La CCNUCC : une interprétation fondatrice du problème climatique

18 L’inscription du texte de la CCNUCC, rédigé en 1992, dans une approche de vulnérabilité résultante se traduit principalement par l’accent mis sur l’atténuation en tant que réponse presque exclusive au changement climatique, par l’articulation de l’objectif ultime de la Convention autour de la notion de « perturbation anthropique dangereuse du système climatique » et par la distinction stricte entre le changement climatique d’origine anthropique et la variabilité naturelle du climat. Dans cette section, nous passons successivement en revue ces trois éléments.

19 Au début de sa prise en compte à l’échelle internationale, le phénomène du changement climatique fut considéré comme faisant partie des problèmes environnementaux globaux au même titre que les pluies acides ou l’appauvrissement de la couche d’ozone [27]. La coopération internationale ne paraissait alors nécessaire que pour atténuer les causes – et non les conséquences – de la pollution [28]. L’atténuation constituait la réponse au changement climatique d’origine anthropique. La formulation de la Convention laissait d’ailleurs peu de place à l’adaptation. L’idée était que les effets du changement climatique pourraient – si les actions d’atténuation étaient suffisamment précoces et vigoureuses – être absorbés par les sociétés humaines. Celles-ci, et à condition que les évolutions catastrophiques soient évitées, élaboreraient, comme elles l’avaient d’ailleurs toujours fait, des réponses plus ou moins adéquates aux modifications climatiques, sans nécessité particulière de les anticiper [29]. La capacité d’adaptation était donc considérée comme inhérente aux écosystèmes et aux sociétés et, à ce titre, ne nécessitait pas de politiques explicites [30]. La question de l’adaptation n’avait principalement de sens que pour déterminer les efforts d’atténuation qu’il était nécessaire de fournir, ce qui revenait à poser la question suivante : jusqu’à quel niveau de réchauffement les sociétés pourraient-elles « naturellement » absorber les effets du changement climatique sans connaître d’effondrements ?

20 La logique contenue dans la CCNUCC était très claire : les émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique menaient à des changements dans le climat de la Terre et ces changements risquaient d’avoir des effets dangereux sur l’environnement et les sociétés. L’« objectif ultime » de la Convention était donc de « stabiliser (…) les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique (...) dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre de manière durable » [31]. Une telle formulation pose un biais à l’encontre de l’adaptation, laquelle n’est préconisée que lorsque les stratégies d’atténuation ne peuvent prévenir les effets du changement climatique [32].

21 Dans la logique de la CCNUCC, la réduction des émissions – qui se résume largement à une question de politique énergétique puisque ces émissions d’origine anthropique proviennent majoritairement de la combustion d’énergies fossiles – est considérée comme l’instrument principal de contrôle de la « machinerie climatique » [33]. La politique énergétique est dès lors vue comme le « panneau de contrôle » des décideurs mondiaux cherchant à moduler le comportement du système climatique afin d’en contrôler les effets futurs.

22 Au fil des années, cette position est toutefois devenue progressivement intenable. Lorsque la CCNUCC fut adoptée il y a vingt-cinq ans, seul le premier Rapport d’évaluation du GIEC [34] avait été établi. Or, dès la publication du troisième Rapport [35], il est apparu de façon évidente que les efforts d’atténuation ne pourraient à eux seuls prévenir les effets du changement climatique (entre autres causes, la décision des États-Unis de ne pas ratifier le Protocole de Kyoto ne permettait plus d’espérer un renversement rapide des tendances d’émissions des pays développés), que ces effets se produiraient plus rapidement que prévu et qu’ils toucheraient de manière disproportionnée les pays à revenus faibles et moyens [36]. Depuis, le GIEC a synthétisé à plusieurs reprises l’état des connaissances, révélant avec de plus en plus de détails la gravité des effets attendus et avec de plus en plus de certitude le rôle des activités humaines sur le climat. La compréhension du phénomène du changement climatique ainsi que son ampleur ont donc largement évolué, et le cadrage de la question climatique s’en est trouvé considérablement affecté.

23 L’inscription du texte de la CCNUCC dans une approche de vulnérabilité résultante est également manifeste dans l’articulation de l’objectif ultime de la Convention autour de la notion de « perturbation anthropique dangereuse du système climatique ». Cette notion – au demeurant largement commentée dans la littérature [37] – implique en effet de déterminer un niveau de concentration de gaz à effet de serre dans l’atmosphère au-dessus duquel le changement climatique devient effectivement « dangereux ». Formellement, le champ d’application de la CCNUCC est ainsi limité au changement climatique pouvant être attribué au forçage des gaz à effet de serre d’origine anthropique sur le système climatique. Cette notion est toutefois problématique dans la mesure où elle néglige le fait que le changement climatique anthropique n’est ni le seul ni souvent le principal déterminant d’effets néfastes sur les systèmes humains et naturels. Par opposition avec ce cadrage de vulnérabilité résultante, le cadrage de vulnérabilité contextuelle permet de mettre au jour les nombreuses raisons pouvant faire qu’une communauté ou un écosystème particulier sont confrontés à des impacts climatiques, même sous un climat stationnaire. Ainsi, l’occurrence d’une inondation dans une plaine inhabitée n’aura pas les mêmes conséquences que dans une plaine très peuplée. C’est l’occupation humaine grandissante de la plaine en question qui constitue ici la perturbation anthropique menant à des effets néfastes du changement climatique sur les systèmes humains ou naturels. Sous la CCNUCC, pareille perturbation anthropique ne constitue pas une base pour agir [38].

24 En outre, la notion de « perturbation anthropique dangereuse » suggère qu’il existe un niveau universel séparant une perturbation dangereuse d’une perturbation non dangereuse. Ce faisant, elle obscurcit le fait que le climat peut déjà être objectivement considéré comme dangereux pour de nombreux individus ou subjectivement considéré comme dangereux par de nombreux individus [39]. L’approche de vulnérabilité contextuelle pointera au contraire l’existence de différents niveaux de vulnérabilité entre les individus ou entre les pays, qui pourraient être mesurés de façon objective en ayant recours par exemple à des indicateurs. Il apparaîtra ainsi que la définition du caractère dangereux d’une perturbation anthropique du système climatique dépend de la façon dont les différentes communautés appréhendent la sécurité et le risque [40].

25 La distinction stricte entre le changement climatique d’origine anthropique et la variabilité naturelle du climat dans la CCNUCC constitue une autre illustration de l’inscription de cette Convention dans une approche de vulnérabilité résultante. En effet, dans la CCNUCC, les « changements climatiques » sont définis comme « des changements de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables » [41]. Cette définition contraste de façon significative avec celle du GIEC [42] pour lequel les « changements climatiques » sont des « [variations] de l’état du climat, que l’on peut déceler (…) par des modifications de la moyenne et/ou de la variabilité de ses propriétés et qui persistent pendant une longue période, généralement pendant des décennies ou plus. Les changements climatiques peuvent être dus à des processus internes naturels, à des forçages externes ou à des changements anthropiques persistants dans la composition de l’atmosphère ou dans l’utilisation des terres ».

26 La CCNUCC fait donc une distinction entre les changements climatiques attribuables aux activités humaines altérant la composition de l’atmosphère, d’une part, et la variabilité du climat imputable à des causes naturelles, d’autre part. Schématiquement, toute influence de l’homme sur le climat se « superpose » au « bruit de fond » représenté par sa variabilité naturelle. Celle-ci résulte de fluctuations internes du système climatique et de causes externes naturelles telles que des éruptions volcaniques. Des changements du climat terrestre résultant, par exemple, d’une modification de l’activité solaire ne constituent donc pas des changements climatiques aux termes de la Convention, de même que les changements de climat résultant d’activités humaines autres que celles affectant la composition de l’atmosphère, telle une nouvelle affectation des terres pouvant avoir notamment une influence sur l’albédo de la surface du globe [43].

L’adoption d’une compréhension contextuelle de la vulnérabilité par le GIEC

27 Si les premiers rapports du GIEC se concentraient principalement sur la caractérisation des effets biophysiques du changement climatique, les rapports les plus récents montrent une compréhension plus élaborée de ses conséquences économiques et sociales. De fait, la définition de la vulnérabilité présentée par le GIEC dans ses rapports les plus récents relève d’une compréhension contextuelle du concept, alors que celle de ses précédents rapports relevait d’une approche résultante [44]. Cette évolution n’est vraisemblablement pas étrangère au fait que la littérature scientifique consacrée à la vulnérabilité et à l’adaptation au changement climatique a plus que doublé entre 2005 et 2010 [45].

28 Dans ses troisième et quatrième Rapports d’évaluation respectivement publiés en 2001 et 2007, le GIEC définissait la vulnérabilité comme la « mesure dans laquelle un système est sensible – ou incapable de faire face – aux effets défavorables des changements climatiques, y compris la variabilité du climat et les phénomènes extrêmes ». Et il précisait que « la vulnérabilité est fonction de la nature, de l’ampleur et du rythme de l’évolution et de la variation du climat à laquelle le système considéré est exposé, de la sensibilité de ce système et de sa capacité d’adaptation » [46]. Cette définition, la plus communément admise pendant longtemps, est devenue plus générique dans son Rapport spécial sur la gestion des risques de catastrophes et de phénomènes extrêmes pour les besoins de l’adaptation au changement climatique publié en 2012. Le GIEC y présentait la vulnérabilité comme la « propension ou prédisposition à subir des dommages » [47]. Cette définition, provenant des études sur le risque de catastrophe, est reprise dans son cinquième Rapport d’évaluation de 2014. Elle met en évidence une connotation fondamentalement sociale et une valeur « prédictive » à la vulnérabilité [48]. La définition utilisée précédemment par le GIEC faisait des causes physiques et de leurs effets un aspect explicite de la vulnérabilité alors que le contexte social était considéré dans les notions de sensibilité et de capacité d’adaptation. Dans la nouvelle définition, la vulnérabilité est considérée comme étant indépendante des événements physiques (l’exposition n’est pas une dimension de la vulnérabilité). À notre connaissance, ce changement récent n’a pas encore été commenté dans la littérature [49]. Il reste également largement inexpliqué par le GIEC lui-même [50], alors que le concept de vulnérabilité a une importance toute particulière à l’échelle des négociations politiques internationales établies autour du changement climatique [51].

Coexistence des diagnostics et ambiguïtés

29 Ce changement de définition de la vulnérabilité illustre-t-il la prédominance du cadrage de vulnérabilité contextuelle dans les discours scientifiques et politiques internationaux actuels ? Plus que du remplacement d’un diagnostic dominant par un autre, il s’agit vraisemblablement d’une superposition de ces deux interprétations. Une explication partielle peut être avancée à cet état de fait : la question de l’adaptation – et en particulier de son financement – s’est pour une très large part construite autour de la CCNUCC. Le texte de la Convention, adopté il y a vingt-cinq ans, a créé le cadre général – aussi étroit fût-il – des négociations en la matière. Il est dès lors possible que la compréhension du problème climatique et des réponses à y apporter qui était présente dans la Convention ait durablement influencé le cadrage de l’adaptation.

30 Celui-ci est manifeste dans le mandat de certains fonds (Fonds pour les pays les moins avancés et Fonds spécial pour les changements climatiques) établis sous la Convention afin de financer des projets d’adaptation au changement climatique dans les pays en développement [52]. Ces fonds ne visent en effet qu’à financer les coûts d’adaptation induits par les seuls changements climatiques d’origine anthropique [53]. Cela donne lieu en pratique à de multiples difficultés et contestations liées à l’identification de la composante des coûts d’adaptation d’un projet donné qui vise spécifiquement à répondre au changement climatique d’origine anthropique par rapport à un scénario business as usual (c’est-à-dire en l’absence de changement climatique anthropique) [54].

31 Quoi qu’il en soit, ce changement de définition consacre, selon nous, la montée en puissance des sciences humaines et sociales dans l’étude du changement climatique. La domination du cadrage atténuation/impacts biophysiques (vulnérabilité résultante) a limité la portée des politiques d’adaptation, qui ont été majoritairement interprétées de façon étroite. Ce cadrage persiste encore chez de nombreux chercheurs et décideurs. Dans un domaine de recherche aussi interdisciplinaire que celui du changement climatique, il importe sans doute d’être particulièrement attentif au fait que les terminologies utilisées ne sont pas interprétées par tous de la même façon, et donc de préciser le sens des concepts employés. Le GIEC aurait sans doute pu – ou dû – être plus explicite dans l’explication des raisons de ce changement de définition de la vulnérabilité.

32 Il y a quinze ans, Mick Kelly et Neil Adger [55] demandaient déjà que l’interprétation du concept de vulnérabilité utilisée par le GIEC soit plus explicite. Pour ces auteurs, l’emploi par le GIEC d’une interprétation résultante du concept de vulnérabilité était lié au fait que ce dernier tentait de répondre aux principales questions pertinentes pour les débats politiques de l’époque : l’évaluation de l’ampleur du problème du changement climatique anthropique et les impacts de différents scénarios d’émissions de gaz à effet de serre. Dès lors, on pourrait supposer que la modification récente de la définition de la vulnérabilité employée par le GIEC reflète à son tour l’émergence de nouvelles questions pertinentes d’un point de vue politique.

L’importance et la portée de l’adaptation

34 Les deux interprétations de la vulnérabilité présentées ici accordent à l’adaptation une importance très différente dans la réponse au changement climatique. Au demeurant, la compréhension même de l’adaptation selon ces deux interprétations est, elle aussi, très différente.

35 Dans un cadrage de vulnérabilité résultante, la mise en œuvre d’actions d’adaptation n’est possible que sur la base d’une connaissance fine des impacts physiques projetés du changement climatique anthropique. L’importance et la portée de l’adaptation sont donc réduites car celle-ci est fondamentalement contrainte par la faible disponibilité de projections suffisamment précises des impacts physiques du changement climatique permettant de justifier de lourds investissements en actions d’adaptation. Et lorsque de telles projections sont disponibles, ce cadrage conduit irrémédiablement à concevoir l’adaptation comme des changements technologiques ou sectoriels (projets d’irrigation, développement de variétés résistantes à la sécheresse, construction de digues).

36 Dans un cadrage de vulnérabilité contextuelle, en revanche, la mise en œuvre d’actions d’adaptation est non seulement possible tout de suite (puisqu’elle ne nécessite pas d’information précise relative aux impacts projetés du changement climatique) mais aussi urgente car les conditions climatiques font d’ores et déjà peser un poids considéré comme insupportable sur le développement humain dans de nombreux pays en développement. Les interventions d’adaptation dépassent de loin les seules actions visant spécifiquement les impacts précisément identifiés du changement climatique. Les « points d’entrée » des interventions d’adaptation sont démultipliés puisque la vulnérabilité au changement climatique est vue comme émergeant de structures et de processus sociaux, politiques, économiques, technologiques, institutionnels, etc.

Le rôle de l’aide

37 La montée en puissance du diagnostic de vulnérabilité contextuelle dans les débats scientifiques et politiques internationaux nous semble dès lors conférer un rôle majeur en matière d’adaptation aux interventions « traditionnelles » de l’aide au développement. Dans un cadrage de vulnérabilité résultante, les interventions de l’aide à l’adaptation sont assez aisément identifiables puisqu’elles visent spécifiquement à répondre à des impacts précisément identifiés du changement climatique d’origine anthropique. Dans un cadrage de vulnérabilité contextuelle, les frontières s’estompent entre les interventions de l’aide à l’adaptation et celles de l’aide au développement « classique ». Nombre de ces dernières visent en effet d’une façon ou d’une autre à agir sur les structures et processus sociaux, économiques, politiques et/ou institutionnels afin notamment de réduire la pauvreté qui, dans son acceptation multidimensionnelle et pas seulement économique, est vue par de multiples acteurs comme largement synonyme de vulnérabilité. La proximité entre les activités de l’aide à l’adaptation et de l’aide au développement a d’ailleurs été largement mise en évidence dans la littérature [56].

38 Ce chevauchement des finalités affichées de l’aide au développement et de l’aide à l’adaptation est selon nous tout à fait remarquable. Il est cependant problématique si les questions de long terme et surtout d’incertitude face aux évolutions du climat sont insuffisamment intégrées par les acteurs [57]. Le rapprochement entre interventions d’adaptation et interventions de développement permet en tout cas aux institutions « traditionnelles » de l’aide de jouer un rôle de premier plan dans l’agenda du financement international de l’adaptation dominé par les acteurs bilatéraux et multilatéraux de la coopération au développement [58]. Il crée cependant de multiples difficultés dans le suivi des transferts financiers pour l’adaptation des pays en développement (tels que prévus lors des négociations établies sous la CCNUCC) puisqu’il est, dans un cadrage de vulnérabilité contextuelle, presque impossible de différencier une activité d’aide à l’adaptation d’une activité d’aide au développement. En outre, il enlève au financement international de l’adaptation sa spécificité originelle : soutenir des activités permettant de limiter les effets néfastes sur les sociétés humaines et les écosystèmes des impacts physiques strictement identifiés du changement climatique anthropique – l’élévation du niveau de la mer par exemple – pour lesquels la responsabilité et le devoir d’agir de la communauté internationale sont pourtant très forts.

39 Nous avons tenté de mettre en évidence les façons dont les analyses des causes de situations de hauts niveaux de risque climatique fondent le devoir d’intervention de la communauté internationale en matière de financement de l’adaptation. Face à une situation aux causes multiples, les choix relatifs aux facteurs principaux et à l’échelle de temps considérée déterminent la nature situationnelle ou dispositionnelle du diagnostic effectué. L’identification de causes situationnelles endogènes à la communauté internationale font apparaître un devoir d’agir maximal puisque les voies de sortie ne sont pas directement accessibles aux pays en développement. Les diagnostics réalisés ne déterminent pas seulement l’intensité du devoir d’agir, ils influencent aussi la nature des interventions de la communauté internationale. Ainsi, si le diagnostic établit que les individus ou les pays pourraient agir par eux-mêmes, les interventions de la communauté internationale seront vraisemblablement davantage basées sur des mesures de coercition, plutôt que sur la seule fourniture d’une aide.

40 Des diagnostics fortement situationnels mais limités au problème du changement climatique anthropique ont longtemps dominé les débats académiques et politiques internationaux. Le régime climatique international a originellement été élaboré afin de répondre au défi de l’atténuation des émissions anthropiques de gaz à effet de serre. Dans ce contexte, le concept d’adaptation avait une tout autre signification que celle qu’on lui prête actuellement. Influencée entre autres par les travaux du Club de Rome relatifs aux limites écologiques au développement humain et à la croissance, cette signification impliquait la question suivante : quels impacts les systèmes sont-ils capables de supporter ? Si le biais à l’encontre de l’adaptation est aujourd’hui largement levé, cette conceptualisation initiale a eu de profondes répercussions sur la compréhension et le traitement de la question de l’adaptation à l’échelle internationale. Cette domination des diagnostics situationnels s’est progressivement estompée au profit de diagnostics mixtes (situationnels et dispositionnels) mais accordant toujours une importance centrale aux stress climatiques, que ceux-ci soient ou non attribuables au phénomène anthropique du changement climatique.

41 Le mouvement de mise en évidence de causes situationnelles plus variées (c’est-à-dire au-delà du changement climatique anthropique) et de causes dispositionnelles émane en partie d’une meilleure compréhension scientifique des déterminants du risque climatique, mais aussi vraisemblablement de dynamiques politiques internationales. Si une analyse approfondie des causes de ce glissement de diagnostic dominant dépasse l’économie de cet article, certaines hypothèses explicatives peuvent être avancées. Ainsi, face notamment à la lenteur des efforts d’atténuation à l’échelle mondiale, la question de l’adaptation a progressivement émergé dans l’agenda des négociations internationales sur le climat. De nouvelles alliances dans les négociations établies sous la CCNUCC ont été également forgées, par exemple entre l’Union européenne et les petits États insulaires en développement pour lesquels la question de l’aide à l’adaptation revêt une importance vitale. La perception d’une urgence à agir en soutien des pays en développement, un contexte d’incertitudes relatives aux projections climatiques et la recherche de nouvelles justifications aux activités des acteurs « traditionnels » de l’aide au développement ont vraisemblablement joué en faveur d’un rapprochement conceptuel entre l’aide à l’adaptation et l’aide au développement [59].