Le droit européen

23Le droit européen établit quelques grands principes. Ceux-ci concernent la non discrimination entre les travailleurs, du fait de leur nationalité (article 7), ainsi que l’égalité des salaires masculins et féminins (article 119).

24Les règlements et directives qui ont été adoptés pour mettre ces principes en œuvre constituent un droit supranational qui ne peut être remis en cause par les politiques nationales.

25En outre, le principe de la non régression des régimes de congés payés est établi (article 120).

26Les principes de base établis par le texte fondateur de la Communauté apparaissent fort réduits au regard de ceux qui sont reconnus dans les constitutions et les législations nationales des différents pays.

La politique sociale européenne

Le préambule

49Dans les attendus de l’Acte unique, il est intéressant de relever que les États sont “décidés à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et par les lois des États membres, dans les conventions de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par la charte sociale européenne, notamment la liberté, l’égalité et la justice sociale”. Rappelons que cette charte européenne rédigée sous l’égide du Conseil de l’Europe, auquel adhèrent 21 pays, a été ratifiée par tous les États de la Communauté à l’exception de la Belgique, du Grand duché de Luxembourg et du Portugal. Cependant, même ratifiée, une convention internationale n’engage les États que sur le plan politique, puisque les infractions ne sont pas autrement sanctionnées. Toutefois, cette charte est importante, car les États qui l’ont ratifiée s’engagent à garantir les droits considérés comme les plus fondamentaux : droit à l’emploi, droit syndical, droit de négociation collective conçu comme englobant le droit de grève, droit à la sécurité sociale, droit à l’assistance médicale, à la protection sociale et économique de la famille, droit des travailleurs migrants.

50Même s’il ne s’agit que d’un préambule qui n’a pas la même force juridique qu’un article du Traité, l’on peut se demander si l’acceptation de ce considérant par les États signataires ne pourrait pas être invoquée pour s’opposer aux mesures de dérégulation sociale qui se sont multipliées, aux atteintes aux droits syndicaux et au blocage des négociations collectives et servir de base à la création d’un socle minimum de droits sociaux européens ?

L’introduction du vote à majorité qualifiée

51Dans le domaine de l’harmonisation des législations, l’Acte unique prévoit dans son article 100 A que les décisions seront dorénavant prises à la majorité qualifiée.

52Le tableau 1 présente la répartition des voix entre les pays de la Communauté. On remarque qu’un “grand” pays seul ne peut plus bloquer une proposition de directive et qu’il doit se trouver un allié au moins parmi les petits pays de la Communauté.

Tableau 1

Pondération des voix entre les États

État Voix État Voix Rép. féd. d’Allemagne 10 Grèce 5 France 10 Pays-Bas 5 Italie 10 Portugal 5 Royaume-Uni 10 Danemark 3 Espagne 8 Irlande 3 Belgique 5 Grd duché de Luxembourg 2

Pondération des voix entre les États

53Les délibérations sont acquises si elles ont recueilli au moins 54 voix sur un total de 76.

54Cette majorité qualifiée ne s’applique toutefois pas aux matières fiscales, aux dispositions relatives à la libre circulation des personnes, et à celles qui ont trait aux droits et intérêts des travailleurs salariés. Dans ces domaines qui structurent fortement les espaces sociaux nationaux, le verrou de l’unanimité subsiste.

Extension des compétences en matière de politiques sociales

55Dans le domaine social, la Communauté a vu ses compétences sensiblement élargies. Elle a dorénavant une capacité de proposition pour réaliser directement des objectifs de bien-être sans passer par le détour d’une argumentation centrée sur la réalisation du marché commun (article 118 A). En outre, le dialogue social entre les interlocuteurs sociaux, dont les réunions tripartites constituaient l’embryon, se voit reconnu comme une instance de contact entre les interlocuteurs sociaux et comme méthode pour conclure des accords. La Commission est dorénavant formellement chargée de sa relance.

56L’article 118 A ouvre en effet la voie à l’adoption, à la majorité qualifiée, de directives qui visent à “promouvoir l’amélioration, notamment du milieu du travail”. Les États “s’attachent à protéger la sécurité et la santé des travailleurs et se fixent pour objectif l’harmonisation dans le progrès des conditions existant dans ce domaine”. Sans faire régresser les pays les plus “avancés”, les propositions de la Commission indiqueraient un horizon à atteindre par les pays dont les critères en matière de protection des travailleurs sont inférieurs aux balises fixées.

57Des restrictions s’imposent dans l’évaluation de la portée de cet article dont les ambiguïtés sont nombreuses.

58La première a trait à la compatibilité entre les mesures progressives officiellement souhaitées et les “conditions et réglementations techniques existant dans chacun des États” dont il doit être tenu compte. Le danger serait ici de voir la voie s’ouvrir à une politique sociale fondée sur le plus petit dénominateur.

59En outre, dans son second alinéa, cet article 118 A indique que les directives “évitent d’imposer des contraintes administratives, financières et juridiques telles qu’elles contrarieraient la création et le développement de petites et moyennes entreprises”. On peut craindre que cet article ne renforce le droit du travail à plusieurs vitesses, compte tenu du concept variable que représentent les petites et moyennes entreprises dans les différents pays de la Communauté.

60Enfin, ce même article stipule, dans son troisième alinéa, que ces directives ne s’opposent pas à ce que des mesures de protection renforcées des conditions de travail soient maintenues par les États membres. Le mécanisme de ces mesures de sauvegarde est examiné ci-dessous. L’enjeu est d’importance puisque la question est ici de savoir si l’objectif du marché intérieur prévaudra ou non lorsque des mesures de protection sociale renforcée présenteront des risques de re-segmentation de ce marché.

61Le “notamment” de cet article 118 A a déjà été l’occasion de batailles quant à son interprétation. Introduit sur proposition du Danemark, cet article se réfère implicitement à la définition donnée dans ce pays à la notion de milieu du travail et couvre des matières fort vastes, à savoir :

• la liberté d’association, de représentation et les droits à la négociation ;
• la durée du travail, les congés et jours fériés, la politique salariale ;
• l’environnement du travail, favorable à la santé et à la sécurité, une politique de l’environnement ;
• la démocratisation industrielle, l’information, la coopération et la codécision-participation des travailleurs ;
• l’égalité hommes-femmes ;
• les possibilités de formation et de développement, la sécurité d’emploi.

62Aussi bien le Parlement européen que la Confédération européenne des syndicats souhaiteraient une interprétation de cet article allant dans ce sens. Ceci permettrait l’adoption à la majorité qualifiée de directives portant sur des domaines beaucoup plus vastes que les conditions de travail stricto sensu.

63A l’heure actuelle, le caractère extensif de cette notion de milieu du travail reste problématique. L’interprétation dynamique de ce nouvel article est toutefois importante puisqu’elle met en jeu le mode d’adoption des directives (majorité qualifiée ou unanimité). Jusqu’à présent, la Commission s’en est tenue à des propositions de directive visant strictement les conditions d’hygiène et de sécurité. Toutefois, rien dans cette interprétation n’est encore fixé puisqu’on n’en est qu’à l’amorce de la capacité juridique explicite de la Commission d’intervenir dans ce domaine. Le jeu des forces politiques et sociales aura donc ici un rôle non négligeable.

64La seconde innovation de l’Acte unique dans le domaine des politiques sociales amorce l’idée de négociations collectives au niveau européen. L’article 118 B stipule “que la Commission s’efforce de développer le dialogue social entre les partenaires sociaux au niveau européen, pouvant déboucher, si ces derniers l’estiment souhaitable, sur des relations conventionnelles”.

65Cette idée de dialogue social a été lancée par Jacques Delors en 1984. Présidé par la Commission, il réunit à Val Duchesse les représentants de la Confédération européenne des syndicats, de l’Union des industries de la Communauté européenne et de la Confédération européenne des entreprises publiques.

66On ne peut que constater les ambiguïtés de la formulation des dispositions de l’Acte unique qui traduisent l’absence de consensus à la fois sur les domaines qui relèvent de ces discussions, leur portée et leurs conséquences pour les interlocuteurs qui y participent.

67Jusqu’à présent, les interlocuteurs sociaux ont produit deux avis : le premier sur la stratégie de la relance pour la coopération et l’emploi, le second sur l’information et la consultation des travailleurs en matière d’introduction de nouvelles technologies.

68En janvier 1989, il a été décidé de créer au sein du dialogue social, un “groupe de pilotage de haut niveau politique”. Sous son égide, deux sous-groupes ont été constitués. Le premier est chargé de suivre l’évolution du marché du travail et le second d’étudier les problèmes de la formation professionnelle.

69Cependant, aucun des partenaires n’est réellement mandaté pour émettre autre chose qu’un avis et l’UNICE estime avec constance qu’“une négociation collective dans le cadre du dialogue social n’est ni possible, ni utile, ni souhaitable” ( [12]). En termes réglementaires ou conventionnels les débouchés du dialogue social restent incertains du fait de la volonté patronale de maintenir la négociation à un niveau décentralisé, favorable à la dérégulation.

Les mesures de sauvegarde

70Jusqu’à l’adoption de l’Acte unique, les États membres pouvaient prendre des mesures de sauvegarde (article 36), c’est-à-dire interdire l’importation de produits enfreignant leur législation en matière de santé, de sécurité, de protection ou de moralité publique. En cas de litige, c’est la Cour de justice qui tranchait de la légitimité des motifs invoqués. Cependant, la Cour de justice excluait le recours à cet article lorsque l’harmonisation des législations nationales était réalisée par voie de directive.

71C’est dans le domaine des denrées alimentaires que ces mesures de sauvegarde ont été le plus utilisées et c’est la raison pour laquelle un nombre important de propositions de directives sur l’harmonisation des contrôles phytosanitaires et vétérinaires figurent dans le Livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur.

72L’Acte unique prévoit que de nouveaux motifs de sauvegarde pourront dorénavant être invoqués après l’adoption d’une directive : il s’agit de la protection de l’environnement, du milieu du travail, des mesures affectant les consommateurs et la sécurité. Ce sera toutefois à la Commission de vérifier si ces mesures ne sont pas maintenues pour des motifs protectionnistes, ce qui lui confère un pouvoir accru par rapport à la situation précédente.

73Dans le domaine qui nous occupe ici, la façon dont sera exploitée la faculté de maintenir des mesures de sauvegarde et les critères de la Commission pour les accepter ou non posera avec acuité le problème de la compatibilité de niveaux de sécurité et de protection différents pour les travailleurs.

La cohésion économique et sociale

74Nouveau titre du Traité, son objet est de “réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées”.

75On y prévoit la modification du fonctionnement des fonds structurels (Fonds social européen, Fonds européen de développement régional, Fonds européen d’orientation agricole) et le doublement de leur dotation budgétaire en terme réel à l’échéance 1993. La Banque européenne d’investissement devrait jouer un rôle plus intégré aux côtés des interventions des Fonds, de façon à ce qu’ils soient utilisés de manière plus coordonnée et renforcent mutuellement leur impact (voir ci-dessous).

76Par ailleurs, la Commission a élaboré plusieurs programmes spécifiques visant à atténuer l’aggravation de la situation sociale dans les régions de la Communauté où l’emploi était fortement dépendant de secteurs industriels en déclin. Nous relèverons ici les programmes RESIDER pour les travailleurs de la sidérurgie et RENAVAL pour ceux qui sont affectés par la fermeture des chantiers navals. La Commission a également mis sur pied des programmes pour des fractions de la population particulièrement marginalisées, telles que les handicapés.

77Après ce rappel historique et l’exposé des fondements juridiques de la politique sociale de la Communauté, nous verrons successivement les différents paliers du droit et de la politique sociale dans lesquels la Communauté intervient avec une légitimité plus ou moins reconnue. L’adoption de l’Acte unique offre des chances à l’accélération du processus de décision communautaire mais l’élargissement effectif des compétences communautaires en matière sociale reste encore très largement à négocier.

Les principes

78Le Traité prévoit pour tout ressortissant de la Communauté la possibilité de postuler des “emplois effectivement offerts”, et interdit les discriminations fondées sur la nationalité, pour ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les conditions de travail.

79En outre, un travailleur employé successivement dans différents pays conservera les différents droits acquis dans chacun d’entre eux (droit à la santé, au chômage, à la pension), bien qu’il ne soit pas facile de les faire valoir auprès des administrations concernées.

80La mobilité des travailleurs est un des acquis du Traité. Ce droit est assez logique, puisqu’à ses débuts, dans la foulée de la Communauté du charbon et de l’acier, la CEE a contribué à rendre possible, sinon à organiser, des mouvements de masse de travailleurs peu qualifiés des campagnes des pays du Sud de la Communauté (à l’époque, essentiellement de l’Italie) vers les mines, la sidérurgie, l’industrie automobile, le bâtiment et les travaux d’infrastructure, situés dans les autres pays.

81Ce droit était toutefois incomplet, notamment pour ce qui concerne :

• l’extension du droit à la libre circulation des réfugiés et apatrides ;
• le renforcement du principe d’équivalence des situations en vue d’avantages sociaux et fiscaux ;
• le renforcement du droit de séjour des travailleurs, lorsqu’ils tombent en chômage ou exercent des emplois de courte durée.

82Pour remédier à ces dernières lacunes, la Commission a proposé au Conseil deux mises à jour de sa législation qui devraient accroître la sécurité juridique des travailleurs migrants et de leur famille [13]. L’objectif de la Commission est triple :

• étendre le bénéfice du droit communautaire à tous les ascendants et descendants du travailleur, ainsi qu’à ceux de son conjoint (même non communautaire) et aux autres membres de sa famille qui sont à sa charge. A noter que la situation des épouses, veuves ou divorcées, ne serait plus affectée par la modification de leur situation matrimoniale ;
• renforcer la règle d’égalité de traitement entre nationaux et autres ressortissants communautaires, notamment en matière de droit à la formation professionnelle, aux aides à la mobilité et à l’embauche, à l’aide au logement et aux facilités de financement, aux abattements fiscaux pour enfants à charge etc. ;
• renforcer le droit de séjour des travailleurs en chômage et de leur famille, qui gardent des liens contractuels dans le pays où ils sont établis et travaillaient, tels que des baux en cours, des prêts, la scolarisation des enfants. Ce droit de séjour renforcé devrait également bénéficier aux travailleurs exerçant des emplois de courte durée.

83Le Conseil des ministres devrait se prononcer à la majorité qualifiée, et en concertation avec le Parlement européen, sur ces importantes modifications de la législation communautaire qui devraient être adoptées dans le courant de 1990.

La logique actuelle

84Le droit communautaire est prolongé par des politiques qui visent à améliorer les possibilités de déplacement des salariés et des indépendants.

85La CEE œuvre pour rendre possibles les mouvements migratoires de personnel hautement qualifié qui s’oriente vers des créneaux d’emploi dans les réseaux des multinationales ou qui souhaitent changer de pays à la suite du redéploiement géographique de certaines activités économiques. Pour cela, un préalable majeur : la reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur, à des fins professionnelles.

86Après avoir tenté d’harmoniser les législations nationales, ce qui n’a pu être mené à bien que pour un petit nombre de professions dans le domaine de la santé, les pays de la CEE ont changé leur fusil d’épaule et décidé de substituer à ce système, celui de la reconnaissance mutuelle, partant du principe que dans une Communauté sociologiquement homogène une formation considérée comme suffisante dans un État doit être acceptée par les pays partenaires. Le Conseil “marché intérieur” a adopté en décembre 1988 la première directive fondée sur cette nouvelle approche [14].

87Cette directive va dans le sens d’une mobilité accrue des professions “haut de gamme” : les entreprises mais également les services aux entreprises, les consultants, les cabinets juridiques anticipent “l’européanisation”, sinon l’internationalisation, de leurs activités et donc de leur recrutement. Il faut noter que parmi les secteurs intéressés par cette mobilité figurent les services publics commerciaux, visés par la privatisation dans plusieurs pays. Ces services qui sont eux aussi à la recherche de professionnels de haut niveau devront affronter une double concurrence avec le secteur privé, celle de la productivité, et la concurrence en matière de recrutement sur un marché du travail dorénavant européanisé.

88La Commission a mis cette même “nouvelle approche” en œuvre pour aboutir à un système de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles [15]. Jusqu’à présent, elle avait procédé par voie d’harmonisation ce qui s’était avéré une méthode extrêmement lente. Seules quelques professions du secteur 2 (l’hôtellerie et la restauration, la réparation automobile, la construction et l’électrotechnique) avaient fait l’objet de descriptifs techniques relatifs aux exigences professionnelles requises. L’approbation de cette proposition devrait assurer la libre circulation effective pour une série de métiers assurés par les petits indépendants (plombiers, électriciens, boulangers, etc.).

Les évolutions en perspective

La naissance d’une politique communautaire

101L’arrivée massive des femmes sur le marché du travail dans les années 60, le développement de leurs luttes collectives et individuelles, la constitution de réseaux d’informations et de pression construits par les organisations de femmes ont constitué un facteur important dans la traduction du principe formel d’égalité entre les hommes et les femmes, dans les dispositions législatives de la Communauté.

102La traduction de ce principe, inscrit dans le Traité, allait être l’occasion pour la Commission et le Parlement européen d’affirmer leur indépendance et leur compétence fonctionnelle face au Conseil des ministres.

103Soutenue par le Parlement européen, la Commission a été amenée à faire progresser la situation, notamment parce qu’elle a su exploiter la jurisprudence élaborée par la Cour européenne de justice, qui a interdit, même si ce n’est qu’au cas par cas, des situations discriminatoires à l’égard des femmes, qu’il s’agisse de l’égalité de salaire, direct ou indirect, pour un même travail ou pour un travail équivalent, de l’égalité de traitement, et de l’égalité des avantages liés à un contrat de travail.

104La Cour de justice a en effet joué un rôle décisif par les arrêts qu’elle a rendus en la matière. Alors que le Conseil n’avait adopté aucune directive mettant en œuvre cet article du Traité, la Cour a tranché et dit que les dispositions de l’article 119 sont directement applicables dans les États et prévalent donc sur les lois nationales [20]. Il a toutefois fallu attendre la seconde moitié des années 70 pour que le Conseil des ministres adopte effectivement les directives précisant l’application de ce principe (voir tableau 2).

Tableau 2

Les directives adoptées par le Conseil en matière d’égalité de traitement entre les hommes et les femmes

Directive 75/117 du 10 Janvier 1975 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l’application du principe d’égalité de rémunérations entre les travailleurs masculins et les travailleurs féminins (JOL du 19 février 1975). Directive 76/207 du 14 février 1976 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles et les conditions de travail (JOL 39 du 14 février 1976). Directive 79/7 du 19 décembre 1978 relative à la mise en œuvre progressive du principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale (JOL 6 du 10 janvier 1976). Directive 86/378 du 24 juillet 1986 relative à la mise en œuvre du principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes dans les régimes professionnels de sécurité sociale (JOL 225 du 12 août 1986). Directive 86/813 du 11 décembre 1986 sur l’application du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes exerçant une activité indépendante, y compris une activité agricole, ainsi que sur la protection de la maternité (JOL 359 du 19 décembre 1986).

Les directives adoptées par le Conseil en matière d’égalité de traitement entre les hommes et les femmes

105Un autre arrêt de la Cour de justice a permis de sortir la question de l’égalité des femmes du champ exclusivement économique. Elle a arrêté que les discriminations entre les hommes et les femmes doivent être éliminées dans tous les aspects de la politique de l’emploi, c’est-à-dire non seulement en matière de salaire direct et indirect, mais aussi en matière de sécurité sociale, de droit au chômage, de formation professionnelle et de conditions de travail [21]. Cet arrêt s’est traduit par une seconde avancée des dispositions législatives en matière d’égalité de traitement reprises également dans le tableau 2.

Les nouvelles orientations

110Les nouvelles propositions de la Commission sont reprises au tableau 3.

Tableau 3

Les propositions en cours d’examen

Proposition de directive complétant la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes dans les régimes légaux et professionnels de sécurité sociale (COM (87) 494) (pensions de groupes souscrites dans les entreprises par exemple). Proposition de directive sur le renversement de la charge de la preuve (COM (88) 269). Proposition visant à égaliser l’âge de la retraite (COM (86) 365).

Les propositions en cours d’examen

111Au chapitre de la promotion du droit des femmes, la première proposition de directive vise l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes dans les régimes légaux et professionnels de sécurité sociale, c’est-à-dire par exemple dans les systèmes de pension complémentaire prévus par la loi, et ceux souscrits dans des assurances de groupe.

112Pour favoriser l’exercice du droit effectif des femmes à l’égalité de traitement, la Commission a, en outre, déposé une proposition qui vise à renverser la charge de la preuve en cas de discrimination. Selon ce nouveau schéma, le bénéfice du doute reviendrait à la plaignante et ce ne serait plus à la travailleuse d’apporter la preuve qu’elle est victime d’une discrimination de traitement, de rémunération ou de promotion professionnelle, preuve qu’il lui est fort souvent difficile d’apporter. Ce serait dorénavant à l’employeur de prouver que les accusations qui sont portées contre lui ne sont pas fondées. Cette proposition devrait encourager les femmes, à faire valoir effectivement leurs droits.

113Ces textes sont pour le moment bloqués devant le Conseil des ministres.

114A côté des tentatives de la Commission de poursuivre l’élaboration de normes favorables à une réelle égalité de traitement, apparaît une tendance à la dérégulation de normes nationales existantes. Dans une communication, approuvée par le Conseil, la Commission se propose de supprimer à plus ou moins brève échéance les protections spéciales dont bénéficient les femmes dans une série de métiers (par exemple l’interdiction du travail de nuit, de certains travaux particulièrement pénibles ou stressants) [24]. Elle suggère la suppression de ces interdictions, parallèlement il est vrai, à une amélioration généralisée des conditions de travail (par exemple, par une réduction du temps de travail). La Commission considère que ces protections nuisent à l’emploi des femmes et que leur suppression favoriserait le retour au travail des femmes dont le taux de chômage reste beaucoup plus élevé que celui des hommes.

115De même, elle a déposé en 1987 une proposition de directive visant notamment à égaliser l’âge d’accès à la retraite des femmes sur celui appliqué aux hommes ou à leur donner les mêmes possibilités de choix, à l’intérieur d’une certaine fourchette.

116Ces dernières propositions ne sont pas sans soulever des polémiques à l’intérieur des organisations syndicales qui se demandent si ces différentes mesures sont ou non favorables à l’emploi des femmes ou si elles marquent une régression de certaines protections dont les femmes bénéficiaient et qui devraient au contraire être étendues aux hommes.

Éléments d’évaluation

117L’égalité de traitement des hommes et des femmes, en tant que principe, a nécessité un effort législatif de longue haleine, tant de la Commission que du Parlement européen pour qu’il soit établi juridiquement dans les dispositifs nationaux. Quelque formelle que cette égalité reste dans la pratique, le dispositif normatif mis en place par la Communauté a permis une amélioration des droits des femmes au travail. Certes les organisations féministes sont assez critiques sur l’action de la Commission qu’elles jugent, à l’image de ce qui se passe dans certains pays, trop lente ou trop timide [25]. D’importantes lacunes pour que les femmes et les hommes puissent effectivement concilier leur vie professionnelle, leur vie familiale et sociale, restent encore à combler notamment en matière de congé parental, de répartition des rôles ou pour trouver des solutions au problème de la garde des enfants.

118Une autre critique porte sur les procédures lentes et coûteuses de la Cour de justice qui ne permettent qu’à des travailleuses individuelles de faire valoir leurs droits. Il est par exemple impossible pour une organisation de se porter plaignante dans le cas où une entreprise refuse systématiquement d’engager des femmes sans qu’elle n’en explicite la raison.

119Le rôle de la Commission pour la promotion des droits des femmes n’a pourtant pas été négligeable. Cette avancée ne se serait pas réalisée à ce rythme sans sa législation. C’est un domaine où la notion “d’espace social européen” commence à acquérir une certaine consistance.

Les acquis

120L’intervention de la Communauté dans les matières relevant des conditions de santé et de sécurité, sur le lieu de travail est un domaine où la mise en œuvre de ses compétences ne lui est pas contestée, la disparité des législations nationales sur le sujet étant unanimement considérée comme un élément susceptible de fausser la concurrence entre les États.

121Comme nous l’avons exposé précédemment, il a cependant fallu attendre 1974 pour qu’un premier programme d’action sociale de la Communauté soit adopté par le Conseil. Ce programme prévoyait, entre autres, une initiative dans le domaine de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail. Cette initiative s’est concrétisée par l’adoption d’un premier programme spécifique en matière de santé-sécurité qui a été adopté en 1978 [26]. Un deuxième programme a été approuvé par le Conseil en 1984 [27] et le dernier, en 1988 [28].

122Le tableau 4 reprend les directives qui ont été adoptées dans le cadre de ces programmes d’action de la Communauté en matière de santé, de sécurité et d’hygiène sur le lieu de travail.

Tableau 4

Directives approuvées

Directive sur la signalisation de sécurité sur le lieu de travail (77/576/CEE). Directive-cadre pour la protection contre les agents chimiques, physiques et biologiques en général (80/1107/CEE). Directives particulières fixant des limites d’exposition concernant cinq agents chimiques et physiques spécifiques : chlorure de vinyle monomère (78/610/CEE), composés de plomb (82/605/CEE), amiante (83/477/CEE), bruit (86/288/CEE), interdiction de la production et de l’utilisation de quatre substances cancérigènes (la 2-naphtylamine et ses sels, la 4-aminobiphényle et ses sels, la benzidème et ses sels et la 4-nitrodiphényle) (88/364). Directive (88/642) modifiant la directive-cadre (80/1107) concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition à des agents chimique, physique et biologique. Directive-cadre (89/391) concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. Directives particulières relatives aux prescriptions minimales de santé et de sécurité : pour les lieux de travail (Directive 89/654 du Conseil, du 30 novembre 1989, JOL 393 du 30 décembre 1989) ; pour l’utilisation par les travailleurs des machines et installations (Directive 89/655 du Conseil, du 30 novembre 1989, JOL 393 du 30 décembre 1989) ; et pour l’utilisation par les travailleurs d’équipements de protection individuelle sur les lieux de travail (Directive 89/656 du 30 novembre 1989, JOL 393 du 30 décembre 1989)

Directives approuvées

123Les propositions prévues par la Commission dans son dernier programme et en cours d’adoption sont deux des directives particulières à la directive cadre 89/391 :

• en matière de manutention de charge lourde (COM 89/213) et
• relative au travail sur des équipements à écran de visualisation (COM 89/195).

124Notons que la proposition de directive relative à l’utilisation du benzène (COM (85/669) a été rejetée en deuxième lecture par le Parlement européen et qu’elle nécessiterait dorénavant, pour être adoptée, l’unanimité du Conseil.

125Les propositions qui restent à élaborer portent sur :

• la révision de la directive de 1977 relative à la signalisation de la sécurité ;
• l’harmonisation de la composition des pharmacies à bord des navires ;
• la protection des travailleurs agricoles utilisant des pesticides ;
• les prescriptions relatives à la sécurité dans le secteur de la construction ;
• la protection des travailleurs contre les agents biologiques ;
• la limitation de l’exposition des travailleurs aux composés du cadmium ;
• la révision d’une série de directives existantes pour réduire les taux d’exposition des travailleurs à l’amiante, au plomb, au bruit, interdisant l’utilisation d’agents dangereux ou réduisant les valeurs limites d’exposition (y compris aux agents chimiques absorbés à travers la peau).

126Il faut ajouter que des questions de santé et de sécurité sont de fait traitées par la Communauté, par le biais des compétences qui lui sont attribuées pour réaliser la libre circulation des marchandises à l’intérieur du marché commun. On ne peut les ignorer sous peine de passer à côté d’aspects importants de cette politique. Ainsi un volet substantiel de la législation en matière de santé et de sécurité découle des législations adoptées pour harmoniser les caractéristiques techniques des produits et favoriser leur libre échange entre les pays de la Communauté. Il s’agit par exemple d’une série de dispositions relatives au bruit de certains équipements. D’autres dispositions adoptées au titre de la politique communautaire en matière d’environnement intéressent également les travailleurs. On trouvera au tableau 5 les directives de cette nature adoptées jusqu’à présent par le Conseil.

Tableau 5

Directives intéressant indirectement les travailleurs

Dans le cadre de la politique communautaire en matière d’environnement : Directive sur les principaux risques d’accidents majeurs liés à certaines activités industrielles (82/501/CEE). Dans le cadre de l’harmonisation des législations concernant les produits dangereux : Directive 67/548 relative à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses ; Directives particulières concernant les solvants (73/173), les peintures, vernis, encres, colles et produits connexes (77/728) ; Directive 79/831 prévoyant un système de notification préalable de mise sur le marché de toute substance chimique nouvelle ; Directive 76/769 relative à la limitation de la mise sur le marché et de l’emploi de certaines substances et préparations. Dans le cadre de la libre circulation des produits, disposition harmonisant les niveaux sonores des équipements suivants : Directive 79/113 concernant les engins et matériels de chantier ; Directive 84/533 concernant les motos compresseurs ; Directive 84/534 concernant les grues à tour ; Directive 84/535 concernant les groupes électrogènes de soudage ; Directive relative aux groupes électrogènes de puissance ; Directive 84/537 relative aux marteaux piqueurs.

Directives intéressant indirectement les travailleurs

127Enfin des normes particulières concernent les secteurs couverts par les Traités EURATOM et CECA.

Les perspectives

128Complèmentairement aux mesures législatives prévues par le troisième programme d’action de la Commission, d’autres initiatives sont envisagées.

129En matière de prévention, la Commission se propose de mettre sur pied un système d’échange rapide d’informations sur les produits, les outils et les équipements dangereux sur le lieu de travail. Le programme d’information sur les substances dangereuses sera élargi.

130En matière de limitation des risques, la Commission poursuivra ses travaux d’évaluation des seuils d’exposition des travailleurs à une série de substances dangereuses et notamment aux hydrocarbures chlorés, aux solvants qui ne sont pas couverts par des directives existantes, aux mélanges d’agents, et aux préparations chimiques. Ces travaux devraient aboutir ultérieurement à la rédaction de nouvelles propositions.

131Dans des domaines où il semble urgent d’aboutir à de nouvelles directives mais où le consensus nécessaire paraît loin d’être acquis, la Commission envisage de procéder par voie de recommandation. Il s’agit notamment d’établir au niveau européen une liste des maladies professionnelles et de promouvoir l’extension et l’organisation des services de santé professionnels.

132Compte tenu des problèmes pour la santé et la sécurité qui risquent de surgir de l’application d’une série de directives prises dans le cadre du marché intérieur, la Commission a prévu d’officialiser les réunions périodiques d’inspecteurs du travail et d’établir un réseau de collaboration entre différents centres de formation dans tous les domaines de la sécurité et de la protection de la santé.

133Dans son troisième programme, enfin, la Commission insiste sur la nécessité de contrôler l’application des règlements existants, en particulier dans les petites et les moyennes entreprises.

Un bilan difficile à évaluer

134La concrétisation des deux premiers programmes de la Commission en dispositions normatives, s’est avérée difficile à réaliser. L’article 100 concernant l’harmonisation des législations requérait l’unanimité, toujours difficile à atteindre.

135Quel en a été l’impact effectif sur l’amélioration de la santé, de la sécurité et de l’hygiène sur les lieux de travail ? Il manque ici une évaluation globale, tant par les organes de la Commission que par les parties intéressées et une estimation qualitative s’avère très difficile. Il faudrait pouvoir examiner si les directives de la Communauté entérinent un niveau minimum de protection ou incitent au contraire les États membres à tenir compte des avancées technologiques pour promouvoir une amélioration constante des conditions de travail. Mesure par mesure, il faudrait pouvoir les comparer aux législations nationales existantes et aux conventions internationales du travail auxquelles, le cas échéant, ont souscrit les États membres.

136En tout état de cause, l’approche de la Commission s’avère insuffisamment globale. Notons qu’à côté du rôle joué par les normes relatives aux conditions de santé et de sécurité dans la protection effective des travailleurs, d’autres paramètres devraient être pris en considération par la Commission pour réaliser une véritable politique de prévention en la matière, telle que l’organisation du temps de travail, le travail par équipe, ou le travail de nuit. En outre, les statistiques récentes relatives aux accidents du travail montrent la relation existante entre la précarité des statuts des travailleurs et leur exposition à des risques physiques [29]. Plusieurs facteurs expliquent cette corrélation, notamment l’absence de formation de ces travailleurs et le recours accru à la sous-traitance pour les travaux particulièrement dangereux, effectués par des personnels qui ne sont pas protégés par les dispositions conventionnelles conclues dans les entreprises.

137A défaut d’une évaluation qualitative des normes fort techniques qui ont été adoptées, reste une évaluation quantitative des dispositions adoptées par la Commission au regard des revendications des travailleurs, concernés au premier chef par ces mesures. Sur base de la plate-forme revendicative élaborée par la Confédération européenne des syndicats lors du congrès de Munich en 1979 et confirmée par les congrès de La Haye en 1982 et de Milan en 1986, on peut esquisser un premier état des lieux. Au plan quantitatif, les directives adoptées recoupent largement les domaines cités dans la plate-forme de la CES. La représentation des syndicats dans les comités consultatifs chargés d’établir les priorités des programmes de la Communauté en matière de santé et de sécurité, et de participer à l’élaboration des dispositions proposées, a permis, selon les intéressés, que soient entendues les préoccupations des syndicats en la matière.

Les nouvelles orientations

138Depuis l’adoption de l’Acte unique, les directives relatives aux conditions de travail peuvent dorénavant être approuvées par le Conseil à la majorité qualifiée. Le rythme d’adoption d’une série de propositions prévues au troisième programme d’action de la Commission a pu, dès lors, être plus soutenu qu’il ne l’avait été précédemment.

139Les directives qui ont été adoptées depuis la ratification de l’Acte unique remplissent une double fonction : marquer la volonté de la Commission de faire avancer l’Europe sociale parallèlement à la réalisation du marché intérieur et donner un contenu au nouvel article 118 A de l’Acte unique. Réalisées dans une certaine précipitation, ces propositions comportent de nombreuses ambiguïtés.

140En effet, l’adoption de ce que l’on a appelé “la nouvelle approche”, par laquelle la Commission a renoncé à harmoniser tous les aspects des lois et règlements, pose de nouveaux problèmes en matière de santé et de sécurité du travail. Rappelons que selon la “nouvelle approche”, les directives se limitent à fixer les exigences essentielles auxquelles doivent répondre les produits et renvoient aux organismes européens de normalisation pour la définition des normes techniques précises, si nécessaire.

141Nous examinerons ici en particulier deux directives qui clarifient les conséquences de cette nouvelle approche de la Commission en matière de normalisation et éclaire la liaison entre la réalisation du marché intérieur et la santé et la sécurité des travailleurs.

142La première vise à réaliser le marché intérieur des machines [30]. La seconde constitue le volet social de la première et est d’autant plus importante qu’il s’agit d’une directive cadre concernant l’amélioration de la sécurité et de la santé sur le lieu de travail et qu’elle a donc inspiré une série de directives particulières qui ont été également adoptées.

143La directive relative à la libre circulation des machines couvre un champ très large puisqu’elle concerne toutes les machines allant de celles qui sont d’une conception très simple aux machines et installations très complexes telles que les cellules et ateliers flexibles. Elle exclut toutefois les machines les plus dangereuses et les engins mobiles qui font l’objet de propositions spécifiques. Cette directive fixe les exigences fondamentales auxquelles les spécifications des machines doivent correspondre pour répondre aux critères essentiels de sécurité. Les États membres ne pourront dorénavant plus interdire la commercialisation, la mise en service et l’utilisation de machines qui répondent à ces critères. Une clause de garantie a cependant été incluse dans la directive autorisant les États membres à retirer une machine qui s’avère dangereuse du marché. La Commission sera toutefois habilitée à contrôler la validité de cette mesure et à veiller qu’elle ne couvre pas de nouvelles entraves aux échanges.

144Les problèmes soulevés par cette directive sont nombreux et concernent notamment les points suivants :

• si les machines sont admises à la libre circulation, comment articuler la responsabilité des employeurs en matière de prévention pour ce qui concerne l’utilisation des machines ? Les fabricants sont certes obligés d’intégrer les notions de sécurité et de santé dès le stade de conception de machines, mais les travailleurs, utilisateurs des équipements, n’ont pas de lien contractuel avec eux ;
• la directive habilite le fabricant à apposer sur ses machines, le label de conformité aux prescriptions minimales en matière de santé et de sécurité. Il peut, mais ce n’est pas obligatoire, se référer à des normes techniques qui traduisent les exigences essentielles auxquels les équipements doivent répondre. Ces normes techniques devront être établies par l’Institut européen de la normalisation. A défaut, la référence pourra être celles des normes nationales quand elles existent. La décentralisation de la normalisation est effectuée ici à son niveau le plus bas ;
• sur base du principe de la reconnaissance mutuelle, en l’occurrence ici du label de conformité des machines, les comités de sécurité et d’hygiène chargés de la politique de prévention des risques, ne pourront plus exiger l’inspection de ces matériels a priori. C’est en cours d’utilisation, si des problèmes surgissent, sur l’intervention du médecin, de l’inspection du travail et des experts de sécurité que le défaut de respect des exigences en matière de sécurité pourra être vérifié ;
• les procédures de contrôle et l’habilitation des organes de contrôle font également l’objet d’une agréation fondée sur la reconnaissance mutuelle ;
• l’harmonisation des sanctions est abandonnée. La directive laisse à l’appréciation des États membres les sanctions qui devront être appliquées contre les fabricants ne respectant pas les règles du jeu. Les organisations syndicales, de leurs côtés, souhaitent une harmonisation des sanctions civiles et pénales.

145Cette directive sur la libre circulation des machines qui cadre avec l’objectif “marché intérieur” a de fait un impact important sur les législations et les procédures nationales relatives à la santé et à la sécurité du travail. Prenons l’exemple de la Belgique : dans ce pays, le contrôle de l’utilisation des machines relève de l’inspection du travail dépendant du Ministère du Travail. On peut dès lors concevoir le cas d’espèce dans lequel celui-ci déciderait d’interdire l’utilisation d’une machine, alors que celle-ci répond à la loi, c’est-à-dire à la directive et aux normes de fabrication. Il appartiendrait alors à l’État de prouver que les mesures de sauvegarde qu’il prend sont justifiés par des exigences importantes visées à l’article 36 du Traité. On aboutit ainsi dans les faits à renverser la charge de la preuve et à déplacer le lieu du pouvoir de l’État vers la Commission.

146Philosophiquement, cette directive tend donc à instaurer la responsabilité du fabricant pour la conception et la construction des machines, mais le problème de la responsabilité de l’employeur vis à vis des travailleurs pour l’utilisation des machines demeure. Les employeurs auront dorénavant l’entière liberté de choisir leur matériel. A cet égard, la situation varie de pays à pays : dans certains États membres, il existe des normes d’installation des machines, mais d’autres pays de la Communauté (la Grande-Bretagne, par exemple) fixent des normes techniques déterminant le choix des équipements. Les employeurs risqueraient dès lors de se protéger derrière la responsabilité des fabricants, pour ce qui concerne la mise en œuvre d’une politique de prévention efficace.

147C’est pour unifier les conditions de la concurrence, que la Commission a proposé au Conseil la seconde directive que nous examinons ici : celle concernant l’amélioration de la sécurité et de la santé sur le lieu de travail. Son objet est de “poser certains principes concernant en particulier la prévention des accidents du travail, la protection de la sécurité et de l’hygiène, l’information, la consultation et la formation des travailleurs et de leurs représentants et les mesures générales pour la mise en œuvre de ces principes”.

148Elle régit les matières suivantes :

• la responsabilité des employeurs ;
• les obligations des employeurs en ce qui concerne l’organisation et l’évaluation d’une politique de prévention, la détection et l’évaluation des risques, les moyens de prévention à utiliser, le choix de machines, matériaux, installations, etc., l’information, la formation et l’instruction des travailleurs ;
• l’organisation des services de prévention ;
• les droits des travailleurs en matière de sécurité et d’hygiène ;
• les droits des représentants des travailleurs.

149La proposition initiale de la Commission avait largement repris les amendements votés par le Parlement européen en première lecture, mais le Conseil en a fortement restreint la portée. En seconde lecture, une majorité ne s’est pas dégagée au Parlement européen pour maintenir ses amendements et c’est donc la version édulcorée de la directive qui a été adoptée.

150Dans sa rédaction définitive, la directive permet de déroger au principe général de responsabilité des employeurs et la notion de risque différé pour les travailleurs a été abandonnée.

151Quel peut être malgré tout l’impact d’une telle directive sur l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs sur le lieu de travail alors que l’on considère que le niveau de protection des travailleurs est - théoriquement au moins - déjà élevé dans de nombreux pays européens ? Beaucoup dépend de la capacité des organisations syndicales de pousser les portes que l’adoption de cette directive entrouvre selon leurs priorités nationales. Sa transposition dans les droits nationaux pourra être l’occasion d’une rediscussion d’ensemble des concepts de prévention ou, par exemple, du rôle des services médicaux de sécurité et d’hygiène du travail.

152La directive prévoit, par exemple, que les employeurs procèdent (ou fassent procéder) à une analyse des risques pour la sécurité et la santé sur les lieux de travail. Cette obligation est rarement systématique dans les différents pays de la CE. Selon les modalités concrètes de transposition de cette directive qui seront adoptées au niveau national, cette proposition de directive pourrait permettre la généralisation de ce principe. De même, la méthodologie de cette analyse de risques qui n’est pas précisée dans le texte adopté peut également constituer un champ d’approfondissement de la législation nationale en matière de santé et de sécurité du travail.

153En outre, la transposition de cette directive-cadre dans le droit national peut être l’occasion d’une rediscussion de la couverture des travailleurs des PME et des PMI, puisqu’elle prévoit que les États membres définissent la taille des entreprises dans lesquelles l’entrepreneur peut assumer seul la supervision des mesures de prévention. Une autre matière où la proposition de directive pourrait permettre des avancées au niveau national concerne le travail répétitif dont le rythme est réglé par une machine puisque la directive dispose que les travailleurs peuvent prendre des mesures pour en modifier la cadence. Enfin, rien n’interdit d’élargir les dispositions prévues en matière d’information des travailleurs.

154On le voit, sans bouleverser les systèmes existants, cette directive permettrait à l’occasion de sa transposition dans les différents droits nationaux d’élargir et de préciser la protection de la santé des travailleurs. Encore faut-il qu’à cette occasion les ouvertures qu’elle permet ne soient pas gommées, et qu’elle fasse l’objet d’un réel effort de concrétisation.

État des lieux

156Plusieurs propositions de directives ayant trait à la démocratisation de l’économie ont été soumises à l’approbation du Conseil, mais sont restées bloquées faute d’accord.

157Il s’agit des propositions suivantes :

• proposition de “cinquième directive” concernant la structure des sociétés anonymes, les pouvoirs et obligations de leurs organes de gestion et de surveillance ;
• proposition de règlement sur le statut d’une société anonyme européenne ;
• proposition de “directive Vredeling”, relative à l’information et à la consultation des travailleurs dans les entreprises à structures complexes ;
• proposition de “dixième directive”, concernant les fusions transfrontalières.

158Dans ces propositions, la Communauté a essayé d’introduire un droit d’information, de consultation et de participation des travailleurs, non pas parce qu’elle favorise ce droit en soi, mais parce que ce droit est reconnu, dans des formes réglementaires ou conventionnelles diverses et pour des domaines également fort différents, dans les États membres de la CEE.

159L’harmonisation des droits des sociétés à l’échelon communautaire doit prendre ce facteur en considération tout en prenant en compte la diversité des situations nationales qui procèdent d’une institutionnalisation différente des rapports sociaux.

160Ces différences expliquent l’opposition des États, du patronat mais également les réticences syndicales à l’égard d’un modèle unique introduisant la participation et l’information des travailleurs. L’ensemble de ces propositions est à l’heure actuelle toujours dans l’impasse.

Les éléments du blocage et ses issues

161Bien qu’ils soient convaincus de la nécessité de faciliter le rapprochement entre les firmes européennes pour faire face à la concurrence des entreprises nord-américaines ou nipponnes, les gouvernements ne sont jusqu’à présent pas tombés d’accord sur la question de la représentation des travailleurs. Sans solution à ce problème, des entreprises pourraient être tentées d’opérer des fusions dans le seul but de se soustraire aux législations nationales les plus contraignantes en matière de participation et d’information des travailleurs. C’est en particulier la crainte du gouvernement allemand qui redoute que les obligations de sa législation prévoyant la co-décision des travailleurs ne puissent de ce fait être contournées.

162L’existence d’une législation cadre communautaire déterminant la structure et le mode de création des entreprises, les modes d’organisation des pouvoirs et les modes de représentation des travailleurs serait la solution la plus globale au problème, puisque des dispositions concernant des situations spécifiques, la création d’une société anonyme de statut européen, les fusions d’entreprises, ou les problèmes particuliers posés par les entreprises appartenant à des groupes, pourraient y renvoyer. Mais la proposition de 5ème directive impose des arbitrages entre des traditions juridiques si complexes à opérer, que l’examen de ce texte a été abandonné au profit de la négociation entre les gouvernements de la proposition relative à la société anonyme de statut européen. L’adoption de cette proposition qui présente moins de difficulté technique que la proposition de 5ème directive, permettrait d’y revenir en ayant déblayé les problèmes politiques posés par les mesures relatives à l’information et à la consultation des travailleurs.

163La proposition de société anonyme européenne a fait l’objet d’un certain nombre de versions. Son objectif central est de permettre la création de sociétés transnationales, sur la base de normes directement européennes.

164Dans sa proposition initiale, la Commission avançait l’idée d’organiser un système de participation des travailleurs aux organes de surveillance de la société, assez proche de la cogestion allemande. Cette proposition a certes suscité l’opposition unanime du patronat, mais elle n’a pas non plus reçu un appui sans réticence de la part des organisations syndicales.

165La dernière proposition remaniée de la Commission a été déposée en août 1989 [31].

166Les problèmes posés par la création d’une société au niveau européen et ceux relatifs à l’information des travailleurs ont été scindés. Les aspects relatifs à la création de cette société, aux structures de ses organes de décision sont l’objet d’une proposition de règlement fondée sur l’article 100 A du Traité, permettant son adoption à la majorité qualifiée. Les aspects relatifs à l’information des travailleurs sont abordés dans une proposition de directive fondée sur l’article 54 du Traité relatif au droit d’établissement qui autorise également l’adoption des décisions à la majorité qualifiée. Un premier problème vient de la scission de cette proposition, et de l’adoption effective des dispositions du règlement prévoyant qu’il ne pourra pas entrer en vigueur tant que chacun des États membres n’aura pas intégré la directive dans son droit interne, les deux parties étant déclarées comme “formant un tout indissociable”.

167Un second problème vient de la base juridique choisie pour la proposition de directive, et qui concerne la “coordination des législations des États membres en vue de rendre équivalentes les garanties exigées des sociétés anonymes pour protéger les intérêts des associés et des tiers”. L’acceptation par les États membres d’une interprétation extensive de cette disposition est loin d’être acquise à l’heure actuelle.

168La proposition de la Commission envisage trois procédures de participation des travailleurs :

• la participation à travers l’élection des membres du conseil de surveillance de la société ;
• la participation à travers un organe des travailleurs, distinct des organes de la société ;
• la participation suivant des modalités définies par la négociation collective.

169La Commission s’est, une fois encore, inspirée de la “nouvelle approche” par laquelle les systèmes nationaux sont considérés comme ayant des effets équivalents. En réalité, ces trois modèles n’assurent pas l’équivalence des droits de participation. Seul le premier modèle permet aux représentants des travailleurs d’obtenir des informations en temps utiles, ce qui est la condition d’un droit de participation non strictement “défensif” des travailleurs.

170De fait, il s’agirait plutôt d’un système à la carte quant aux procédures de participation des travailleurs que les États pourraient réduire à l’un ou l’autre des modèles proposés, à l’occasion de la transposition de ce texte dans leur droit interne.

Éléments d’appréciation

171Au vu de ses ambiguïtés, il semble que la proposition de la Commission dans sa dernière version, n’améliorerait pas réellement les droits des travailleurs dans les pays où ils sont insuffisants.

172Les matières sur lesquelles la participation des travailleurs devra être exercée reste imprécise. L’articulation entre le statut de la société anonyme européenne et la législation du pays où elle aura son siège reste imprécise. Enfin, la proposition ne prévoit aucun organe de représentation des travailleurs à un échelon transnational.

173Les négociations entre les experts nationaux avancent lentement et ce sont, pour le moment, les dispositions prévues par le règlement qui sont à l’examen. A l’heure où les OPA se multiplient, où les prises de participation croisées se renforcent, les employeurs sont devenus eux-mêmes demandeurs d’un droit qui facilite ce type d’opérations à l’échelon de la Communauté. Bien qu’ils soient loin d’être d’accord sur son contenu, les interlocuteurs sociaux pressent leurs gouvernements pour qu’ils fassent avancer ce dossier qui est devenu l’une des priorités de l’Europe sociale.

174Il existe cependant dans certaines grandes entreprises européennes ou groupes d’entreprises, quelques accords en matière de droit d’information et de consultation des travailleurs qui s’inspirent plus ou moins du projet de directive de “Vredeling”. Le premier du genre a été conclu en 1985 par la Fédération européenne des métallurgistes-FEM et le groupe Thomson, créant le premier conseil d’entreprise à l’échelon européen. Cet accord a été reconduit en 1987.

175Un second accord a été conclu en 1986 entre l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation-UITA, la FEM et le groupe BSN, il prévoyait la création d’un Comité européen de consultation. Finalement, début 1988, un accord entre le groupe Bull et les syndicats affiliés à la FEM a également été conclu.

176La démocratisation de l’économie souffre donc d’importantes lacunes. A l’heure de l’internationalisation de l’économie les mesures les plus urgentes à adopter concerneraient :

• l’adoption d’un cadre légal pour la création et le fonctionnement d’un groupe de sociétés ;
• la prise en compte des intérêts des travailleurs dans les propositions relatives à l’harmonisation des législations en matière d’OPA ;
• l’élaboration de bilans sociaux ;
• l’ensemble des droits inscrits dans la Charte sociale du Conseil de l’Europe.

177Dans les domaines où ces lacunes conjuguent même contradictoirement les intérêts des travailleurs et ceux des employeurs, on peut s’attendre à ce que des propositions soient mises par la Commission sur la table du Conseil. De là à leur adoption effective, il y a toutefois fort loin, comme l’expérience le montre. A moins que le patronat n’arrive effectivement à ses fins, à savoir à la séparation radicale du droit des sociétés de l’ensemble de la problématique touchant à la démocratisation de l’économie.

État des lieux

179Trois directives concernant le droit des travailleurs ont été adoptées.

180La première a trait aux licenciements collectifs [32]. Elle prévoit certains droits à l’information et à la consultation des travailleurs au cas où une entreprise envisage de licencier une partie de son personnel définitif. Cette consultation doit aboutir à un “accord” pour éviter ou réduire les licenciements, ou en atténuer les conséquences. Le projet de licenciement doit être soumis trente jours à l’avance à l’autorité publique compétente. Cette directive n’impose pas d’autorisation préalable aux licenciements. De nombreux spécialistes soulignent qu’elle a été établie sur le plus petit commun dénominateur des législations nationales [33]. Et les droits généraux qu’elle établit n’ont pas empêché l’atténuation des lois existantes, là où elles étaient plus restrictives. La France en offre un exemple récent. En Belgique, les exemples de Michelin ou de Mémorex ont montré qu’en l’absence d’une instance pénale transnationale, cette législation est peu respectée par les employeurs.

181Cette directive a toutefois une signification symbolique importante puisque c’est la première fois que le Conseil a accepté d’utiliser, dans une matière sociale, l’article 100 relatif à l’harmonisation des dispositions législatives nécessaires à la réalisation du marché commun.

182Une deuxième directive concerne le maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprise, d’établissement, ou de partie d’établissement [34]. Elle prévoit le transfert vers le nouvel employeur des droits et des obligations existants pour une période que les États ne peuvent fixer à moins d’un an. Elle n’interdit toutefois pas les licenciements pour motifs économiques. Elle impose également certains droits de consultation des travailleurs pour aboutir à un “accord” sur les modalités du transfert. Elle reste cependant muette sur le sort des représentants du personnel dans les organes de la société lorsqu’il en existe dans la société du repreneur. Les États peuvent prévoir des modalités d’arbitrage. Cette directive destinée à protéger les travailleurs contre les licenciements qui sont la conséquence directe d’une fusion ou d’un transfert, ne s’applique pas aux transferts résultant d’une faillite.

183La troisième directive a trait à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur [35]. Elle prévoit la création de Fonds de garantie qui devront assumer les obligations financières de l’employeur envers ses travailleurs, sans toutefois fixer la période couverte par cette assurance qui peut par ailleurs prévoir un plafond. La hauteur et le mode de financement de ces fonds sont déterminés dans chaque État, mais les employeurs y contribuent.

184Ces deux dernières directives se heurtent aux mêmes limites générales que celles que nous avons évoquées pour la première.

185Si les directives adoptées permettent théoriquement une protection équivalente des travailleurs employés dans une entreprise établie dans un des pays de la Communauté, elles sont impuissantes à être respectées lorsque la direction de l’entreprise est située en dehors des pays membres.

Les blocages

186Les propositions de directive sur le statut des travailleurs restent encore à un stade embryonnaire. Elles concernent notamment la couverture sociale des travailleurs volontaires à temps partiel et des travailleurs intérimaires [36] ainsi que les limites au renouvellement de contrats à durée déterminée [37].

187L’adoption de ces directives se heurte à la demande patronale d’une dérégulation des normes nationales en matière par exemple d’aménagement du temps de travail, et à la volonté des employeurs de traiter ces questions à un niveau décentralisé. De profondes divergences existent en outre, entre les organisations syndicales, sur l’opportunité, la portée et le contenu éventuel de ces directives. Ces divergences s’expliquent par la capacité différente que les organisations syndicales ont démontré de résister à ce type d’exigence dans leur pays. L’intervention communautaire dans ces questions est donc beaucoup plus délicate. C’est la grande zone “floue” de l’espace social communautaire.

188C’est autour de ces questions qu’apparaît aujourd’hui la revendication du socle minimum, mise en avant par la Confédération européenne des syndicats : revendication de certains droits sociaux fondamentaux qu’elle espère voir garantir au niveau européen à défaut de l’être au plan national.

189Notons enfin que deux recommandations (qui n’ont donc pas force de loi) concernant l’organisation du temps de travail ont été adoptées par le Conseil.

190La première, en 1975, préconisait l’introduction de la semaine de 40 heures et des quatre semaines de congé annuel [38]. La tendance que l’on observe à la mensualisation ou même, pour certaines professions, à l’annualisation du temps de travail discrédite l’engagement politique des États à réaliser les objectifs de cette recommandation.

191La seconde recommandation est plus récente, elle date de 1982. Elle porte sur la retraite flexible et vise, entre autres, la généralisation de la retraite progressive, l’établissement du libre choix du moment de la retraite, à partir d’un âge déterminé, des formules de retraites alternatives, une compensation financière et le maintien des droits de pension pour les travailleurs âgés dont la durée de travail a fait l’objet d’une réduction progressive [39]. Cette recommandation visait à dégager du marché de l’emploi les travailleurs âgés, dans des conditions équivalentes à celles qui étaient consenties pour les travailleurs des secteurs en difficulté. Or, la tendance actuelle est plutôt inverse : compte tenu de la généralisation du problème de l’emploi, les avantages particuliers accordés aux travailleurs de ces secteurs ont plutôt tendance à être réduits. Cette recommandation visait à favoriser l’embauche de jeunes et à régler le problème de l’âge d’accès à la retraite pour les hommes et pour les femmes, en maintenant la possibilité d’une différenciation, qui serait personnelle et non plus fondée sur le sexe. Compte tenu des difficultés de financement de ces mesures, cette recommandation n’a eu que des effets sectoriels et temporels limités.

Le Fonds social européen

195Prévu par le Traité, le Fonds social européen s’intéresse à la formation professionnelle lorsqu’elle est reliée à des problèmes de reconversion industrielle.

196Dans la mesure où les actions financées par ce Fonds sont dorénavant inscrites dans le cadre plus général des programmes de la Communauté visant à favoriser la cohésion économique et sociale entre les Douze, les aspects méthodologiques de la mise en œuvre de ce fonds, et l’évaluation de ses actions sont traitées plus loin.

Les autres programmes communautaires

Programmes divers

Tableau 6

Les programmes et diverses actions de formation de la Commission

– Programme Erasmus (décision du Conseil 87/327, 15 juin 1987, JOL 166, 25 août 1987) Objectif : favoriser la mobilité des étudiants. – Programme Jeunesse pour l’Europe (décision du Conseil 88/348, JOL 158, 25 juin 1988) Objectif : promouvoir les échanges de jeunes. – Nouvelles technologies dans les systèmes scolaires (conclusion du Conseil, 6 octobre 1989, JOC 277, 31 octobre 1989) Objectif : familiariser les jeunes qui sont à l’école aux nouvelles technologies. – Visites d’études pour des spécialistes de l’enseignement (programme géré par le Cedefop) Objectif : favoriser l’échange entre les administrateurs et les spécialistes de l’éducation, ayant des responsabilités locales ou régionales. – Programme d’échanges pour les jeunes travailleurs (décision du Conseil 84/636 JOL 331, 19 décembre 1984) Objectif : donner une formation aux jeunes, y compris aux jeunes chômeurs (de 18 à 28 ans) au moyen d’échanges, leur permettant de vivre et de travailler dans un autre État. – Formation et préparation des jeunes à la vie adulte et professionnelle (décision du Conseil 89/27 du 16 décembre 1988, JOL 13/28 du 17 janvier 1989) Objectif : favoriser la coopération entre autorités responsables pour la formation de jeunes (réseau européen) pour éviter les échecs scolaires et permettre l’échange des jeunes en formation. – Programme Petra (décision du Conseil 87/569, 1er décembre 1987, JOL 346, 10 décembre 1987)) Objectif : préparation des jeunes, et particulièrement de ceux dont la scolarité a été insuffisante à la vie adulte et professionnelle. – Programme Lingua (décision du Conseil 89/489, 22 mai 1989, JOL 239, 16 août 1989) Objectif : encourager la formation, l’échange des enseignants et les échanges scolaires.

Les programmes et diverses actions de formation de la Commission

201La Communauté a participé à la mise sur pied d’expériences novatrices en matière de formation professionnelle. La priorité des derniers projets-pilotes qu’elle finance, concerne en particulier la préparation des jeunes à la vie active. Ces programmes-actions de formation portent essentiellement sur la formation aux nouvelles technologies des jeunes défavorisés et sur l’échange des jeunes. D’autres programmes sont destinés à la formation continue des adultes, ou encore à la coopération dans le domaine de l’emploi, à l’impact des nouvelles technologies en matière d’organisation du travail et de réduction du temps de travail. Ces programmes ne bénéficient toutefois que de budgets limités. Laboratoires d’idées, ils sont plutôt destinés à donner de l’inspiration aux pouvoirs publics dans des domaines innovants.

État des lieux

Le Fonds social européen

237Institué par le Traité, le Fonds social européen-FSE considère à l’origine la formation professionnelle comme un problème conjoncturel. Il s’agit d’adapter la main-d’œuvre aux nécessités de la reconversion industrielle. Dès les années 70, il fallut bien convenir que l’adéquation de la demande et de l’offre d’emplois ne souffrait pas d’une inadaptation passagère. Le chômage se révélait être structurel.

238Adaptant ses propres structures à ce constat, le FSE a subi deux réformes importantes, la première en 1971 et la seconde en 1983. Chacune de ses réformes a contribué à recentrer les interventions du Fonds autour de quelques objectifs prioritaires. Les jeunes, les chômeurs de longue durée, la formation aux technologies nouvelles et la concentration des moyens financiers dans les régions en retard de développement ont ainsi constitué les priorités du FSE dans les années 80.

239Durant cette période, la formation des chômeurs de longue durée et particulièrement celle des jeunes de moins de 25 ans a mobilisé 75 % du budget du FSE. Parallèlement, 40 % des crédits étaient alloués aux régions structurellement défavorisées, le reste allant aux vieux bassins industriels en reconversion qui connaissent également un taux de chômage de longue durée fort élevé.

240Co-finançant des programmes de formation préalablement sélectionnés et approuvés par les gouvernements nationaux, la Commission a peu à dire sur le contenu des programmes qu’elle subsidie et se contente largement de redistribuer les fonds dont elle dispose compte tenu des clés de répartition établies entre ses différentes priorités. Celles-ci, décidées à l’unanimité des membres du Conseil, sont marquées par la volonté des États de s’assurer un “juste retour” dans la répartition des crédits.

241Dans ce contexte, Le FSE a vu son rôle limité à celui d’une caisse de compensation chargée d’occuper les victimes de la crise, sans pouvoir réellement peser sur la politique de formation professionnelle qui reste de la compétence des États. Caisse de compensation d’autant moins efficace que la relative faiblesse de ses moyens budgétaires conjuguée avec le grand nombre de projets financés, aboutit à une dispersion des efforts entre une multitude de petits projets. Le peu de suivi et l’absence d’évaluation de ces initiatives renforce l’impuissance du FSE à influer d’une manière déterminante sur la politique de formation professionnelle [51].

Tableau 7

Répartition des engagements du FSE en 1988 par type d’action (en %)⁽¹⁾

Actions en faveur des jeunes de moins de 25 ans 75,2 – dans les régions défavorisées 34,3 – dans les autres régions 40,9 Actions en faveur des personnes de plus de 25 ans 22,1 – dans les régions défavorisées 10,0 – dans les autres régions 12,1 Actions spécifiques novatrices (1) 2,7

Répartition des engagements du FSE en 1988 par type d’action (en %)⁽¹⁾

(1) Actions qui présentent dans leur contenu, leur méthode ou leur organisation un caractère novateur

Le Fonds européen de développement régional

242Le Traité de Rome ne prévoyait pas de dispositions spécifiques en matière de politique régionale. On s’en remettait à l’époque à l’effet d’entraînement que devait exercer sur les régions périphériques la croissance attendue de la réalisation du marché commun. Dans ce contexte, il s’agissait au mieux d’assurer que la mobilité professionnelle escomptée des régions en retard vers les régions riches s’effectue dans les meilleures conditions possibles (c’était là prioritairement la tâche du FSE). Durant la décennie 60, la croissance soutenue alliée à un phénomène d’immigration vers les pôles de croissance a effectivement permis d’enregistrer un certain nombre de résultats positifs. Le contexte de crise économique du milieu des années 70 s’est traduit sur le plan régional par l’arrêt du processus de relative convergence qui avait caractérisé la décennie précédente. La nécessité d’une politique régionale structurelle plus dynamique est apparue comme urgente.

243C’est devant la constatation de retards de développement régionaux intra-communautaires persistants que le Fonds européen de développement régional-FEDER a été créé en 1975. Au fil des années, le FEDER a acquis un rôle prépondérant dans le cadre de la politique régionale communautaire. Il est progressivement devenu le principal instrument du développement régional.

244Les crédits absorbés par les actions du FEDER sont passés, selon le dernier rapport disponible de la Commission, de 556 millions d’Ecus en 1978 à 3.533 millions d’Ecus en 1987 [52]. Ce montant représente moins de 10 % des crédits de paiement de la Communauté. Une analyse des interventions du FEDER montre que 87 % des subventions accordées sont affectées à des projets d’infrastructure (principalement dans le secteur des transports (47 %), de l’hydraulique (18,8 %) et de l’énergie (15,6 %)). A contrario, peu de demandes de concours pour des investissements industriels, artisanaux, dans le secteur des services ou de demandes d’aides au développement du potentiel endogène des régions.

245C’est en partie pour pallier à cette trop grande concentration des financements dans le cadre de projets sans coordination entre eux, que la Commission a tenté de développer progressivement une approche par programme. Le FEDER peut ainsi financer des programmes entrepris à l’initiative de la Commission, ou à celle des États membres, arrêtés avec l’accord de la Commission.

246Pour les pays les moins favorisés de la Communauté, l’impact du Fonds est sensiblement plus important en termes d’apport à la formation brute de capital fixe (FBCF) ainsi qu’il ressort du tableau 8 :

Tableau 8

L’apport du FEDER aux pays les plus pauvres de la CE

Pays En % Au PIB A la FBCF Portugal 1,3 6,1 Grèce 0,8 4,4 Irlande 0,5 2,7 Espagne 0,3 1,4

L’apport du FEDER aux pays les plus pauvres de la CE

247Au-delà des critiques que l’on peut formuler à l’égard de la CE quant à la faiblesse des moyens financiers consacrés à la politique régionale (le FEDER ne représentait en 1987 que 0,1 % du PIB communautaire et 0,5 % de l’investissement dans la Communauté des douze), la mobilisation efficiente des budgets disponibles reste largement de la responsabilité des autorités régionales.

248Dès lors, pour pouvoir parler de politique régionale européenne, il faudrait que la Commission ait un réel pouvoir tant au niveau de la conception que de la mise en œuvre des politiques régionales, ce qui n’est pas le cas. Il faudrait aussi que les mécanismes communautaires contribuent à un réel développement des régions peu développées et à un redressement et une diversification économique des régions en déclin.

249L’affectation massive des fonds à des projets d’infrastructures routières soulève la question de savoir si les États membres ne soulagent pas simplement leurs engagements budgétaires sur les ressources de la Communauté, en cette période où tous veillent à réduire le déficit de leurs finances publiques.

250En outre, dans nombre de régions où de vieilles traditions industrielles ont construit leur richesse sur quelques secteurs traditionnels, on a pendant longtemps conçu le développement régional comme devant être fondé sur des pôles de croissance. Cette théorie a abouti à accorder une place prépondérante aux investissements d’infrastructures au détriment de l’investissement en capital humain ou technologique.

251Depuis quelques années, on peut discerner une certaine évolution allant dans le sens d’une plus grande mobilisation des ressources disponibles au profit de projets s’inscrivant dans le cadre du développement du potentiel endogène des régions. C’est ainsi que des projets d’aide à la création ou au développement de PME, la création d’activités nouvelles et l’encadrement pour l’innovation technologique ont été mis en place.

La Banque européenne d’investissement

262A la différence des fonds structurels, la Banque européenne d’investissement-BEI n’accorde pas de subventions, mais des prêts à des conditions plus favorables que celles du marché. Elle ne fonctionne pas non plus sur le modèle d’une clé de répartition entre pays, ce qui signifie qu’il n’y a théoriquement pas de limite aux montants qui peuvent être attribués à un État. Elle accorde des prêts en fonction des objectifs communautaires : développement régional, objectifs énergétiques, modernisation des entreprises, protection de l’environnement et du patrimoine, infrastructure communautaire. Elle accorde également des financements aux pays du bassin méditerranéen et aux pays parties prenantes à la convention de Lomé. Jusqu’à la création du FEDER en 1975, la Banque a représenté la principale source de financement du développement régional dans la CE.

Tableau 9

Répartition par secteur des crédits BEI en 1988 (en %)

Secteurs % Énergie et infrastructure 66,1 Énergie 20,7 Transports 18,8 Télécommunications 15,0 Eau, assainissement, déchets solides 7,9 Infrastructures urbaines 0,8 Infrastructures diverses 2,9 Industries, services, agriculture 33,9 Industries 28,2 Services 5,0 Agriculture, pêche 0,7

Répartition par secteur des crédits BEI en 1988 (en %)

263La BEI accorde des prêts directs à des investisseurs privés ou publics dans le cadre général de ses objectifs. Elle accorde également des prêts dits “globaux” à des institutions financières. Ces prêts “globaux” servent prioritairement :

• dans les zones les moins favorisées, à financer de petites et moyennes entreprises dans l’industrie, les services de tourisme et de petites infrastructures ;
• en dehors de ces zones, les prêts concernent des investissements de petites et moyennes entreprises ou industries et les investissements industriels de petite ou moyenne dimension contribuant à l’introduction ou au développement de technologies avancées.

264Cette technique de financement de petites et moyennes initiatives qui avait été quelque peu délaissée a, depuis 1987, connu un regain d’intérêt. En 1988, 5.406 crédits représentant 2.062 millions d’Ecus ont été accordés [53].

La réforme des fonds structurels

265L’Acte unique marque plus une volonté de redéfinir le cadre dans lequel s’inscrivent les actions de politique régionale et sociale que la naissance d’une politique nouvelle au niveau communautaire. Il s’agit, comme le stipule l’article 130 D de l’Acte unique, de coordonner les instruments d’intervention dits structurels (Fonds social européen, Fonds européen de développement régional, Fonds européen d’orientation et de garantie agricole pour sa partie orientation) et les prêts de la Banque européenne d’investissement.

Les enjeux de la réforme

Les interventions communautaires sectorielles

281Les interventions communautaires sectorielles sont multiformes mais sont soumises à la conditionnalité (les aides à la restructuration doivent être conformes aux objectifs de la Communauté) et au principe de l’additionnalité (les contributions de la Communauté sont établies en proportion d’un apport spécifique national ou régional). Ces interventions concernent essentiellement les secteurs et populations détaillés ci-après.

L’intégration de populations défavorisées