Le mémorandum de la présidence belge sur la flexibilité-adaptabilité (11 mai 1987)

20Ce mémorandum peut être considéré comme le véritable point de départ du débat sur un socle de droits sociaux fondamentaux. La note du ministre belge de l’Emploi et du Travail procède d’une constatation générale : depuis le début des années 80, la politique sociale communautaire est au point mort. Ce texte tente de débloquer cette situation en proposant une nouvelle méthode.

21Son angle d’attaque est une réflexion sur la flexibilité dans le cadre de la stratégie de coopération pour la croissance et l’emploi telle que définie par la Commission [4]. Le mémorandum belge remarque que le principe général de la flexibilité, dont l’enjeu est l’adaptation des économies européennes à la concurrence internationale, est admis comme nécessaire par tous. Mais la flexibilité "ne peut s’identifier à une déréglementation sociale générale". Dès lors, il faut parvenir à concilier les besoins de flexibilité et des garanties sociales fondamentales et générales.

22Cette réflexion n’est pas à proprement parler originale. Ce qui par contre l’est bien plus, c’est la méthode proposée pour concilier flexibilité et garanties sociales fondamentales.

23Le gouvernement belge constate que les gouvernements ont hésité à prendre des mesures contraignantes pour réguler les marchés du travail, préférant laisser cette matière à la négociation entre interlocuteurs sociaux. Ces derniers ne sont pas parvenus à dégager de consensus dans ce domaine.

24Tirant les leçons de cet échec, le ministre belge propose que les gouvernements s’accordent sur un "socle de droits sociaux fondamentaux". Ce socle fournirait aux interlocuteurs sociaux "une base stable et commune à partir de laquelle ils pourraient négocier".

25L’objectif est de définir un ensemble de garanties sociales qui ne peuvent être remises en cause dans leur principe par la pression de la concurrence et par la recherche de la compétitivité. Dans la définition de ces principes qui constituent en quelque sorte les fondements du "modèle social européen", ce texte propose de tenir compte des conventions et recommandations internationales pertinentes en la matière, notamment celles de l’Organisation internationale du travail-OIT ainsi que de la charte sociale européenne du Conseil de l’Europe de 1961 [5].

26Le gouvernement belge propose à titre indicatif une liste non exhaustive de garanties sociales concernant les relations industrielles et les conditions d’emploi et de travail ; un accent particulier est mis sur la question du travail atypique.

27La proposition belge a le mérite d’ouvrir de nouvelles perspectives bien que certains points restent assez flous. Ainsi, aucune précision n’est apportée quant au caractère contraignant ou non des décisions prises au cours des différentes étapes de mise en œuvre de ce socle. De plus, le lien entre cette liste de principes généraux et les conventions de l’OIT ou la charte sociale du Conseil de l’Europe n’est pas clairement défini.

Le rapport et l’avis "Beretta" du Comité économique et social (septembre-novembre 1987)

28Peu de temps après, le Comité économique et social [6] reprend à son compte l’idée avancée par le ministre belge de l’Emploi et du Travail d’un socle de droits sociaux fondamentaux.

29L’importance de cet avis tient moins à l’originalité de son propos qu’au fait qu’un organe communautaire s’est saisi de et a repris la proposition belge. Par ce fait, l’idée d’un socle social va recevoir une plus large publicité et dépasser le cercle d’un petit groupe de spécialistes.

30Remarquons que le Comité économique et social propose comme instrument juridique une directive cadre.

La proposition de Jacques Delors lors du Congrès de Stockholm de la Confédération européenne des syndicats (12 mai 1988)

31Presque un an, jour pour jour, après la proposition belge, Jacques Delors relance cette idée de socle social. Il présente le "socle des droits fondamentaux comme l’un des trois axes majeurs" de l’espace social européen (les deux autres étant le droit à la formation et l’information-consultation des travailleurs).

32Concernant les étapes de mise en œuvre de celui-ci, il suggère à la fois la méthode à suivre et ses objectifs en matière de régulation : "Pourquoi (…) la Communauté n’adopterait-elle pas un’socle’ de droits sociaux garantis qui s’inspirerait de la charte sociale européenne. Ce’socle’ pourrait être négocié par les partenaires sociaux et traduit ensuite en législation communautaire. Il servirait de base au dialogue social et au renforcement de la cohésion sociale européenne. Il aurait un caractère obligatoire" [7].

33Par rapport à la proposition belge, le schéma présenté par Jacques Delors donne donc un caractère contraignant à ce socle. Il ne précise toutefois pas le type d’instrument juridique prévu pour en assurer le caractère obligatoire.

34Les syndicats adoptent au cours de leur Congrès une résolution sur ce thème.

La charte sociale communautaire selon la Confédération européenne des syndicats-CES

35Les syndicats ne pouvaient se contenter d’une revendication aussi générale par rapport à ce qui paraissait devenir un des débats clé de la dimension sociale de la Communauté européenne. C’est pourquoi, lors d’une réunion tenue à Madrid les 6 et 7 octobre 1988, le comité exécutif de la Confédération européenne des syndicats-CES décide de préciser ses exigences. Il charge le secrétariat de la CES, avec l’aide de l’Institut syndical et d’un groupe de travail, de présenter un document qui est adopté par le comité exécutif réuni les 1 et 2 décembre 1988 [8].

36En préambule, la CES précise que ce socle ne peut se confondre avec l’ensemble de l’espace social européen : il n’en constitue qu’une partie ; des mesures supplémentaires sont nécessaires pour compléter d’autres aspects de l’espace social [9].

37L’objectif attribué à ce socle est, d’une part, d’éviter le "dumping social" et, d’autre part, de permettre une convergence par le haut des différentes situations sociales dans la Communauté.

38Pour répondre à ces deux objectifs de nature différente, le premier de type défensif (crainte d’une dérégulation sociale) et le second de nature offensive (amélioration des situations existantes), la CES va définir deux "piliers" à sa proposition de socle social : les droits fondamentaux reconnus dans des Traités internationaux et des droits communautaires liés à la réalisation du marché intérieur.

La position de l’union des Confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe-UNICE

49D’une manière générale et à l’exception des domaines couverts par les Traités [14], l’UNICE est opposée à l’extension des pouvoirs communautaires en matière sociale [15]. Elle considère que ce domaine doit être réglé au niveau national, régional, sectoriel, voire au niveau de l’entreprise. Le principe de base qui guide sa réflexion est celui de la subsidiarité [16].

50L’UNICE n’est pas défavorable à une charte sociale, si celle-ci se limite à une déclaration solennelle "affirmant la détermination de tous les Etats membres de la CEE à respecter et appliquer les droits sociaux fondamentaux".

51Pour toute initiative nouvelle ou contraignante en dehors des domaines couverts par le Traité, l’UNICE propose un "test de pertinence" en six points :

52

"- l’initiative répond à un besoin dûment démontré,
- l’action ne peut être entreprise efficacement à un niveau non-communautaire, en application du principe de "subsidiarité",
- une évaluation convenable des implications en termes de coût et de contrainte, du point de vue de l’efficacité des entreprises, ainsi que de l’impact sur les PME et sur la compétitivité internationale, doit être réalisée,
- les propositions ne compromettent pas les systèmes nationaux régissant les relations humaines dans l’industrie, ni l’équilibre établi en application des procédures et pratiques nationales,
-’initiative proposée contribue à la croissance, à la création de nouveaux emplois ou à l’achèvement du marché intérieur,
- la création de nouveaux droits doit avoir pour contrepartie les obligations et les responsabilités correspondantes".

53Avec un tel arsenal de conditions et de preuves préalables, il devient très difficile, sinon impossible, de mener une politique sociale communautaire. L’UNICE demande pour le social ce qui n’a jamais été réalisé pour aucun autre domaine de compétence communautaire. Pour mémoire, le rapport Cecchini [17] a été demandé après qu’un accord politique eut été obtenu sur l’"objectif 92". Et encore, de nombreux économistes s’interrogent sur la pertinence des présupposés économétriques et les liaisons établies entre les aspects micro et macro-économiques.

54Les patronats européens n’étant pas demandeurs d’une charte sociale, ils s’alignent sur les positions des opposants les plus intransigeants, en leur sein, à une dimension sociale communautaire.

Un constat d’échec et la relance de J. Delors

55Le blocage persistant entre interlocuteurs sociaux est illustré, dans le cas de la Belgique, par l’avis du Conseil national du travail-CNT [18] sur le "Projet de charte communautaire des droits sociaux fondamentaux" [19].

56Le Conseil national du travail n’a pu trouver une unanimité en son sein que sur une déclaration de principe, très générale et particulièrement peu développée (elle compte moins de 25 lignes), sur la dimension sociale du marché intérieur. Un accord a été obtenu sur deux points principaux : la dimension sociale doit se voir accorder le même intérêt que la dimension économique et il faut parvenir à un progrès social dans la mesure des possibilités économiques.

57Dès qu’il s’agit de préciser les contenus et les moyens à mettre en œuvre pour réaliser cette dimension sociale, les positions des représentants des employeurs et des travailleurs divergent complètement. Sans rentrer dans le détail de ces positions, on constate que les uns et les autres s’inspirent largement des propositions de l’UNICE et de la CES.

58Ce blocage est particulièrement symbolique et significatif pour deux raisons :

• la Belgique est l’un des pays de la Communauté européenne où le dialogue et le sens du compromis entre interlocuteurs sociaux sont particulièrement développés ;
• en tenant compte de l’expérience passée et du niveau élevé de protection du système social belge, les mesures proposées n’auraient eu que peu d’incidences sur la législation sociale en vigueur [20].

59Les positions des interlocuteurs sociaux sont totalement divergentes, voire contradictoires. Il ne semble pas possible d’aboutir à un compromis. Jacques Delors, président de la Commission et Manuel Marin, commissaire espagnol chargé des Affaires sociales, tentent de relancer l’idée en confiant, par une lettre datée du 11 novembre 1988, au Comité économique et social le soin de présenter un avant-projet de charte.

60Cette démarche est nouvelle. En effet, le Comité économique et social donne son avis sur l’ensemble de la législation communautaire et depuis 1972 peut présenter des avis d’initiative, mais c’est la première fois que la Commission le consulte de cette manière avant l’élaboration d’une proposition communautaire. Le délai fixé était extrêmement court. Cet avant-projet aurait dû être rédigé pour le début de la présidence espagnole (janvier 1989), alors que les thèmes soumis à la réflexion et à l’appréciation du Comité économique et social étaient fort étendus. On y trouve, entre autres, la protection sociale, le dialogue social, les conventions collectives, le contrat de travail, la santé-sécurité des travailleurs, l’information et la consultation des salariés, …

61Pour sa part, le Comité économique et social qui tente depuis sa création par le Traité de Rome de se faire reconnaître comme une institution à part entière va saisir cette occasion en espérant qu’en cas de succès, son poids institutionnel en sortirait renforcé.

62Avant d’analyser le texte du Comité économique et social, nous présentons la proposition d’Eliane Vogel-Polsky, professeur de droit à l’Université libre de Bruxelles. Ses thèses ont fortement marqué l’avis du Comité économique et social, dont elle fut nommée expert auprès du rapporteur F. Staedelin (groupe des travailleurs). Toutefois, comme nous le verrons, l’avis du Comité économique et social constitue un texte de compromis qui va tantôt plus loin, tantôt moins loin que la proposition d’Eliane Vogel-Polsky.

La proposition d’Eliane Vogel-Polsky

63Le point de départ de l’analyse d’E. Vogel-Polsky est une appréciation extrêmement sévère des résultats de la politique sociale communautaire existante. De plus, comme bien d’autres, elle constate les multiples blocages mis à son développement [21].

64

"L’impossibilité actuelle d’adopter des instruments juridiques européens de politique sociale - de faible portée comme la Recommandation - montre que dans l’actuel débat sur la protection de l’emploi, non seulement les résistances et les contradictions sont nombreuses et lourdes mais encore le diagnostic disparate. Disons-le sans hypocrisie, l’Europe sociale d’aujourd’hui existe à peine. Et l’avenir, du point de vue institutionnel communautaire n’est pas prometteur" [22].

65La voie originale suivie par E. Vogel-Polsky est de dissocier les problèmes liés au marché unique des droits sociaux fondamentaux pour se concentrer sur ces derniers. La stratégie proposée est que la Communauté européenne en tant que telle ratifie les principales conventions de l’OIT ainsi que la charte sociale du Conseil de l’Europe [23].

66Quel est le mérite de cette approche selon son auteur ? "Celui de réaliser l’intégration de droits sociaux fondamentaux sans discussion ni marchandage. Les textes des conventions qui seraient ratifiées par la CEE, sont connus de tous. Leur rédaction a fait l’objet de longues négociations et a rencontré le consensus au niveau international" [24].

67C’est sans nul doute un des points forts de ce raisonnement. Il est difficile pour le patronat européen de refuser l’adoption de tels textes en faisant prévaloir les risques de perte de compétitivité. D’autre part, il s’agirait d’un réel test prouvant l’existence ou non d’une volonté politique de la part des gouvernements de reconnaître à l’échelle de la Communauté européenne cet ensemble de droits fondamentaux.

68Juridiquement, cette ratification n’équivaut pas à l’adoption d’un règlement mais aurait, à terme, des effets globalement comparables.

69

"La ratification par la CEE ne donnerait pas à ces conventions la force juridique et les effets directs horizontaux du Règlement, mais elle fera pénétrer ces normes dans l’ordre juridique communautaire. Leur texte identique sera uniformément applicable dans les Etats membres, avec la spécificité et les garanties supranationales qui sont celles du droit communautaire et avec les possibilités de recours devant la Cour de justice des Communautés européennes en cas de violation ou de non-garantie de ces normes par l’un des Etats membres" [25].

70Cette proposition a une forte cohérence interne. L’étendue et la nature des domaines couverts de même que les bénéficiaires, ne comportent pas la moindre ambiguïté. La méthode est originale et novatrice. Le mode de régulation est contraignant et centralisé. De plus, la compétence de la Communauté européenne aurait été élargie tant dans sa capacité à signer des instruments sociaux internationaux que dans la définition de ses compétences internes en matière sociale.

L’avis du Comité économique et social (janvier-février 1989)

71Pour bien comprendre le sens de l’avis du Comité économique et social [26], il faut rappeler sa composition et son mode de fonctionnement. Le Comité économique et social est composé de trois groupes : le groupe I : les employeurs ; le groupe II : les travailleurs et le groupe III dit des activités diverses. Ce dernier groupe est peu homogène. Il comporte des représentants des agriculteurs, des transporteurs, des PME, des familles, d’organismes de protection de l’environnement ou encore de personnalités indépendantes,… Les conseillers sont nommés par le Conseil à titre individuel et leur avis ne lie pas leur organisation d’origine. Le Comité économique et social fonctionne comme un lieu de recherche de consensus et la plupart de ses avis sont adoptés à de très larges majorités, sinon à l’unanimité.

72Pour tenter de rallier à leur cause les conseillers du groupe III, employeurs et travailleurs vont leur faire de larges concessions quant aux domaines couverts par le terme social. C’est ainsi que l’avis comprendra des références aux droits :

• à l’éducation,
• à la protection de la vie privée,
• des consommateurs à la protection de leur santé,
• à la protection de l’environnement,
• à la préservation du patrimoine culturel, etc.

73L’avis du Comité économique et social se divise en deux parties :

• les principes fondamentaux comprenant des droits généraux (voir supra) et des normes en matière de travail, de marché du travail et de conditions de travail ;
• les mesures liées à la dimension sociale du marché intérieur concernant :
  • le licenciement et l’utilisation abusive du travail atypique transfrontalier ;
  • le droit à l’information et la consultation en cas de restructuration ou fusion d’entreprises ;
  • l’application des lois sociales et des conventions collectives en vigueur lors de la passation des marchés publics.

74Le Comité économique et social rappelle également son attachement au dialogue social qui devrait aboutir à des accords-cadres et à des conventions collectives européennes. Par ailleurs, il souhaite que le dialogue social se développe au niveau sectoriel.

75Une ambiguïté subsiste quant à la manière dont cette charte sociale serait mise en œuvre. En effet, une partie du groupe des employeurs a manifesté son accord pour approuver cet avis moyennant une série d’amendements. Ceux-ci portaient sur la garantie des droits fondamentaux dans les ordres juridiques nationaux et non pas au niveau communautaire. Une rédaction trop rapide de ces amendements a produit un texte à double lecture.

76

"Selon le Comité, ce sont les instruments et les procédures prévus par le Traité qui doivent être utilisés pour garantir, dans le cadre des ordres juridiques des Etats membres, le respect des droits sociaux fondamentaux …" [27].

77Une lecture stricto sensu de cet article montre que ces obligations doivent être garanties au niveau communautaire par un instrument contraignant (directive ou règlement) afin de créer des obligations effectives dans les ordres juridiques nationaux. Une lecture basée sur la volonté exprimée par la partie des employeurs qui a voté le texte montre que ces derniers entendaient que ces droits soient garantis uniquement au niveau national.

78Cet avis est adopté le 23 février 1989 par une très large majorité, soit 135 voix, 22 conseillers exprimant un vote négatif et 8 se sont abstenus.

79L’UNICE réagit très rapidement en ne s’estimant pas tenue par cet avis, bien qu’il ait été approuvé par une partie du groupe des employeurs (qui siègent, rappelons-le, à titre individuel). La CES s’est félicitée de cet avis qu’elle considère comme équilibré et permettant d’élaborer rapidement une proposition concrète de charte communautaire [28].

L’avant-projet de la Commission (mars-juin 1989)

80La Commission accorde un accueil réservé aux propositions du Comité économique et social. Une seule idée est retenue : le social peut dépasser les droits des seuls travailleurs. La Commission propose sa propre définition des droits fondamentaux et sa méthode pour qu’ils soient respectés.

81Une des critiques qu’elle adresse indirectement au projet du Comité économique et social est que cette proposition ne tient pas assez compte des problèmes spécifiques liés au marché intérieur. Elle estime que les conventions internationales ne répondent pas à ces enjeux. Sur base de quoi, elle se refuse à envisager leur ratification.

82En écartant une telle démarche, la Commission élimine une voie intéressante ou qui aurait, à tout le moins, mérité un examen plus approfondi. Elle se trouve également face à des contraintes (désaccord des interlocuteurs sociaux, refus du gouvernement britannique à toute extension des compétences communautaires) qui perdurent depuis près de dix années.

83Dès lors, la Commission doit faire face à un dilemme :

• soit proposer une charte communautaire qui ait quelque contenu et une force obligatoire au risque de bloquer le processus communautaire notamment sur le dossier de l’union monétaire (auquel le Royaume-Uni est également opposé) ;
• soit tenter d’affadir la charte et d’en éliminer les aspects les plus rebutants pour le gouvernement de Mme Thatcher.

84Au cours des débats préliminaires et des Conseils des Affaires sociales, il est apparu rapidement qu’aucun geste n’était à espérer des britanniques. Les déclarations du secrétaire d’Etat, Norman Fowler, ne laissaient présager aucun assouplissement.

85La Commission s’engage alors sur la voie d’une charte avec un contenu minimum [29], faisant dans son avant-projet la part belle aux raisonnements de l’UNICE et postposant l’utilisation d’instruments contraignants à un programme d’action. La Commission propose que la charte prenne la forme d’une déclaration solennelle, c’est-à-dire sans force obligatoire. Le préambule précise que la mise en œuvre de ces droits fondamentaux "ne peut justifier (..) des régressions par rapport à la situation actuellement existante dans chaque Etat membre".

86Après l’adoption de cette charte, la Commission s’engage à présenter un programme d’action d’ici le 30 juin 1990.

87En vertu du principe de subsidiarité, une part importante de la mise en œuvre des droits sociaux est laissée aux Etats membres, de même que le choix des moyens, lois ou conventions collectives au niveau national, régional, sectoriel ou de l’entreprise.

88Sous les douze têtes de chapitres ci-dessous, trente et un droits sont énumérés :

• le droit à la libre circulation ;
• l’emploi et rémunération ;
• l’amélioration des conditions de vie et de travail ;
• le droit à la protection sociale ;
• le droit à la liberté d’association et à la négociation collective ;
• le droit à la formation professionnelle ;
• le droit à l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes ;
• le droit à l’information, à la consultation et à la participation des travailleurs ;
• le droit à la protection de la santé et de la sécurité dans le milieu de travail ;
• la protection des enfants et des adolescents ;
• les personnes âgées ;
• les personnes handicapées.

89Par rapport aux projets antérieurs, deux basculements s’opèrent :

• le point central n’est plus la charte qui, devenue solennelle, n’a pas de force obligatoire, mais les mesures concrètes à prendre au départ de cette charte ;
• en vertu du principe de subsidiarité, le rôle de la Communauté européenne pour la mise en œuvre de cette charte est limité au profit de garanties devant être accordées par les Etats membres.

90Cette proposition est avalisée par le Conseil des Affaires sociales réuni le 12 juin 1989 à Luxembourg ; il adopte, avec l’appui de dix Etats sur douze, un projet de conclusion pour le Sommet de Madrid (26-27 juin 1989). Le principal enjeu de ce Sommet était d’accélérer le processus d’union monétaire et de parvenir à fixer une date pour la convocation d’une Conférence intergouvernementale sur le sujet. Par rapport à cette priorité, le débat sur la charte sociale n’a été qu’esquissé. D’autant que la présidence française qui succédait à la première présidence espagnole semblait disposer de plus d’atouts pour arracher un accord unanime. Se prononçant favorablement à onze contre un sur cet avant-projet, les Chefs d’Etat et de gouvernement demandent à la Commission de préciser ses propositions et surtout de présenter le programme d’action conjointement à la charte.

Le projet révisé de la Commission (juillet-septembre 1989)

91Le nouveau projet présenté par la Commission [30] n’est pas fondamentalement différent de son avant-projet. Mais un point extrêmement délicat a été profondément modifié : il s’agit du statut des travailleurs exerçant leur activité temporairement dans un autre Etat membre. L’avant-projet, dans ses articles 6 à 8, définissait des règles générales applicables à tous les travailleurs :

92

"Les conditions salariales pratiquées dans le pays d’accueil ainsi que les autres avantages sociaux liés au salaire doivent être garantis en particulier aux travailleurs d’un autre Etat membre de la Communauté effectuant dans le pays d’accueil concerné des travaux pour le compte d’une entreprise de sous-traitance".

93Cet article a été transformé dans le projet pour en exclure l’emploi temporaire :

94

"Les conditions de travail et la protection sociale sont garanties à tous les travailleurs communautaires amenés à exercer un emploi non temporaire dans un Etat membre autre que leur pays d’origine, notamment à l’occasion de la passation des marchés publics, dans des conditions identiques à celles reconnues aux travailleurs du pays d’accueil".

95

"Le recours à la sous-traitance dans le cadre de la libre prestation des services, lorsqu’il conduit un travailleur d’un Etat membre à effectuer des travaux non temporaires dans un autre Etat membre, ne peut faire obstacle au principe de l’égalité de traitement avec les salariés du pays d’accueil, notamment en ce qui concerne les conditions salariales et les autres avantages sociaux liés au salaire".

96Des déclarations d’un membre du cabinet de Vasso Papandreou, commissaire aux Affaires sociales, alimentent la controverse sur ce sujet délicat. A la question de préciser le sens des articles visant les emplois temporaires dans un autre Etat, celui-ci répond :

97

"Le mieux est de prendre un exemple. Une entreprise portugaise décroche un contrat de travaux publics dans un Etat membre, parce que son offre est moins chère. Moins chère parce que ses coûts salariaux sont moins élevés. Ou bien un contrat de sous-traitance. Une entreprise belge obtient un contrat public, et passe un contrat de sous-traitance avec une entreprise portugaise, qui vient travailler ici. S’il s’agit de travaux ponctuels ou temporaires, on ne peut pas demander à l’entreprise portugaise avec ses travailleurs portugais, ici dans le cadre d’un contrat de sous-traitance, de payer ses travailleurs aux mêmes conditions de salaires et d’avantages liés aux salaires que les entreprises belges : on pénaliserait alors la possibilité qu’ont les entreprises portugaises de se développer sur le marché européen. C’est tout différent s’il s’agit d’emplois non temporaires" [31].

98Cette formulation constitue une véritable provocation pour les syndicats. L’accepter serait ouvrir une brèche au principe d’égalité salariale, de protection sociale et de conditions de travail sur un territoire donné. Volontairement ou involontairement, cette déclaration donne des arguments à tous ceux qui craignent que l’achèvement du marché intérieur ne conduise à des processus de "dumping social".

99A l’exception de cet article, les autres modifications sont mineures. L’étendue du droit de grève est précisée ou encore la notion de contrat écrit apparaît (art. 12).

100Il se confirme que l’enjeu principal n’est plus la charte mais bien le programme d’action qui doit l’accompagner.

Le projet final approuvé lors du Conseil européen de Strasbourg (octobre-décembre 1989) [32]

101Le Conseil des ministres des Affaires sociales tranche cette question épineuse des marchés publics et des contrats temporaires. Il apporte également de nouvelles modifications à cette charte. Le problème des emplois temporaires liés aux marchés publics reçoit un traitement particulier. A défaut d’accord politique, il est tout simplement ôté de la charte pour figurer dans le programme d’action. Notons que le Portugal, et dans une moindre mesure l’Espagne, n’étaient pas opposés au maintien de la formulation précédente, mais ces pays n’étaient pas à même d’empêcher le retrait de cette partie controversée de la charte. Pour autant, on n’en est pas revenu à la première formulation [33].

102Les bénéficiaires de la charte ont changé. Tandis que l’avant-projet utilisait fréquemment le terme citoyen et le projet recourait à celui de personne, la version définitive emploie le terme de travailleur qui apparaît ainsi pour la première fois dans l’intitulé de cette charte. Ce choix n’est pas innocent. Il accompagne le recentrage progressif de la charte vers les domaines traditionnels de compétence communautaire, que ce soit par le biais du Traité (égalité homme-femme, libre circulation, santé-sécurité, formation), de programmes d’action (jeunes, handicapés) ou de propositions de directive (contrat atypique, information-consultation des travailleurs).

103D’autres modifications sont également apportées.

104Concernant la formation professionnelle (art. 15), les obligations des autorités publiques, des entreprises ou des interlocuteurs sociaux deviennent symboliques du fait d’un changement de mode. Alors que le projet utilisait l’indicatif présent (doivent), la version définitive utilise le conditionnel (devraient). De même, une formation pour les jeunes travailleurs devrait (au lieu de doit) avoir lieu pendant le temps de travail (art. 23).

105De manière générale, les termes utilisés deviennent plus imprécis, sinon fort vagues. Par exemple, l’article 5 par. 1 du projet qui stipulait : "il convient (..) que soit institué un salaire décent, notamment au niveau du salaire de base" est devenu dans la version définitive : "il convient que (…) soit assuré aux travailleurs une rémunération équitable, c’est-à-dire une rémunération suffisante pour leur permettre d’avoir un niveau de vie décent".

106Dans le même ordre d’idée, la notion de revenu minimum disparaît au profit de "ressources suffisantes" (art. 10, art. 25).

107Les dispositions du chapitre consacré à la protection des enfants et des adolescents sont également fortement atténuées. L’âge minimum pour commencer à travailler est abaissé de 16 à 15 ans. La formation professionnelle post-scolaire doit avoir une "durée suffisante" alors que le projet prévoyait deux ans. La durée du travail pour les travailleurs de moins de 18 ans, antérieurement fixée à 40 heures, doit être seulement "limitée". Enfin, il est ajouté à l’article 21 : "Tout jeune doit recevoir une rénumération équitable, "conformément aux pratiques nationales".

108Ces dernières modifications n’ont pas suffi pour infléchir la position du gouvernement conservateur britannique. Lors du Sommet de Strasbourg, la déclaration solennelle est donc adoptée par onze chefs d’Etat ou de gouvernement.

109Conjointement à cette charte, le programme d’action est déposé. Avant de passer à l’examen de ce dernier, nous avons synthétisé quelques réactions aux projets de la Commission et à la version finale adoptée à Strasbourg.

Quelques réactions aux projets de la Commission

110Les syndicats [34] ont été déçus que les propositions de la Commission ne prennent pas en compte leurs revendications. Au-delà des critiques sur le caractère non contraignant de cette charte et la faiblesse de son contenu, les syndicats ont rapidement compris que les enjeux s’étaient déplacés vers le programme d’action [35]. Ils ont livré néanmoins une dernière bataille en rassemblant à Bruxelles, le 18 octobre, plus de 17.000 militants et délégués pour exiger que soit tenu compte des demandes syndicales.

111L’UNICE a également fait une série de remarques bien que, globalement, le projet tel qu’adopté réponde largement à son attente et, en tous cas, apaise ses craintes à l’encontre d’une charte ayant des effets contraignants [36].

112Le Parlement européen a fait de la dimension sociale du marché intérieur un de ses chevaux de bataille [37]. Pourtant, il n’a pas réussi à imposer son empreinte dans le débat sur la charte sociale [38]. Dans une résolution adoptée le 22 novembre 1989 [39], le Parlement européen a fait part de ses regrets face au projet de la Commission, tout en rappelant ses priorités. Exclu de la préparation d’un avant-projet par la demande formulée au Comité économique et social [40], le Parlement européen s’est résigné à se centrer sur le programme d’action tentant d’être à la pointe des revendications.

113Lors du Conseil des ministres des Affaires sociales du 30 novembre 1989, le président du Parlement européen, Enrique Baron Crespo, a fait part de la déception du Parlement européen vis-à-vis de la charte communautaire et du programme d’action de la Commission. Il a également regretté que le Parlement européen ne puisse amender le projet présenté au Sommet de Strasbourg [41].

Sept propositions du programme d’action

126Reprenons ceci plus en détail en nous centrant sur les sujets qui sont les plus sensibles politiquement. Sept propositions du programme peuvent être retenues. Elles appartiennent à quatre des treize intitulés, à savoir l’emploi et la rémunération, l’amélioration des conditions de vie et de travail, la libre-circulation et l’information, consultation et participation des travailleurs. Pour cinq des sept propositions, la Commission a proposé une consultation conjointe des interlocuteurs sociaux et des groupes de travail CES-UNICE ont été constitués à cet effet.

Positions des acteurs

136Par rapport à l’ensemble du programme d’action, le Parlement européen a pris position en adoptant le 16 février 1990 le rapport Chanterie [46]. Dans ce rapport, le Parlement européen est relativement sévère pour la Commission : "Le programme de travail de la Commission pour 1990 et les mesures qui y sont proposées constituent une base insuffisante pour parvenir à un développement équilibré de la dimension sociale" [47].

137Le Parlement européen souhaite essentiellement, d’une part, que le calendrier soit accéléré et, d’autre part, que la Commission interprète de manière extensive les dispositions du Traité sur le plan social. Pour le calendrier, le Parlement souhaite que l’ensemble des propositions à portée normative soit présenté d’ici au 31 décembre 1990 dans la perspective de leur adoption avant le 1er janvier 1993. Sur les domaines couverts, le Parlement européen déplore que la Commission n’envisage pas d’initiatives sur les thèmes du salaire minimum et du revenu minimum.

138La Confédération européenne des syndicats-CES s’est exprimée avant même que le programme d’action ne soit formellement approuvé par la Commission [48]. Ses observations sont similaires à celles du Parlement. Quinze priorités ont été formulées dont certaines ne se retrouvent pas dans le programme d’action, en particulier : le droit à un revenu minimum (la Commission propose simplement une recommandation), le droit d’association, de négociation et d’action collective transfrontalières, y compris la grève, pour les travailleurs des secteurs privés et publics pour lequel la Commission ne veut pas intervenir, considérant que c’est de la responsabilité des Etats membres.

139Pour l’UNICE, en vertu du principe de subsidiarité, des instruments communautaires en vue de réglementer la politique sociale ne devront être introduits au niveau communautaire que dans les domaines où ils sont indispensables pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et/ou pour éviter des distorsions de concurrence [49]. Les propositions "sensibles" que nous avons mentionnées ci-dessus seraient donc rejetées par l’UNICE si elles devaient devenir des instruments contraignants.

140Ces différentes prises de position montrent que le compromis ne sera pas facile à trouver et les débats qui vont s’engager cette année seront assurément révélateurs de l’évolution du droit social européen.

La base juridique et les prescriptions minimales

143Un des noeuds du débat actuel est celui du choix et, en cas de contestation, de sa validation par la Cour de justice des Communautés européennes, de la base juridique (c’est-à-dire l’article qui fonde l’intervention communautaire) de chacune des propositions. Aujourd’hui, seul un article du Traité permettant un vote à la majorité qualifiée autoriserait quelque espoir de voir des propositions adoptées. Or, pour les principales propositions, une lecture stricto sensu du Traité révèle qu’une base juridique requérant l’unanimité est de mise.

144Rien n’interdit une lecture "novatrice" de certains articles mais cette voie est ténue en l’absence de consensus politique. Ainsi, par exemple, la distinction établie par E. Vogel-Polsky selon laquelle la politique sociale communautaire relève des compétences explicites du Traité mais aussi implicites et de l’ordre public social international, clarifie conceptuellement la nature et la justification des droits envisagés [50]. Toutefois, cette interprétation du Traité a surtout une valeur tactique dans la mesure où elle sert à justifier le recours au vote à la majorité pour l’ensemble des propositions.

145Si compromis il y a, dans le contexte actuel, il se fera sur des contenus d’exigences jugées minimales. L’interrogation porte alors sur l’intérêt véritable d’une telle législation et pour quel pays ? Sans doute ne faut-il pas négliger la place du symbolique dans les processus de décision politique mais on ne peut sous-estimer les risques d’effets pervers pour les législations sociales nationales les plus avancées.

146Malgré la liste explicite des propositions formulées par la Commission et reprise par le Parlement européen comme par la CES, la demande de droit social européen reste peu claire tant pour l’objectif réellement poursuivi que pour le contenu des propositions et donc leur impact. Ce manque de clarté peut s’expliquer par différents problèmes auxquels il n’est objectivement pas aisé de répondre, ni en théorie ni du point de vue des différents acteurs compte tenu de leurs contraintes respectives.

Le principe de subsidiarité et la reforme des Traités

147La notion de subsidiarité, c’est-à-dire le niveau pertinent pour mener des politiques, est au cœur d’une réflexion sur la construction européenne. Le passage de l’organisation d’un marché unifié vers une union économique et monétaire impose en effet une redéfinition et une clarification de l’agencement des pouvoirs et compétences.

148Une nouvelle réforme des Traités est rendue nécessaire pour avancer dans l’union économique et monétaire. Parallèlement, l’idée d’une révision des Traités en fonction de l’union politique a fait aussi son chemin. Dans cette perspective, pourquoi ne pas saisir cette opportunité pour reposer, d’une part, le débat sur les compétences sociales explicites et, d’autre part, sur la majorité nécessaire ? Différentes pistes de réflexion ont déjà été élaborées dans cette éventualité. L’aide-mémoire du gouvernement belge à la présidence irlandaise s’engage dans cette voie, en préconisant le recours à la majorité qualifiée pour l’ensemble des politiques européennes et en souhaitant une définition plus précise des compétences de chaque instance là où il s’agit de "domaines sensibles où les traditions nationales sont fréquemment divergentes" [51].

149D’autre part, certains ont souligné le caractère évolutif de cette répartition. En conséquence, il conviendrait davantage de modifier les articles du Traité qui empêchent le développement potentiel d’une législation sociale européenne, comme par exemple la suppression de l’alinéa 2 de l’article 100A ou encore la définition trop limitée présente à l’article 118A. Pourquoi ne pas revoir également l’article 118B sur le dialogue entre interlocuteurs sociaux en prévoyant par exemple une obligation de négociation ?

La place du droit relativement à celle des conventions

150L’examen quotidien de la vie communautaire révèle le rôle important, sinon décisif, joué par la Cour de justice dans tous les domaines du droit communautaire. En l’absence de décisions politiques, la jurisprudence de la Cour de justice a contribué à définir et délimiter la politique sociale communautaire. Notons que les arrêts de la Cour prennent en considération l’ensemble de la législation communautaire. Certaines questions sociales ne sont pas appréhendées comme telles, vu l’absence de législation y afférente, mais en fonction de leur compatibilité avec le Traité et le droit dérivé communautaire. Par exemple, suite à la plainte d’une entreprise, la Cour vient de rendre un arrêt selon lequel le repos du dimanche n’est pas contraire à la libre-concurrence [52].

151La place du droit dans les relations industrielles, tant sur le plan de l’opposition classique entre approche législative et/ou contractuelle, mais aussi sur l’importance croissante de la jurisprudence dans la régulation des relations employeur-travailleur est sujette à débats et à préoccupations, en tous cas en Belgique.

152A ce jour, aucun schéma cohérent n’est proposé sur les places respectives de la législation et de la convention au plan européen, mais la réforme des Traités évoquée plus haut devrait anticiper le rôle de la Cour.

Les orientations économiques communautaires

153Depuis environ quinze ans, les mutations technologiques et l’internationalisation accrue des relations économiques ont conduit à une révision des orientations de politique économique dans les pays de l’OCDE. La priorité donnée à la compétitivité mondiale a nécessité de nombreuses adaptations pour les groupes d’entreprises en matière de recherche et de développement et d’investissements productifs appuyées par les politiques d’aides directes et indirectes des Etats. Il en est résulté aussi de nouvelles donnes pour les marchés du travail avec, en particulier, le développement de multiples formes de "flexibilité".

154Dans ce mouvement général, le projet de l’intégration accélérée des marchés nationaux ("l’objectif 1992") a joué à plein. Il en est attendu davantage de croissance économique et davantage d’emplois ; ces conséquences sont d’ailleurs la réponse maîtresse de la Commission vis-à-vis de tous ceux qui s’inquiètent du primat de la libre-concurrence et de la libre-circulation sur toute autre considération.

155Mais, par ailleurs "1992" réduit encore davantage l’autonomie des politiques nationales. La seule alternative réside dans l’exercice de choix de politiques qui garantissent une orientation européenne commune dans des domaines dont dépendent le financement de l’éducation et de la formation professionnelle ainsi que la sécurité sociale. A cet égard, l’évolution des systèmes nationaux de fiscalité est déterminant. Or, la subordination du "social" à "l’économique" risque de se trouver renforcée par l’ouverture des marchés des capitaux et par le désaccord politique persistant sur la fiscalité européenne (exemples du précompte mobilier et du secret bancaire) qui conduit à une compétition fiscale entre chaque pays et à une tendance à la baisse de la pression fiscale sur les revenus des capitaux. En outre, le projet d’union monétaire européenne et les contraintes renforcées qu’elle aura sur les politiques budgétaires des Etats rend également plus dépendant le financement futur des systèmes de sécurité sociale et donc l’évolution des prestations sociales.

156La réforme des Traités paraît dans le sens en tout cas d’une suppression de ce qui limite les compétences actuelles de la Communauté ; il devrait y être inscrit également une capacité normative potentielle plus vaste que celle qui y est explicitée aujourd’hui.

157La réforme des Traités sera toutefois insuffisante si elle ne se complète pas d’une clarification des choix politiques des différents acteurs quant aux objectifs européens de politique économique et sociale.