le personnel de celui-ci lorsqu’il leur sera transféré et ce pour le temps nécessaire à la liquidation. Dans la solution retenue, l’Etat central continue à exercer ses compétences à l’égard du Fonds et les communautés peuvent exercer leur contrôle à l’égard du personnel du Fonds [71]. Il y a donc exercice conjoint de compétences propres.

77La transition entre l’Etat et les communautés pose également la question du règlement des charges du passé. Cette question fait l’objet de dispositions spécifiques dans la loi spéciale du 16 janvier 1989 [72]. Aux termes des articles 61 et 73 § 3 de la loi spéciale, l’exécution de certaines obligations nées avant le 1er janvier 1989 demeure à charge de l’Etat bien qu’elles concernent l’enseignement communautarisé. La problématique est semblable à celle du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires : le personnel administratif affecté à la préparation des dossiers relatifs à ces obligations fait l’objet d’un transfert aux exécutifs flamand et de la Communauté française. Il se crée donc un vide administratif quant à la gestion de ces dossiers, ce qui ne met plus l’Etat en mesure de faire face à ses obligations avec toute la diligence voulue [73]. La solution retenue par l’accord de coopération relatif à la gestion administrative des charges du passé en matière d’enseignement conclu le 7 août 1989 prévoit que les services de l’exécutif flamand et de l’exécutif de la Communauté française s’engagent uniquement à prendre toutes les mesures utiles pour que la gestion administrative des dossiers de l’Etat soit effectuée avec tout le soin et toute la diligence voulus [74]. La solution retenue pour faciliter les opérations de liquidation du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires n’était pas praticable. Les difficultés suscitées par la disparition du Fonds tenaient essentiellement à la nécessité d’assurer une continuité juridique entre un organisme existant mais appelé à disparaître et des organismes non encore créés mais voués à l’être [75]. La problématique relative aux charges du passé est toute autre. Il ne s’agit pas de gérer la succession dans le temps de deux personnes morales de droit public mais de rendre possible l’exercice de compétences dévolues à deux collectivités différentes et pour lesquelles seule l’une d’elles dispose du personnel administratif qualifié. Une mise à disposition temporaire de ce personnel aux services de l’Etat ne serait pas à même d’apporter une réponse au problème posé : elle ne ferait que déplacer les difficultés ressenties par l’Etat central vers les communautés qui, à leur tour, se verraient privées de ce même personnel.

78Le dernier accord de coopération conclu le 7 août 1989 est relatif à la gestion administrative de l’enseignement de la Communauté germanophone. Les données du problème sont les suivantes : d’une part, la matière de l’enseignement relève, pour ce qui la concerne, de la compétence de la Communauté germanophone [76] ; d’autre part la gestion administrative du personnel enseignant de la Communauté germanophone est assurée soit par des fonctionnaires nationaux francophones transférés, à ce titre, à l’exécutif de la Communauté française, soit par du personnel d’organismes d’intérêt public - tels le Fonds des bâtiments scolaires de l’Etat, le Fonds des bâtiments scolaires provinciaux et les Services d’inspection - transféré à la Communauté française. Comment assurer la gestion administrative de l’enseignement pendant la mise en place progressive des services administratifs de l’enseignement propres à la Communauté germanophone ? La solution retenue dans l’accord de coopération est de maintenir un quasi-statu-quo, en dépit du transfert de personnel, dans la gestion administrative de l’enseignement germanophone tant que la Communauté concernée ne sera pas à même d’en assumer la responsabilité. Il s’agit en fait d’assister et d’aider la Communauté germanophone dans la mise en œuvre et l’exercice des compétences qui lui ont été attribuées par la Constitution.

79La communautarisation de l’enseignement peut avoir des conséquences inattendues. Ainsi en est-il des questions réglées par l’accord de coopération conclu le 20 novembre 1990 entre l’Etat et les communautés [77] qui fait suite à une conséquence de l’arrêt rendu le 5 avril 1990 par la Cour de justice des Communautés européennes [78]. Cet arrêt fait droit à la demande de la Commission des Communautés européennes de constater qu’en adoptant l’article 2 de l’arrêté royal n°471 du 24 octobre 1986 réduisant de 50 % le traitement d’attente ou la subvention-traitement octroyée aux membres du personnel de l’enseignement détachés auprès des écoles européennes, dans des conditions imposant au budget de la Communauté européenne une charge supplémentaire, la Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5 du Traité de Rome. En effet, le statut de l’école européenne s’insère dans un ensemble d’accords par lesquels les Etats membres collaborent en vue d’assurer un bon fonctionnement des institutions communautaires. Dans le cas d’espèce, la Cour déplore l’adoption, par la Belgique, d’une mesure qui, en visant le statut pécuniaire des enseignants de l’école européenne, a pour effet de porter atteinte au système de fonctionnement de la Communauté européenne et au mode de répartition des charges entre Etats membres [79]. La Cour de justice rappelle sa jurisprudence constante aux termes de laquelle un Etat membre ne saurait exciper de son ordre juridique interne pour justifier le non respect des obligations nées du droit communautaire [80]. Comment organiser sans heurts le respect des normes communautaires par les entités fédérées alors que celles-ci ne sont pas, comme telles, parties au Traité de Rome ? La solution retenue à la suite de l’arrêt du 5 avril 1990 ne manque pas d’originalité. Décidant d’exercer conjointement leurs compétences respectives [81], l’Etat et les communautés ont conclu un accord de coopération en vue d’assurer la mise en conformité du droit belge.

80L’objectif poursuivi par l’accord de coopération du 30 novembre 1990 de faire rapporter par les communautés les dispositions nationales condamnées par la Cour de justice, laisse entrevoir les limites d’un accord de coopération. Le domaine de la coopération, tel que défini par l’article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980, ne vise que la coopération entre les exécutifs. La conclusion d’un accord de coopération ne pourrait pas sceller l’engagement de voter un texte légal, décrétal ou ordonnantiel précis, ce que postule néanmoins une pleine et correcte exécution de l’arrêt rendu le 5 avril 1990 [82]. On comprend dès lors mieux la raison pour laquelle l’article 1er de l’accord de coopération du 30 novembre 1990 adopte une solution inédite en disposant que "l’Exécutif de la Communauté française, l’Exécutif flamand et l’Exécutif de la Communauté germanophone s’engagent à s’efforcer de faire rapporter par décret l’article 2 de l’arrêté royal n° 471 du 24 octore 1986". La formulation prend soin de définir l’engagement des communautés comme étant une obligation de moyen et non de résultat.

La gestion des matières culturelles

81En matière culturelle, un accord de coopération conclu le 19 janvier 1990 entre l’Etat et les Communautés française et flamande règle la question de la répartition des crédits octroyés aux producteurs de films [83]. La clé de répartition adoptée reprend celle appliquée lors de la communautarisation de l’aide à l’industrie cinématographique [84]. Le critère de répartition permettant de distinguer les films francophones des films néerlandophones n’est pas, quant à lui, sans rappeler la solution retenue pour les institutions culturelles situées dans la Région de Bruxelles-capitale. Il s’agit en effet d’opérer un rattachement à l’une ou à l’autre des communautés en utilisant un certain nombre d’indices parmi lesquels figure l’octroi d’une aide sélective par l’une ou l’autre communauté, un accord ponctuel entre communautés étant néanmoins requis pour les films dont le rattachement s’avère plus malaisé. C’est l’objet de l’accord de coopération du 19 janvier 1990.

82Cet accord de coopération définit aussi le régime de fonctionnement transitoire de la Commission du film et de la gestion administrative des dossiers. La solution retenue est de confier au Ministère des Affaires économiques le soin d’assurer cette double transition.

Les structures d’aide aux personnes âgées

83L’Etat et la Communauté flamande ont conclu, le 31 juillet 1990, un accord de coopération relatif à l’intervention de l’Inspection des services d’incendie, dans la procédure d’agrément des structures pour personnes âgées [85]. Cet accord est la conséquence indirecte d’un contentieux constitutionnel dénoué par la Cour d’arbitrage.

84En date du 14 octobre 1985, le Conseil régional wallon adopte un décret relatif à la sécurité contre l’incendie dans les logements [86]. Ce décret sera par la suite porté devant la Cour d’arbitrage à l’initiative du Conseil des ministres, pour violation des règles de répartition de compétences établies en la matière par la Constitution ou les lois portées en vertu de celle-ci. Par un arrêt du 10 mars 1988 [87], la Cour d’arbitrage annule le décret, tout en précisant que : "Si l’autorité nationale est compétente pour édicter des normes de base, à savoir des normes qui sont communes à une catégorie de constructions sans que soit prise en compte leur destination, les Communautés sont compétentes pour régler les aspects de sécurité qui sont spécifiques aux établissements destinés aux personnes âgées, c’est-à-dire pour adapter et compléter les normes nationales de base, sans mettre celles-ci en péril".

85C’est en s’autorisant de cet arrêt que l’exécutif flamand adopte, le 15 mars 1989, un arrêté fixant les conditions spécifiques de sécurité auxquelles les résidences-services, les complexes résidentiels proposant des services et les maisons de repos doivent répondre en vue de leur agrément. Il est cependant incontestable que l’intervention de l’Inspection des services d’incendie dans ce cadre précis ne pouvait se faire en dehors des compétences demeurées nationales. L’accord de coopération du 31 juillet 1990 prévoit dès lors une intervention fonctionnelle de l’Inspection des services d’incendie au profit de la Communauté, cela sans préjudice de l’autorité hiérarchique exercée par l’Etat sur les inspecteurs.

Le niveau régional

Les conséquences de la régionalisation des travaux publics et du transport

Le sort réservé à la Régie des voies aériennes

86Parmi les compétences transférées aux régions aux termes de l’article 6 de la loi spéciale du 8 août 1980, il y a lieu de mentionner les compétences en matière d’équipement et d’exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l’exception de l’aéroport de Bruxelles-national. Ce transfert de compétence a des répercussions sur l’étendue des missions confiées à la Régie des voies aériennes puisque celle-ci est chargée de "construire, d’aménager, d’entretenir et d’exploiter les aéroports et leurs dépendances, ainsi que d’assurer la sécurité de la navigation aérienne " [88], missions désormais régionalisées en grande partie. La Régie des voies aériennes continue à assumer, sans l’intervention des régions, le maintien de la sécurité de la navigation aérienne et, de manière indirecte, la gestion de l’aéroport de Bruxelles-national [89].

87Le partage des missions confiées à la Régie entre les régions et l’Etat pose un ensemble de difficultés pratiques, liées tant à la gestion du personnel de la Régie qu’à celle de ses biens propres. La conclusion d’un accord de coopération est intervenue le 30 novembre 1989 [90] pour résoudre ces difficultés.

88Le premier point de l’accord concerne le transfert du patrimoine des aéroports et aérodromes ainsi que la reprise des contrats et conventions en cours qui s’y rapportent. Dans l’attente de la loi qui devra régler ces questions [91], il est convenu que la Régie continuera à percevoir les recettes et à payer les dépenses pour compte des régions. Toutefois, il est également stipulé, conformément à l’article 75 § 4 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 [92], que les pertes accusées par ces aéroports resteront à charge de la Régie des voies aériennes [93] pendant une période de trois ans prenant cours le 1er janvier 1989 (date de l’entrée en vigueur de la loi spéciale du 16 janvier 1989). Du reste, la Régie des voies aériennes s’engage, toujours en vertu de l’article 75 de la loi spéciale du 16 janvier 1989, à octroyer à chaque région concernée un crédit d’investissement de BEF 150 millions afin d’assurer l’exploitation de leurs aéroports dans de bonnes conditions.

89Le deuxième point concerne les modalités du transfert du personnel de la Régie des voies aériennes aux régions. Ce transfert ne doit pas entraver l’exercice des missions demeurées nationales tout en permettant aux régions de remplir les missions qui leur sont confiées par la loi spéciale du 8 août 1980. L’accord de coopération du 30 novembre 1989 opère une distinction entre le personnel d’exploitation et le personnel administratif employé par la Régie des voies aériennes. Pour le personnel d’exploitation, il est prévu que les compétences régionales pourront être exercées avec un effectif réduit et que le personnel excédentaire sera réaffecté au sein même de la Régie des voies aériennes [94] ; l’objectif est d’ajuster au mieux le personnel transfère aux régions : si, durant la période allant du 1er janvier 1989 au 31 décembre 1991, l’une des régions estime que l’effectif transféré peut être réduit ou doit être accru, il pourra être convenu avec la Régie des voies aériennes que le personnel en surnombre sera repris par cet organisme ou que des agents supplémentaires seront transférés. En ce qui concerne le personnel administratif, les régions pourront convenir avec la Régie des voies aériennes du transfert, par région, d’une cellule administrative composée d’environ sept personnes [95]. Tant l’Etat que les régions ont entendu privilégier un régime de transfert souple. La mise en œuvre d’un tel régime suppose toutefois une certaine coopération venant du personnel lui-même et l’acceptation d’une mobilité temporairement accrue.

90Le troisième point concerne l’appui logistique qui sera apporté par la Régie des voies aériennes aux régions. Il a ainsi été convenu qu’"au cas et aussi longtemps qu’elles l’estiment nécessaire, les Régions pourront faire appel gratuitement à l’assistance des services centraux de la Régie des Voies aériennes dans le domaine de l’application des normes et recommandations internationales en matière d’aviation civile. Le cas échéant, la Régie des Voies aériennes est également disposée à accorder aux Régions, à prix coûtant, toute assistance technique qu’elles demanderaient, par exemple dans le domaine du balisage des pistes d’atterrissage, de la lutte contre le gel, etc.".

91L’accord de coopération relatif à la Régie des voies aériennes apporte une solution aux difficultés suscitées par l’exercice conjoint de compétences relevant tantôt de l’Etat central, tantôt des régions ; elle a été rendue possible par le caractère spécialisé et le nombre réduit du personnel employé par la Régie des voies aériennes et par la subsistance, au niveau des missions confiées à la Régie, d’un ancrage national empêchant tout morcellement de cet organisme.

La répartition et la destination des biens immeubles liés à l’extension du complexe des Communautés européennes et des locaux du Ministère des Affaires étrangères

92Aux termes de l’article 6 § 1, X, § 3, 5° de la loi spéciale du 8 août 1980, l’Etat et les régions concernées sont tenus de se concerter pour la réalisation des travaux en faveur des institutions internationales et européennes. En outre, l’article 43 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 prévoit la création d’un comité de coopération qui délibère, selon la procédure du consensus, des initiatives que peuvent prendre en commun l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale en vue de favoriser et de promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles [96]. La forme que peuvent prendre ces initiatives communes n’est nullement définie. C’est dans ces perspectives qu’a été conclu le 9 mars 1990 un accord de coopération entre l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale et qui a trait à l’extension du complexe des Communautés européennes [97].

93L’Etat belge avait conclu, avec les Communautés européennes en date du 26 février 1985, une convention relative à la réalisation du complexe de bâtiments destinés au Conseil et à ses services. Ces travaux d’infrastructure ont ensuite fait l’objet d’une convention passée le 5 juin 1987 entre le ministre des Travaux publics et les secrétaires d’Etat à la Région bruxelloise. Cette convention fut enfin complétée par un protocole d’accord du 9 mai 1989 conclu entre l’Etat belge et l’exécutif de la Région de Bruxelles-capitale, relatif aux travaux à réaliser en faveur des institutions européennes sur le territoire de la Région de Bruxelles-capitale. Le respect des engagements pris par l’Etat à l’égard des Communautés européennes risquait d’être compromis par l’application de la loi spéciale de financement du 12 janvier 1989. En effet, l’article 57 § 2 de cette loi dispose que les biens meubles et immeubles de l’Etat, tant du domaine public que du domaine privé, qui relèvent des compétences des régions sont transférés sans indemnité aux régions. Le transfert global et automatique des biens immeubles de l’Etat à la Région de Bruxelles-capitale revenait à priver l’Etat de l’assise foncière nécessaire à l’édification des nouveaux bâtiments du Conseil des Communautés européennes [98] alors que l’article 6 § 1 X, § 3, 5° de la loi spéciale du 8 août 1980 impose une concertation entre l’Etat et la région en matière de travaux relatifs aux institutions européennes. Agissant en l’absence de conflit d’intérêts déclaré [99], le Comité de concertation décida, le 6 février 1990, des catégories de biens tombant sous l’application de l’article 57 § 2 de la loi spéciale du 16 janvier 1989. Il fut tenu compte, à cette occasion, des engagements immobiliers pris par l’Etat à l’égard des Communautés européennes en faisant échapper certains biens immeubles au transfert organisé par cet article.

94L’accord de coopération du 9 mars 1990 détermine les biens immobiliers qui deviennent propriété de l’Etat [100], fixe la destination des parcelles concernées ainsi que le planning et les modalités de réalisation des travaux y afférents [101]. Il règle également la question de la répartition des charges de financement du projet immobilier et du contrôle de sa correcte exécution par l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale. La participation de la Région de Bruxelles-capitale à la réalisation de ce projet ne s’est pas faite sans contreparties : d’une part, elle bénéficie d’un droit de superficie pour certains immeubles [102] ; d’autre part, la propriété des infrastructures routières et des aménagements de surface lui sera transfère dès leur réception provisoire [103]. En revanche, la région s’engage à délivrer les permis de bâtir nécessaires à l’accomplissement des travaux, ce qui, au plan des principes du droit administratif, n’est pas à l’abri de toute critique [104].

95L’accord de coopération conclu le 23 mars 1990 entre l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale se situe dans la lignée de l’accord relatif à l’extension du complexe des Communautés européennes [105]. Il a trait à la réalisation d’un projet immobilier d’envergure, à savoir la construction et l’aménagement des nouveaux locaux du Ministère des Affaires étrangères [106].

96Une des spécificités de l’accord du 23 mars 1990 réside dans la personnalité même des contractants. L’intervention de l’Etat en tant que contractant masque partiellement le rôle joué par un organisme d’intérêt public qui n’est et ne saurait être partie à un accord de coopération [107], la Régie des bâtiments qui est maître d’ouvrage des immeubles à construire et propriétaire des terrains sur lesquels ils seront érigés. Abstraction faite de la question de la conformité à la ratio legis de l’article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980, l’accord de coopération conclu le 23 mars 1990 présente une difficulté majeure : celui de ne pouvoir avoir force contraignante à l’égard d’un organisme dont la contribution s’avère indispensable à la correcte exécution de l’accord.

La restructuration de l’administration des Travaux publics

97Le transfert aux régions des compétences relatives aux travaux publics ne s’est pas fait en totalité. L’Etat reste compétent pour régler l’ensemble des matières qui ne sont pas expressément transférées aux régions par l’article 6 § 1 X de la loi spéciale du 8 août 1980 [108]. Cet émiettement des compétences nécessite une répartition des agents travaillant au sein du Ministère des Travaux publics entre l’Etat et les régions concernées [109]. Semblable répartition n’est cependant pas toujours aisée : ainsi pour les services aux effectifs réduits et spécialisés, comme ceux de la Direction de la comptabilité.

98Un accord de coopération relatif au fonctionnement de la Direction de la comptabilité du Ministère des Travaux publics a été conclu le 23 mars 1990 [110]. Les missions dévolues à cette direction [111] ne permettaient pas la création, à brève échéance, de services régionaux composés de nouveaux fonctionnaires. C’est la raison pour laquelle la Direction de la comptabilité du Ministère des Travaux publics continue à assumer les missions qui étaient les siennes antérieurement à la régionalisation et qui incombent à présent aux régions. Ce service rendu aux régions s’accompagne de contreparties financières [112].

99Le mécanisme de résolution des conflits suscités par l’exécution de l’accord de coopération du 23 mars 1990 mérite quelque attention. L’article 14 de l’accord dispose : "En vue d’évaluer la situation et/ou de résoudre les conflits d’intérêts éventuels et afin de rendre les avis prévus par le présent accord, il est créé un comité de coordination dont les membres sont désignés par les coopérants. Ce comité de coordination se réunira une fois par mois et à la demande des coopérants, à la Direction de la Comptabilité". Quel est le statut de ce comité de coordination ? S’agit-il d’une juridiction de coopération ou d’un organe de concertation ? L’étendue des missions dévolues au comité de coordination (évaluer la situation aménagée par l’accord de coopération, résoudre les conflits d’intérêts) s’écarte du rôle dévolu aux juridictions de coopération, à savoir trancher les litiges entre les parties contractantes nés de l’interprétation ou de l’exécution des accords de coopération. La résolution des conflits d’intérêts dépasse ce cadre contractuel [113]. Les missions du comité de coordination permettent de considérer celui-ci sous les traits d’un Comité de concertation ad hoc, tant il est vrai que les règles relatives au Comité de concertation ne sont pas applicables aux accords de coopération [114]. Ensuite, les juridictions de coopération ne peuvent être organisées que conformément à la loi, en l’occurrence la loi du 23 janvier 1989. L’organisation minimale du comité de coordination prévue par l’article 14 de l’accord du 23 mars 1990 [115] et l’absence de référence à la loi du 23 janvier 1989 ne permettent pas d’affirmer qu’il s’agit d’une juridiction organisée par la loi. Enfin, le mode de fonctionnement du comité de coordination repose sur la tenue de réunions périodiques [116]. Ce mode de fonctionnement trahit l’absence de possibilité de saisine contentieuse du comité, saisine pourtant indispensable dans la perspective juridictionnelle.

100La création d’un comité de coordination vient s’ajouter aux autres modes de prévention des conflits d’intérêts. Ce comité, en tant qu’instrument de prévention des conflits, ne manque toutefois pas d’originalité puisque sa création résulte d’un accord de coopération qui, lui-même, participe étroitement à la prévention des conflits d’intérêts. Il s’agit, en quelque sorte, pour un accord de coopération de couvrir les hypothèses de conflits d’intérêts vis-à-vis desquelles l’accord ne prend pas explicitement position. Toutefois, les décisions prises par le comité de coordination ne sont juridiquement pas contraignantes, à l’inverse des décisions rendues par les juridictions de coopération.

101Le cas du Service de topographie et de photogrammétrie, de l’imprimerie et la section de photographie, de la bibliothèque, la photothèque et la cartothèque du Ministère des Travaux publics, identique à celui de la Direction de la comptabilité, a donné lieu à la conclusion, en date du 1er avril 1990, d’un accord de coopération en vue d’assurer la continuité de l’action administrative, en dépit des effets de la régionalisation et du personnel réduit affecté à ce service [117]. Cet accord reprend pour l’essentiel les dispositions de l’accord conclu le 23 mars 1990. A la différence de celui-ci, il n’est pas prévu de créer un comité de coordination ayant pour mission de résoudre les conflits d’intérêts. L’incidence réelle de l’accord de coopération du 1er avril 1990 sur les liens existant entre les coopérants n’était vraisemblablement pas de nature à justifier la création d’un tel comité.

102L’accord de coopération conclu le 9 avril 1990 entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale, relatif à la gestion administrative des dossiers litigieux en matière de travaux publics [118], se situe dans la même perspective que les accords des 23 mars et 1er avril 1990. Cet accord porte essentiellement sur l’organisation du Service juridique des marchés et du Service du contentieux général. L’objectif poursuivi par l’accord du 9 avril 1990 est double : d’une part "permettre à ces services de subsister encore pendant une certaine période en vue d’assurer le traitement, le partage et le transfert des dossiers", litigieux ou non, dont la gestion incombe aux régions ; d’autre part "remplir les missions qui continuent à relever des compétences de l’Etat parce qu’elles se rapportent notamment aux charges du passé qu’il est tenu de supporter en vertu de la loi spéciale du 16 janvier 1989 et aux opérations de liquidation future du Fonds des Routes" [119]. La portée de l’accord est transitoire et vise à couvrir la période nécessaire à la constitution des services régionaux compétents en matière de travaux publics. L’accord prévoit la mise en place d’un comité de coordination similaire au comité instauré par l’accord de coopération du 23 mars 1990.

103Un autre accord de coopération, conclu le 9 avril 1990 [120], se situe dans la perspective esquissée par les trois précédents, à savoir l’aménagement des mutations engendrées par la régionalisation au niveau du Ministère des Travaux publics et, plus spécialement, les transferts de personnel qui s’ensuivent [121]. La raison d’être de cet accord n’est pas étrangère à la bonne fin des accords conclus en vue d’assurer la continuité des services du Ministère des Travaux publics. Le constat opéré par cet accord repose sur la nécessité d’assurer la correcte exécution de ces accords de transfert par le biais du pouvoir hiérarchique [122]. A cette fin, l’accord prévoit, en son article premier, la création d’un collège d’accompagnement. La mission essentielle de ce collège est d’exercer le "pouvoir hiérarchique nécessaire à l’exécution correcte des accords de coopération qui ont été ou qui seront conclus pour des services qui ressortissaient ou qui ressortissent encore partiellement du Ministère national des Travaux publics". Le collège a en outre reçu pour missions de répartir et d’organiser le suivi des dossiers en cours et, de manière plus générale, de remplir les tâches que la Conférence interministérielle pour les Communications et l’Infrastructure lui confiera [123].

104Ne fallait-il pas ranger le collège d’accompagnement parmi les institutions communes dont la création et la gestion sont conjointes ? La réponse à donner à cette question dépend essentiellement de la conception que l’on se fait du terme "institution". Si l’on considère celui-ci sous l’angle de la durée, le collège d’accompagnement n’est pas, à proprement parler, une institution puisque sa mission est définie de manière temporaire [124]. En revanche, si l’on envisage ce collège sous l’angle de l’organisation, une conclusion inverse peut être tirée : le collège d’accompagnement présente toutes les caractéristiques de la structure institutionnelle [125]. Cependant la création et la gestion conjointes d’une institution commune ne peut se concevoir que difficilement en matière de gestion transitoire de dossiers administratifs. La création d’un collège d’accompagnement se comprend mieux en tant qu’accessoire de la régionalisation du Ministère des Travaux publics qu’en tant qu’initiative autonome et durable.

105Par certains aspects, le collège d’accompagnement se révèle être proche des comités de coordination. Son rôle en matière de prévention des conflits d’intérêts n’est pas négligeable puisqu’il peut être chargé de toute mission qui lui aura été confiée par la Conférence interministérielle pour les Communications et l’Infrastructure. Ce rôle dépasse le cadre proprement dit des accords de coopération pour concerner la problématique de la restructuration du Ministère des Travaux publics.

106L’accord de coopération du 9 avril 1990 suscite enfin des interrogations sur la légalité de certains engagements pris par la Région de Bruxelles-capitale en matière d’urbanisme. On peut se demander, malgré les réserves prudentes formulées par l’article 12 de l’accord [126], s’il est juridiquement défendable d’affirmer que la Région s’engage à octoyer les permis de bâtir nécessaires à la réalisation du projet, avant même d’avoir pu en apprécier la teneur ?

Le développement d’initiatives en commun

L’environnement

107La matière de l’environnement constitue l’un des "blocs de compétences" conférés aux régions aux termes de la loi spéciale du 8 août 1980 modifiée par celle du 8 août 1988. Ce transfert de compétences n’est cependant pas exempt d’exceptions (notamment la matière des flux transfrontaliers de déchets restée nationale) qui ont souvent trait aux engagements internationaux pris par la Belgique dans ce domaine. C’est dans ce cadre que doit être inséré l’accord de coopération conclu le 12 juin 1990 entre l’Etat et la Région flamande et dont le but est de protéger la mer du Nord contre les effets négatifs sur l’environnement des déversements de déblais de dragage [127]. L’Etat belge est lié par les dispositions de la Convention d’Oslo du 15 février 1972 relative à la prévention de la pollution marine par les opérations d’immersions effectuées par les navires et les aéronefs [128]. Il appartenait aux autorités belges de mettre en place un régime juridique de nature à réduire, voire de supprimer, les nuisances occasionnées par les opérations de dragage de l’Escaut. Cette entreprise se heurtait néanmoins à la division des compétences : si l’Etat belge demeure compétent pour la protection de l’environnement dans les eaux territoriales et le plateau continental, en revanche seule la Région flamande est habilitée à régler les opérations de dragage de l’Escaut [129].

108Une initiative commune s’imposait d’autant plus que, pour sa part, la Région flamande se voyait contrainte de déverser dans les eaux de la mer du Nord d’importantes quantités de déblais de dragage, dragage indispensable pour préserver les accès à la mer des ports maritimes et la profondeur des ports côtiers flamands. La nécessité de trouver un équilibre entre la sauvegarde de l’écosystème marin et la défense des intérêts économiques portuaires justifiait à elle seule la conclusion d’un accord de coopération. La logique de l’accord ne pouvait être que préventive [130]. L’ensemble des mesures consacrées dans l’accord du 12 juin 1990 est en effet inspiré par la volonté de prévenir les difficultés d’application de la Convention d’Oslo. Parmi ces mesures, on retiendra la création d’un groupe de travail officiel ayant pour mission d’assurer l’exécution de la Convention d’Oslo par la formulation de propositions soumises à l’approbation des exécutifs concernés [131].

La santé

109Dans deux accords de coopération conclus le 6 novembre 1990 [132], les Communautés française, flamande et germanophone ont abordé la politique de la santé sous certains aspects. Le premier de ces aspects a trait à la prévention des problèmes liés à l’alcool et à la drogue. Les communautés ont ainsi défini les objectifs qu’elles entendent atteindre dans ce domaine [133]. Elles ont également constitué une Commission de coordination, laquelle regroupe, entre autres, les représentants des organismes de concertation de chaque communauté [134]. Le second de ces aspects concerne la pratique sportive. La méthode adoptée est analogue à celle deployée par l’accord relatif aux problèmes liés à l’alcool et la drogue. Il est créé un groupe de travail dont la mission se résume à poursuivre les objectifs définis dans l’accord de coopération, à savoir un meilleur contrôle médical de la pratique sportive en compétition, sans tenir compte des particularismes communautaires.

La politique scientifique

110L’article 6bis de la loi spéciale du 8 août 1980 dispose que l’État, les communautés et les régions sont compétents pour la recherche scientifique se rapportant aux matières qui sont de leurs compétences, y compris la recherche concernant les mêmes matières dans le cadre ou en exécution d’accords ou d’actes internationaux ou supranationaux. En outre, l’État central peut intervenir dans les domaines communautaires et régionaux lorsqu’il y va du respect d’accords internationaux pris par la Belgique ou de la mise en œuvre d’actions ou de programmes à caractère national. Il est en outre prévu une concertation entre l’État, les communautés et les régions en vue d’ameliorer la qualité de la politique scientifique.

111Il faut relever à cet égard que parmi les quinze conférences interministérielles créées les 9 mai et 13 juin 1989 par le Comité de concertation figure une conférence de la politique scientifique, par rapport à laquelle se situe l’accord de coopération conclu le 1er février 1991 par l’État, les communautés et les régions [135]. A l’image du Comité de concertation, une conférence interministérielle peut constituer ses propres groupes de travail [136]. L’accord de coopération du 1er février 1991 crée dans cette perspective deux commissions, l’une chargée de la coopération internationale, l’autre de la coopération fédérale au sein de la politique scientifique. Ces deux commissions sont chargées de fournir un cadre institutionnel au mécanisme de concertation prévu à l’article 6bis § 3 de la loi spéciale du 8 août 1980 et d’assurer la gestion administrative dans leurs domaines respectifs. L’accord du 1er février 1991 se montre toutefois prudent : s’il va jusqu’à reconnaître aux commissions un pouvoir de décision, il veille cependant à ce que les règles de répartition des compétences ne soient jamais méconnues et que la conférence interministérielle conserve un pouvoir du dernier mot [137].

112Cet accord a été complété par un autre relatif à l’association de la Commission communautaire commune, des communautés et des régions aux activités des Communautés européennes en matière de politique scientifique et à l’organisation au plan interne d’activités connexes [138]. De manière plus précise encore, l’accord vise les activités des Communautés européennes auxquelles la Belgique participe en raison de sa qualité d’Etat membre et la diffusion d’informations destinées à faciliter la participation d’organismes belges à ces mêmes manifestations [139]. Cette collaboration entre l’Etat et les entités fédérées s’étend également au co-financement de projets européens.

113Cet accord d’association n’est pas étranger à la problématique des relations extérieures des communautés et des régions. L’accord prévoit la création de groupes de concertation et l’inclusion, dans les délégations belges auprès des organes européens de la politique scientifique, de représentants des communautés et des régions, même si la position de ces délégations ne peut s’exprimer que par la voix du représentant national [140]. L’accès international ainsi octroyé aux entités fédérées demeure toutefois immédiat [141] et circonscrit. R. Ergec posait la question : "Ne peut-on aller plus loin, en incluant, dans la délégation belge, les représentants des communautés ou des régions lorsque les discussions portent sur les matières de leur compétence ?" [142] L’accord de coopération relatif à l’association des communautés et des régions en matière de politique scientifique européenne permet de répondre par l’affirmative.

114Un accord de coopération concernant le financement des centres collectifs, conclu le 8 mars 1991 entre l’Etat et les régions [143], se situe, au plan financier, dans le droit fil de l’article 6bis de la loi spéciale du 8 août 1980. S’il est exact que les compétences en matière de politique scientifique sont partagées entre l’Etat, les communautés et les régions, il en va ipso facto de même pour les crédits affectés à la politique scientifique. Ces crédits étant peu importants, leur utilisation rationnelle apparaît indispensable. L’accord du 8 mars 1991 prévoit une meilleure circulation de l’information relative aux projets scientifiques en cours et pour lesquels des subsides publics ou privés ont déjà été octroyés. Le champ d’application de l’accord du 8 mars 1991 a toutefois été limité aux centres de recherches collectives qui drainent le plus grand nombre de subsides [144]. Le but est d’éviter les doubles emplois en matière de subventions et d’harmoniser les initiatives en matière de politique scientifique.

Notes

[1]
Voir A. Alen, P. Peteers, België op Zoek naar een coöperatief federaal Staatsmodel. Over de Samenwerking tussen de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten na de derde Staatshervorming, TBP, 1989, p. 351 ; T. de Wilde d’Estmael, Les accords de coopération comme mécanisme de prévention et de solution des conflits. Présentation de la nouveauté institutionnelle, Les conflits d’intérêts - Quelle solution pour la Belgique de demain ?, Journées d’études des 30 et 31 janvier 1990, la Charte, Faculté de droit de Namur, 1990, pp. 92 et ss.
[2]
Il a néanmoins été fait usage de cette technique. Voir l’accord du 21 juin 1984, approuvé par le décret du Conseil de la Communauté germanophone du 26 juin 1985, Moniteur belge, 30 juillet 1985 et par le décret du Conseil de la Communauté française du 29 avril 1985, Moniteur belge, 22 juin 1985, et l’accord du 22 mai 1985, approuvé par le décret du Conseil de la Communauté germanophone du 26 juin 1985, Moniteur belge, 22 octobre 1985 et par le décret du Conseil de la Communauté flamande du 28 juin 1985, Moniteur belge, 23 octobre 1985.
[3]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 96.
[4]
Doc. parl., Sénat, n° 627/10 (1979-1988), pp. 134 et ss. On peut s’interroger sur l’intérêt d’une réunion commune des Conseils qui, en raison du double mandat, consiste, en réalité, en une réunion du Conseil de la Communauté française. En effet, si une réunion commune des Conseils de la Communauté française et de la Région wallonne permettrait d’aborder des matières mixtes ou communes, l’absence de normes juridiques communes priverait cette technique de tout intérêt pratique.
[5]
L’intention du législateur agissant dans les conditions de majorité spéciale était de permettre une coopération multilatérale entre l’Etat, toutes les régions et toutes les communautés. Dans cet esprit, l’article 42 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises a prévu que le titre IVbis de la loi spéciale du 8 août 1988 - qui comprend l’article 92bis - s’applique à la Région de Bruxelles-capitale. Toutefois, la loi du 31 décembre 1983 relative à la Communauté germanophone n’a pas encore été adaptée en ce sens. L’article 92bis § 1er n’est donc pas applicable à cette Communauté. Le gouvernement a cependant déposé un projet de loi devant le Sénat qui est notamment destiné à rendre les articles 92bis § 1er et 6 et 92ter nouveaux de la loi spéciale du 8 août 1988 applicables à la Communauté germanophone. Voir Doc. parl., Sénat, n°927/1 (1989-1990), p. 9. En pratique, cette Communauté participe déjà pleinement au processus de négociation et de passation des accords de coopération : voir l’accord de coopération entre l’Etat, la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone relatif au personnel du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires, Moniteur belge, 5 octobre 1989 et l’accord de coopération entre la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone portant création, composition et règlement de fonctionnement de la Commission intercommunautaire de contrôle des films, Moniteur belge, 20 mars 1990. Sur la coopération interne à un Etat fédéral en droit comparé, voir R. Ergec, Le droit international et les conflits au sein de l’Etat fédéral, RDIDC, 1987, pp. 333 et ss.
[6]
Doc. parl., Chambre, n° 516/1 (SE 1988), pp. 51 et ss. L’attention de la section de législation du Conseil d’Etat avait été attirée sur cette question par le fait que l’expose des motifs de l’avant-projet de loi relevait que les mécanismes de coopération "peuvent déroger au principe de la répartition exclusive des compétences, à condition toutefois qu’ils aient été approuves par les assemblées législatives compétences".
[7]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 105.
[8]
Voir notamment les articles 5 § 2 et 3 et 6, § 2 à 6 de la loi spéciale du 8 août 1988. Pour une énumération complète de ces diverses procédures, voir M. Lejeune, Les mécanismes de prévention des conflits d’intérêts, Les conflits d’intérêts, 1990, pp. 9 et ss. Cet auteur a relevé près d’une centaine de dispositions instituant de tels mécanismes ; voir également A. Alen, P. Peteers, op. cit., pp. 343 et ss. et C. Neuvens, La coopération belgo-belge, Journal des tribunaux, 1989, pp. 561 et ss.
[9]
Doc. parl, Chambre, n° 516/1 (SE 1988), pp. 28 et 43 ; Doc. parl., Chambre, n° 653/1, (SE 1988-1989), p. 57.
[10]
Article 33 nouveau de la loi ordinaire du 9 août 1980 inséré par la loi spéciale du 8 août 1988.
[11]
Voir A. Alen, P. Peteers, op. cit., pp. 363 et ss. ; A. Alen, De Samenwerking tussen de federale Staat en de Deelstaten, RW, 1990, pp. 1.309 et ss. ; T de Wilde d’Estmael, op. cit., pp. 90 et ss. ; T. de Wilde d’Estmael, Les accords de coopération entre l’Etat, les communautés et les régions, Revue régionale de droit, 1989, pp. 431 et ss. ; R. Ergec, La réforme de l’Etat et la coopération, Dossiers Coudenberg, 1988, n° 2 ; P. Klein, Un aspect du fédéralisme coopératif horizontal : les accords de coopération entre entités fédérées, Centre d’études du fédéralisme, 1990 ; L. le Hardy de Beaulieu, Les accords de coopération comme mécanisme de prévention et de solution des conflits. Portée juridique et résolution juridictionnelle des différends, Les conflits d’intérêts, 1990, pp. 123 et ss.
[12]
Doc. parl., Chambre n°635/1 (1988-1989), p. 48.
[13]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., pp. 111 et ss. On peut relever, à cet égard, qu’à l’initiative du ministre de la Justice, l’Etat belge a saisi le Conseil d’Etat d’un recours en annulation contre l’accord de coopération du 7 février 1990 créant une Commission intercommunautaire de contrôle des films.
[14]
L. le Hardy de Beaulieu, op.cit., p. 137.
[15]
Doc. Conseil régional wallon, (1989-1990), 126 ; Doc. Conseil de la Communauté française, 97 (1939-1990). Il s’agit d’avis que la section de législation du Conseil d’Etat a donnés à propos des projets de décrets d’approbation du Conseil de la Communauté française et du Conseil régional wallon de l’accord de coopération relatifs à la création de comités subrégionaux de l’emploi et de la formation.
[16]
Doc. parl., Sénat, n° 485/2 (SE 1988), p. 48.
[17]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 114.
[18]
Pour T. de Wilde d’Estmael, op. cit., pp. 114 et ss., ceci devrait inciter les collectivités concernées à soumettre les accords de coopération facultatifs à des juridictions de coopération.
[19]
Pour A. Alen et P. Peteers, op. cit., p. 369, il serait tout au plus possible à la juridiction saisie de ne pas faire application de la norme contraire à l’accord de coopération mais qu’en aucun cas, même dans le cadre d’une procédure devant la Cour d’arbitrage, cette norme ne pourrait être annulée.
[20]
Voir L. le Hardy de Beaulieu, op.cit., p. 126.
[21]
Pasinomie, 1971, I, p. 886.
[22]
Sur l’application des règles de droit international aux accords de coopération internes à un Etat fédéral, voir R. Ergec, op. cit., pp. 343 et ss. Selon lui, "les accords entre Etats fédérés participent d’un régime juridique hybride où les règles transposées du droit international alternent avec des principes tirés du droit interne", ibid., p. 349.
[23]
R. Ergec, op. cit., p. 348, relève que le Tribunal fédéral suisse, en se référant aux traités internationaux, a affirmé qu’"en cas de conflit avec une loi cantonale, même postérieure, le concordat a la primauté" et que la "jurisprudence américaine arrive au même résultat, en n’évoquant cependant que les clauses constitutionnelles spécifiques".
[24]
L. le Hardy de Beaulieu, op. cit., p. 130.
[25]
"Il s’agit là", écrit P. Klein (op. cit., p. 24) "d’une simple application du principe pacta sunt servanda qui trouve d’ailleurs son équivalent dans l’ordre interne avec la règle de l’effet obligatoire des contrats. On ne risque guère de se tromper, en la déclarant applicable mutatis mutandis à l’ensemble des relations conventionnelles, quel que soit, l’ordre juridique dans lequel elles prennent place".
[26]
Initialement, les juridictions de coopération avaient été dénommées "collèges d’arbitres". Le Conseil d’Etat a souligné que cette appellation n’était guère appropriée. En effet, si l’article 1.676, alinéa 3 du Code judiciaire permet à la loi d’habiliter exceptionnellement des personnes de droit public à conclure des conventions d’arbitrage, le législateur ne peut les contraindre à faire usage d’une telle faculté. Or, lorsqu’il s’agit d’un accord de coopération obligatoire, les parties sont contraintes d’instituer une juridiction de coopération. Doc. parl., Chambre, n° 635/1 (1988-1989), p. 90. Voir A. Alen, P.Peteers, op. cit., p. 367.
[27]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 108.
[28]
Doc. parl., Chambre, n° 635/1 (1988-1989), 80 ; voir A. Alen, P. Peteers, op. cit., p. 367.
[29]
Il est curieux, dans cette perspective, que la loi spéciale comprenne certaines dispositions relatives au règlement des conflits nés dans le cadre d’un accord facultatif, alors que celles-ci n’imposent aucune obligation à l’Etat, aux régions et aux communautés.
[30]
Voir A. Alen, P. Pereen, op. cit., p. 368.
[31]
Art. 2, § 2 de la loi du 23 janvier 1989.
[32]
Doc. parl., Sénat, 562/2 (1988-1989), p. 29. "Il n’en reste pas moins que l’exécution forcée à l’égard de l’Etat, des Régions et des Communautés risque, dans la pratique, de ne pas être une sinécure" ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 189.
[33]
Art. 94 § 2 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980.
[34]
Art. 94 § 3 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980.
[35]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., p. 118, qui préconise l’organisation du recours en carence, à l’image de celui qui est institué par l’article 175 du Traité de Rome.
[36]
Doc. parl., Chambre, n° 516/l (SE 1988), p. 31.
[37]
Toutefois voir l’article 6 de l’arrêté royal du 27 mers 1991 relatif à la dissolution de la SNCV (Moniteur belge, 17 avril 1991, p. 7.940) qui fait référence à un accord de coopération du 1er janvier 1991 conclu entre la Région flamande et la Région wallonne concernant les transports réguliers interrégionaux (accord vise par l’article 92bis § 2 nouveau de la loi spéciale du 8 août 1980 inséré par la loi du 8 avril 1988) ; voir également l’accord de coopération relatif à l’épuration des eaux conclu le 13 décembre 1990 entre la Région de Bruxelles-capitale et la Région flamande, non encore publié.
[38]
Sur l’ensemble de cette problématique, voir J. Stevens, Het Verplicht Samenwerkingsakkoord voor de Hogere Zeevaartschool terecht in de Financieringswer ?, TBP, 1990, p. 57.
[39]
T. de Wilde d’Estmael, op. cit., n° 128, p. 106.
[40]
Voir P. Klein, op. cit., 2, 1990, n° 43, p. 18 ; T. de Wilde d’Estmael, 1990, n° 120, p. 99.
[41]
A. Alen, La Belgique après la troisième réforme de l’Etat : un nouveau modèle étatique coopératif ?, La revue politique, 1-2, 1989, n° 1, p. 8. ; A. Alen, P. Peteers, Samenwerkingsverbanden tussen de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten, Staat, Gemeenschappen en Gewesten, 1989, p. 71 ; F. Delpérée, Quelle coopération entre les communautés et les régions ?, La Revue Politique, 1989, 1-2, n° 1, p. 15 ; G. Haarscher, Société et conflits d’intérêts, Les conflits d’intérêts, 1990, n° 17, p. 20 ; B. Haubert, La prévention des conflits d’intérêts entre les différentes composantes de l’Etat belge : la notion d’association, JLMB, 1989, n° 2, p. 552 ; M.A. Lejeune, op. cit., 1990, n° 40, p. 47 ; W. Martens, Discours inaugural, Les conflits d’intérêts, 1990, n°22, p.5 ; P. Tapie, Les conflits d’intérêts dans un état fédéral, Les conflits d’intérêts, 1990, n° 22, p. 28 ; P. Tapie, La coopération et les conflits d’intérêts, Revue de droit de l’ULB, 2, 1990, p. 71.
[42]
Ceci à plus forte raison que les compétences des entités fédérées et de l’Etat central revêtent un caractère exclusif. Sur ce thème, voir R. Lallemand, La Cour d’arbitrage et les conflits de compétences, Mélanges offerts à Robert Legros, 1985, p. 321 ; M. Mahieu, Le Décret de septembre, la Cour de cassation et le Sénat, Journal des tribunaux, 1981, p. 308 ; Ph. Ullmann, Les conflits de compétences, Les compétences régionales er communautaires, 1983, p. 160 ; Avis du professeur J. Velu, Doc. parl., Sénat, n° 246/3 (1981-1982), pp.377-443 ; Avis du professeur J. Mertens de Wilmars, Doc. parl., Sénat, n° 246/2 (1981-1982), pp. 363-376 ; P. Peeters, Enkele Algemene Problemen van Bevoegheidsverdeling en Bevoegheidsuitlegging na de tweede Belgische Staatshervorming, Zeven knelpunten na zeven jaar Staatshervorming, 1988, pp. 53-80.
[43]
P. Klein ne semble pas, pour sa part, tirer de constat similaire, mais, au contraire, paraît renoncer à élaborer une typologie qui ne serait pas fondée sur une pratique suffisamment nourrie. Voir P. Klein, op. cit., 1990, n° 45, p. 18.
[44]
A. Alen, op. cit., RW, 1990, p. 1.306, col. 2 ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1989, p. 436 ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n°121, p. 99 et n°142, p. 118 ; M.A. Lejeune, Les conflits d’intérêts, Les compétences régionales et communautaires, 1983, p. 250 ; P. Tapie, op. cit., 2, 1990, p.74.
[45]
Moniteur belge, 17 février 1990, p. 3.044. Voir également l’accord de coopération entre l’Etat, les communautés et les régions relatif à la réinsertion des chômeurs de longue durée, encore en discussion ; l’accord de coopération du 18 mars 1990 déterminant les modalités relatives aux subventions, au personnel et au contrôle des Comités subrégionaux de l’Emploi et de la Formation conclu entre la Communauté française et et la Région wallonne, Moniteur belge, 31 juillet 1990, p. 15.015 ; l’accord de coopération du 7 janvier 1991 relatif au fonds budgétaire interdépartemental de la promotion de l’emploi conclu entre la Région wallonne, la Région de Bruxelles-capitale et la Communauté française, Moniteur belge, 16 mai 1991, p. 10.394.
[46]
Préambule de l’accord de coopération du 24 novembre 1989, Moniteur belge, 17 février 1990, p. 3.044.
[47]
Sur cette procédure, voir T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n° 143, p. 119.
[48]
Sur le mécanisme de l’approbation, voir T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n° 124, p. 102 ; P. Klein, op. cit., 1990, n° 50, p. 21 ; A. Alen, P. Peteers, op. cit., 1990, p. 365 ; A. Alen, op. cit., 1988-1989, col. 1.306.
[49]
Décret du Conseil de la Communauté française du 22 décembre 1989, Moniteur belge, 17 février 1990, p. 3.043 ; Décret du Conseil régional wallon du 15 février 1990, Doc. Conseil régional wallon, n° 126/1.
[50]
Moniteur belge, 20 mars 1990, p. 5.068 ; Moniteur belge, 20 avril 1991, p. 8.305.
[51]
Préambule de l’accord de coopération du 21 décembre 1989, Moniteur belge, 20 mars 1990, p. 5.068.
[52]
Voir l’annexe de l’accord de coopération du 27 décembre 1990, Moniteur belge, 20 avril 1991, p. 8.308.
[53]
Articles 63 et 64 de la loi spéciale du 12 janvier 1989.
[54]
P. Klein, op. cit., 1990, n° 50, p. 21 et n°74, p. 32 ; T. de Wilde d’Estmael, op. cit., 1990, n°124, p. 102 et la note 3.
[55]
Article 24 de l’accord de coopération du 27 décembre 1990. Remarquons que les articles 1l et 16 des accords de coopération du 1er février 1991 prévoient que l’accord subsiste tant que les parties ne se sont pas accordées pour le modifier, ce qui revient à transposer le principe contenu dans l’article 1.134 du Code civil aux accords de coopération.
[56]
Moniteur belge, 4 mai 1991, p .9.522 ; Erratum, Moniteur belge, 4 juin 1991, p. 12.200.
[57]
Avis du Conseil d’Etat sur l’accord de coopération du 17 novembre 1990, L. 20401/9, Doc. Conseil régional wallon (1990-1991), n°220/1, p. 7.
[58]
Commentaire des articles de l’accord du 17 novembre 1990, Doc. Conseil régional wallon (1990-1991), n°220/1, p. 6.
[59]
Décret du Conseil de la Communauté française portant approbation de l’accord de coopération du 17 novembre 1990, Moniteur belge, 4 mai 1991, p. 9.522 ; décret du Conseil régional wallon portant approbation de l’accord de coopération du 17 novembre 1990, Moniteur belge, 4 mai 1991, p. 9.526.
[60]
Avis précité, p. 7.
[61]
Ainsi la loi organique des centres publics d’aide sociale.
[62]
Accord de coopération entre l’Etat, la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone relatif au personnel du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.016.
[63]
Accord de coopération entre l’Etat, la Communauté flamande et la Communauté française relatif à la gestion administrative des charges du passé en matière d’enseignement conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.020.
[64]
Accord de coopération entre l’Etat, la Communauté française et la Communauté germanophone relatif à la gestion administrative de l’enseignement de la Communauté germanophone conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.021.
[65]
A. François, A. Molitor, L’administration belge de 1970 à ce jour, APT, 1987, p. 104 ; J.L. De Brouwer, La réforme de l’Etat : enjeux et défis pour la fonction publique, APT, 1989, p. 154 ; voir également M. Barbeaux, Comment se sont constitués les ministères des communautés et des régions, Bulletin de documentation du Ministère des Finances, 1984, n°10 et 11, p. 5 ; J.L. De Brouwer, La mise en place des administrations régionales et communautaires° : quelques points de repère, Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 967, 1982.
[66]
Voir W.J. Ganshof van der Meersch, Propos sur le texte de la loi et les principes généraux du droit, Journal des tribunaux, 1970, p. 581.
[67]
Loi du 28 décembre 1984 portant suppression ou restructuration de certains organismes d’intérêt public, Moniteur belge, 22 janvier 1985 (cette loi a été modifiée par celle du 26 juin 1990 ; ces deux lois ont ensuite été coordonnées par l’arrêté royal du 13 mars 1991, Moniteur belge, 19 avril 1991, p. 8.160) ; voir à ce propos M. Beumier, Des ministères des Communautés et des Régions… aux services des exécutifs communautaires et régionaux, APT, 1989, p. 165 ; M. Barbeaux, M. Beumier, Administration, parastataux et réforme de l’Etat, 1989, Faculté de droit de Namur.
[68]
Articles 21 et suivants de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l’enseignement, Moniteur belge, 19 juin 1959. Voir également l’article 73 § 2 à 4 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 qui concerne la reprise des charges du passé du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires-FNGBS.
[69]
Préambule de l’accord de coopération relatif au personnel du Fonds national de garantie des bâtiments scolaires conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.016.
[70]
Ibidem, p. 17.016.
[71]
Même si le personnel est placé sous l’autorité fonctionnelle du conseil d’administration du Fonds (article 2 de l’accord de coopération).
[72]
Articles 55 et suivants de la loi spéciale du 16 janvier 1989. Voir A. Boon, Gemeenschappen en Gewesten : Bevoegdheden en Financiering, Bulletin de documentation du Ministère des Finances, 1989, septembre-octobre, pp. 136-137 ; D. Déom, Une nouvelle génération de charges du passé, Wallonie, 1989, 3-4, p. 3 ; A. Alen, De Rechtsopvolging van de Staat door de Gemeenschappen en de Gewesten, T.B.P., 1989, p. 431 ; H. Tombeur, De Procesrechtelijke Rechtsopvolging als bepaald in artikel 61 § 1 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de Financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten, R.W., 1991, p. 1.105 ; M. Pâques, Quel débiteur pour les charges relatives aux matières régionalisées et communautarisées en août 1980, JLMB, 1988, p. 211 ; et plus spécialement encore : G. Brouhns, Le nouveau système de financement régional et la Région de Bruxelles-capitale, La Région de Bruxelles-capitale, 1989, pp. 306 et 331-332.
[73]
Préambule de l’accord de coopération relatif à la gestion administrative des charges du passé en matière d’enseignement conclu le 7 août 1989, Moniteur belge, 5 octobre 1989, p. 17.020.
[74]
Ceci implique dans le chef des services communautaires compétents :
- la communication au ministre national désigné par l’accord - francophone ou néerlandophone selon les cas - de tous renseignements, documents et projets de décision utiles à la bonne exécution des obligations restant à charge de l’Etat ;
- la communication aux mêmes autorités des instructions données par une autorité d’une communauté à ces services dans le cadre de la gestion de ces dossiers.
[75]
Le transfert du personnel aux communautés se réalisant alors même qu’aucun organisme communautaire n’avait pu être créé.
[76]
Article 59ter § 2, 3° de la Constitution.
[77]
Accord de coopération entre l’Etat et les communautés relatif au respect des obligations de la Belgique envers les écoles européennes et à leur financement conclu le 20 novembre 1990, Moniteur belge, 20 février 1991, p. 3.309.
[78]
Cour de justice, 5 avril 1990, Commission c./ Royaume de Belgique, aff. C 6/89, Recueil, p. 1.595.
[79]
Cour de justice, 15 janvier 1986, Hurd c./ Jones, aff. 44/84, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 29.
[80]
Voir Cour de justice, 2 février 1982, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 153 ; Cour de justice, 20 février 1986, Recueil, p. 599 ; Cour de justice, 9 avril 1987, RW, 1987-1988, p. 982 ; Cour de justice, 14 janvier 1988, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 3.657 ; CJCE, 2 décembre 1986, Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, p. 3.657 ; Conclusions de l’avocat général Otto Lenz dans l’affaire C-290/89 présentées en séance du 21 février 1991, Documents de la Cour de justice, 1991, p. 8.
[81]
L’Etat exerçant les compétences liées à la représentation de la Belgique au niveau international et les communautés exerçant leurs compétences en matière d’enseignement.
[82]
Celui-ci oblige les Communautés française, flamande et germanophone à voter un décret rapportant l’article 2 de l’arrêté royal n°471 du 24 octobre 1986.
[83]
Accord de coopération entre la Communauté française, la Communauté flamande et l’Etat belge relatif aux aides octroyées aux films et à la Commission du Film conclu le 19 janvier 1990, Moniteur belge, 24 mars 1990, p. 5.572.
[84]
Soit 49,9/96 pour la Communauté flamande et 46,1/96 pour la Communauté française.
[85]
Accord de coopération entre l’Etat et la Communauté flamande relatif à l’intervention de l’Inspection des services d’incendie, créée par la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile, dans la procédure d’agrément des structures pour personnes âgées conclu le 31 juillet 1990, Moniteur belge, 19 septembre 1990, p. 17.496.
[86]
Décret du Conseil régional wallon du 14 octobre 1985 relatif à la sécurité contre l’incendie dans les logements, Moniteur belge, 21 février 1986, p. 2.277.
[87]
Cour d’arbitrage, 10 mars 1988, Revue régionale de droit, 1988, p. 424.
[88]
Article 1 du statut de la Régie des voies aériennes,- arrêté royal du 5 octobre 1970, Moniteur belge, 5 novembre 1970.
[89]
Depuis la privatisation de la gestion de l’aéroport de Bruxelles-national en 1987, la Régie des voies aériennes participe à celle-ci au travers de la Brussels Airport Terminal Company, où l’on retrouve d’autres partenaires tels que Belgavia, la Sabena ou la SNI.
[90]
Accord de coopération entre l’Etat belge, agissant pour la Régie des voies aériennes, et les régions conclu le 30 novembre 1989, Moniteur belge, 9 mars 1990, p. 4.439. Cet accord concerne en Région wallonne les aéroports de Charleroi-Gosselies, Liège-Bierset, Spa-La Sauvenière et de Saint-Hubert ; en Région flamande les aéroports d’Ostende, d’Anvers-Deurne et Grimbergen.
[91]
L’article 61 § 3 prévoit que les communautés et les régions succèdent, notamment, aux biens des organismes d’intérêt public dont les missions relèvent de leurs compétences selon les modalités fixées par la loi et dans le respect des principes énoncés à l’article 57 et 61 § 1 alinéa 2 à 8 de la loi spéciale du 16 janvier 1989.
[92]
Cet article impose une concertation préalable entre exécutifs concernés : la conclusion d’un accord de coopération permet de répondre à cette exigence.
[93]
La Régie des voies aériennes supporte en 1989 le montant total du déficit d’exploitation des aéroports régionaux et aérodromes publics (voir l’annexe 5 de l’accord de coopération et le point 7.4 de cet accord). Ce montant se limite en 1990 et 1991 respectivement à deux tiers et un tiers du déficit couvert en 1989. A partir de 1992, il n’y aura plus d’intervention de la Régie des voies aériennes. Les montants visés ci-dessus seront versés aux régions dès le premier trimestre de chaque exercice, respectant ainsi l’autonomie budgétaire des régions.
[94]
L’annexe I de l’accord de coopération reprend le cadre du personnel d’exploitation des aéroports régionaux et aérodromes publics, Moniteur belge, 9 mars 1990, p. 4.444.
[95]
Les frais engendrés par ce personnel seront supportés par la Régie des voies aériennes selon les mêmes modalités que celles retenues pour la couverture du déficit d’exploitation des aéroports régionaux et aérodromes publics.
[96]
Ce comité de coopération est composé paritairement de ministres et de membres de l’exécutif de la Région de Bruxelles-capitale, dans le respect de la parité linguistique au sein de chaque délégation (article 44 de la loi spéciale du 12 janvier 1989).
[97]
Accord de coopération entre l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale relatif à la répartition et à la destination de biens immeubles conclu le 9 mars 1990, Moniteur belge, 27 avril 1990, p. 8.209.
[98]
Voir D.Deom, op. cit., 3-4, 1989, pp. 9-10.
[99]
Le Comité de concertation traite un important volume de dossiers non contentieux, notamment au travers de groupes de travail mixtes, composés de collaborateurs ministériels. Parmi ceux-ci, on relèvera plus particulièrement l’existence d’un groupe consacré aux transferts de biens. Voir A. Alen, M. Barbeaux, Le Comité de concertation : bilan à la lumière de l’expérience, Les conflits d’intérêts, 1990, n°7 et 8, p. 162 ; A. Alen, op. cit., 1990, p. 1.308, col. 2 ; Y. Lejeune, D. Delahaut-Monseur, Réformer le Comité de concertation ?, Les cahiers constitutionnels, 2, 1984, p. 69 ; A. Alen, P. Peteers, op. cit., TBP, 1990, p. 353 ; P. Berckx, Voorkoming en Regeling van Bevoegheids en Belangconflicten, TBP, 1989, p. 4.
[100]
Ces biens sont ceux visés par le protocole du 9 mai 1989 sous la dénomination de "zone européenne", laquelle comprend les terrains repris à l’article 2 de l’accord de coopération et aux plans y annexés (annexes 1 et 2).
[101]
Il est stipulé à cet égard qu’une convention d’exécution liera la Région et l’Etat pour fixer le programme, l’intervention financière et les délais de réalisation des études et des travaux (article 4 § 4, alinéas 4 et 5 de l’accord de coopération).
[102]
Article 4 § 2 de l’accord de coopération.
[103]
Article 10 de l’accord de coopération.
[104]
L’autorité lie en effet son pouvoir d’appréciation discrétionnaire préalablement à toute soumission du projet immobilier (article 9 de l’accord de coopération).
[105]
Accord de coopération entre l’Etat et la Région de Bruxelles-capitale relatif au projet d’hébergement des services du Ministère des Affaires étrangères, dit Egmont, conclu le 23 mars 1990, Moniteur belge, 23 mai 1990, p. 10.609. Voir également le protocole entre la Communauté flamande et la Région de Bruxelles-capitale relatif à l’implantation des cabinets ministériels de l’exécutif flamand place des Martyrs à Bruxelles, Moniteur belge, 20 octobre 1990, p. 20.147.
[106]
Le projet comporte en réalité cinq parties distinctes (dites Egmont I, II, III, IV, et V) reprises par un plan annexé à l’accord de coopération du 23 mars 1990 (Moniteur Belge, 23 mai 1990, pp. 10.611 et 10.612).
[107]
Sur la possibilité d’étendre le champ d’application ratione personae des accords de coopération, voir F. Delpérée, op. cit., 1-2, La Revue politique, p 13.
[108]
Les matières transférées aux régions sont essentiellement en ce qui concerne les travaux publics : les routes et leurs dépendances, les défenses côtières, les digues, l’équipement et l’exploitation des aéroports et aérodromes publics à l’exception de l’aéroport de Bruxelles-national, les travaux relatifs à la circulation maritime dans les eaux territoriales et sur le plateau continental.
[109]
Les modalités de transfert du personnel ont été réglées par arrêtés royaux du 25 juillet 1989 (Moniteur belge, 28 juillet 1989, p. 13.050 ; erratum, 1er septembre 1989, p. 15.743).
[110]
Accord de coopération entre la Région wallonne, la Région flamande et l’Etat relatif au fonctionnement de la Direction de la comptabilité du Ministère des Travaux publics conclu le 23 mars 1990, Moniteur belge, 8 mai 1991, p. 8.911.
[111]
Ces missions ont trait aux finances publiques : engagement, ordonnancement et liquidation des dépenses décidées par l’Etat et les régions, tenue de la comptabilité patrimoniale, de la comptabilité des matières et du matériel,… (articles 2 et 7 de l’accord de coopération).
[112]
L’article 4 de l’accord de coopération du 23 mars 1990 prévoit une clé de répartition des charges en matière de personnel.
[113]
M.A. Lejeune, op. cit., 1990, n°28, p. 41 ; Les conflits d’intérêts, Les compétences régionales et communautaires, 1983, p. 281 ; F. Perin, B. Dewez, Les conflits d’intérêts, APT, 1980, p. 159 ; P. Tapie, op. cit., 1990, n°20, p. 25.
[114]
Article 33 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles.
[115]
Cet article prévoit uniquement que les coopérants désignent les membres du comité de coordination.
[116]
Ces réunions sont mensuelles.
[117]
Accord de coopération entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale relatif au fonctionnement du Service de topographie et de photogrammétrie, de l’imprimerie et la section de photographie, de la bibliothèque, la photothèque et la cartothèque du Ministère des Travaux publics conclu le 1er avril 1990, Moniteur belge, 21 juin 1990, p. 12.649.
[118]
Accord de coopération entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale relatif à la gestion administrative des dossiers litigieux en matière de Travaux publics conclu le 9 avril 1990, Moniteur belge, 20 juin 1990, p. 12.545.
[119]
D. Deom, op. cit., 3-4, 1989, pp. 6 et 11 ; articles 57 et 61 de la loi spéciale du 16 janvier 1989. On consultera également à titre exemplatif l’analyse des opérations de dissolution de l’Institut géotechnique de l’Etat : P. Lienardy, A.- C. Ghils, Chronique de la dissolution de l’Institut géotechnique de l’Etat, Bulletin de documentation du Ministère des Finances, 1991, 3-4, p. 101.
[120]
Accord de coopération entre l’Etat, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-capitale relatif au collège d’accompagnement conclu le 9 avril 1990, Moniteur belge, 20 juin 1990, p. 12.543.
[121]
Ce transfert est assuré par l’arrêté royal du 25 juillet 1989. Pour un commentaire de cette technique de transfert : M. Beumier, op. cit., 1990, p. 166.,
[122]
Préambule de l’accord de coopération du 9 avril 1990, Moniteur belge, 20 juin 1990, p. 12.544.
[123]
Sur la composition et le rôle assumé par les Conférences interministérielles, voir A. Alen, M. Barbeaux, op. cit., 1990, n°175, p. 167 ; C. Neuvens, op. cit., 1989, p. 561 ; M. Barbeaux, La coopération belgo-belge. Correspondance, Journal des tribunaux, 1989, p. 701 ; A. Alen, op. cit., 1989-1990, p. 1.307.
[124]
Il s’agit d’un collège d’"accompagnement", c’est-à-dire créé pour les besoins de la réorganisation du Ministère des Travaux publics, soit en principe six mois renouvelables.
[125]
Parmi ces caractéristiques, on peut mentionner le mode de composition proportionnée, de délibération (quorum de présence et de vote), le calendrier des réunions et la fixation de celles-ci, la prévision d’un règlement d’ordre intérieur.
[126]
Cet article 12 dispose que "l’application du présent accord de coopération se fera dans le respect des lois, règlements et délais relatifs à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme en vigueur au jour de la signature du présent accord de coopération".
[127]
Accord de coopération entre l’Etat belge et la Région flamande dans le but de protéger la mer du Nord contre les effets négatifs sur l’environnement des déversements de déblais de dragage dans les eaux tombant sous l’application de la Convention d’Oslo conclu le 12 juin 1990, Moniteur belge, 22 août 1990, p. 16.129.
[128]
Cette convention a été approuvée par la loi du 8 février 1978.
[129]
Article 6 § 1 X § 1 in fine de la loi spéciale du 8 août 1980.
[130]
En ce sens, voir L. le Hardy de Beaulieu, Un premier accord de coopération sur la protection de la Mer du Nord, Revue régionale de droit, 1990, p. 559.
[131]
Ce groupe de travail est composé paritairement de membres représentant l’Etat et la Région flamande. Il délibère selon le mode du consensus, avec néanmoins, en cas de désaccord persistant, l’intervention décisive du ministre ou du secrétaire d’Etat compétent (article 5 de l’accord de coopération du 12 juin 1990).
[132]
Accord de coopération entre la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone concernant la prévention des problèmes alcool et drogue conclu le 9 novembre 1990, Moniteur belge, 7 février 1991, p. 2.378 (erratum, Moniteur belge, 25 avril 1991, p. 8.657) ; Accord de coopération entre la Communauté flamande, la Communauté française et la Communauté germanophone concernant la pratique sportive dans le respect des impératifs de santé conclu le 9 novembre 1990, Moniteur belge, 7 février 1991, p. 2.381 (erratum, Moniteur belge, 25 avril 1991, p. 8.661).
[133]
Voir l’article 4 de l’accord de coopération sur les problèmes alcool et drogue.
[134]
Ces organismes sont : pour la Communauté française, le Comité de concertation sur l’alcool et les drogues ; pour la Communauté flamande, la Vereniging voor Alcohol en andere Drugproblemen ; pour la Communauté germanophone, le Arbeitsgemeinschaft für Suchtvorbeugung und Lebenbewältigung.
[135]
Accord de coopération entre l’Etat, les communautés et les régions relatif à l’établissement des Commissions "coopération internationale" et "coopération fédérale" de la conférence interministérielle de la politique scientifique conclu le 1er février 1991, Moniteur belge, 9 février 1991, p. 2.707.
[136]
Note du 31 juillet 1989 du Premier ministre aux membres du gouvernement relative aux conférences interministérielles, Les conflits d’intérêts, 1990, p. 261 ; A. Alen, M. Barbeaux, op. cit., 1990, n°175, p. 168.
[137]
Article 5 de l’accord de coopération du 1er février 1991.
[138]
Accord de coopération conclu entre l’Etat, les communautés et les régions relatif à l’association de la Commission communautaire commune, des communautés et des régions aux activités des Communautés européennes en matière de politique scientifique et à l’organisation au plan interne d’activités connexes conclu le 1er février 1991, Moniteur belge, 9 février 1991, p. 2.712. Voir également le protocole entre l’Etat, les régions et les communautés relatif à la participation belge à Eureka, Moniteur belge, 15 mai 1990, p. 9.635.
[139]
Les activités des Communautés européennes en matière de politique scientifique sont les suivantes : définition d’un programme-cadre et exécution de celui-ci par des programmes spécifiques, mise en place de programmes de promotion de la recherche, de la technique et de l’innovation technologique, de programmes de démonstration ; réalisation de la coordination des politiques entre Etats membres et de la Coopération européenne dans le domaine de la recherche scientifique et technique-COST.
[140]
Article 9 de l’accord de coopération du 1er février 1990 relatif à l’association des communautés et des régions au plan européen.
[141]
R. Ergec, op. cit., 2, 1990, n°5, p. 53.
[142]
Ibidem, p. 66.
[143]
Accord de coopération entre l’Etat et les régions concernant le financement des centres collectifs conclu le 8 mars 1991, Moniteur belge, 15 mai 1991, p. 10.149.
[144]
L’accord prévoit également la possibilité pour les parties contractantes d’être associées à la gestion des centres de recherches collectives.

Recherches récentes

Des idées pour vous

Recherches récentes

Des idées pour vous

Courrier hebdomadaire du CRISP 1991/20 n° 1325

Article de revue

Les accords de coopération

Citer cet article

Notes

Introduction

1 – Le cadre théorique des accords de coopération

Historique

Les accords de coopération

Les accords de coopération en tant que normes contrôlées

Les accords de coopération en tant que normes de contrôle

Nature juridique des accords de coopération

Les juridictions de coopération

Nature des juridictions de coopération

Composition et fonctionnement des juridictions de coopération

Attributions des juridictions de coopération

Caractéristiques des juridictions de coopération

Une logique contractuelle

Une logique arbitrale

2 – La pratique des accords de coopération

Les accords de coopération obligatoires

Les accords de coopération facultatifs

La création et la gestion conjointes de services et d’institutions communes

L’exercice conjoint de compétences propres

Le niveau communautaire

Les conséquences de te communautarisation de l’enseignement

La gestion des matières culturelles

Les structures d’aide aux personnes âgées

Le niveau régional

Les conséquences de la régionalisation des travaux publics et du transport

Le sort réservé à la Régie des voies aériennes

La répartition et la destination des biens immeubles liés à l’extension du complexe des Communautés européennes et des locaux du Ministère des Affaires étrangères

La restructuration de l’administration des Travaux publics

Le développement d’initiatives en commun

L’environnement

La santé

La politique scientifique

Notes

Raccourcis

Domaines

Cairn.info

Langues

Avec le soutien de

Retrouvez Cairn.info sur

Accès institutions

Toutes les institutions